Centro de Convenções Ulysses Guimarães
Brasília/DF – 16, 17 e 18 de abril de 2013
MUNICÍPIOS PAULISTAS E TRANSIÇÃO
DE GOVERNO: A PESQUISA E ALGUNS
RESULTADOS
Maria do Carmo Meirelles Toledo Cruz
2
Painel 21/078
Transição de governo: debatendo as possibilidades e os limites a partir de
reflexões teóricas e experiências práticas
MUNICÍPIOS PAULISTAS E TRANSIÇÃO DE GOVERNO:
A PESQUISA E ALGUNS RESULTADOS
Maria do Carmo Meirelles Toledo Cruz
RESUMO
O texto inicia abordando a importância da transição de governo nos municípios.
Apresenta resultados da pesquisa realizada pela Fundação Prefeito Faria Lima –
Cepam nos municípios paulistas, em 2011. O estudo tem como base metodológica
questionário encaminhado aos 645 municípios paulistas, por correspondência
eletrônica (e-mail). O questionário trata da existência ou não de instrumento de
transição e da normatização adotada pelos municípios: lei, decreto, Lei Orgânica
Municipal (LOM) e portaria. A pesquisa mostra que, em 2011, 82% dos municípios
não possuíam instrumento institucionalizado que garantisse a transição. Apresenta,
ainda, a ampliação de instrumentos de transição nos municípios-membros da
Associação dos Municípios do Extremo Noroeste do Estado (Amensp) onde, em
2011, apenas um município tinha decreto e hoje mais de 56% criaram um
instrumento, após trabalho realizado com o Cepam. Finaliza descrevendo os dados
parciais do levantamento iniciado pelo Cepam, em fevereiro de 2013, com os 164
municípios paulistas que participaram das atividades promovidas. No estudo
detectou-se que, até 18/3/2013, dos que responderam, 40% modificaram a sua
prática criando instrumentos que regulamentam o processo.
3
INTRODUÇÃO 1
O Brasil tem avançado na democratização do poder e os processos
eleitorais vêm ocorrendo de forma sistemática, nas últimas décadas. Entretanto,
intercorrências têm sido enfrentadas nas transições de governos, como contratos de
prestação de serviço que vencem nos últimos dias do mandato que finaliza; venda
de maquinário para fazer caixa no último semestre; desaparecimento de sistemas de
informação; falta de dados sobre convênios, contratos, pessoal, dívida; e ausência
de agenda de atuação para os primeiros dias, entre outras que poderiam ser
fartamente arroladas.
Essas questões são históricas e permeadas de valores, práticas, ações e
tradições existentes neste momento histórico brasileiro. Ainda são poucos os
municípios que adotam mecanismos para institucionalizar o processo de transição,
além do que é estabelecido no normativo jurídico. Aqui será entendida a
institucionalização como as normas e regras formais, com caráter obrigatório e
impessoal, para regulamentar o processo de transição de forma democrática e
transparente.
A transição de governo institucionalizada e com a transmissão de
informações de gestão é recente, pois foi registrada pela primeira vez no Brasil, em
2002, na passagem de governo entre os Presidentes da República Fernando
Henrique Cardoso e Luiz Inácio Lula da Silva (LOBATO, 2002). Entende-se
transição de governo como a passagem ordenada do poder, sem perda do ritmo,
da continuidade e do comando da ação governamental, em que as administrações
que se sucedem demonstram ser capazes de se organizar em relação ao interesse
público.
No âmbito municipal, a transição de governo objetiva propiciar as
condições para que o candidato eleito, mas ainda não empossado no cargo de
prefeito e escolhido nas urnas pelos eleitores daquela localidade, possa receber do
prefeito atual todos os dados e informações necessárias à consecução do seu
programa de governo. O processo tem início assim que é divulgado o resultado da
eleição e se encerra com a posse do eleito.
1
Este trabalho é baseado em outro, elaborado para o Seminário Internacional de Administração
Pública e Governo - Novas Pesquisas da FGV-EAESP, em 2012. Foi ampliado em 2013 pela autora.
Também foram utilizadas as publicações do Cepam.
4
Para a garantia da continuidade dos serviços essenciais aos cidadãos, é
importante que o prefeito eleito e sua equipe sejam municiados com informações
públicas sobre serviços, políticas públicas, programas e projetos, convênios,
orçamento e gestão de pessoas. Todos esses dados são a base para a organização
das estratégias do novo programa de governo. Para tanto, são necessárias ações
administrativas e políticas que garantam a alternância de poder sem prejuízo da
prestação de serviços à população.
Nesse contexto, o Cepam, órgão do governo do estado de São Paulo,
visando contribuir com o aprimoramento dos processos de transição de governo nas
prefeituras, organizou, em 2008, um modelo de lei e decreto para institucionalizar a
transição (CEPAM, 2008). Em 2011, preocupado em conhecer o estágio de
institucionalização da transição de governos nos municípios paulistas e aprimorá-la,
realizou uma pesquisa.
Além da pesquisa, também foi apresentado, em 2012, modelo de lei como
referência e metodologia de organização dos dados, que resultou em planilhas
setoriais para serem utilizadas no diagnóstico das diversas áreas de uma prefeitura.
Todo o material desenvolvido foi implementado e aperfeiçoado nos 16
municípios2 da Associação dos Municípios do Extremo Noroeste do Estado de São
Paulo (Amensp), região onde foi realizado um projeto-piloto.
Cada município
nomeou um interlocutor, para proporcionar o melhor funcionamento do projeto e
fazer a interface com o Cepam3. Participaram dos trabalhos os prefeitos, as equipes
técnicas e os gestores das diversas políticas municipais dessas localidades.
O instrumental fornecido aos Executivos municipais (mandato de 2009 a
2012) para organizarem os dados e informações foi concebido para contribuir com o
início da nova gestão (mandato de 2013 a 2016), em respeito aos cidadãos no seu
direito à continuidade da prestação de serviços municipais (CEPAM, 2012, v. 2).
2
A AMESP é composta dos seguintes municípios: Andradina, Bento de Abreu, Castilho, Guaraçaí,
Guararapes, Ilha Solteira, Itapura, Lavínia, Mirandópolis, Murutinga do Sul, Nova Independência,
Pereira Barreto, Rubiácea, Sud Mennucci, Suzanápolis e Valparaíso.
3
O interlocutor era responsável por organizar as informações e repassá-las ao prefeito eleito ou
reeleito após as eleições de 2012. Possuía acesso às planilhas setoriais que deveriam ser
preenchidas pelo município nas oficinas. Com o conhecimento prévio do conteúdo, era facilitada a
escolha dos representantes que participariam de cada oficina. O interlocutor era o responsável por
discutir o instrumental, as facilidades e dificuldades para o preenchimento, e apresentar as críticas e
sugestões de melhoria.
5
As planilhas foram disponibilizadas em Excell e PDF para ser adequado à realidade
de cada município.
Após a realização do projeto-piloto, na Amensp, foi organizado um
conjunto de oficinas, videoconferências, seminários e palestras para sensibilizar os
gestores sobre a temática, disseminar os materiais e orientá-los na estruturação de
processos de transição.
Durante o projeto foram elaboradas quatro publicações que estão
disponíveis no site do Cepam. Também foi criado o grupo Transição de Governo na
Célula de Inovação do Município – Rede CIM, uma rede social que trata de assuntos
de interesse municipal, para dar apoio à institucionalização da transição,
disponibilizar materiais, promover discussões e troca de experiências.
O presente texto apresenta a importância da transição, a pesquisa
aplicada, realizada pela Fundação Prefeito Faria Lima – Cepam, em 2011, que
identificou o grau de institucionalização existente na transição4. Também descreve
os primeiros resultados de um levantamento sobre a institucionalização dos
processos de transição nos municípios que participaram das oficinas e seminários
realizados pelo Cepam sobre esta temática, em 2013. Não serão tratados, aqui, os
aspectos do modelo de lei municipal desenvolvido, bem como do instrumental para
organização de dados5.
IMPORTÂNCIA DA TRANSIÇÃO DE GOVERNO DEMOCRÁTICA
O processo de transição de governo tem início assim que é divulgado o
resultado da eleição e se encerra com a posse do eleito. Ocorre quando um prefeito
é reeleito e quando passa a gestão municipal para outro candidato eleito. Em ambos
os casos, há transição, entretanto, de forma diferenciada. A reeleição é um momento
de recomposição política e rearticulação das linhas de atuação; nesse período, é útil
4
A autora agradece o presidente do Cepam, Lobbe Neto; à equipe formada por Sílvia Maura T.
Seixas, Laís Mourão e Rodrigo Sanchez de Queiroz Camarinha (estagiário); a coordenação de
Fernando F. Montoro e José Carlos Macruz; a colaboração de Adriana Romeiro de Almeida Prado,
Fábio Salomão, Fátima Fernandes de Araújo, Juçara Terra Rodrigues e Luiz Antônio da Silva; a
Associação dos Municípios do Extremo Noroeste de São Paulo (Amensp), em especial, Celso
Torquato Junqueira Franco, prefeitos da microrregião, Fernanda Souza e toda equipe técnica dos
municípios envolvidos.
5
A importância das informações no processo de transição é tratado no artigo de Sílvia Maura T.
Seixas.
6
avaliar o atual mandato e planejar o próximo, aprimorando setores que não tiveram
bons resultados no primeiro mandato.
Não ocorre naturalmente e deve ser provocada e instaurada (SOUZA,
44). A gestão que se encerra deve programar e assegurar a passagem, de forma
que os princípios da Administração Pública (legalidade, impessoalidade, moralidade,
publicidade e eficiência) sejam respeitados e garantidos (CEPAM, 2008). Deve
institucionalizar o processo, estabelecendo, por meio de lei específica, as regras de
funcionamento da equipe de transição (número de servidores que vão participar da
consolidação dos dados, estrutura administrativa que dará o suporte às atividades,
prazos a serem observados, infraestrutura fornecida, etc.) (CEPAM, 2012, v.1).
O acesso às informações pode ser garantido com a edição de lei que
disponha sobre o processo de transição. Sabe-se que a sua existência é a base
para regulamentar os trabalhos no período. Os instrumentos escritos, que se
cristalizam em leis, passam a ter um caráter obrigatório e impessoal, e seu não
cumprimento pode acarretar penalidades (LOBATO, 10).
É necessário, ainda, organizar as informações necessárias a serem
passadas ao novo gestor para permitir a continuidade dos serviços públicos. As
planilhas desenvolvidas (CEPAM, 2012, v.2) permitem que os municípios organizem
os principais dados de todas as áreas de governo (obras, licitações, recursos
humanos, saúde, educação, etc.), no foco de interesse do prefeito eleito ou reeleito.
Os dados proporcionam a elaboração de um breve diagnóstico setorial.
Essas informações podem orientar as decisões iniciais, sem comprometer
a continuidade de serviços essenciais à população.
Nesse contexto, as gestões devem avançar na profissionalização e no
compromisso com a continuidade dos serviços. Compreender que o cidadão e seu
bem-estar é o objetivo básico da gestão do estado, aqui representado pelo
município. Assim, é importante oferecer um modelo de projeto de lei para a transição
e orientar os Executivos municipais sobre a forma de organizar as informações
relevantes destinadas às decisões das novas administrações.
Ressalta-se que ter as informações organizadas significa efetivar a
transição de governo de maneira pacífica, com respeito aos resultados que
emergiram das urnas, e garantir a continuidade dos serviços municipais prestados à
sociedade local. Para tal, é razoável que o prefeito em exercício, no decorrer do
7
último ano de seu mandato, constitua um grupo de trabalho, composto por agentes
públicos do quadro da prefeitura, que terá a incumbência de sistematizar as
informações a serem colocadas à disposição da equipe do prefeito eleito (CEPAM,
2012, v. 1).
O Executivo municipal deve garantir ao seu sucessor o conhecimento da
realidade administrativa, com informações e dados relativos às finanças locais;
estrutura administrativa; relação de ocupantes de cargos, empregos e funções
públicas; políticas públicas; aos programas e projetos; ao gerenciamento de
pessoas, de convênios, situação dos próprios municipais e dos estoques; contratos;
providências a serem tomadas nos primeiros dias da nova gestão, dentre outros
temas relevantes.
Para o bom andamento do processo, deve ser criada uma equipe de
transição de governo com natureza bipartite. Uma parte é composta por membros
indicados pelo prefeito eleito e a outra, pelo mandatário em exercício, que terão
acesso às informações.
Na análise da bibliografia estudada pelo Cepam, há referência sobre a
importância de uma coordenação dessa equipe. O Cepam sugere que seja
coordenada por pessoa indicada pelo eleito. Como é um espaço de interlocução
entre as duas equipes, poderá contar com a contribuição de outros servidores. O
processo sugerido pode ser visto como um instrumento para orientar o planejamento
das ações do próximo mandato, a base para o programa de governo e para o Plano
Plurianual (PPA).
Os resultados da pesquisa realizada entre outubro a dezembro de 2011
são apresentados a seguir.
A PESQUISA NOS MUNICÍPIOS PAULISTAS
A pesquisa sobre a institucionalização da transição de governo foi
apresentada em seminário, no Cepam, em 30 de novembro de 2011. Este estudo é
uma pesquisa aplicada com o intuito de subsidiar a ação da equipe técnica do
Cepam na promoção de processos de transição democráticos e responsáveis.
8
Tem como base metodológica questionário encaminhado aos 645
municípios paulistas, por correspondência eletrônica (e-mail). O questionário trata da
existência ou não de instrumento de transição e da normatização adotada pelos
municípios: lei, decreto, Lei Orgânica Municipal (LOM) e portaria.
As informações contidas nos questionários respondidos pelos governos
locais foram complementadas por meio de consulta telefônica e feita a análise dos
instrumentos (lei, decreto, LOM e portaria) com relação à data de promulgação;
existência de comissão de transição, seu papel e atribuições, composição e
coordenação; entre outros aspectos. Para enriquecer a análise, foram feitas
entrevistas presenciais e por telefone com alguns prefeitos, equipes e vereadores.
O processo de transição foi considerado institucionalizado quando
registrada a existência de um instrumento (lei, decreto, LOM ou portaria) que o
discipline.
A pesquisa foi respondida por 319 municípios paulistas (49% dos 645 do
estado) e abrangeu as diversas faixas populacionais (Gráfico 1).
Gráfico 1: Porcentual de municípios participantes da pesquisa
Levantamento de Dados
Municípios que responderam
49%
51%
Fonte: Cepam, 2011
Municípios que não
responderam
9
Todos os municípios com população acima de 110 mil habitantes
responderam à pesquisa (Gráfico 2). A participação das localidades com até 40 mil
habitantes foi menor, entretanto, não foi possível inferir se as localidades que não
responderam não dispõem de instrumentos de transição (REDE CIM, 2012).
Gráfico 2: Participação na pesquisa, por faixa populacional (em %)
100%
0%
0%
0%
100%
100%
100%
110.001 a
290.000
290.001 a
630.000
mais de
630.000
15%
90%
80%
70%
63%
66%
60%
50%
85%
40%
30%
20%
37%
34%
0 a 15.000
15.001 a
40.000
10%
0%
40.001 a
110.000
Municípios que responderam
Municípios que não responderam
Fonte: Cepam, 2011
Todas as regiões do estado de São Paulo (Mapa 1) foram abrangidas e
encontrados variados instrumentos para regulamentar a transição.
10
Mapa 1: Municípios participantes da pesquisa discriminados por instrumento de transição
Fonte: Cepam, 2011
A maioria dos municípios (82%) que responderam ao questionário não
possui instrumento que especifique as regras e os procedimentos da transição. Por
outro lado, observou-se que 59 (18%) componentes do estudo possuem algum
arranjo jurídico para regulamentá-la (Gráfico 3).
Gráfico 3: Participantes da pesquisa com instrumento de transição de governo (em %)
18%
Possuem instrumento
Não Possuem Instrumento
82%
Fonte: Cepam, 2011
11
Observa-se que há instrumento de transição em todas as faixas
populacionais (Tabela 1). O maior percentual de municípios com algum tipo de
instrumento situa-se nas faixas de pequeno e de médio porte. O fato de os de menor
e de médio porte constituírem 76% dos municípios paulistas, justifica que o
percentual maior dos que detêm algum instrumento de transição esteja nessa faixa.
Infere-se, ainda, que 63% dos municípios com população até 15 mil habitantes e
64% dos municípios de 15.001 a 40 mil habitantes não responderam à pesquisa,
portanto, trabalhou-se com um universo menor dos considerados de pequeno e
médio portes.
Tabela 1: Municípios do Estado de São Paulo participantes da pesquisa com instrumento de
transição, por faixa populacional
Faixa
populacional
Municípios do estado
de São Paulo
Municípios que
participaram da
pesquisa
Quantidade
Quantidade
%
Municípios que possuem
instrumento
(a)
%
(b)
Quantidade
%
até 15.000
350
54
131
37
13
10
15.001 a
40.000
140
22
47
34
15
32
40.001 a
110.000
92
14
78
85
13
17
110.001 a
290.000
41
6
41
100
12
29
290.001 a
630.000
16
3
16
100
4
25
6
1
6
100
2
33
645
100
319
49
59
18
mais de
630.000
TOTAL
(a)
Quantidade de municípios que participaram da pesquisa/Quantidade em cada faixa populacional.
Quantidade de municípios que possuem instrumento/Quantidade que participou da pesquisa em
cada faixa populacional.
(b)
Fonte: Cepam, 2011
12
Dos municípios que possuem instrumento, a LOM é o mais frequente. O
segundo mais citado é a lei específica (27%). Decretos e portarias mostraram-se
menos frequentes, institucionalizando transição específica de determinado mandato
(Gráfico 4).
Gráfico 4: Tipos de instrumento de formalização do processo de transição de governo (em %)
3%
12%
LEI ORGÂNICA
LEI
27%
58%
DECRETO
PORTARIA
Fonte: Cepam, 2011
Na Tabela 2, observa-se que a LOM é o instrumento mais comum nas
diversas faixas. Exceções são os municípios com população de 40.001 a 110 mil e
os acima de 630 mil habitantes, nos quais prevalece lei específica.
Na maioria dos municípios que possuem LOM, a previsão legal resume-se
apenas à entrega de relatório da gestão à equipe do candidato eleito, com
informações já previstas na Lei de Responsabilidade Fiscal.
13
Tabela 2: Quantidade e porcentual de municípios, por tipo de instrumento que institucionaliza a
transição de governo, e porte populacional
Instrumento
Faixa
populacional
Lei
Qtd.
%
Decreto
Lei orgânica
Portaria
Qtd.
Qtd.
Qtd.
%
%
Total
%
até 15.000
1
8
0
0
12
92
0
0
13
15.001 a 40.000
3
20
3
20
7
47
2
13
15
40.001 a 110.000
7
54
1
8
5
38
0
0
13
110.001 a
290.000
2
17
3
25
7
58
0
0
290.001 a
630.000
1
25
0
0
3
75
0
0
mais de 630.000
2
100
0
0
0
0
0
0
2
16
27
7
12
34
58
2
3
59
TOTAL
12
4
Fonte: Cepam, 2011
Quanto à data em que o instrumento foi estabelecido (Gráfico 5), observase que a maioria das LOMs foi promulgada na década de 1990. Nas entrevistas,
identificou-se que algumas Câmaras Municipais realizaram emendas à LOM após a
promulgação, devido a processos complicados de transição. Quanto às leis e
decretos, a edição concentrou-se entre os anos de 2005 e 2008.
14
Gráfico 5: Data de promulgação dos instrumentos de transição de governo
Instrumento de Transição e data de
promulgação.
20
18
16
14
12
Lei Orgânica
10
Lei
8
Decreto
6
Portaria
4
2
0
Antes de 2001
2001 a 2004
2005 a 2008
depois de 2008
Fonte: Cepam, 2011
Na composição das equipes de transição, foi identificada concentração de
equipes mistas, isto é, formadas por representantes do candidato eleito e do prefeito
em exercício. Os membros são, principalmente, representantes das áreas
financeira/contábil e da chefia de gabinete. Há pouca presença de outras secretarias
ou departamentos das áreas-fim (educação, saúde, assistência social, obras, etc.).
Em um único caso constatou-se a presença da área de educação, área responsável
por, no mínimo, 25% do orçamento municipal. Observou-se ainda que alguns
instrumentos de transição não tratam da composição da equipe e, em outros,
participam apenas representantes do candidato eleito.
A maioria dos instrumentos analisados não estabelece a obrigatoriedade
da atual gestão fornecer infraestrutura (local e apoio técnico) à equipe de transição.
Identificou-se pequena incidência de localidades que disponibilizam dotação
orçamentária para o processo.
Outro ponto que merece reflexão é que a maioria dos instrumentos não
estabelece prazo de fornecimento das informações. Sabe-se que esse período é
curto para que os gestores se apropriem de toda informação e permita a tomada de
decisão logo no início do mandato.
15
Finalizando, esse diagnóstico foi a base para o trabalho do Cepam na
elaboração do projeto de lei, na criação do instrumental de diagnóstico setorial, na
aplicação da metodologia na microrregião da Amensp e na disseminação dos
materiais entre outros municípios.
A seguir, são apresentados os dados preliminares do levantamento em
curso para identificar mudanças na prática dos municípios que participaram de
alguma atividade desenvolvida sobre a transição no Cepam6.
O PROJETO TRANSIÇÃO DE GOVERNO E SEUS RESULTADOS
O Projeto de Transição de Governo nos Municípios Paulistas abrangeu
174 municípios, dos quais 164 no estado de São Paulo (25% dos municípios).
Também participaram representantes de municípios dos estados do Amapá,
Amazonas, Paraná e Rio de Janeiro (Tabela 3 e Mapa 2) que levaram a metodologia
para ser disseminada em suas regiões.
Tabela 3: Número de municípios participantes das atividades desenvolvidas pelo Cepam,
discriminados por estado
Estados
Número de municípios
Amapá
2
Amazonas
1
Paraná
3
Rio de Janeiro
4
São Paulo
164
Total
174
Fonte: Cepam, 2013
6
Foram desenvolvidos um seminário, para apresentação da pesquisa; oficinas ou reuniões nos
municípios da Amensp; oficinas no Consórcio Intermunicipal do Vale do Paranapanema (Civap) e, no
Cepam, três videoconferências e diversas palestras.
16
Neste
trabalho,
estão
incluídos
municípios
cujos
representantes
participaram, no mínimo, de uma atividade desenvolvida pelo Cepam (seminário,
oficina, palestra, etc.) em 2012. Foi registrada a presença de prefeitos em exercício
ou eleitos, vereadores, vice-prefeitos, gestores, servidores, membros da sociedade
civil, entre outros. Aqui não estão contabilizados os municípios que consultaram o
Cepam presencialmente, por telefone, e-mail ou na Rede Cim.
Mapa 2: Municípios participantes do Projeto de Transição de Governo
Fonte: Cepam, 2013
Para identificar os resultados do projeto, a equipe técnica do Cepam
iniciou, em fevereiro de 2013, levantamento para verificar quais municípios paulistas
implantaram o processo de transição, seguindo o modelo proposto pelo Cepam.
A metodologia utilizada para o estudo envolveu o encaminhamento de um
questionário aos 164 municípios paulistas, cujos representantes estiveram presentes
em alguma atividade do Cepam, por correspondência eletrônica (e-mail). As
questões tratavam da criação de algum instrumento (lei, decreto, portaria ou
17
resolução) para regulamentar a transição, a utilização das planilhas elaboradas pelo
Cepam e outras considerações. Para aqueles que promulgaram algum instrumento,
foi solicitada cópia por e-mail ou telefone.
Observa-se que, em função do início de novo mandato, até o dia 18 de
março de 2013, 45 municípios (27%) responderam ao levantamento (Gráfico 6).
Gráfico 6: Porcentual de municípios que participaram do Projeto de Transição de Governo e
responderam ao levantamento de 2013
Levantamento de dados
27%
Municipios que
responderam
Municípios que
não responderam
73%
Fonte: Cepam, 2013
Dos municípios que responderam ao levantamento,
respondentes) institucionalizaram a transição (Gráfico 7).
18
(40%
dos
18
Gráfico 7: Porcentual de municípios que participaram do Projeto de Transição de Governo e
institucionalizaram o processo
Existência de
Instrumento
40%
Sim
Não
60%
Fonte: Cepam, 2013
Observa-se que foi ampliada a sua institucionalização, pois, no
levantamento de 2011, apenas 18% tinham instrumento (lei, decreto, etc.) e, em
2013, os dados parciais apontam para 40% (Gráfico 8).
Gráfico 8: Porcentual de municípios com instrumento para regulamentar a transição de governo, em
2011 e 2013
Existência de Instrumento (%)
45%
40%
35%
30%
25%
20%
15%
10%
5%
0%
Existência de
Instrumento (%)
2011
Fonte: Cepam, 2011 e 2013
2013
19
Ao analisar, em 2013, o instrumento que regulamenta o processo de
transição, 13 municípios utilizam lei (72%), quatro possuem decreto (22%) e um
(6%) faz uso de ordem de serviço (Gráfico 9).
Gráfico 9: Tipos de instrumento de formalização do processo de transição de governo (em %)
Tipo de Instrumento
6%
22%
Lei
Decreto
Ordem de Serviço
72%
Fonte: Cepam, 2013
Esses dados também indicam mudança significativa em relação a 2011,
quando a maioria dos municípios tratava da transição de governo na LOM (Gráfico
10). A regulamentação por meio de lei, em 2013, aponta para a ampliação do
emprego do instrumento divulgado e considerado adequado pelo Cepam. A lei
garante que o processo deve ser contínuo e independente do gestor. Destaca-se
que nenhum município mencionou alteração na LOM, em 2013.
20
Gráfico 10: Porcentual de instrumento institucionalizado nos municípios que participaram dos
levantamentos em 2011 e 2013
Tipo de Instrumento
100%
90%
80%
70%
60%
50%
40%
30%
20%
10%
0%
ORDEM DE SERVIÇO
PORTARIA
LEI ORGÂNICA
DECRETO
LEI
2011
2013
Fonte: Cepam, 2011 e 2013
Duas peculiaridades ocorreram nesse processo. Em uma localidade, a
transição foi institucionalizada a partir de Indicação do Legislativo mostrando que há
papel importante da instância nesse processo e, em outro, o projeto foi rejeitado pela
Câmara Municipal por isso exige análise para conhecimento das motivações.
Em alguns municípios, ocorreu a organização das informações para a
transição em uma área específica da prefeitura (exemplo: obras ou assistência
social). Apesar de ser um avanço a preocupação do gestor com a sistematização
dos dados em órgão municipal, esses casos não foram contabilizados, pois a ideia é
identificar o processo de transição na prefeitura como um todo.
Em 14 municípios, houve o processo de transição, mas não a sua
institucionalização. Todos utilizaram as planilhas do Cepam para organizar as
informações e as disponibilizaram para as novas equipes. Entretanto, também não
foram contabilizados, apesar de apontar mudança na cultura política existente.
Quanto ao instrumental para diagnóstico setorial, 27 municípios (60% dos
respondentes) utilizaram, total ou parcialmente, as planilhas disponibilizadas
(Gráfico 11).
21
Gráfico 11: Porcentual de municípios que utilizaram as planilhas do Cepam
Utilização das planilhas do
CEPAM
9%
Sim
31%
Não
60%
Sem Informação
Fonte: Cepam, 2013
Para uma análise mais aprofundada, a seguir, são apresentados os
resultados nos municípios da Amensp, microrregião em que foi aplicado o projetopiloto de transição e houve um trabalho mais intenso com os prefeitos e as equipes
gestoras.
RESULTADOS DO PROJETO DE TRANSIÇÃO DE GOVERNO NOS MUNICÍPIOS
DA AMENSP
O projeto-piloto da Transição de Governo foi realizado nos 16 municípiosmembros da microrregião da Amensp. Participaram ativamente do processo 15
localidades (94%) e um município não partilhou da elaboração das planilhas.
Observa-se que, após o trabalho realizado, nove municípios criaram
algum instrumento para regulamentar a transição: oito (50%) promulgaram lei e um
(6%) decreto (Tabela 4). Houve ampliação de 800% na institucionalização da
transição, quando comparada a 2008.
22
Tabela 4: Municípios da Amesp com instrumento de transição, em 2011 e 2013
2008
Município
Existência de
Instrumento
2012
Ano do
instrumento
Existência de
Instrumento
Ano do
instrumento
Andradina
Não
-
Não
Bento de Abreu
Não
-
Não
Rubiácea
Não
-
Não
Decreto
-
Decreto
2012
Guaraçaí
Não
-
Lei
2012
Guararapes
Não
-
Não
Ilha Solteira
Não
-
Lei
Itapura
Não
-
Lei
2012
Lavínia
Não
-
Lei
2012
Mirandópolis
Não
-
Lei
2012
Murutinga do
Sul
Não
-
Lei
2012
Nova
Independência
Não
-
Não
Pereira Barreto
Não
-
Não
Sud Mennucci
Não
-
Lei
Suzanápolis
Não
-
Não
Valparaíso
Não
-
Lei
2012
9
800%
Castilho
Total / Variação
1
2012
Fonte: Cepam, 2013
As leis criadas seguem o padrão proposto pelo Cepam, com ajustes em
função de cada realidade. Todas as comissões criadas são compostas por
representantes do prefeito em exercício e do eleito. A quantidade de participantes é
especificada em quatro leis, com limite mínimo de até cinco membros e o máximo de
oito. Nas demais leis, a definição do número de membros fica a cargo do prefeito
eleito. Em todas, a coordenação da comissão é indicada pelo prefeito eleito.
As leis elaboradas também disciplinam o funcionamento das comissões.
Todas estabelecem que os pedidos de informação devem ser feitos por escrito e o
prazo para a divulgação varia de quatro a 12 dias. São previstas reuniões, que
devem ser agendadas e registradas em atas, permitindo o encontro com outros
23
agentes da prefeitura. Avançam, ainda, definindo que deve ser disponibilizada
infraestrutura para o funcionamento das comissões.
Essas leis apontam para uma transição mais democrática e não focada
apenas na entrega de relatórios à nova gestão. São disponibilizados espaços de
diálogos entre as equipes atual e eleita para discutir e aprofundar as informações
fornecidas.
Os 15 municípios da Amensp elaboraram, total ou parcialmente, as
planilhas setoriais propostas para o diagnóstico setorial. O relatório síntese foi feito
por alguns municípios, pois identificaram dificuldade na sua elaboração e análise
dos dados.
Os dados mostram que essa microrregião conseguiu porcentual maior de
municípios que institucionalizaram a transição de governo e organizaram os dados.
Os interlocutores de cada município apontaram que o trabalho coletivo
facilitou o andamento do projeto e a comunicação com a mídia regional. Foi criado
um ambiente de confiança entre os municípios e um espaço de qualificação e
valorização da equipe designada pelas prefeituras para o trabalho. Entretanto,
muitos citaram dificuldade em obter algumas informações na prefeitura e como é
importante a organização de um sistema de informação municipal para auxiliar no
processo de transição e no planejamento do município. Também é apontado como
desafio a análise dos dados no momento de elaboração do relatório.
CONSIDERAÇÕES FINAIS
A pesquisa aponta que o processo é recente; cria um novo arranjo organizacional
(comissões ou equipe de transição) e exige o aprimoramento de sua
institucionalização nos municípios paulistas. A maioria (82%) dos municípios do
Estado, em 2011, não possuía o processo de transição institucionalizado. Sabe-se
que apenas a lei não garante o processo, mas é importante que receba atenção
especial. Nesse contexto, é adequado que seja incentivada a adoção de modelos
mais democráticos, mais cordiais e comprometidos com a coisa pública.
A divulgação, pelo Cepam, da importância de elaborar lei sempre teve como objetivo
institucionalizar o processo, dado que, com a lei, o processo torna-se
obrigatoriamente contínuo, assim como a prática de recolher informações, criar
comissões e compor todo o aparato necessário à transição. Isso significa que a
vontade política do prefeito manifesta-se na elaboração da lei, e depois resta cumprila.
24
O instrumental desenvolvido pelo Cepam possibilita um diagnóstico dos diversos
setores municipais e o preenchimento das planilhas pode auxiliar na análise da
situação das ações. Entretanto, é necessário um trabalho mais sistemático de
orientação para o seu preenchimento, pois muitos técnicos encontraram dificuldade
ao sistematizar a informação e em sua análise.
Conforme identificado no levantamento de 2013, os resultados parciais de
institucionalização da transição foram maiores em 2013 em relação a 2011, sendo
40% e 18%, respectivamente. Avançou-se na organização das informações que não
eram um preocupação. Também, em 2013, a microrregião da Amensp, local em que
houve um trabalho sistemático, com sensibilização dos atores políticos (Gráfico 11),
também mostra resultados mais efetivos.
Gráfico 11: Porcentual de municípios que institucionalizaram o processo, discriminados por perfil
Existência de Instrumento
100%
90%
80%
70%
60%
50%
40%
30%
20%
10%
0%
Não
Sim
Geral
Sem AMENSP
AMENSP
Fonte: Cepam, 2013
Ao ser analisado o instrumento criado, observa-se também que nos
municípios da Amensp, proporcionalmente, foi maior a adoção de lei própria
(Gráficos 12 e 13).
25
Gráfico 12: Quantidade de municípios que institucionalizaram o processo, discriminados por tipo de
instrumento
Tipo de Instrumento
100%
90%
80%
70%
60%
50%
40%
30%
20%
10%
0%
Ordem de Serviço
Decreto
Lei
Geral
Sem AMENSP
AMENSP
Fonte: Cepam, 2013
Gráfico 13: Quantidade de municípios que utilizaram o instrumental de diagnóstico setorial
Utilização das planilhas do CEPAM
100%
90%
80%
70%
60%
50%
40%
30%
20%
10%
0%
Sem Informação
Não
Sim
Geral
Fonte: Cepam, 2013
Sem AMENSP
AMENSP
26
Na região, já existia trabalho de cooperação intermunicipal e a liderança
acreditou ser possível mudar a cultura política para garantir a continuidade dos
serviços à população. Essa conjuntura facilitou a implementação das ações
necessárias. Assim, para a próxima transição de governo, poderiam ser utilizadas
instituições com atuação regionalizada, para apoiar a implementação (consórcios
intermunicipais ou públicos, associações, fórum regionais, etc.).
Todo coletivo de municípios, quer tenha sua união derivada de problemas
comuns; de vocações regionais; por distância dos grandes centros de decisões,
pode transformar esses locais em espaços nos quais as mudanças organizacionais
se realizam pelo apoio mútuo, por lideranças sensíveis e incisivas que não se unem
para repetir o passado, mas para vislumbrar o futuro.
O futuro não pode ser resumido em disputa, que coloque em plano inferior
os anseios do cidadão. As divergências eleitorais devem acabar no dia da eleição,
para que se desenvolva um clima de cordialidade e civilidade na passagem do
governo, visto que os serviços não podem parar devido a desavenças, descuidos e
descomprometimentos.
Quando ocorrem palestras, ou oficinas, incentiva-se a sensibilização dos
participantes que não garantem a implementação do processo de transição. Para
uma mudança prática real, é necessário que vários atores (prefeitos, vereadores,
gestores, técnicos e cidadãos) se insiram nesse debate e compreendam a sua
importância.
O fazer é sempre técnico, mas a sensibilização pode incluir a
sociedade civil interessada, outros poderes e organizações enquanto atores sociais
influentes. É importante que cada um compreenda o seu papel, domine os
instrumentais e acredite que é possível mudar a cultura organizacional existente na
administração pública municipal.
Observou-se que o tema ganhou repercussão na mídia e as publicações
do Cepam, disponibilizadas na Internet, foram visualizadas por 26.4437 interessados.
7
Foram 7.098 visualizações do texto Transição de Governo nos Municípios Paulistas – Projeto-Piloto,
publicado em 12/3/2012; 8.057 da Transição de Governo nos Municípios Paulistas – volume 1,
publicado em 13/8/2012; 7.995 da Transição de Governo nos Municípios Paulistas – volume 2,
publicado em 13/8/2012; e 2.483 da Transição de Contas, publicado em 7/11/2012 (Dados de
19/3/2013).
27
Também foi ampliado, o alcance do trabalho com a Rede CIM. O grupo
Transição de Governo está com 91 membros. Entretanto, os comentários e
discussões foram visualizados, de 2/5/2013 até 19/3/2013, por 14.804 pessoas.
Apesar da abrangência de acessos, da troca de experiência e da disseminação dos
materiais, observa-se que muitos gestores preferem solucionar suas dúvidas por
telefonema ou em visita ao Cepam e não pela rede social. Esse é um aspecto que
deve ser aprofundado, pois as redes sociais profissionais podem ser um instrumento
mais efetivo de apoio aos agentes e servidores municipais.
O tema deverá ainda alcançar repercussão, em decorrência da recente
promulgação da Lei de Acesso à Informação (Lei federal 12.527/2011) e é
importante que a temática comece a fazer parte da agenda dos municípios. Com a
cobrança da mídia e dos cidadãos, essa poderá ser incluída na agenda
governamental de várias localidades e, dessa forma, a cultura política existente pode
ser democratizada e responsável.
Ressalta-se que, em 473 municípios paulistas (73%) houve mudança na
chefia do Executivo, em 2013. Recomenda-se que o Cepam e os municípios
estabeleçam mecanismos para garantir aos eleitos o conhecimento da realidade da
administração local, de forma padronizada e com a qualidade que possibilitará a
continuidade dos serviços imprescindíveis aos cidadãos, como os de saúde,
educação, assistência social e demais políticas públicas em andamento.
O Cepam iniciou um trabalho, em 2011, com o levantamento dos
municípios acerca do instrumental para institucionalizar o processo de transição. Em
2013, a meta é aprimorar os instrumentais e continuar contribuindo para fortalecer o
espírito democrático, o senso de responsabilidade e o comprometimento dos atores
públicos, provocando mudanças organizacionais; lutando pelos diagnósticos e pelo
planejamento das ações governamentais, com metas e resultados partilhados com
cidadãos que usam e necessitam dessas ações.
28
REFERÊNCIAS
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Orientações para o gestor municipal: encerramento de mandato. Brasília: SRI,
2012. 31p.
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panorama. Apresentado no Seminário Internacional de Administração Pública e
Governo - Novas Pesquisas da FGV-EAESP, São Paulo, 2013. Mimeografado.
FUNDAÇÃO PREFEITO FARIA LIMA – CEPAM. Transição democrática – Modelo
de lei e decreto. São Paulo: Cepam, 2008. 11p
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2012.
29
p.
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em:
<http://www.cepam.sp.gov.br/index.php?option=com_content&task=view&id=1710>.
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Setoriais e Relatório.
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<http://www.cepam.sp.gov.br/index.php?option=com_content&task=view&id=1710>.
Acesso em: 30 jan. 2013
_____. UNIVERSIDADE ESTADUAL DE CAMPINAS – UNICAMP. Instituto de
Economia. Construindo o diagnóstico municipal: uma metodologia. São Paulo,
2008. 160 p.
_____. Projeto transição de governo nos municípios paulistas. São Paulo, 2011.
_____. Transição de governo nos municípios paulistas – projeto-piloto. São
Paulo, 2012.
LOBATO, Ana Lucia Martins. Transição e democracia: institucionalizando a
passagem do poder. Brasília: Casa Civil, 2002. 390p.
PEREIRA, Edmo da Cunha. Governar o município – antes e depois da posse. 5.
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SOUZA, Adilson de. Transição de governo nos municípios: apontamentos
teóricos, roteiro de trabalho e orientações práticas para prefeitos e comissões de
transição. Belo Horizonte: Bigráfica, 2008.
29
___________________________________________________________________
AUTORIA
Maria do Carmo Meirelles Toledo Cruz – Fundação Prefeito Faria Lima – Cepam – Centro de
Estudos e Pesquisas de Administração Municipal; Doutorado em Administração Pública e Governo da
Escola de Administração de Empresas de São Paulo da Fundação Getúlio Vargas
Endereço eletrônico: [email protected]; [email protected]