Organização Sete de Setembro de Cultura e Ensino – LTDA
Faculdade Sete de Setembro – FASETE
Bacharelado em Direito
SORAYA ALVES SILVA
CONSELHO TUTELAR: SUA ATUAÇÃO EM SITUAÇÃO DE
RISCO DE CRIANÇAS E ADOLESCENTES NO SEIO
FAMILIAR NA CIDADE DE ÁGUA BRANCA- AL À LUZ DO
ECA.
PAULO AFONSO/BA
2014
SORAYA ALVES SILVA
CONSELHO TUTELAR: SUA ATUAÇÃO EM SITUAÇÃO DE
RISCO DE CRIANÇAS E ADOLESCENTES NO SEIO
FAMILIAR NA CIDADE DE ÁGUA BRANCA- AL À LUZ DO
ECA.
Monografia apresentada ao corpo docente do
curso de Bacharelado em Direito da Faculdade
Sete de Setembro – FASETE,como requisito parcial
á obtenção de grau em Bacharel em Direito.
Orientador: Prof. Esp. José Rafael E. de Santana
PAULO AFONSO/BA
2014
FOLHA DE APROVAÇÃO
CONSELHO TUTELAR: SUA ATUAÇÃO EM SITUAÇÃO DE RISCO DE
CRIANÇAS E ADOLESCENTES NO SEIO FAMILIAR NA CIDADE DE ÁGUA
BRANCA- AL Á LUZ DO ECA.
Monografia apresentada ao corpo docente de curso de Bacharelado em Direito da
Faculdade Sete de Setembro- Fasete, como requisito parcial á obtenção do título de
Bacharel em Direito.
BANCA EXAMINADORA
________________________________________________
Prof. Esp. José Rafael E. de Santana (FASETE)
Orientador
________________________________________________
Prof. (FASETE)
Examinador 1
________________________________________________
Prof. (FASETE)
Examinador 2
PAULO AFONSO/BA
2014
Dedico a realização deste trabalho a Deus, a minha
vozinha Maria Alves Silva por sua capacidade de
acreditar e investir em mim, por todo seu esforço
para que eu chegasse até o fim, pois o seu cuidado
e dedicação foi que deram a esperança para seguir.
A senhora, todo meu amor.
AGRADECIMENTOS
Na vida tudo é possível aquele que sonha e crê. Agradeço primeiramente a Deus,
por me dar o dom da vida, por ter iluminado o meu caminho durante está
caminhada, pois é dele a vitória alcançada em minha vida.
Agradeço a minha vozinha Maria Alves Silva por todo amor e dedicação durante
esses anos da minha vida, por investir no meu estudo com a preocupação para que
estivesse sempre andando pelo caminho correto, pois tudo que sei tudo que sou é
graças a ti. Obrigada por tudo, eu te amo.
A minha mãe Maria das Graças e ao meu pai Sólon Silva, por todo seu amor, apoio
e incentivo para realização deste sonho. Obrigada, amo vocês.
A todos os meus colegas de turma pela amizade e companheirismo, por
compartilharmos os prazeres e dificuldades desta jornada, convivendo durante horas
e carregando a marca de experiências comuns que tivemos, formando assim, uma
família. Em especial, Shirleine Nepomuceno, Olga Cardoso, Franciele Veríssimo,
Saulo de Társio, Luis Felipe Magalhães, Maria Diana, Fábio Cristiano e Roberto
Henrique. A vocês todo meu carinho e agradecimentos.
A minha primeira orientadora Eça Katterine que acreditou nessa pesquisa, me
incentivou e me ajudou com seus conhecimentos.
Ao meu atual orientador José Rafael E. de Santana pela sua paciência, pelo suporte
no pouco tempo que coube, pelas suas correções, seus ensinamentos e incentivos.
O meu muito obrigada.
A todos os professores que dedicaram seu tempo e sua sabedoria, contribuíram e
enriqueceram meu conhecimento para que minha formação acadêmica fosse um
aprendizado de vida.
Agradeço a todos que direta ou indiretamente contribuíram de alguma forma na
realização deste sonho, pois divido com todos a minha felicidade de realizar está
etapa da minha vida. A todos os meus agradecimentos.
Pois será como a árvore plantada junto a ribeiros de
águas, a qual dá o seu fruto na estação própria, e
cujas folhas não caem, e tudo quanto fizer
prosperará.
CAP.1 Versículo.3
SILVA, Soraya Alves. Conselho Tutelar: sua atuação em situação de risco de
crianças e adolescentes no seio familiar na cidade de Água Branca- AL á luz
do ECA __ P. Monografia ( Bacharelado em Direito) Faculdade Sete de Setembro:
Paulo Afonso, 2014.
RESUMO
O trabalho em epígrafe busca uma melhor compreensão acerca da atuação do
Conselho Tutelar na cidade de Água Branca- AL. O estudo requer entender se os
procedimentos adotados pelo conselho tutelar em casos de crianças e adolescentes
em situação de risco no seio familiar estão sendo cumpridos de maneira eficaz, bem
como na sua reestruturação, analisando quais os suportes que são dados a essas
crianças e adolescentes no município de Água Branca conforme dispõe o ECA.
Abordando a história deste órgão, bem como suas atribuições e finalidades,
elucidando sobre a conquista das crianças e adolescentes terem seus direitos
garantidos na Constituição Federal de 1988, abordando sua trajetória histórica, em
que variam ao longo dos anos, até os direitos estabelecidos pelo ECA no ano de
1990, em que está lei substitui o caráter de punição estabelecido no código de
menores, pelo caráter de proteção.
Palavras chave: Conselho Tutelar, atribuições e finalidades, origem do ECA
ABSTRACT
The work epigraph rearch a better understanding about the role of child protection
agency in the city of white water AL. The statute seeks to understand the procedures
adopted by tutoring assistance, in cases of children and adolescents at risk in the
family, are being met effectively, as well as, in its restructuring, analyzing which data
carriers are given the children and adolescents in the municipality of white water, as
provided by statute. Addressing the history of this body, as wel as their powers and
purposes. Elucidate on the achievement of children and adolescents have their rights
guaranteed in the federal constitution, addressing its historical trajectory, in that
range ove the years, to the rights established by statute in 1990, where is law
replaced the character of punishment, code set in the lower, the nature protection.
Keywords: tutelary, tasks and purposes, origin do ECA.
SUMÁRIO
INTRODUÇÃO ............................................................................................................9
CAPITULO 1- DIREITO DA CRIANÇA E DO ADOLESCENTE E O ECA. ................ 11
1.1 Breve análise a cerca do Código de Menores. .................................................... 11
1.2 Conceito da criança e do adolescente.................................................................16
1.3 Papel da Família ................................................................................................. 17
1.4 Implementação do ECA....................................................................................... 18
CAPÍTULO 2 – PRINCIPIOS DO DIREITO DA CRIANÇA E DO ADOLESCENTE... 20
CAPÍTULO 3 – APLICAÇÃO DO CONSELHO TUTELAR NO ECA.......................... 29
3.1- Aspectos gerais do Conselho Tutelar. ............................................................... 29
3.2 – Características do Conselho Tutelar ................................................................ 33
3.3 Atribuição e Finalidades do Conselho Tutelares ................................................. 38
4.0 Da atuação do Conselho Tutelar nas situações de risco em Água Branca ......... 42
4.1. Das Situações de Risco ..................................................................................... 42
CONSIDERAÇÕES FINAIS ...................................................................................... 45
REFERENCIAS ......................................................................................................... 48
9
INTRODUÇÃO
Após vários anos de luta pela redemocratização do país, em que a população
buscava mudar o panorama estabelecido naquela época e a mudança na maneira
de se conceber direitos sociais no Brasil. Aprova- se a Constituição Federal de 1988,
denominada de constituição cidadã, em que traz concepções de direitos sociais, e
especifica que estes correspondem aos direitos á educação, á saúde, á alimentação,
ao trabalho, á previdência social, a maternidade e a infância, bem como à
assistência aos desamparados, conforme o artigo 6º da CF.
Com a Constituição Federal de 1988 entra em vigor, o Estatuto da Criança e
do Adolescente, promulgado em 13 de julho de 1990, onde consagra direitos
constitucionais prioritariamente para brasileiros com idade inferior a 18 anos. A
constituição contempla direitos básicos e o dever da sociedade e do Estado, como
também das famílias para com a sua garantia, assegurando a proteção integral a
crianças e adolescentes em seus artigos 227 e 228.
A implementação do ECA foi um grande marco no reconhecimento dos
direitos da criança e do adolescente. Pois foi mediante a aprovação do ECA, que
criou- se os Conselhos Tutelares (artigo 132 do ECA) e Conselhos de direitos da
criança em nível municipal, estadual e nacional ( artigo 88 inciso II do ECA),
devendo garantir a participação popular nas deliberações das políticas públicas a
serem implantadas, e fiscalizando se as entidades estão funcionando de acordo com
as deliberações.
Com a aprovação do ECA originou- se Conselho Tutelar sendo instrumento
para efetivação dos direitos da criança e do adolescente, com objetivo de trabalhar
as dificuldades existentes no dia a dia deste órgão. Pois o artigo 131 do ECA,
estabelece que o Conselho Tutelar é órgão permanente e autônomo, não
jurisdicional, encarregado pela sociedade por zelar pelo cumprimento dos direitos da
criança e do adolescente, definidos nesta lei.
Neste sentido, o Conselho Tutelar tem uma grande responsabilidade na
proteção e fiscalização nos direitos da criança e do adolescente, devendo assegurar
com absoluta prioridade o atendimento dessa população infanto- juvenil conforme
estabelece o ECA.
10
Desse pressuposto, surge o seguinte questionamento: Qual a atuação do
Conselho Tutelar nas situações de risco de crianças e adolescentes no seio familiar
na cidade de Água Branca?
Este estudo teve como objetivo analisar a atuação do Conselho Tutelar para
cumprimento do ECA na cidade de Água Branca. Apresenta-se como objetivos
específicos; estudar algumas variações históricas sobre os direitos da criança e do
adolescente que deram origem ao ECA, verificar a aplicação e eficácia do Conselho
Tutelar conforme o ECA, identificar as situações de risco no seio familiar na cidade
de Água Branca, verificando se a atuação do conselho tutelar nesses casos estão
sendo cumpridas de maneira eficaz, atendendo as normas do ECA, bem como a
assistência que é oferecida às crianças e adolescentes do município.
Desta feita, a proposta para este trabalho, buscou apresentar um cenário da
atuação do Conselho Tutelar em situação de risco de crianças e adolescentes no
seio familiar na cidade de Água Branca, analisando a norma regulamentadora (lei nº
8.069/90), e a Constituição Federal de 1988. Este estudo pretendeu também analisar
alguns princípios basilares que norteiam tal legislação, em que a torna eficaz,
exequível e acessível, como elemento essencial na defesa dos direitos da criança e
do adolescente. Posto que, a presença de alguns princípios é de imprescindível
importância para garantir o amparo a este grupo social.
A metodologia, utilizada para este trabalho foi revisões bibliográficas, através
de embasamento teórico por meio de literatura específica, tendo em vista, livros,
códigos, sites com respaldo jurídico, dentre outros.
Todavia, o presente texto monográfico está organizado em três capítulos. O
primeiro está relacionado a uma análise histórica sobre os direitos da criança e do
adolescente e o ECA. O segundo capítulo trata dos princípios do direito do menor. O
terceiro capítulo trata sobre a aplicação do Conselho Tutelar no ECA, bem como os
procedimentos metodológicos que nortearam o presente trabalho, para em seguida
apresentar as considerações finais.
11
CAPITULO 1- DIREITO DA CRIANÇA E DO ADOLESCENTE E O ECA.
1.1 Breve análise a cerca do Código de Menores.
A trajetória do reconhecimento da criança e do adolescente como sujeito de
direitos passou por inúmeras variações ao longo dos anos, e em cada período da
história as crianças e adolescentes recebiam tratamentos de maneira diferente. As
iniciativas em atendimento às crianças e adolescentes começaram a ocorrer no ano
de 1900, esses atendimentos ficavam a cargo da igreja católica, era feito por meio
das Santas Casas de Misericórdia, e o Estado não atuava em nada.
Entretanto, com o aumento da população infanto- juvenil e as migrações de
escravos recém- libertados, houve a necessidade de fundar entidades assistenciais,
nas quais adotaram práticas de caridade ou medidas higienistas, que obtinha a
prevenção e medidas correcionais, tendo como objetivo educar menores
abandonados e regenerar menores em desacordo com a lei. Posto que, a
implementação de instituições tinha uma atenção maior para as crianças e
adolescentes pobres ou envolvidos na prática de condutas desvirtuosas.
Em meio as constantes problemáticas no tratamento da população infantojuvenil promulga-se o Código de Mello Mattos em 12 de outubro de 1927 (decreto n.
17.943- A), este fundava- se na concentração em menores abandonados e
delinquentes, e eram tratados ora como vítimas, conforme estivessem em situação
de desamparo, ora como perigo à população, conforme se envolvessem em
conflitos. Pois de acordo com o Código de Mello Mattos, caberia ao juiz de menores
decidir o destino desta população infanto- juvenil, bem como, fiscalizar e organizar
as instituições, aplicando medidas protetivas ou repressivas aos menores,
dependendo dos casos que lhe fosse apresentado.
Conforme descrevia o artigo 26 do Código de Mello Mattos estavam inseridos
na categoria de abandonados, crianças e adolescentes vitimizados pela pobreza,
desamparo, violência de adultos, ou envolvidos em outras situações na qual se
incluía a vadiagem e mendicância.
Com a Revoluçao de 1930 o Brasil ficou conhecido como Estado Novo, sendo
nesse período constituído uma implementação ao atendimento de crianças e
adolescentes, onde nesta época houve uma preocupação em atender as
necessidades dessa população, no dizer de Antonio Carlos Gomes da Costa e
12
Emilio Mendes Garcia (1994, p.124) “nesta fase de implementação efetiva do
Estado- Social, reivindicações sociais e políticas da sociedade foram atendidas” [...]
fase em que houve a criação de órgãos federais específicos, no intuito de organizar
o atendimento a população infanto-juvenil, ficando o juiz de menores responsável
pela fiscalização das instituições.
O regime nascido da Revolução de 1930, com uma fase mais autoritária cria o
SAM- Serviço de Assistência ao Menor, no ano de 1942. Esse órgão era ligado ao
Ministério da Justiça, e era equiparado ao Sistema Penitenciário para menor de
idade, tendo atuação tipicamente correcional- repressivo. Explica Gomes da Costa e
Garcia Mendes (1994, p.124) como funcionava tal sistema. “Esse sistema era
baseado (reformatórios e casas de correção) para adolescentes autores de infração
penal e patronatos agrícolas e escolas de aprendizagem de ofícios urbanos para os
menores carentes e abandonados”.
O SAM (Serviço de Assistência ao Menor) foi criado com intuito de solucionar
os problemas encontrados na rede de atendimento, como a ausência de
estabelecimentos com capacidade para o acolhimento de população infanto- juvenil
e obtendo funções referentes á organização da assistência. Contudo, este órgão
enfrentava vários problemas como a falta de estrutura adequada no atendimento às
crianças e adolescentes, ensino precário, maus tratos aos internatos, bem como a
superlotação e a corrupção, fatores esses, que levaram a extinção deste órgão na
década de 1960.
Com quase 30 anos de luta da sociedade para acabar com o Serviço de
Assistência ao Menor, devido às constantes práticas repressivas e seu lado
desumano e embrutecedor, em que, o seu intuito era adequar o menor, a um
comportamento ditado pelo Estado, mesmo que o afastasse por total de sua família,
pois, os vínculos familiares não eram respeitados, tendo em vista, seu objetivo ser
correcional e não afetivo. Daí a preocupação de criar no ano de 1964 a Política
Nacional do Bem- Estar do Menor (PNBEM), lei n 4.513/64, com seu caráter
assistencialista, tinha como órgão nacional a (FUNABEM) Fundação de Bem- Estar
do Menor e as Fundações Estaduais do Bem- Estar do Menor e FEBENS como
órgãos executores estaduais.
A fundação no dizer de Gomes da Costa e Garcia Mendes baseou- se (1994,
p.128)
13
Numa tentativa de restituir a criança e ao jovem tudo o que havia
sido sonegado no âmbito das relações sociais. Isso levou á adoção
de triagem nas capitais, e das redes oficiais de internatos, no interior
como modelo básico de atendimento público ao menor em todo pais.
Ocorre que a FUNABEM ao ser criada, bem como muitas de suas
congêneres estaduais, herdou do órgão antecessor prédios,
equipamentos, materiais e sobre tudo pessoal e, com esse pessoal,
a cultura organizacional do passado.Isso determinou que, na prática,
o modelo correcional- repressivo de atendimento nunca fosse, de
fato, inteiramente superado. O modelo assistencialista conviveu.
Durante toda sua vigência hegemônica, com as práticas repressivas
herdadas do passado.
Desta forma, a funabem foi apenas mais um órgão, criado na tentativa de
garantir os direitos da população infanto- juvenil que, apenas mudou de nome, pois,
o modelo de atendimento continuou sendo o mesmo do órgão anterior, centralizada
e repressiva.
Conforme Arno Vogel (p. 300 apud AMIN, 2013, p. 375) :
Ao finado órgão veio substituir- se a Fundação Nacional do BemEstar do Menor, fruto da impiedosa critica aos métodos e resultados
do serviço de assistência ao menor, bem como, da concretização e
consolidação das propostas formuladas desde o momento em que se
pensou, pela primeira vez, na radical transformação de suas
estruturas e práticas. O novo órgão pretendia ser o reverso de seu
antecessor, mais ou menos como o não regime pretendia opor- se ao
antigo, isto é, como sua antítese.
Ocorre que a implementação da FNBEM (Fundação Nacional do Bem- Estar
do Menor) tinha como planejamento solucionar os problemas existentes deixados
pelo órgão anterior, no intuito de garantir os direitos do menor e de sua família, bem
como a fiscalização das entidades executoras deste instituto. De modo que, as
diretrizes formuladas pela Politica do Bem- Estar do Menor, se distanciava muito da
prática, fazendo com que, tais direitos traçados por este órgão, ficassem apenas em
termos teóricos.
Como observa Pereira (1998, p. 40 apud AMIN, 2013, p. 376)
A prática da internação continuou sendo a tônica do atendimento da
Funabem como mostram os dados do juizado do Rio de Janeiro
criados anteriormente, apesar de já nos tempos da instalação desta
instituição, reconhecer- se nos dirigentes e profissionais dos órgãos,
de atendimento a infância e a adolescência, a visão de que este
atendimento deveria ser estendido á família, pois residiam nela as
causas da marginalização infanto-juvenil, além de já se perceber que
a internação, por romper os laços familiares, aumentava ainda mais a
marginalização.
14
Portanto, o atendimento á população infanto-juvenil se estenderiam não só as
instituições, mais como também a família na qual, tinha o dever de proteger e zelar
pelo convívio familiar, de forma que, a não proteção a esses laços familiares,
influenciaria na quebra do convívio familiar, em que a criança e o adolescente sem a
proteção da família, estariam mais vulneráveis aos desvios de conduta.
A proposta deste órgão assistencial se estendeu, não só ao carente
marginalizado, mas também a sua família, visando programas de proteção e
prevenção para ambos, mas em meio ao regime militar, esses programas traçados
se distanciavam da sua prática, de modo que, as crianças e adolescentes eram
objeto de controle social, na qual o Estado atuava de forma repressiva, e havendo
desvio de conduta (atos infracionais) retirava- se da sociedade para aprender a viver
em sociedade, tendo em vista, como uma forma de ressocialização.
Com a lei 6.697/79 foi aprovado o Código de Menores em 1979, essa lei
tratava da vigilância e proteção às crianças e adolescentes em situação irregular,
sendo um conjunto de medidas instituído, a tratamento indiferente para menores de
18 anos infratores, abandonadas ou carentes.O código de menores era baseado
numa situação irregular, pois somente quando o menor de 18 anos se encontrasse
nessa condição é que seria amparado e protegido pelas normas do Código, caso
contrário ficaria sem proteção.
Segundo Ricardo Cunha, “os menores considerados em situação irregular
passam a ser identificados por um rosto muito concreto: são os filhos das famílias
empobrecidas, geralmente negros ou pardos, vindos do interior e das periferias”.
(1996, Apud AMIN, 2013, 55).
A doutrina da situação irregular, instituída pelo Código de Menores limitavase a tratar daqueles que encontram- se no modelo definido de situação irregular,
tendo em vista, haver apenas uma mudança de paradigma, posto que, este modelo
já era exposto pelo Código de Mello Mattos. Pois, em meio às definições
estabelecias pela situação irregular, tinha como consequência, a dificuldade de
cobrar do Poder Público, atendimentos básicos de pré-natal, transporte escolar,
construção de hospitais, escolas, direitos fundamentais, que, não tinham previsão no
Código de Menores, assim, não eram passíveis de tutela jurídica.
De acordo com o artigo 2º do Código de Menores, percebe- se as restrições
da atuação, da qual se baseava tal código.
15
Para os efeitos deste Código, considera-se em situação irregular o
menor: I - privado de condições essenciais à sua subsistência, saúde
e instrução obrigatória, ainda que eventualmente, em razão de: a)
falta, ação ou omissão dos pais ou responsável; b) manifesta
impossibilidade dos pais ou responsável para provê-las; II - vítima de
maus tratos ou castigos imoderados impostos pelo pai ou
responsável; III - em perigo moral, devido a: a) encontrar-se, de
modo habitual, em ambiente contrário aos bons costumes; IV privado de representação e assistência legal, pela falta eventual dos
pais ou responsável; V - com desvio de conduta, em virtude de grave
inadaptação familiar ou comunitária; VI – autor de infração penal.
Assim, diante das medidas de assistência e proteção instituídas pela lei, a fim
de regularizar a situação dos menores, eram apenas em casos limitados, em que a
criança ou adolescente encontrava-se na situação irregular. Pois não havia
preocupação em manter os laços familiares, de modo que, a família ou a falta desta,
era caracterizada como causa de situação irregular.
Com caráter de intervenção judicial, o procedimento adotado no caso de
prática de infração penal e conduta desvirtuosa eram atuados por meio de
verificação da situação do menor, e logo em seguida, aplicavam- se os
procedimentos inseridos no rol do artigo 14º dessa lei, tendo como advertência:
entrega aos pais ou responsável, ou pessoa idônea, mediante termo de
responsabilidade, colocação em lar substituto, entre outros. Tal código não
assegurava o princípio do contraditório no caso do menor praticar algum tipo de
delito, sendo assim, a não participação do contraditório caracterizava- se em total
afronta a todos os direitos da criança ou adolescente.
Tal código utilizava- se de um sistema que ficava restrito a um campo da
infância perigosa e em perigo, em que, regrava a vida das crianças e adolescentes
advinda da pobreza, violência, ausência de representação legal, bem como, aqueles
autores de infrações penais, todos indistintamente considerados em situação
irregular. Assim esta rede de atendimento instituída pela lei n. 6.697/ 79 não se
diferenciou da já existente, utilizando o modelo típico do regime militar, atuando de
forma centralizada e vertical bem como, as práticas correcionais- repressivas.
Contudo, esta realidade começou a ser alvo de inúmeras críticas, desde que,
o regime ditatorial apresentou sinais de enfraquecimento entre setores influentes da
sociedade, passando a ser visto pelo país e pelo mundo, como um modelo político,
econômico falido e desgastado. Pois tal doutrina nunca foi uma doutrina garantista,
de modo que não elencava direitos, e sim definia situações e estabelecia uma
16
atuação de resultados, na qual não agiu na causa do problema, posto ser um direito
do menor, ter uma atuação eficaz, agindo perante estes como sujeito de direitos, e
não como objeto de proteção.
1.2 Conceito da Criança e do Adolescente
As Crianças e Adolescentes são os sujeitos principais do Estatuto, sendo
sujeitos secundários, a família, a sociedade e o Estado. Para a lei 8.069/90 criança
é, portanto, pessoa de até doze anos de idade incompleto, e adolescente aquele
entre doze e dezoito anos de idade.
Conforme o Pacto de São José da Costa Rica:
Art. 4º Direito à Vida
1. Toda pessoa tem o direito de que se respeite sua vida. Esse direito deve
ser protegido pela lei e, em geral, desde o momento da concepção.
Ninguém pode ser privado da vida arbitrariamente.
Conforme a teoria natalista, o nascituro teria mera expectativa de direitos,
pois a personalidade, conforme dicção do caput do artigo 4º do Código Civil de
1.916, somente se adquiria a partir do nascimento com vida. Pois para adeptos da
teoria da personalidade condicional, o nascituro é sujeito de direitos e obrigações
desde o momento da concepção. Entretanto no artigo 1° da convenção sobre os
Direitos da Criança das Nações Unidas, promulgada no Brasil por meio do decreto
99.710, de 21/11/1990, “entende- se por criança todo ser humano menor de 18 anos
de idade, salvo se, em conformidade com a lei aplicável à criança, a maioridade seja
alcançada antes”.
Segundo Farias (2005, p.183 apud AMIN, 2013, p. 78)
[...] o valor da pessoa humana, que reveste todo o ordenamento
brasileiro, é estendido a todos os seres humanos, sejam nascidos ou
estando em desenvolvimento no útero materno. Perceber essa
assertiva significa, em plano principal, respeitar o ser humano em
toda a sua plenitude [...] A toda evidencia, a cláusula constitucional
de proteção á vida humana não poderia se limitar a proteger os que
já nasceram.
Vale ressaltar que o conceito de criança engloba todos os seres humanos
nascidos ou ainda por nascer, tendo em vista que os nascituros são seres humanos,
pois são entes que mesmo com vida intrauterina, foram gerados por seres humanos.
Tal confirmação pode ser baseada conforme dispositivo no Estatuto da Criança e do
17
Adolescente, em que conclui que os nascituros estão incluídos em suas normas
protetivas.
O artigo 7° do Estatuto estabelece que a criança têm direito a proteção à vida
e a saúde, mediante utilização de políticas sociais públicas, assegurando- lhe o
nascimento sadio, ou seja proporcionar condições adequadas antes do nascimento.
1.3 Papel da Família.
Conforme a Constituição Federal em seu artigo 226 a família é à base da
sociedade, e tem ela uma especial proteção do Estado. É na família que tudo se
inicia, pois é nela que são formados e estruturados os sujeitos, e onde se encontra
proteção, visto que sem ela não é possível algum tipo de organização social ou
jurídica por ser o núcleo básico da sociedade.
De fato, a família desempenha um papel fundamental na formação de
crianças e adolescentes, pois o cuidado, a afetividade é fundamental, de modo que,
os fazem se sentirem amados e amparados. Assim a família por desempenhar um
papel tão importante na sociedade, como na formação das crianças e adolescentes,
deve sempre procurar constituir um ambiente familiar saudável, zelando sempre pelo
cuidado com a criação e educação, bem como a proteção e a não violação dos
direitos dos menores.
O ECA elenca em sua redação direitos fundamentais relacionados á
importância do papel da família na formação dos filhos, enumerando princípios
garantistas elencados nos incisos IX e X do parágrafo único do art. 100 em que
versa sobre a responsabilidade parental e prevalência da família. Tais princípios
acentuam que os pais assumam os seus deveres com os filhos, bem como, a
proteção da prevalência de medidas eficazes, afim, de mantê- los ou reintegrar em
sua família natural.
De acordo com o Livro Nacional de Promoção (p. 33, apud Winnicott, 2005a,
p.40): Uma convivência saudável com a família possibilita que:
O individuo encontre e estabeleça sua identidade de maneira tão
sólida que, com o tempo, e a seu próprio modo, ele ou ela adquira a
capacidade de tornar- se membro da sociedade- um membro ativo e
criativo, sem perder sua espontaneidade pessoal nem desfazer- se
daquele sentido de liberdade que, na boa saúde vem de dentro do
próprio individuo.
Portanto, uma boa convivência no seio familiar é de suma importância, posto
que seja neste ambiente que a criança e o adolescente se desenvolvem,
18
necessitando de uma convivência saudável, onde se sintam protegidos e
amparados, para que possam encontrar o suporte necessário a enfrentar desafios
que se constituem nas etapas da vida. Desta forma, necessário se faz construir um
ciclo familiar com base na proteção e no cuidado. Pois um ambiente familiar cheio
de conflitos, em que criança e adolescente vivenciam, e são exposto ao perigo, em
que pode levar a violação de direitos, podem gerar dificuldades ao seu
desenvolvimento.
Sendo assim, é de suma importância o papel da família no cuidado e bemestar de seus integrantes, posto que, é neste ambiente o primeiro a proporcionar a
garantia de sua sobrevivência, fundamental para o seu desenvolvimento, saúde
integral, absorção de valores éticos e de conduta, bem como, introdução de cultura
na sociedade que estão inseridos.
1.4 Implementação do ECA
Após um período de crueldade e desrespeito vivido pelas crianças e
adolescentes no tempo de vigência do Código de Menores, surge o Estatuto da
Criança e do Adolescente pondo fim no caráter punitivo do código anterior, e
estabelecendo o caráter protetivo, pois o menor em situação irregular agora é a
criança ou adolescente em situação de risco. Com a promulgação da Constituição
da República Federativa do Brasil, ficou estabelecida em seu artigo 5° a igualdade a
todos os brasileiros e estrangeiros no país, formalizando direitos básicos e o dever
do Estado e da sociedade, bem como das famílias para sua devida garantia.
O Estatuo da Criança e do Adolescente traduziu- se em um movimento social,
a fim de reivindicar e pressionar, atendendo aos anseios da sociedade civil que
clamava por mudanças diferentes ao modelo jurídico- institucional das décadas
anteriores, pelo qual era composto por um ambiente traçado pela ditadura militar.
Mas foi por meio da nova ordem constitucional que o poder público, através das
casas legislativas, pôde garantir e efetivar os anseios sociais, tendo em vista, o ECA
tratar- se de um microssistema necessário para dar efetividade e ampla tutela ao
público infanto-juvenil.
Diante de uma verdadeira revolução constitucional em que o Brasil avançou
na defesa dos interesses da criança e do adolescente como titulares de direitos
fundamentais, foi adotada a doutrina da proteção integral, com objetivo de
regulamentar e implementar um novo sistema, momento este, que ocorreu com a
19
promulgação da lei n. 8.069 de 13 de julho de 1990, de autoria do Senador Ronan
Tito e relatório da deputada Rita Camata.
Assim, a doutrina da situação irregular sai de cena com sua gestão
centralizadora do Poder Judiciário, no qual obtinha a autonomia de executar
qualquer medida referente aos menores que integravam como abandonodelinquente. Então é a partir da Doutrina da Proteção Integral que constrói- se um
novo paradigma para o direito da criança e do adolescente, simbolizando uma
verdadeira revolução na área da população infanto-juvenil.
Portanto, aquele modelo de atendimento centralizado, assistencialista e
correcional- repressivo instituído no Código de Menores, passou a não ganhar mais
espaço dentro da sociedade, após a conquista revolucionária na defesa dos direitos
da criança e do adolescente, instituída de uma nova ordem jurídica- social, bem
como, de uma nova politica de atendimento.
Nos dizeres de Costa (p.38 apud AMIN, 2013, p. 379)
O Estatuto da Criança e do Adolescente introduz mudanças tão
profundas e amplas nas politicas públicas dirigidas á infância e a
juventude brasileira que não é exagerado afirmar que ele promove,
literalmente, uma revolução copernicana neste campo. [...] Ao
revogar o velho paradigma, representado pelas Leis 4.513/64 (
Politica Nacional do Bem- Estar do Menor) e 6.697/79 ( Código de
Menores), o estatuto cria condições legais para que se desencadeie
uma verdadeira revolução, tanto na formulação das politicas públicas
para a infância e a juventude como na estrutura e funcionamento dos
organismo que atuam na área. Estamos, portanto, diante da
possibilidade de virar a página, não de duas décadas de regime
autoritário, mas de quase quinhentos anos de práticas equivocadas
nas relações do Estado e da sociedade brasileiros com um dos
contingentes mais vulneráveis e frágeis da nossa população: as
crianças e os adolescentes.
Sendo assim, essa revolução caracterizou- se no surgimento de um Sistema
de Garantia de Direitos (SGD), tido como um conjunto de elementos, instituindo
órgão, programas e serviços, no intuito de tornar efetiva a Doutrina da Proteção
Integral, garantindo a população infanto-juvenil, direitos estabelecidos em lei. De
modo que ao Sistema de Garantias de Direitos estão integrados a alguns
subsistemas na tutela de direitos, como o SUS (Sistema Único de Saúde), SUAS
(Sistema Único de Assistência Social) e o SINASE (Sistema Nacional de
Atendimento Socioeducativo), que atende de modo especial, como a situação de
adolescentes em conflito com a lei.
20
Sem dúvidas o ECA simbolizou uma verdadeira revolução, ao constituir a
doutrina da proteção integral, pois mediante essa postura tem- se que, a criança e o
adolescente são merecedores de direitos especiais e próprios, tendo em vista a
condição de pessoas em desenvolvimento, com a necessidade de assegurar uma
proteção especializada, diferenciada e integral, independentemente de sua situação
socioeconômica.
Com base na norma constitucional que instituiu um novo tratamento as
crianças e adolescentes, é de se destacar a politica de atendimento a população
infanto-juvenil, na qual estabelece a descentralização politico- administrativa,
distribuindo poder a todas as entidades federativas, bem como, responsabilização e
execução da politica de atendimento e contribuição com o processo de formulação
das politicas públicas através da participação popular. Integrando também a esse
sistema, as politicas sócias básicas na qual tem- se necessário á existência digna do
ser humano, destinando inclusive a todas as crianças e aos adolescentes,
tratamento igualitário a população infanto-juvenil sem nenhum tipo de distinção,
instituído de uma nova ordem jurídica- social e de uma nova politica de atendimento,
com tratamento totalmente diferenciado do modelo centralizado e repressivo do
anterior.
CAPÍTULO 2 – PRINCIPIOS DO DIREITO DA CRIANÇA E DO ADOLESCENTE
O Estatuto da criança e do adolescente é um instrumento de proteção a todos
os menores, pois tal legislação, com objetivos de resguardar os direitos da criança e
do adolescente foi atribuída de alguns princípios basilares que nortearam os demais
dispositivos legais no intuito de se tornar uma legislação eficaz, tendo em vista que a
presença desses princípios é de imprescindível importância para garantir o amparo a
este grupo social.
Segundo Cartonilho (1998, p. 1034 apud AMIN, 2013, p. 59) os princípios e
regras se distinguem da seguinte forma:
Os princípios são normas jurídicas impositivas de uma “optimização”,
compatíveis com vários graus de concretização, consoante os
condicionalismos “fácticos” e jurídicos; as regras são normas que
prescrevem imperativamente uma “exigência de optimização”,
permitem o balanceamento de valores e interesses (não obedecem,
como as regras, à lógica do “tudo ou nada”), consoante seu “peso” e
a ponderação de outros princípios eventualmente conflitantes.
21
Neste sentido, os princípios expressam valores importantes no âmbito do
direito infanto- juvenil, no qual nortearam a elaboração do ECA, pois foi com a
Constituição Federal de 1988 que elencou em seu artigo 227, a garantia
constitucional da proteção à criança e ao adolescente.Deste modo o princípio da
dignidade da pessoa humana está claramente abarcado ao Estatuto, vez que este
princípio rege todo nosso ordenamento jurídico. Pois assegura plenamente a
garantia dos direitos da criança e do adolescente, bem como, a sua proteção para a
não violação desses direitos fundamentais.
Com a Convenção das Nações Unidas sobre os Direitos da Criança, ratificada
pelo Brasil em 24 de setembro de 1990, prioriza dois fatores importantes em que a
sociedade e o Estado devem resguardar á criança e ao adolescente, para operar na
proteção dos seus direitos humanos: “cuidados e responsabilidade”.
Então, para efetivação da Convenção sobre os Direitos da criança, é de se
observar os seguintes princípios:
- Não discriminação
- interesse superior da criança;
- Direitos á sobrevivência e ao desenvolvimento.
Portanto, atribuindo esses princípios constitucionais ao ECA, reforça a
importância da família na vida da criança e do adolescente, como fator
imprescindível dentro do processo de proteção integral, bem como uns dos sistemas
de defesa dos direitos da criança e do adolescente. Com a implementação do ECA
um fator extremamente importante na garantia de direitos constitucionais, foi a
consagração da Doutrina de Proteção Integral na Convenção das Nações Unidas
sobre os direitos da criança e do adolescente, na qual buscaram elaborar quais os
direitos humanos comuns a todas as crianças, bem como elaboração de normas
legais e internacionalmente aplicáveis com aptidão em abranger as variadas
conjunturas sócio- culturais existentes entre os povos.
Desta forma, a Doutrina de Proteção Integral está presente não só na
Constituição Federal como também no ECA, no qual reconhece criança e
adolescente sujeito de direito, cidadãos com direito à vida, à saúde, à educação, à
alimentação, à dignidade, ao respeito. Posto que lhes sejam atribuídos uma série de
22
direitos bem como o dever da família de assegurar e resguardar na proteção desses
direitos.
A doutrina da proteção integral traz claramente seu caráter preventivo, com
meios de realizar política pública voltada para a criança e o adolescente, bem como,
para a família, visando o planejamento e execução de ações de proteção especial
na garantia dos direitos á integridade física, psicológica, moral e social. Sendo
assim, a política no atendimento dos direitos da criança e do adolescente deve ser
realizado através de um conjunto articulado de ações governamentais e não
governamentais, da União, dos Estado, do Distrito Federal e dos Municípios,
conforme preceitua o artigo 86 do ECA.
Conforme as linhas da política de atendimento do ECA, definidas Ribeiro
(Apud PASTOR, 2013. p. 25-26) aponta que as linhas previstas são:
1)Política Social Básica - aquelas que são direito de todos e dever do
Estado, ex.: saúde; 2) Política de Assistência Social - são aquelas
que destinam a oferecer condições mínimas de bem estar e
dignidade à aqueles vulnerabilizados e, portanto, desassistidos em
suas necessidades básicas, ex.: alimentação; 3) Política de Proteção
Especial: é a ação social especializada dirigida à pessoas e grupos
em circunstâncias especialmente difíceis, em presença de fatores de
vulnerabilidade que os coloca em situação de risco pessoal e social;
4) Política de Garantia: àquela representada pela luta dos direitos no
campo dos direitos.
Assim, com intuito de assegurar os direitos fundamentais, foram instituídos os
Conselhos dos Direitos da Criança e do Adolescente, a nível nacional, estadual e
municipal, responsáveis pela efetivação de política públicas e sociais no
atendimento à criança e ao adolescente, como forma de garantia de direitos, bem
como os Conselhos Tutelares encarregados de zelar pelo cumprimento do ECA.
Estruturadas as linhas de atendimento do ECA, esta compõe seu públicoalvo todas as crianças e adolescentes, excluindo definitivamente a situação irregular
aspecto este, marcado pela politica anterior, desvinculando- se do modelo atual, no
qual introduz difusão das decisões e programas de ações entre todos os entes
federativos.
Assim,
observa
a
atual
politica
de
atendimento
em
nível
infraconstitucional, a destaca- se no art. 86 do ECA, segundo o qual:
Art. 86. A política de atendimento dos direitos da criança e do adolescente far-se-á
através de um conjunto articulado de ações governamentais e não governamentais,
da União dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios.
23
Dentre vários princípios que regem o ECA, destaca-se três princípios
imprescindíveis na sua construção, princípio da prioridade absoluta, princípio do
melhor interesse e princípio da municipalização.
O princípio da prioridade absoluta encontra- se devidamente resguardado no
art. 227 da lei Maior, com previsão no art. 4º e no art. 100, paragrafo único, II, da lei
n. 8.069/90, estabelecendo que o direito da criança e do adolescente deve sempre
preponderar em todas as esferas, seja ela social, familiar, judicial ou extrajudicial,
devendo o interesse do menor está em primeiro lugar.
Assim, conforme os direitos fundamentais estabelecidos no art. 227, caput da
Constituição Federal e enumerados no caput do art. 4º do ECA, tem- se que seu
objetivo é de realizar a proteção integral, concretizando de fato os direitos que lhes
foram assegurados e resguardados pela Constituição Federal. Pois leva- se em
conta a pessoa em desenvolvimento, posto que, a criança e o adolescente
encontram- se frágeis, por estar ainda como pessoa em formação, necessitando de
cuidados e amparo.
Desta forma, a primeira garantia de prioridade absoluta, é receber proteção e
socorro em qualquer situação, resguardada a criança e adolescente perante seus
direitos em prioridade máxima, assim como, na prestação de serviços à população
infanto-juvenil que também gozam de primazia.
Entretanto, o principio do melhor interesse tem seu caráter protetivo, e este
principio já era reconhecido no art. 5º do Código de Menores, mesmo com a doutrina
da situação irregular, pois na sua vigência a aplicação do princípio do melhor
interesse limitava- se a população infanto-juvenil em situação irregular, ou seja,
somente as crianças que se encontrassem irregular tinha o amparo protetivo, já
crianças e adolescentes que não estivessem em situação irregular não tinha o
amparo do melhor interesse, pois somente em caso irregular aplicava-se tal
princípio.
Pois foi mediante a Convenção Internacional sobre os Direitos da Criança, que
concretizou- se definitivamente um novo paradigma ao princípio do melhor interesse,
incorporada pela legislação estatutária da criança e do adolescente e pelo art. 227
da Constituição Federal, reconhecendo direitos fundamentais a toda população
infanto-juvenil sem nenhuma distinção, independentemente de sua situação,
prevalecendo sempre o interesse da criança e do adolescente, instituído pelo
princípio do melhor interesse.
24
Tal princípio é de fundamental importância, como orientador, para o legislador
e para o aplicador, pois este orienta a se buscar o melhor caminho para
determinados fatos, como interpretação real da lei, em casos de conflitos, ou até
mesmo na elaboração de futuras regras, possibilitando uma interpretação na qual o
direito da criança e do adolescente seja sempre resguardado, bem como, as suas
necessidades sejam atendidas, pois trata- se de princípio garantidor do respeito aos
direitos fundamentais assegurados à população infanto-juvenil. Assim, nos dizeres
de (Amin, 2013, p. 69) “Melhor interesse não é o que o julgador entende que é
melhor para a criança, mas sim o que objetivamente atende á sua dignidade como
criança, aos seus direitos fundamentais em maior grau possível”.
Segundo Canotilho (apud AMIN, 2013, p. 70).
[...] os princípios, ao constituírem “exigências de optimização”,
permitem o balanceamento de valores e interesses (não obedecem,
como as regras, á “lógica do tudo ou nada”), consoante seu “peso” e
a ponderação de outros princípios eventualmente conflitantes [...] em
caso de “conflito entre princípios”, estes podem ser objeto de
ponderação, de harmonização, pois eles contem apenas “exigências”
ou “standards” que, em primeira linha (prima facie), devem ser
realizados.
Assim, é o direito da criança e do adolescente que goza de proteção
constitucional, independentemente ao da família, pois o direito da criança sempre
prevalecerá, resguardando o contraditório e o devido processo legal, tendo em vista
que, o princípio do melhor interesse é a base que orienta todos aqueles que
maculam ou afrontam com as exigências naturais da criança e do adolescente, pois
preservar é dever de todos.
Já no princípio da municipalização a Constituição Federal descentralizou e
modificou a política assistência, assegurando atribuição concorrente aos entes da
federação e estabelecendo a União competência para dispor de normas gerais e
coordenar programas assistenciais. Assim, na descentralização administrativa é
atribuída a execução dos programas de política assistencial nas esferas estadual,
municipal, entidades beneficentes e assistência social.
Conforme Brancher (2000, p. 125 apud AMIN, 2013, p. 71) a mobilização da
cidadania em torno da Constituição;
[...] conseguiu romper com aquele ciclo concentrador e filantropista, também
no que se referre ao modelo de organização e gestão das politicas públicas
voltadas ao asseguramento desses direitos [...] Concentração que se dava
não só verticalmente, na distribuição das competências entre as esferas de
governo, com exclusão do papel municipal, mas também horizontalmente,
25
no que se refere ao papel dos próprios atores do atendimento em âmbito
local, onde o modelo se concentrava monoliticamente na autoridade
judiciaria.
Portanto, com a nova gestão na politica de atendimentos à criança e ao
adolescente, abrangeu- se a competência aos municípios e estados na realização
das políticas públicas, e suas responsabilidades no atendimento, bem como, buscar
resultados
positivos
na
implementação
de
atendimentos,
descarregando
parcialmente todo esse poder que antes era atribuído totalmente ao Poder Público.
O
ECA
adota
princípios
básicos
de
descentralização
administrativo
estabelecido na Constituição Federal em seu artigo 204, I, em que as entidade
trataram de determinadas matérias na qual tenha sua especificidade local, bem
como, a execução de programas no âmbito estadual e municipal, como a entidades
beneficentes e de assistência social.
Conforme pode ser observado o princípio da Municipalização, está presente
no artigo 88, I do ECA em que estabelece:
Art. 88 - São diretrizes da política de atendimento:
I – Municipalização do atendimento (...).
Neste sentido, a municipalização visa atender os problemas enfrentados no
dia- a- dia, de cada região, posto que, os problemas locais refletem direto nos seus
membros, tendo em vista buscar maior eficiência e eficácia na solução dos
problemas que envolvem este público, e garantindo a participação popular nas
deliberações das políticas públicas, bem como fiscalizar se as entidades estão
atuando de acordo com as deliberações. No que diz respeito ao princípio da
Municipalização do atendimento, é de se destacar a responsabilidade das entidades
no resguardo dos direitos da criança e do adolescente. Conforme preconiza o artigo
100, parágrafo único, III do ECA estabelecendo:
III – responsabilidade primária e solidária do poder público: a plena
efetivação do direito assegurado a crianças e adolescentes por esta
lei e pela Constituição Federal, salvo nos casos por esta
expressamente ressalvados, é de responsabilidade primária e
solidária das 3 (três) esferas do governo, sem prejuízo da
municipalização do atendimento e da possibilidade da execução de
programas por entidades não governamentais.
Desta forma, o direito da criança e do adolescente encontra- se
devidamente amparado por lei, em sua devida efetivação, assegurando com eficácia
26
melhor atendimento, bem como, execução de programas destinados a população
infanto-juvenil, tendo em vista, a responsabilização dos entes governamentais com a
sua implementação.
Como já se sabe as diretrizes elencadas no art. 88 do ECA é composta
através da municipalização do atendimento, em que esta surgiu mediante a
descentralização político- administrativa através da nova carta constitucional. Assim,
explica (AMIN, 2013, p. 387) “que municipalizar o atendimento consiste em confirmar
o poder de decisão e, consequentemente a responsabilidade do município e da
comunidade na estruturação da política de atendimento local.”
Vale mencionar a douta lição de Edson Sêda (p. 54 e s, Apud AMIN, 2013, p.
387).
Assumindo sua condição de adulto, o município brasileiro assume a
contrapartida desta maioridade, que são os deveres de toda pessoa,
individual ou coletiva, para com os que dela dependem. Enquanto
era tratado como mera unidade administrativa do Estado, o Município
sempre pode, como as crianças, jogar a solução de problemas para
quem os tutelavam: o Estado e a União. Agora, com a Constituição, a
União, o Estado e o município são entidades autônomas e solidárias
no encaminhamento dos destinos do Brasil e dos brasileiros. A
Constituição é o grande contrato que a sociedade brasileira firmou,
distribuindo responsabilidades para cada uma destas esferas da
realidade nacional. O município se governará em função dos
interesses dos municípios, seus habitantes, captando recursos e
tomando decisões públicas em relação ás questões que lhe são
afetas. O estado fará a mesma coisa na defesa dos interesses dos
municípios que o compõem. E a União governará os assuntos que
realizam aspirações comuns a todos os brasileiros, respeitadas as
peculiaridades dos Estados e dos Municípios.
Desta forma, cabe a União coordenar de forma geral a política de
atendimento e definir normas gerais, aos Estados coordenar a política de forma
complementar à União e execuções de política relevantes a capacidade dos
Municípios, e já os Municípios coordenar a política em nível local e executar
diretamente políticas e programas de atendimento.
Entretanto, as diretrizes apontadas no art. 88 do ECA, estabeleceu a criação
dos Conselhos dos Direitos da Criança e do Adolescente, na função de deliberar e
controlar ações referentes à politica de atendimento, perante todos os níveis da
federação. Os conselhos dos direitos representa um ato constitucional de
participação popular perante sua formação e exercício das políticas públicas, como
base, de exercer uma verdadeira democracia participativa voltada exclusivamente à
27
infância e juventude, pois é através dos Conselhos dos Direitos da Criança e do
Adolescente que a sociedade participa, juntamente com o Poder Público, da politica
de atendimento, na formação de proteção especial, bem como verificando suas
diversas ações.
Cumpre destacar a norma constante do art. 261, parágrafo único, do ECA, no
qual estabelece:
Art. 261. [...]
Paragrafo Único. A União fica autorizada a repassar aos Estados e
Municípios, e os Estados e Municípios, os recursos referentes aos programas e
atividades previstos nesta lei, tão logo estejam criados os Conselhos dos Direitos da
Criança e do Adolescente nos seus respectivos níveis.
Desta feita, ressalta Junior (p. 14 apud AMIN, 2013, p. 387 e 388) que:
A União não pode, de forma alguma, elaborar e executar programas
que visem ao atendimento dos direitos infanto-juvenis sob pena de
ferir o principio constitucional da descentralização politicoadministrativa e o principio estatutário da municipalização. Constatase, assim, que a função primordial atribuída á União não está na
elaboração e execução de projetos que visem ao atendimento dos
direitos de crianças e adolescentes, e sim no repasse dos recursos
técnicos e financeiros aos Estados e municípios, os quais formularão
a politica social para a infanto- adolescência por meio dos
respectivos Conselhos de Direitos.
Assim, a norma de transição estabelecida no art. 261, §1º do ECA, na qual,
criados os Conselhos dos Direitos da Criança e do Adolescente, órgãos no qual
atuam na formação de política de atendimento em nível local, estando a União
autorizada a repassar recursos (verbas) aos Estados e Municípios.
Ainda, nas linhas das diretrizes elencados no rol do art. 88 do ECA, em que
compõe a criação de programas específicos, da descentralização políticoadministrativa cumpre observar os programas estabelecidos no seu inciso III com
características protetivas e socioeducativa, estes se compõe conjuntamente com
auxilio de suas secretarias (ex: Assistência Social, Saúde, Educação, etc.), ou
entidades governamentais ou não governamentais, instituídas nos 90 e s. do ECA,
sendo seu planejamento e execução destinados a responsabilidade também do
Poder Executivo.
Portanto, remete- se a atender situações peculiares da população infantojuvenil com variadas características regionais, estaduais e municipais, na qual esses
28
programas específicos atende de forma especiais crianças e adolescentes vítimas
de exploração sexual, violência doméstica, em situação de rua, entre outros.
Observando-se
a
necessidade
de
respeito
ao
respectivo
princípio
da
descentralização na formação e manutenção destes programas, tendo em vista,
atuar de forma político- administrativa diante da sua criação.
Outra diretiva bastante fundamental na efetividade da política de atendimento,
foi a criação dos fundos dos Direitos da Criança e do Adolescente, simbolizando
autêntica inovação estabelecida pelo legislador. Sua compreensão, parte dos fundos
especiais, sendo estes, parcelas de recursos financeiros advindos por parte do
Poder Público, com destaque a execução de determinados objetivos, conforme
princípios e regras próprias, tendo em vista, estarem vinculados a realização de
serviços previamente definidos, mediante instituição de lei específica, não sendo
permitindo a aquisição de produtos desvirtuados das normas específicas.
Os fundos especiais têm como objetivo a destinação certa de recursos
financeiros nas áreas de especial relevância, de modo a facilitar a captação, bem
como, aplicação destes recursos. Os fundos especiais dos direitos das crianças e
dos adolescentes foram classificados como uma das diretrizes da politica de
atendimento de modo, elaborar planos viáveis a fornecimento de recursos para
execução de politicas direcionadas ás crianças e adolescentes.
Os Fundos Especiais dos Direitos da Criança e do Adolescente são
compreendidos como “recursos destinados ao atendimento das políticas, programas
e ações voltadas para o atendimento dos direitos de criança e dos adolescentes,
distribuídos mediante deliberação dos Conselhos de Direitos nos diferentes níveis de
governo (União, Estados e Municípios).” (2013, AMIN,p.393)
Então, os fundos especiais podem ser vistos como recursos financeiros
instituídos de receitas específicas, na aplicação de aquisição de bens e serviços
atrelados a política de atendimento às crianças e adolescentes, com base de
elaboração pelos Conselhos de Direitos plano de ação, respeitados as leis da
legislação própria de cada ente da federação.
Assim, destaca- se as atribuições á gestão dos fundos, na qual se observa a
elaboração dos planos de ação e de aplicação, conforme lição de Liberati (p.225226, Apud, AMIN, 2013,p. 395):
O Plano de Aplicação nada mais é que a distribuição dos recursos para as
áreas prioritárias em relação aos objetivos políticos fixados pelo Conselho. É o
29
“orçamento” do Fundo, o qual integra o orçamento geral da entidade a que esteja
vinculado. [...] O Plano de Ação é o documento que faz constar a definição de
objetivos e metas, com a especificação das prioridades, que atendam a uma
necessidade ou propósito de quem decide. Em termos comparativos, o Plano de
Ação é a Lei de Diretrizes Orçamentárias- LDO, e o Plano de aplicação são a lei
Orçamentária.
Conforme salientado as atribuições do plano de fundos visa atender
programas prioritários, como por exemplo, a implementação de recursos do Fundo
Municipal a fim de atender crianças e adolescentes vítimas de violência doméstica,
assim, inclui-los nos programas de atendimento, bem como, aos entes responsáveis
pela execução, de modo que, deverá relatar no plano de aplicação os prazos, metas
e a quantificação dos recursos que deverão ser alcançados, para os projetos que
forem expostos e levados a execução da referida política.
CAPÍTULO 3 – APLICAÇÃO DO CONSELHO TUTELAR NO ECA
3.1- Aspectos gerais do Conselho Tutelar.
Foi com a Constituição Federal de 1988 que houve uma maior participação da
sociedade na elaboração de novas regras para assegurar os direitos das crianças e
adolescentes. E no ano de 1900 o Brasil conseguiu introduzir os direito da criança e
do adolescente, em meio à participação popular e o devido respaldo na lei federal.
Entretanto com os movimentos reivindicativos surge um novo direito, inovando
com o artigo 204 da Constituição Federal, trazendo a participação do povo na
formulação de políticas sociais, bem como no Estatuto, introduzindo a forma de
participação através do Conselho de Direito: Federal, Estadual e Municipal. Pois fica
assegurado a cada município criar suas próprias regras, de modo a atender os
direitos constitucionais da sua população infanto-juvenil, tendo em vista, que a
política municipal dirá suas regras gerais conforme o Estatuto Federal, a serem
adequadas com as peculiaridades de cada município.
Desta forma, os Conselhos Tutelares surgiram após discussões que
precederam a elaboração do ECA, com intuito de desjudicializar questões referentes
a população infanto- juvenil, tendo em vista, que antes da aprovação do ECA, estes
estavam entregues ao Poder Judiciário que obtinham uma carga concentração de
30
poderes em suas mãos, e eram chamados juízes de menores. Então, conforme o
artigo 131 do ECA, este traz na sua essência que o Conselho Tutelar é órgão
permanente e autônomo, não jurisdicional, encarregado pela sociedade de zelar
pelo cumprimento dos direitos da criança e do adolescente, definidos nesta lei.
Pois, como bem define o Art. 131 do ECA, em que destaca o Conselho Tutelar
como órgão permanente, autônomo e não jurisdicional,
esses fatores tem que
compor a sua natureza jurídica, uma vez que, permanente significa ser contínuo,
ininterrupto; e não provisório, temporário, mas fundamental e indispensável ao
organismo social, enquanto sua autonomia, significa ter independência diante sua
atuação funcional, devendo suas decisões terem relevâncias e não ficarem
diminuídas diante a Administração e revisão judicial, e não- jurisdicional traz que, as
funções exercidas devem ser de natureza executiva, de modo que a atribuição é
destinada ao Poder Judiciário nas lides de pretensão resistida, pois ao Conselho
Tutelar compete, estabelecer sanções, para impor forçadamente o cumprimento de
suas decisões, terá quer representar devidamente ao Poder Judiciário.
Nesta perspectiva, estabelece órgão permanente aquele que uma vez criado,
não pode ser extinto, sendo cabível apenas a renovação de seus componentes,
após mandato de três anos, por outro lado sua autonomia é funcional, estando
pautada nos ditames legais sem nenhuma interferência externa quanto a sua
atuação, mas salienta posicionar, que nada impede que a atuação deste órgão seja
analisada e revestida pelo Poder Judiciário, bem como, fiscalizada pelo Ministério
Público, ou outro órgão instituído por lei para tal fim.
Ditada a autonomia deste órgão importa registrar os dizeres de Digiácomo
(Apud AMIN, 2013, p.463 e 464)
Autonomia que, por definição, o Conselho Tutelar possui, se constitui
não em um “privilegio” para seus integrantes, que estariam livres de
prestar contas de seus atos quer á administração pública (á qual,
queiram ou não, estão vinculados), quer a outras autoridades e
membros da comunidade, mas sim importa numa prerrogativa
indispensável ao exercício das atribuições do Órgão, enquanto
colegiado, que por vezes irá contrariar os interesses do Prefeito
Municipal e de outras pessoas influentes que, por ação ou omissão,
esteja ameaçado ou violando direitos de crianças e adolescentes que
devem ser objeto de sua tutela. [...] A autonomia que detém o
Conselho Tutelar, portanto, deve ser considerado como sinônimo de
INDEPENDENCIA FUNCIONAL que o órgão colegiado possui, se
constituindo numa indispensável prerrogativa para o exercício de
suas atribuições, e não com a total impossibilidade de ser aquele
fiscalizado em sua atuação cotidiana, pela administração pública ou
31
outros órgãos e poderes constituídos.
Assim, conforme a autonomia do Conselho Tutelar que possui, este poderá
vincular- se a Administração Pública como, por exemplo, para fins orçamentários, de
modo que, ao Poder Executivo Municipal compete a criação e manutenção deste
órgão. Portanto, fica atribuído ao Poder Executivo estabelecer condições
necessárias para o funcionamento do conselho tutelar, garantindo- lhe recursos
orçamentários na composição de uma estrutura adequada, bem como, o suporte
administrativo e técnico de eficácia, obtendo seus membros a remuneração
adequada e disponibilizar capacitação continuada, estando os recursos destinados
ao funcionamento do Conselho Tutelar e a remuneração e formação dos
conselheiros estipulados no parágrafo único do art. 134 do ECA.
Portanto o Conselho Tutelar se firma como a mediação, tendo seu órgão
garantido em lei como direito objetivo, e o exercício de direitos, como um direito
subjetivo, assim tal órgão representa uma verdadeira democracia participativa, bem
como, traduz Azevedo (2007, p. 5, Apud Livro Conselhos Tutelares: desafios teóricos
e práticos da garantia de direitos da criança e do adolescente. 2011, p. 44) que:
[...] a criação do CT no Brasil como espaço público de participação da
sociedade civil denota uma marcada intencionalidade de construir um
processo de busca democrática e democratizante de intervenção na
realidade de “não cidadania” de crianças e adolescentes. Nesse contexto,
ele demarca sua “funcionalidade” social e politica por se situar num campo
entre Estado e a sociedade, tendo a capacidade de tensionar o poder
público, a sociedade, as comunidades e os indivíduos pela garantia dos
direitos previstos no ECA; [...] o CT pode influenciar nos rumos políticos da
cidadania, pois possui como atribuição assessorar o poder público, fiscalizar
e, se for o caso, denunciar entidades e pessoas em se tratando de ameaça
ou violação de direitos de C/A.
Assim, a criação do Conselho Tutelar cristalizou em uma verdadeira
democracia, mediante a participação dos membros da comunidade, desenvolvendo
ações na elaboração de Politicas Públicas voltadas para população infanto-juvenil,
bem como, na execução e avaliação destas.
No entanto, coube ao legislador infraconstitucional, perante a elaboração do
ECA, previsto no ordenamento jurídico pátrio, elaborar institutos jurídicos a fim de
elevar a família e a sociedade ao mesmo patamar do Estado no intuito de resguardar
os direitos da criança e do adolescente. Uma das soluções abarcadas pelo
legislador estatutário foi elaboração do conselho tutelar, em que tal órgão é
composto por pessoas escolhidas pela sociedade e responsáveis por adotar em
âmbito municipal medidas eficazes destinadas a tutelar os direitos da população
32
infanto-juvenil.
Importante se faz notar, o posicionamento de Soares (p.445 e s, Apud AMIN,
2013, p.461)
Conselho Tutelar não é apenas uma experiência, mas uma
imposição constitucional decorrente da forma de associação politica
adotada, que é a Democracia participativa. [...] O Estatuto, como lei
tutelar especifica, concretiza, define e personifica, na instituição do
Conselho Tutelar, o dever abstratamente imposto, na Constituição
Federal, á sociedade. O Conselho deve ser como mandatário da
sociedade, o braço forte que zelaria pelos direitos da criança e do
adolescente.
Neste sentido, nota-se a importância do Conselho Tutelar quanto às
demandas encontradas na comunidade, uma vez que, antes essas demandas eram
destinadas ao Poder Judiciário, assim, com a criação do Conselho Tutelar este
passou a enquadrar-se como a instância primeira e preferencial na solução de
conflitos.
Portanto, o Conselho Tutelar visto como um membro da sociedade, com
participação direta nas questões relacionadas às crianças e adolescentes, não se
confunde com o Conselho dos Direitos da Criança e do Adolescente, apesar de
semelhantes, este tem como função principal promover ações destinadas à proteção
dos direitos da criança e do adolescente.
Considerando o Conselho Tutelar como uma verdadeira conquista de
participação da sociedade civil inerentes a garantia dos direitos estabelecidos no
Eca, significa mencionar que este órgão pode ser visto nos dizeres de Bandeira
(2007, p. 178, Apud Livro Conselhos Tutelares: desafios teóricos e práticos de
garantia de direitos da criança e do adolescente) como:
[...] um espaço fértil de cidadania ativa á medida que nele se
processam saberes e práticas sociais que podem contribuir para
construção de uma cultura de direitos e a prática de sua
exigibilidade, pode paradoxalmente reproduzir a cultura do
burocratismo, do legalismo e do aparelhamento que [...] legitimam a
democracia formal capitalista e a aparência da universalidade dos
direitos sociais [...]. Nessa ordem, o autor sintetiza que os Conselhos
se figuram como um [...] importante instrumento de exercício da
cidadania e das novas e dificílimas aprendizagens democráticas para
o controle social do Estado [...].
Assim, a criação deste órgão sintetizou- se como um verdadeiro desafio, na
busca de ver a população infanto-juvenil atendida por um órgão, no qual se tenha
absoluta prioridade o atendimento a esta categoria, garantindo a preservação dos
33
seus direitos elencados através da implementação do ECA.
É importante frisar que a implementação do Conselho Tutelar, é caracterizada
pelo município através de lei e de iniciativa do Poder Executivo, bem como, a
inclusão de normas especiais atinentes ao órgão.
Segundo entendimento de Edson Sêda (1999, p. 18 e 19)
Cada município suplementará a legislação federal e estadual,
organizando um serviço público local com caráter essencial no
campo da proteção à infância e à juventude, sendo previamente
comunicado o Poder Executivo local, por criar despesas ao
município. O Estatuto é apenas um conjunto de normas gerais, que
devem ser complementadas localmente, segundo as atribuições
agora descentralizadas próprias dos municípios, por regras de
condutas locais que organizam serviços, regulamentos e resoluções,
tudo segundo as regras do Direito Administrativo atualizado pelos
princípios Constitucionais de 1988.
Neste sentido, sabe- se que os conselhos dos direitos da criança e do
adolescente atuam a níveis municipal, estadual e nacional. Sendo assim, os
Conselhos Tutelares atuam no nível municipal, com atribuição no atendimento direto
e na solicitação de serviço público à comunidade, com caráter essencial na proteção
de crianças e adolescentes, bem como fiscalizar as entidades na política de
atendimento e auxiliar na sua elaboração, tendo em vista assessoria na formulação
do orçamento em Conselhos Municipais para ações de promoção e defesa dos
direitos da população infanto- juvenil.
Como a criação do Conselho Tutelar está previsto no ECA, este quando
criado pelo município, haverá de ser composto por cinco membros, escolhidos pela
comunidade local com mandato de três anos, possibilitando uma recondução. A
escolha dos membros do Conselho Tutelar será composta através de lei municipal
mediante responsabilidade do Conselho Municipal dos Direitos da Criança e do
Adolescente, através de fiscalização pelo Ministério Público. (art.139 do ECA).
3.2 – Características do Conselho Tutelar
O novo texto constitucional assegurou definitivamente à proteção integral a
criança e ao adolescente, estabelecendo ser de fundamental importância zelar pelos
direitos impostos neste artigo, bem como respeito a este princípio e a sua devida
efetivação. Deste modo, o Conselho Tutelar assume as funções que anteriormente
eram exercidas pela justiça da Infância e Juventude, referentes aos aspectos
sociais, devendo a lei dispor sobre os locais de atuação do Conselho Tutelar, no
34
intuito de garantir maior efetividade aos direitos da criança e do adolescente.
Nesta prisma, o autor Roberto João Elias entende que (1994, p. 112)
Esse órgão é autônomo, não comprometido com quem que seja e,
portanto, apto a cumprir com independência a sua função, sempre
com vistas aos princípios norteadores do Estatuto da Criança e dos
Adolescentes, a começar pela proteção integral.
Portanto este não é um órgão revestido de poder jurisdicional e não está
sujeito ao Poder Judiciário nem Legislativo, mas vincula- se ao Poder Executivo. A
sua atuação é independente, mas atuará também com o Ministério Público e Juiz da
Infância e Juventude, visando dar maior efetividade aos direitos da criança e do
adolescente, bem como, manter um relacionamento saudável com as partes
envolvidas, para que assim, possa garantir um atendimento eficaz a essa população
infanto- juvenil, pois a este órgão não cabe aplicar sanção punitiva, mas proteger e
encaminhar criança e adolescente que não estejam sendo respeitados nos seus
direitos à programa comunitário que possam suprir as falhas no atendimento
referentes a esses direitos.
Então, o Estatuto da Criança e do Adolescente devidamente regulamentado
em lei, faz dar vida ao Conselho Tutelar na função de zelar e dar efetivo
cumprimento aos direitos da população infanto-juvenil previsto no Estatuto, pois são
escolhidos pela comunidade local para executar atribuições constitucionais na área
da infância e juventude. Diante os entendimentos de Ramos (2003, p. 447 Apud,
AMIN, 2013, p. 472) diz que:
O fato de os conselheiros serem escolhidos pela comunidade local, e
não indicados politica ou administrativamente, os torna mais
legítimos no desempenho de suas funções [...] Longe de ser uma
atitude ingênua ou de otimismo exagerado do movimento
impulsionador da luta pela conquista dos direitos das crianças e
adolescentes, é muito mais um acreditar potencial do povo para
resolver suas questões. Tem- se claro que a implementação dessa
nova ordem é gradativa e diferenciada, de Município para Município,
de acordo com a maturidade dos seus habitantes, individual ou
coletivamente.
Desta feita, o Conselho Tutelar é composto mediante a escolha de seus
membros pela comunidade local, a fim de atender e proporcionar soluções de
acordo com cada caso que surgir, pois estes são responsáveis por garantir de
imediato os direitos da população infanto-juvenil que residem naquele local, na qual
lhes são assegurados à proteção dos seus direitos.
35
Ademais, o Conselho Tutelar por constituir função de vanguarda, está sempre
atuando na aplicação de medidas que visem garantir os direitos da criança e do
adolescente, tem suas garantias devidamente instituída pela Constituição Federal e
seu funcionamento regulado pelo ECA, de modo que, esse órgão atua como
representante da população infanto-juvenil, e seus membros exercem função
pública, mesmo de forma transitória, equiparando- se os mesmos, na classificação
de agentes públicos para efeito penal e administrativo.
Mister, se faz o posicionamento de Diagiácomo (2005, Apud, Livro: Conselhos
Tutelares, 2011, p. 249) ao destacar que:
Os conselheiros tutelares são agentes políticos porque são
detentores de mandato com investidura a prazo certo; exercem suas
atribuições com total independência funcional, em atenção á
autonomia do Conselho Tutelar, não estando submetida a nenhuma
subordinação hierárquica e suas deliberações somente podem ser
revistas pela autoridade judiciaria; integram a estrutura do Estado, na
pessoa jurídica de direito público do Município, com previsão na lei
de normas gerais, que é o Estatuto da Criança e do Adolescente, o
qual, a seu turno, encontra fundamento na Constituição Federal ( art.
227§ 7º e art. 204).
Portanto, tal posicionamento pode ser o mais acertado; as funções do
Conselho Tutelar são destituídas de qualquer interesse jurídico, possuindo apenas
importância teórica. Pois, a Constituição não especifica claramente quais as
organizações representativas que poderiam revelar a participação da população, na
construção das politicas, bem como, no controle das ações em todos os níveis (CF,
art. 204, inc. II), no atendimento aos direitos e garantias da população infanto-juvenil
(CF, art. 227,§ 7º). De modo que, é de se reconhecer que tais organizações
representativas são constitucionais, seja o Conselho Tutelar em nível municipal ou
os Conselhos dos direitos da criança e do adolescente em níveis federal, estadual e
municipal, deverá o administrador cumprir os seus deveres com concretude, uma
vez que é perante a Constituição Federal através da norma geral dela decorrente
que surge o Conselho Tutelar para o Município.
Entretanto, há previsão estatutária a fim de que o Município crie o Conselho
Tutelar, não compete ao Poder Público local estabelecer a sua criação ou
instalação, de acordo com o modelo adequado a seu funcionamento, uma vez que,
necessário se faz atentar-se ao que estabelece o paragrafo único do art. 134 que
deverá constar da lei orçamentária municipal os recursos necessários para seu
36
funcionamento.
Então, como bem observa, em caso de omissão, o Município deverá ser
provocado judicialmente a fazê-lo, como cumpre mencionar a lição de Cyrino e
Liberati (p. 143, Apud, AMIN 2013, p. 471) ao ressaltarem que:
[...] o Conselho Tutelar tem característica de serviço público
essencial no atendimento e proteção dos direitos das crianças e dos
adolescentes. E a não oferta de serviço essencial protegido pela
Constituição Federal (arts. 227,§ 7º, e 224) e pelo Estatuto (art. 208,
paragrafo único) permite e autoriza a propositura de ação judicial de
responsabilidade por ofensa aos direitos assegurados á população
infanto-juvenil [...]. Quando for constatada a inexistência do Conselho
Tutelar ou a resistência á sua criação, compete a todo cidadão, e, em
especial, ao servidor público, comunicar a não oferta dos serviços
locais prestados pelo Conselho Tutelar ao órgão do Ministério
Público, que ingressará com ação civil pública adequada (art. 220 do
ECA).
Assim, é necessário que a própria lei ao instituir o Conselho Tutelar,
estabeleça a sua estrutura administrativa e institucional, na qual tal órgão disponha o
exercício de suas atribuições, possibilitando uma melhor adequada estruturação.
No entanto, com respeitos aos princípios e regras que norteiam a
administração pública, claramente ao princípio da legalidade, impessoalidade,
moralidade, eficiência e publicidade (art. 37 da CF/88), posiciona (AMIN, 2013, p.
506), “os conselheiros tutelares enquadram- se na definição legal de agente público
constante do art. 2º da lei n. 8.429/92 (lei de improbidade administrativa), assim
como no conceito de funcionário público previsto no art. 327 do código penal, desta
forma, sujeitos às penalidades especificas constantes destas leis”.
O Conselho Tutelar se manifesta através de atos administrativos, visto que é
um órgão do Poder Executivo, uma vez que, tal órgão irá produzir deliberações, de
modo que se traduz por procedimento administrativo, que deverá constar de
formalidade, visto este, ser essencial ao ato administrativo. Deverá os conselheiros
tutelares observar os requisitos necessários á formação do ato administrativo válido
nos quais são estes: competência, finalidade, forma, motivo e objetivo.
Assim, destacaria-se competência como: as atribuições conferidas ao
conselho tutelar mediante o ECA (art. 136); finalidade: atingir o interesse público de
modo que o conselho tutelar está atrelado em norma legal contida no ECA; forma:
perfeição do ato administrativo, uma vez que, os procedimentos deste órgão deve
conter forma legal, diante as suas deliberações na prestação da garantia dos direitos
37
da população infanto-juvenil; por fim, no motivo e objetivo: o conselho tutelar terá
que atender conforme os dispositivos elencados nos artigos 98 e 105, 101, 56 e
dentre outros que o ECA estabeleça seu atendimento.
Ademais, observa- se que o Conselho Tutelar é um órgão democrático
resultante da Constituição Federal e do ECA, pois é um órgão de deliberações e não
de meras recomendações, tendo em vista, ser impositivas aos serviços públicos, vez
que atende crianças e adolescentes em suas necessidades, cumprindo assim,
função constitucional da descentralização politico- administrativo, no intuito de que
os problemas dos Municípios sejam atendidos e resolvidos pelos próprios
munícipes.
Então, por ser um órgão que cumpre descentralização politico-administrativa
e exerce funções que são de sua competência, necessário se faz entender qual
função de agente este se enquadra. Para tanto, entende-se necessário previsão
constitucional, como explica Prestes (1998, p. 69 Apud, Livro Conselhos Tutelares:
desafios teóricos e práticos da garantia de direitos da criança e do adolescente,
2011, p. 249) que:
Ainda, cabe registrar que no 1º Congresso Nacional sobre Conselhos
Tutelares tivemos a oportunidade de falar sobre o tema, alertando
para a necessidade de dispor sobre assunto na Constituição Federal,
inclusive sugerindo ao deputado que participava da mesa dos
trabalhos, o debate do tema no Congresso Nacional. Por ora, na
Conferencia Nacional dos Direitos da Criança e do Adolescente, foi
aprovado o seguinte encaminhamento: “que o CONANDA possa
desencadear uma campanha de emenda popular á Constituição
Federal para a inclusão de previsão da figura do Conselheiro Tutelar
no Serviço Público Brasileiro, inclusive com posterior regulamentação
de suas funções”. A preocupação quanto a regulamentação do
vínculo, portanto extrapola os limites municipais e encontra eco para
resolução do problema formal enfocado. No limite da possibilidade de
um Município nos antecipamos ao clamor nacional. Porém
reconhecemos que o problema somente restará elidido quando a
Carta Magna contemplar a espécie.
Porém, diante das concepções teóricas e disposições legais e constitucionais
que é garantido ao Conselho Tutelar, na responsabilidade de zelar preventivamente
pelos direitos e garantias da criança, do adolescente e da família, atendendo
conjuntamente para um bom convívio familiar, tendo em vista, este órgão exercer
atividade na qual o ECA, define como serviço público relevante (art. 135).
Assim, o Conselho Tutelar exerce atividade administrativa, diante da sua
atuação no dia a dia, no desempenho de suas funções, uma vez que, ao deparar- se
38
com situações de conflitos na qual requer posicionamentos competentes por parte
dos seus membros na solução do problema, e do procedimento administrativo
instaurado, uma vez que o seu comprometimento é zelar pela garantia dos direitos
da criança e do adolescente. Pois, tal órgão deve ser integrado por pessoas que
conheçam a realidade dos problemas da população infanto-juvenil da sua
comunidade, e que possam ser capazes de impor soluções adequadas a cada caso,
bem como os meios de serviços públicos que devem intervir.
3.3 Atribuição e Finalidades do Conselho Tutelares
As atribuições do Conselho Tutelar estão elencadas no artigo 136 do ECA, na
qual compreende um quadro muito amplo que vai desde as necessidades da criança
e do adolescente na qual estejam sendo violados em seus direitos, representar o
Ministério Publico para efeitos das ações de perda e suspensão do poder familiar,
como também assessorar o Poder Executivo Municipal na elaboração da proposta
orçamentária para planos e programas a ser desenvolvidos de sua competência.
Outra atribuição conferida ao Conselho Tutelar está prevista no (art. 136, I),
na qual estabelece atendimento de crianças e adolescentes nas hipóteses do art. 98
e 105, através da aplicação de medidas protetivas instituídas no art. 101, I a VII da
mesma lei. Assim, aplicar tais medidas de proteção significa atuar em nome do
Estatuto e da Constituição, para sanar ameaça ou violação de direitos da criança e
do adolescente, posto este, ser um órgão responsável por resguardar os direitos
infanto-juvenil, tendo em vista, que em caso concreto será o Conselho Tutelar que
deverá aplicar as medidas protetivas destacadas pelo legislador.
Então as medidas especificas no art. 101 do ECA, cuja atribuição é passada
ao Conselho Tutelar, desde o encaminhamento aos pais ou responsáveis, inclusão
em programa comunitário, requisição de tratamento médico, até o acolhimento
institucional, todos previsto pelo estatuto, que verificadas tais situações de risco
pessoal ou social de criança ou adolescente, aplica- se as medidas protetivas do Art.
98 do ECA, na forma que melhor lhe compor nas peculiaridades do caso concreto.
Ressalta- se, porém, que as atribuições nos incisos VIII e IX do art. 101 do ECA, em
que relata a inclusão em programa de acolhimento familiar e a colocação em família
substituta são de competência exclusiva da autoridade judiciária.
Observa- se que o Estatuto restringiu a atuação do Conselho Tutelar apenas
nesses casos, deixando a este órgão competência para aplicação da medida
39
protetiva de acolhimento institucional, conhecida pelo ECA de abrigo em entidade,
porém, tal acolhimento será determinado pelo Conselho Tutelar no caso de ausente
qualquer referência familiar, o único meio apto a proteger a criança ou adolescente
será o encaminhamento para a entidade de acolhimento. Entretanto, limitar- se na
atuação quanto ao afastamento da criança ou adolescente do convívio familiar,
mesmo com a concordância de seus familiares, a este órgão, não está atribuído
competência para tal.
Todavia, não compete ao Conselho Tutelar apreciar e julgar conflitos de
interesses, atribuições exercidas somente pelo Poder Judiciário, conferindo a este
somente as atribuições previstas no art. 136 do ECA, no entanto Moraes (1992, p.
253 Apud, Livro Conselhos Tutelares: desafios teóricos e práticos da garantia de
direitos da criança e do adolescente, 2011, p. 177)
Ao tratar da não- jurisdicionalidade, cabe destacar que, com a
implementação do Estatuto da Criança e do Adolescente, há uma
mudança significativa nas atividades do Poder Judiciário com relação
á infância e á adolescência, que até então centrava em julgar os
menores em situação irregular, passa a verificar os descumprimentos
das situações previstas no artigo 227 da Constituição Federal, sendo
assim, a criação do Conselho Tutelar inovou nas suas atribuições.
Deste modo o Poder Judiciário só será acionado quando houver
conflitos ou pretensão de direito resistida, caso que cabe ao juiz
julgar.
Assim, foi mediante a criação do Conselho Tutelar, que se rompeu com o
modelo autocrático anterior, na qual concentrava- se no juiz de menores, tendo em
vista que, se encarregava por todas as situações relacionadas às crianças e
adolescentes. Pois, tal órgão revela-se como um instituto novo, no qual inova nos
direitos da população infanto-juvenil, bem como na abertura de um novo modelo de
atendimento a essa categoria, com um olhar exclusivamente atento a garantia dos
seus direitos.
Nesse passo, vale fazer referencia á abalizada doutrina de Digiácomo ( Apud,
AMIN, 2013, p. 490), ao afirma que:
Em primeiro lugar devemos ter em mente que, para que possa bem e
fielmente cumprir sua missão de zelar pelo efetivo respeito aos
direitos de crianças e adolescentes, dando- lhes a proteção integral
preconizada pela lei n. 8069/90 e Constituição Federal, não pode o
Conselho Tutelar “escolher” qual ou quais direitos deve se empenhar
em assegurar, mas faze-lo igualmente em relação a todos. Assim
sendo, como o direito á convivência familiar é um dos mais
importantes direitos fundamentais de crianças e adolescentes, tendo
sido expressamente referido na Constituição Federal e reafirmado
pela lei n. 8069/90, não se concebe que o Conselho Tutelar, em suas
40
ações, deixe de também zelar pelo seu plano asseguramento,
devendo sempre aplicar medidas que procurem fortalecer os vínculos
familiares, como, aliás, determina o art. 100 do mesmo diploma legal.
Então, é recomendável e indispensável ao Conselho Tutelar esgotar todas as
constantes possibilidades de atuação em favor da manutenção da população
infanto-juvenil em sua família, antes de aplicar a medida de acolhimento, pois não
fazendo, incorrerá em omissão mediante sua atuação.
Ainda nessa percepção, importa destacar que em caso de ato infracional, o
Conselho Tutelar atuará não no intuito de punir, mas de proteger, aplicando as
medidas protetivas constantes do art. 136 na qual ensejar mais adequada ao caso
concreto. De forma que, o modelo de aplicação das medidas protetivas em caso de
ato infracional, não deverá ser diferenciado, em relação ao modelo de aplicação a
qualquer outra criança ou adolescente.
Vale ressaltar que todo Município, é obrigado a ter pelo menos um Conselho
Tutelar, entretanto, não instalado o Conselho Tutelar, as atribuições a eles
conferidas em notificações de casos de violação dos seus direitos fundamentais,
serão encaminhas á autoridade judiciária conforme preceitua o artigo 262 do ECA.
Observa- se também, os limites funcionais e territoriais de atuação dos Conselhos
Tutelares instituída no art. 138 do ECA, aplicando- se ao órgão que a regra de
competência está determinada pelo art. 147 da mesma lei, assim estabelecendo
pelo domicilio dos pais ou responsáveis, ou onde se encontre a criança ou
adolescente, na falta dos pais ou responsável.
Contudo, na aplicação de determinada penalidade disciplinar caberá ao seu
órgão administrativamente responsável impor sanção, mas poderá, em caso de
omissão ou ilegalidade deste, a análise pelo Poder Judiciário, através de provação
do Ministério Público ou qualquer legitimo interessado.
Assim, vale citar a doutrina de Digiácomo (Apud AMIN, 2013, p. 504) ao
ressaltar que:
Qualquer pessoa do povo pode questionar a atuação e mesmo a
postura individual dos membros do Conselho Tutelar sempre que
estas se mostrem de qualquer modo ilegais ou abusivas, seja por
ação, seja por omissão, podendo nesse sentido provocar tanto a
autoridade judiciária, quanto o Ministério Público, sendo a este
facultada a expedição de recomendações administrativas visando á
melhoria do serviço público prestado pelo Órgão e, se necessário, a
propositura de ação civil pública para fins de afastamento de um dos
integrantes que demonstrem total e comprovada incapacidade para o
exercício responsável das relevantes atribuições que lhe são
conferidas.
41
Diante o exposto, a destituição do conselheiro tutelar pode ser fundamentada
mediante a conduta de atos contrários à lei ou ao regime interno do órgão, do qual
incumbirá ao Ministério Público promover ação civil pública, quando verificada a
realização de condutas incompatíveis e prejudiciais no funcionamento do órgão, bem
como à salvaguarda aos direitos da criança e do adolescente.
Importante se faz, destacar os programas e ações de assistência social, que
se compõem em atender a população infanto-juvenil, implementando esses sistemas
em território nacional, de modo a atingir todos os municípios, com objetivo que
estes, possam integrar programas e ações de assistência social dentro da própria
comunidade como; os Centros de Referencia da Assistência Social (CRAS), e os
Centros de Referência Especializado de Assistência Social (CREAS). Pois, como
bem dispõe o livro (Plano Nacional de Promoção, Proteção e Defesa do Direito da
Criança e do Adolescente á Convivência Familiar e Comunitária, 2004, p. 54) “o
CRAS tem como objetivo oferecer serviços e desenvolver ações destinadas à
prevenção das situações de violação de direitos, fortalecer os vínculos familiares e
comunitários e apoiar a família no desempenho de suas funções, já o CREAS, tem
como objetivo oferecer serviços e desenvolver ações destinadas ao atendimento da
família, criança e adolescente visando à superação de situações de violação de
direitos e restauração das funções familiares, por meio da potencialização das
competências familiares”.
Entretanto, o Conselho Tutelar só atua quando quem tinha de cumprir com
seu dever não fez, no caso da família, a sociedade e o Estado quando atua de forma
irregular. Assim, havendo violação no cumprimento dos direitos da criança e do
adolescente o Conselho Tutelar atuará fiscalizando e zelando para uma efetivação
eficiente no Sistema de Proteção Integral.
Nesse sentido, a função do Conselho Tutelar não é atender direitos, e sim
respeitar e zelar, para que todos cumpram os direitos da população infanto-juvenil.
Por isso, os conselheiros não precisam ter formação universitária ou nível superior,
pois sua função é zelar, é ter um encargo social para verificar se a família, a
comunidade e o poder público estão garantindo com prioridade a efetivação dos
direitos infanto-juvenil, ao passo que a este órgão compete receber denúncias de
direitos violados e encaminhar a criança e o adolescente a programas e serviços
que possam ressarci-los, sempre em conformidade com a lei.
42
4.0 Da atuação do Conselho Tutelar nas situações de risco em Água Branca
O Conselho Tutelar como um equipamento social, que foi criado através da
elaboração do ECA tendente a objetivar um novo modelo de atendimento, na qual
este
órgão,
tivesse
a
função
recepção
de
notificações,
fiscalização
e
encaminhamentos.
Então importante se faz ressalta- se o raciocínio da Assistente Social e
Psicóloga Silvia Malta (2002, p. 102) relata a atuação do Conselho Tutelar ao se
depara com casos de violência no seio familiar ou fora dela:
O Conselho Tutelar recebe a denúncia, verifica a veracidade da
mesma, toma depoimentos dos envolvidos e das testemunhas,
avalia a gravidade do caso orienta e adota as providências, tais
como: Aciona medidas de proteção à vítima, fazendo cessar
imediatamente à exposição;Aciona serviços existentes na
comunidade, visando proporcionar maior suporte à família, como
inserção em creches, escolas, etc; Requisitar apoio psicossocial de
equipe multiprofissional para a vítima, o agressor e o núcleo
familiar; Encaminha o caso ao Ministério Público;Articula-se com o
Ministério Público e a equipe multiprofissional para discutir os
encaminhamentos que o caso necessita.
Entretanto, percorrendo está linha de raciocínio conforme os
procedimentos de atuação, o Conselho Tutelar de Água Branca atua de acordo
com esses seguimentos. No entanto, primeiramente devemos saber que o
Conselho Tutelar trabalha por intermédio de denúncias, estas denúncias ao serem
recebidas pelo disque 100 ou na sede do CT, bem como o telefone disponível da
sede. Desse modo realizam visitas as famílias que encontram- se em situação de
risco, analisa a gravidade do caso pra tomar as medidas cabíveis, tais como:
encaminha para o CRAS numa tentativa de restaurar o seio familiar e a criança ou
adolescente que encontra- se vulnerável. Já se o caso for de abuso ou exploração
sexual encaminha urgentemente para o CREAS que é constituído por uma equipe
de psicólogo, assistente social e jurídico, ademais, solicitamos a está instituição
relatórios para encaminhar o caso á delegacia de policia local, e em seguida ao
Ministério Público.
4.1. Das Situações de Risco
Situação de risco são fatores que leva a violação de direitos dentro ou fora
do ambiente familiar, acarretando dificuldades no desenvolvimento da criança ou
adolescente. Importante se faz mencionar os casos encontrados no município de
43
Água Branca que na sua maioria são identificados nas zonas rurais do município, e
que podem ser considerados situações de risco, são eles:
- Violência sexual dentro e fora da própria família
- Maus tratos
- Abandono
44
QUESTIONÁRIO APLICADO COM OS CONSELHEIROS TUTELARES DO
MUNICÍPIO DE ÁGUA BRANCA- AL.
1. Vocês acham que esses procedimentos são eficazes na reestruturação
dessas crianças e adolescentes, bem como da sua família?
R - Em muitos casos são eficazes, por acontecer em famílias que são
estruturadas, mas quando nos deparamos com casos em que a família é
desestruturada fica difícil esses procedimentos serem eficazes, mesmo que a
família toda seja assistida, ainda assim encontram- se em total vulnerabilidade,
por não existir na cidade uma casa de apoio as famílias desestruturadas.
2. Como funciona a atuação deste Conselho Tutelar em conjunto com o
Ministério Público e os serviços assistenciais oferecidos pelo município?
R - Com o Ministério Público a atuação do conselho tutelar é eficaz, mas com
relação aos serviços assistenciais é sempre imprevisível.
3. Quais suportes são dados pelo poder executivo ao conselho tutelar, e se
vocês participam na elaboração de projetos conjuntamente com este, voltados
para a população infanto-juvenil?
R - Os suportes são de 30 litros de gasolina por semana, manutenção do
veiculo, pagamentos, materiais didáticos, e em relação a projetos não
participamos diretamente na elaboração de projetos, mas nas campanhas
voltadas para a população infanto-juvenil.
4. Pra vocês o que gera a pratica de violação nos direitos de criança e
adolescente dentro da própria família?
R - A estrutura familiar (álcool, drogas, desemprego, alimentação inadequada
etc).
5. Vocês acham que só esses procedimentos que vocês utilizam são suficientes
para evitar que famílias violem os direitos de criança e adolescente?
R - Não. Pois, falta o compromisso principalmente familiar e social.
45
CONSIDERAÇÕES FINAIS
Como podemos observar, o Brasil passou por várias mudanças ao longo dos
anos, onde se buscava uma democracia justa, na qual direitos e garantias fossem
reconhecidos e preservados. Pois na luta pela democracia, necessário se fez a
mobilização de movimentos sociais em meio ao período de ditadura que passou o
Brasil.
Entretanto, com a Constituição Federal de 1988 surge uma nova visão
democrática de direitos, estabelecendo um rol de garantias sem nenhuma
distinção, ou seja, a todos. Descentralizando o poder, instituindo uma nova forma
no trato a coisa pública, assim como, o surgimento dos conselhos deliberativos das
políticas públicas em todas as esferas.
Não há como negar que o Brasil percorreu caminhos de lutas na conquista
de direitos políticos e sociais, dentre as quais umas das grandes conquistas foi a
aprovação do Estatuto da Criança e do Adolescente, simbolizando uma verdadeira
garantia na área da população infanto-juvenil, que passou a ser visto como o futuro
de uma nação, a terem seus direitos garantidos prioritariamente, e não somente
em situações peculiares. Pois basta ser criança ou adolescente que todos os seus
direitos e garantias estão fundamentados e resguardados pelo ECA, razão pela
qual são tratados como pessoas em desenvolvimento e não como mero objeto.
Conforme a criação do ECA, esta legislação inova introduzindo princípios,
que norteiam e garantem direitos abarcados a toda população infanto-juvenil, bem
como, a criação do Conselho Tutelar que é um órgão representativo desta lei.
Percebe- se, que o conselho tutelar surgiu como um órgão detentor com função de
vanguarda na aplicação de medidas para garantia dos direitos da criança e do
adolescente, devendo analisar casos concretos, tomando providências para
preservar e restabelecer direitos da população infanto-juvenil que possam vir a ser
ameaçados ou violados.
Por outro lado, o conselho tutelar mesmo sendo um órgão permanente,
autônomo e não jurisdicional, tem sua origem através de lei municipal, que desta
feita, fica este órgão vinculado ao poder executivo municipal. Razão pela qual
muitas vezes a autonomia e legitimidade do conselho tutelar não tem se
consolidado, diante da problemática de intervenções em detrimento a sua
46
autonomia, principalmente em municípios com poucos habitantes, fato em que
nesses lugares os interesses políticos tem presença forte, capazes de influenciar e
interferir na atuação dos conselheiros.
Assim analisando os dispositivos do ECA, que menciona claramente a
autonomia do conselho tutelar, bem como sua participação na elaboração de
projetos voltados para criança e adolescente, em conjunto com o poder executivo,
necessário se faz que o conselho tutelar do município de Água Branca atue em
parceria com este, afim de promover projetos e cobrar do poder publico ações de
qualidade que possam atender toda população infanto-juvenil do município,
atuando sempre com o apoio do Judiciário e do Ministério Público.
Então, importante é a necessidade de projetos voltados para a família que
vise o apoio tanto social quanto psicossocial, pois é necessário políticas de apoio
às famílias para o cumprimento dos seus deveres de cuidados com os filhos.
Tendo em vista que, não há como negar que infelizmente as desigualdades
sociais, culturais, ainda é uma realidade constante no nosso dia-a-dia, e as
desestruturas familiares, situações de pobrezas são fatores que contribuem para
violação dos direitos da população infanto-juvenil no seio familiar, haja vista, estes
fatores estruturais e históricos das relações familiares, ainda serem símbolos de
uma triste realidade na busca pelo fortalecimento do convívio familiar.
Assim conclui-se que para combatermos os casos de violação dentro do
seio familiar, é necessário que haja articulações de projetos, não somente em
casos que já houve violações de direitos, mas que atenda e favoreça todas as
famílias do município, principalmente àquelas mais carentes que não possuem
nenhuma qualificação. É importante ressaltar que as falhas desestruturais são
traços constantes do dia-a-dia dentro da zona rural do município.
Por outro lado o conselho tutelar do município apesar de ser uma autoridade
pública, com legitimidade nas suas decisões, através da natureza que possui,
ainda tem sua atuação restrita, e é visto mais como um conflito de divisão de
poderes que ainda atua no campo político e social dentro do município. Pois é
necessário superarmos esta realidade, que apesar dos conselheiros tutelares não
terem formação superior, que por sinal não é requisito necessário para ser membro
deste órgão, devem ser respeitados nas suas decisões e atuações por toda
comunidade, uma vez que, este atua como instrumento de garantia nos direitos de
criança e adolescente conforme prevê o ECA que é sua norma instituidora.
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Todavia, este órgão mesmo atuando de acordo com as normas
estabelecidas pelo ECA, e utilizando os devidos procedimentos que esta norma
prevê, nos casos de violação dos direitos de criança ou adolescente, ainda não
atua com a total eficácia nestas questões, por infelizmente serem atos que são
crescentes e presentes ainda nos dias de hoje. Pois, por ser um assunto bastante
delicado e que a sociedade deve se conscientizar desta triste realidade, é
necessário que esta tarefa não fique somente sobre os cuidados do conselho
tutelar, mas também do poder executivo, judiciário, ministério público e toda
comunidade, a fim de garantir total eficácia nos direitos e garantias de toda
população infanto-juvenil, tendo em vista, ser uma categoria que requer cuidados
especiais.
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REFERENCIAS
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2013.
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