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UNIVERSIDADE FEDERAL DA BAHIA
FACULDADE DE CIÊNCIAS ECONÔMICAS
CURSO DE GRADUAÇÃO EM CIÊNCIAS ECONÔMICAS
PABLO SILVA SOUZA
POLÍTICA CAMBIAL E A INSERÇÃO EXTERNA DA ECONOMIA
BRASILEIRA (1995-2008)
SALVADOR
2010
1
PABLO SILVA SOUZA
POLÍTICA CAMBIAL E A INSERÇÃO EXTERNA DA ECONOMIA
BRASILEIRA (1995-2008)
Trabalho de conclusão de curso apresentado no curso
de Ciência Econômicas da Universidade Federal de
Bahia como requisito parcial à obtenção do grau de
Bacharel em Ciências Econômicas.
Orientador: Prof. Dr. Luiz Antonio Mattos Filgueiras
SALVADOR
2010
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PABLO SILVA SOUZA
POLÍTICA CAMBIAL E A INSERÇÃO EXTERNA DA ECONOMIA
BRASILEIRA (1995-2008)
Aprovado em.
Orientador: __________________________________
Prof. Dr. Luiz Antonio Mattos Filgueiras
Faculdade de Economia da UFBA
_____________________________________________
_____________________________________________
3
DEDICATÓRIA
Gostaria de dedicar este trabalho à minha família que está sempre ao meu lado e que me
ajuda e apóia a alcançar muitos sonhos, dos mais simples aos mais audaciosos,
incondicionalmente.
Agradeço também ao meu orientador, Professor Luiz Filgueiras, pelo tempo e cuidados
dedicados a este trabalho e ao Professor Plínio Moura pela orientação durante o período
de aprendizado no Núcleo de Estudos Conjunturais (NEC).
Além destes, faço uma dedicatória póstuma ao Professor de francês Alain Moineau que
me apresentou à França, me ensinou a falar francês e a acreditar sempre nos meus
sonhos. Graças aos seus conselhos e encorajamento pude realizar um intercâmbio
estudantil de seis meses na cidade de Paris (Universidade de Paris 10) que foram
essenciais na minha formação acadêmica e humana.
Gostaria também de agradecer aos colegas pelo companherismo e amizade durante a
jornada acadêmica. Agradeço especialmente a Weber, Jaqueline, Diogo, Ana Cláudia,
Ludiara e Carolina, desejando-lhes muita sorte e realizações no novo caminho que está
por vir.
Por último, dedico também este trabalho aos economistas e pensadores que com seus
artigos e idéias contribuiram para evidenciar as principais questões deste debate aqui
proposto.
4
RESUMO
Este trabalho pretende avaliar a forma de inserção externa da economia brasileira no
comércio internacional, no período de 19951 a 2008, em três sub-períodos: de 1995 a
1998 (I); 1999 a 2002 (II) e de 2003 a 2008 (III). Estes períodos coincidem com o
primeiro governo Fernando Henrique (I), segundo governo Fernando Henrique (II) e
primeiro e metade do segundo governo Lula (III). Assim, diante das distintas políticas
cambiais praticadas, serão observadas as evoluções quantitativa e qualitativa das
transações comerciais do Brasil e suas conseqüências sobre o balanço de pagamentos e
o padrão de inserção externa da economia brasileira.
Palavras Chave: Inserção Externa; Política Cambial; Setor Externo; Substituição de
Importações
1
O período compreendido não contempla alguns indicadores referentes ao ano de 1995 devido à
indisponibilidade de dados para o período, segundo a classificação por intensidade tecnológica realizada
pelo MDIC.
5
LISTA DE TABELAS
Tabela 01 Balanço de Pagamentos (1995-98)
Tabela 02 Passivos Externos da Economia Brasileira (1995-98)
Tabela 03 Dívida Líquida do Setor Público (1995-98)
Tabela 04 Principais produtos exportados (1996-98)
Tabela 05 Principais produtos importados (1996-98)
Tabela 06 Corrente de Comércio Brasil (1996-98)
Tabela 07 Participação do Brasil no Comércio Internacional (1995-98)
Tabela 08 Balanço de Pagamentos (1999-02)
Tabela 09 PIB: Taxa de Crescimento Real (1999-02)
Tabela 10 Principais produtos exportados (1999-02)
Tabela 11 Principais produtos importados (1999-02)
Tabela 12 Corrente de Comércio Brasil (1999-02)
Tabela 13 Participação do Brasil no Comércio Internacional (1999-02)
Tabela 14 Finanças públicas, valores acumulados (1995-06)
Tabela 15 Contribuição ao crescimento (1995-06)
Tabela 16 Balanço de Pagamentos (2003-08)
Tabela 17 Principais produtos exportados (2003-08)
Tabela 18 Principais produtos importados (2003-08)
Tabela 19 Corrente de Comércio Brasil (2003-08)
Tabela 20 Participação do Brasil no Comércio Internacional (2003-08)
6
LISTA DE GRÁFICOS
Gráfico 01 Taxa de câmbio comercial compra média (1995-08)
Gráfico 02 Taxa de câmbio comercial compra média (1995-98)
Gráfico 03 Importação brasileira dos setores industriais por intensidade tecnológica
(1995-98)
Gráfico 04 Exportação brasileira dos setores industriais por intensidade tecnológica
(1995-98)
Gráfico 05 Exportação de bens por classe de produto (1995-98)
Gráfico 06 Importação de bens por categoria de uso (1995-98)
Gráfico 07 Taxa de câmbio comercial compra média (1999-02)
Gráfico 08 Dívida líquida do setor público (1995-02)
Gráfico 09 Variação real do gasto social no governo FHC (1995-02)
Gráfico 10 Exportações brasileiras dos setores industriais por intensidade tecnológica
(1999-02)
Gráfico 11 Exportações brasileiras por classe de produto (1999-02)
Gráfico 12 Importações brasileiras dos setores industriais por intensidade tecnológica
(1999-02)
Gráfico 13 Importações brasileiras por categoria de uso (1999-02)
Gráfico 14 Taxa de câmbio comercial média (2003-08)
Gráfico 15 Exportações brasileiras dos setores industriais por intensidade tecnológica
(2003-08)
Gráfico 16 Exportações brasileiras por classe de produto (2003-08)
Gráfico 17 Importações brasileiras dos setores industriais por intensidade tecnológica
(2003-08)
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LISTA DE SIGLAS
UNCTAD
Conferência das Nações Unidas sobre Comércio e Desenvolvimento
MDIC
Ministério do Desenvolvimento, Indústria e Comércio Exterior
BACEN
Banco Central do Brasil
IPEA
Instituto de Pesquisa Econômica Aplicada
IBGE
Instituto Brasileiro de Geografia e Estatística
FHC
Fernando Henrique Cardoso
IED
Investimentos Estrangeiros Diretos
ETs
Empresas Transnacionais
URV
Unidade de Referência de Valor
PND
Plano Nacional de Desestatização
LTCM
Long Term Capital Management
FMI
Fundo Monetário Internacional
8
SUMÁRIO
1 INTRODUÇÃO
1.1 METODOLOGIA
2 QUADRO REFERENCIAL TEÓRICO
9
10
12
3 PRIMEIRO GOVERNO FERNANDO HENRIQUE (1995-1998): COMBATE À
HIPERINFLAÇÃO E CRISES EXTERNAS
22
4 FHC 2 (1999-2002): CRISE BRASILEIRA, SOLUÇÃO ORTODOXA, CUSTOS
SOCIAIS
38
5 GOVERNO LULA: CONTEXTO INTERNACIONAL FAVORÁVEL, MODELO
LIBERAL PERIFÉRICO E A ESPECIALIZAÇÃO RETRÓGRADA
56
6 CONSIDERAÇÕES FINAIS
68
REFERÊNCIAS
70
9
1 INTRODUÇÃO
O objeto de estudo do presente trabalho é a forma de inserção externa da economia
brasileira, em particular no que concerne ao comércio internacional, no período de
19952 a 2008.
O objetivo é avaliar, tendo em vista as distintas políticas cambiais praticadas neste
período, a evolução quantitativa e qualitativa das transações comerciais do Brasil e suas
conseqüências sobre o balanço de pagamentos e o padrão de inserção externa da
economia brasileira.
Para isso, considera-se que a política cambial brasileira praticada nesses anos pode ser
dividida em três sub-períodos: de 1995 a 1998 (I); 1999 a 2002 (II) e de 2003 a 2008
(III). Estes períodos coincidem com o primeiro governo Fernando Henrique (I), segundo
governo Fernando Henrique (II) e primeiro e metade do segundo governo Lula (III).
No momento I, a política cambial brasileira foi marcada por uma taxa de câmbio quase
fixa e valorizada, apesar das crises do México (1994), da Ásia (1997) e da Rússia
(1998) questionarem essa valorização. No segundo momento (II), após as crises
cambiais na Rússia e no Brasil, a taxa de câmbio passou a ser flutuante, com uma
trajetória de desvalorização até 2002.
No último período, com o crescimento acelerado das economias e do comércio mundial
a partir de 2003, o crescimento da liquidez nos mercados financeiros internacionais e a
estabilidade no cenário internacional, a taxa de câmbio passa por um período de
valorização progressiva, mantendo-se abaixo de R$2,00 a partir de maio de 2007,
chegando a 1,59 em julho de 2008, conforme o Gráfico 01.
2
O período compreendido não contempla alguns indicadores referentes ao ano de 1995 devido à
indisponibilidade de dados para o período, segundo a classificação por intensidade tecnológica realizada
pelo MDIC.
10
GRÁFICO 01 – TAXA DE CÂMBIO R$/US$ COMERCIAL-COMPRA-MÉDIA
(1995-2008)
FONTE: IPEADATA
Desta maneira, será realizada uma análise da inserção da economia brasileira no
comércio internacional neste período, considerando as distintas políticas cambiais. O
problema específico a ser estudado é investigar se ocorreram modificações relevantes na
forma de inserção do país no comércio internacional. Em particular, verificar a evolução
estrutural das pautas de exportação e importação do país.
Assim, será analisada a pauta de exportações e importações brasileiras pela metodologia
da UNCTAD (grau de intensidade tecnológica), na tentativa de demonstrar que o fluxo
comercial brasileiro se ampliou sem passar por um processo de diversificação,
evidenciando o caráter conjuntural da melhora nos indicadores de inserção externa, em
detrimento do avanço estrutural.
O ponto de vista aqui defendido é de que, embora tenha ocorrido um crescimento
importante tanto das importações quanto das exportações, não houve mudanças
qualitativas mais profundas, que pudessem configurar uma inserção essencialmente
distinta daquela que prevaleceu no período compreendido pelo Modelo de Substituição
de Importações (MSI) e sua crise. Por isso, acredita-se que a vulnerabilidade externa
estrutural da economia brasileira não foi superada, o que coloca o país ao sabor dos
ciclos econômicos internacionais.
11
1.1 METODOLOGIA
A análise da balança comercial foi feita a partir dos dados disponibilizados pelo
Ministério do Desenvolvimento, Indústria e Comércio Exterior (MDIC)3, que classifica
os setores industriais brasileiros por grau de intensidade tecnológica - entre 1996 a 2008
- segundo a nova metodologia adotada pela Conferência das Nações Unidas para o
Comércio e Desenvolvimento (UNCTAD).
Também foram pesquisados os destinos das exportações e origem das importações
segundo informações do MDIC, buscando suas ligações com o balanço de pagamentos
brasileiro.
Dados relativos ao Câmbio, Balanço de Pagamentos, Investimentos Estrangeiros, e
outros indicadores relevantes foram obtidos através de fontes secundárias de
conhecimento público, como Banco Central do Brasil (BACEN), Instituto de Pesquisa
Econômica Aplicada (IPEA), Instituto Brasileiro de Geografia e Estatística (IBGE),
entre outros.
A partir destas informações, foi avaliada a evolução da participação do Brasil no
comércio internacional.
3
www.mdic.gov.br
12
2 QUADRO REFERENCIAL TEÓRICO
O discurso hegemônico predominante adotado desde o Consenso de Washington,
defensor do processo de abertura econômica nos anos 1970, utilizou como
fundamentação teórica o modelo de Hecksher-Ohlin, no qual países abundantes em
capital tendem a transferir seus recursos para países com escassez relativa desse fator de
produção. Este argumento foi fortalecido, até 1997, pela experiência de alguns países do
sudeste asiático.
Este modelo, conhecido na literatura como Teoria da Poupança Externa, enfatiza as
diferenças na dotação de fatores como principal determinante das vantagens
comparativas no comércio internacional e explica, a partir deste conceito, os diferentes
padrões de comércio internacional.
Assim, conforme o modelo, os países intensivos em capital transfeririam seus recursos
para aqueles com escassez deste fator, e estes o transformariam automaticamente em
investimento produtivo. Para que isto seja possível, recomenda-se a abertura da conta de
capital, permitindo um processo de arbitragem que, em tese, seria capaz de igualar os
produtos marginais do capital nas diversas economias, aumentando o bem estar de
países pobres e ricos num possível arranjo ótimo (BRESSER-PEREIRA; GALA, P.
2007).
Desta maneira, os países em desenvolvimento conviveriam com déficits moderados em
conta corrente e poderiam equilibrar o seu balanço de pagamentos e gerar crescimento
econômico se beneficiando desta poupança externa.
Estes déficits, provocados pela saída destes capitais estrangeiros em forma de remessas
ao exterior (seja por lucros, dividendo, royalties, entre outros), ampliam o desequilíbrio
externo no balanço de pagamentos, tendo como restrição o limite de endividamento
destas economias em desenvolvimento.
Aliado a esta circunstância, vale ressaltar que este limite de endividamento tende a ser
extrapolado devido a ciclos de origem política, que, por vezes, combinam menor rigidez
fiscal com sobrevalorizações nas taxas de câmbio (BRESSER-PEREIRA; NAKANO,
2003).
13
Segundo Bresser-Pereira e Nakano, estes ciclos de ingresso de capitais tiram o foco dos
limites do endividamento. Conforme os autores, estes consistem num fenômeno
econômico com duração média de seis anos; valorização significativa da taxa real de
câmbio; aumento da taxa interna real de juros; ocorrência de uma inversão na conta
corrente passando de um superávit para um déficit que pioram o superávit ou déficit
orçamentário significativamente; aumento da taxa de investimento a curto prazo e
declínio na seqüência; há uma explosão no consumo; há um ganho de
produção
temporário compensado com um declínio significativo e duradouro no crescimento
potencial da produção e o fim do episódio é marcado com a suspensão da rolagem da
dívida pelos mercados financeiros internacionais seguido de um forte ajuste interno.
Segundo Bresser-Pereira e Nakano (2003, p. 13):
Num longo espaço de tempo, é possível que um país se
beneficie da poupança externa, desde que, na fase de tomada de
empréstimos, invista e aumente sua taxa de crescimento
potencial de modo permanente, de tal forma que a taxa menor
de crescimento na fase de pagamento da dívida seja mais do
que compensada. Mas isso só é verdade se analisarmos a
dinâmica de curto prazo de poupança, investimento e dívida e
invertemos a causalidade entre investimento e poupança.
A partir dos anos 1990, com o aprofundamento do processo de globalização nas esferas
comercial, produtiva, financeira e tecnológica, ampliaram-se os seguintes processos
citados por Filgueiras (2006): aumento dos fluxos financeiros, acirramento da
concorrência nos mercados internacionais de capitais, maior integração entre os
sistemas financeiros nacionais, o avanço do processo de internacionalização da
produção, ampliação da concorrência internacional e a maior integração entre as
estruturas produtivas das economias nacionais.
Esta intensificação da internacionalização em todas essas esferas agravou a volatilidade
dos investimentos internacionais, aumentando a vulnerabilidade externa (capacidade de
resistência a pressões, fatores desestabilizadores e choques externos), sobretudo nos
países menos desenvolvidos que ocupam a periferia do capitalismo.
Diante da ampliação dos processos globalizantes, Kliass e Salama (2008, p. 378)
ressaltam seus impactos nas economias mundiais. Segundo os autores:
A globalização comercial impõe constrangimentos de
competitividade, de qualidade, de organização do trabalho. A
14
mundialização financeira4 favorece atividades financeiras em
detrimento das atividades produtivas [...]. As duas agem de forma
coordenada e os efeitos gerais são: i) uma taxa de crescimento
médio fraca ao longo dos últimos anos; ii) uma precarização
acentuada nas condições de trabalho; iii) uma distribuição de
renda que, apesar de se manter extremamente desigual, muda seus
contornos em favor de uma parcela reduzida da população.
No Brasil, este processo que foi iniciado a partir do governo Sarney (1985-90), teve no
governo Collor (1990-92) a primeira tentativa de adotar um “projeto neoliberal”, o qual
só veio a se consolidar a partir do Plano Real, na gestão Fernando Henrique Cardoso
(1995-2002), quando ocorreu o agravamento do processo de abertura da economia
brasileira, com a liberalização da conta capital, a exposição hostil das empresas
nacionais à concorrência estrangeira, grandes processos de privatizações, fusões e
aquisições.
Este plano, segundo Filgueiras (2006), é um produto econômico, político e ideológico
da convergência de três movimentos que marcaram o desenvolvimento capitalista nas
duas últimas décadas deste século: a hegemonia das políticas neoliberais, a difusão do
processo de reestruturação produtiva a partir dos países centrais e a reafirmação do
capitalismo como um sistema de produção mundializado, através da globalização.
A partir de sua adoção, em julho de 1994, o Brasil passou a experimentar uma
estabilidade monetária inédita desde a década de 1980. Sua implantação se apoiou,
sobretudo, na prática de uma âncora cambial que trouxe dois sérios problemas
explicitados com a crise de 1999: os desequilíbrios externos e a crise fiscal
Neste cenário, diante da moratória da Rússia, a baixa liquidez dos mercados a nível
global trouxe dificuldades no refinanciamento da crescente dívida externa brasileira.
Assim, o Brasil firmou em 1998, no então segundo governo de FHC, um acordo com o
Fundo Monetário Internacional (FMI), na organização de um pacote de ajuda externa
com instituições multilaterais, pactuando termos na condução da política econômica.
Este acordo fez com que o Brasil passasse a se adequar às proposições do chamado
Segundo Consenso de Washington5, que arbitrava sobre a implementação de políticas
4
Para os autores Mundialização e Globalização têm o mesmo sentido.
Segundo Williamson, 1990 (apud BRESSER-PEREIRA; NAKANO, 2003), o segundo consenso de
Washington se diferencia do primeiro. Além deste defender ajustes fiscais, liberalização da conta capital,
desaprovar taxas de juros negativas e excessivamente positivas, há o consenso que o crescimento
5
15
econômicas de cunho neoliberal. Entre as medidas adotadas nos termos do acordo
podemos citar as privatizações, a disciplina fiscal, o plano de metas inflacionárias com a
necessidade de elevados superávits primários, um câmbio de mercado, a eliminação das
restrições ao movimento de capitais, a desregulamentação do mercado de trabalho e a
abertura comercial.
A partir da pactuação destas medidas, fundamentadas pelo discurso teórico
predominante, a alternativa de crescimento para a América Latina proposta à época
ocorreria a partir de uma combinação de superávits na balança comercial com elevadas
taxas de juros que atrairiam poupança externa permitindo assim a superação das
restrições externas ao crescimento econômico.
No entanto, essas medidas só passaram a se consolidar a partir de 2003, no primeiro
governo Lula, num contexto onde a opção política expressa na “Carta ao Povo
Brasileiro” que definiu a continuidade do modelo vigente, num contexto internacional
favorável do qual o país passou a se beneficiar desta conjuntura.
Porém, comparativamente aos outros países, o Brasil não apresentou avanços
expressivos que possibilitem a mudança do seu padrão de inserção externa e
conseqüente redução da vulnerabilidade externa estrutural através da dinamização
tecnológica de sua economia.
Contudo, no que concerne à vulnerabilidade externa, para que sejam evitados
equívocos, é oportuna a metodologia desenvolvida por Filgueiras e Gonçalves (2007, p.
37), que a qualifica de duas formas:
A vulnerabilidade externa conjuntural é determinada pelas
opções e custos do processo de ajuste externo. A
vulnerabilidade externa conjuntural depende positivamente das
opções disponíveis e negativamente dos custos de ajuste
externo. Ela é, essencialmente, um fenômeno de curto prazo. A
Vulnerabilidade externa estrutural decorre das mudanças
relativas ao padrão de comércio, da eficiência do aparelho
produtivo, do dinamismo tecnológico e da robustez do sistema
financeiro nacional. A vulnerabilidade externa estrutural é
determinada, principalmente, pelos processos de desregulação e
liberalização nas esferas comercial, produtivo-real, tecnológica
e monetário-financeira das relações econômicas internacionais
conduzido pelas exportações é o único tipo de crescimento que a América Latina tem chances de atingir
nas próximas décadas.
16
do país. Ela é, fundamentalmente, um fenômeno de longo
prazo.
Neste sentido, os autores (op cit. 2007) defendem que não houve enfrentamento nem
superação da forma histórica de inserção passiva. Essa forma, na verdade, se atualizou
diante da nova fase do desenvolvimento do capitalismo em escala mundial. Desta
maneira, a nova fase ascendente do setor externo brasileiro ocorre devido à conjuntura
internacional favorável, sem avanços estruturais que diminuam os custos dos ajustes
externos.
Assim, a busca pelos países subdesenvolvidos em reduzir sua vulnerabilidade externa
devido aos déficits crônicos no balanço de pagamentos, unida ao discurso de
liberalização, ocorreu de forma desordenada, sem a adoção de uma estratégia, baseandose, sobretudo, na conjuntura internacional. Segundo Dupas (2008, p. 188), o equívoco
mais importante de alguns dos países da periferia (entre os quais o Brasil), ao se
inserirem no comércio internacional, foi terem confundido abertura com estratégia.
As profundas reformas estruturais induzidas pelo discurso
hegemônico – abertura, privatização e exposição à concorrência
internacional – aumentaram sensivelmente o grau de
vulnerabilidade externa da maioria dos grandes países da
periferia mundial, deterioraram a qualidade dos empregos e
tornaram a distribuição de renda mais perversa.
Diante deste contexto de abertura, no âmbito da teoria econômica, avançam as
proposições associadas à Teoria da Poupança Externa e avança a discussão sobre os
Investimentos Estrangeiros Diretos (IEDs), apontando suas vantagens como fonte de
capital, know-how administrativo e acesso a tecnologias. O papel dos IEDs parte da
crítica ao investimento de portifólio e se tornou relevante com o declínio dos
empréstimos oficiais, a volatilidade de investimentos de portifólio e a incerta evolução
das taxas de juros associadas a empréstimos bancários (ALMEIDA, 2000).
Este discurso favoreceu ao processo de internacionalização da produção, no qual as
Empresas Transnacionais (ETs) desempenham um papel fundamental, devido às
expectativas de que estas empresas contribuiriam de forma mais ativa para a inserção do
Brasil no comércio internacional com maior conteúdo tecnológico.
Contudo, para aperfeiçoar o padrão de especialização existente, as Empresas
Transnacionais utilizaram como principal instrumento a importação de componentes e
tecnologia, sem gerar ao mesmo tempo uma contrapartida equivalente em exportações e
17
contribuindo, no médio e longo prazo, para o agravamento das restrições externas
(FILGUEIRAS; PINHEIRO, 2008). Segundo Dupas (2008, p. 189),
A lógica das cadeias produtivas globais exige de tais países
mais importações do que permite exportações. Todas as vezes
que os países da região começam a crescer seus déficits
comerciais aumentam. Eles acabaram em parte compensados
pela entrada de investimentos (que aumentaram o fluxo de
remessa de lucros) ou pelo crescimento da dívida externa (que
agravava o pagamento de juros).
Assim, os Investimentos Estrangeiros Diretos não trouxeram resultados que
contribuíssem para a diminuição do déficit externo do Balanço de pagamentos
brasileiro, modificando o seu padrão de inserção internacional, especializado em
commodities e recursos naturais. Neste sentido, no que concerne ao IEDs conclui-se
que:
O resultado é que, apesar do aumento da participação das ETs
na estrutura produtiva e no comércio exterior brasileiro, isso
não resultou em melhora na inserção externa, como ocorreu em
países como México, Irlanda, Cingapura, Malásia e China.
Nesses países, o investimento estrangeiro realizado esteve
associado à montagem de filiais integradas aos chamados
“sistemas internacionais de produção”, caracterizados por uma
certa descentralização da divisão internacional do trabalho em
que algumas filiais – por razões de vantagens absolutas de custo
(trabalho e/ou outros recursos), de taxas de câmbio altamente
estimulantes e de benefícios fiscais/infraestruturais – passam a
desempenhar um papel chave no fornecimento de produtos
finais, peças, componentes e subconjuntos para o restante da
corporação. (UNCTAD apud COUTINHO, HIRATUKA,
SABBATINI, 2003).
Carneiro (2002) destaca a inserção diferenciada na periferia, ressaltando a falta de
articulação complementar das economias da América Latina com a principal potência
hegemônica (os Estados Unidos) por meio da indústria de bens de capital. Segundo o
autor, no que tange à inserção produtiva, houve uma regressão da estrutura industrial
com a diminuição da indústria metal-mecânica e ampliação dos setores produtores de
commodities industriais.
Para Medeiros (apud CARNEIRO 2002, p. 253) fica sugerida uma tendência
permanente ao desequilíbrio externo devido às aberturas promoverem um viés favorável
às atividades produtoras de serviços e de non-tradables que não produzem divisas.
18
A partir do aumento de participação do capital estrangeiro no mercado nacional, com a
exposição das empresas nacionais à concorrência internacional devido à ampliação da
liberalização comercial, ganhou corpo o debate sobre a desindustrialização da economia
brasileira.
Palma (2005, p. 19) explica o fenômeno da desindustrialização através de quatro fontes:
declínio no emprego industrial que acontece quando países atingem um certo nível de
renda per capita; uma relação inversa entre renda per capita e emprego industrial; um
declínio na renda per capita correspondendo ao ponto de virada; a doença holandesa6.
No caso de países como o Brasil, o autor afirma que:
[...] esta “doença” também se espalhou por alguns países latinoamericanos. O ponto chave em questão é que não foi
ocasionado pela descoberta de recursos naturais ou pelo
desenvolvimento do setor de exportação e serviços. Ao
contrário, teve sua origem na drástica virada da política
econômica. Isto foi basicamente o resultado de um programa
radical de liberalização financeira e comercial dentro do
contexto de um processo global de reforma econômica e
mudança institucional que levou a uma brusca reversão da
estratégia de industrialização ISI (guiados pelo Estado) dos
países.
Segundo Palma (2005), esta mudança levou um grupo de países entre os quais o Brasil
de volta à especialização Ricardiana em recursos associados a vantagens comparativas,
causando a chamada especialização retrógrada e criando restrições à melhoria do padrão
de inserção externo da economia brasileira.
Já Nassif (2008) defende que a perda de participação da indústria brasileira foi um
fenômeno circunscrito à segunda metade dos anos oitenta e
se
iniciou
antes
da
implementação das reformas de liberalização comercial. Segundo o autor, esta queda
ocorreu num contexto de forte retração da produtividade do trabalho, estagnação
econômica e elevadas taxas de inflação.
Nassif (2008) diverge de Palma (2005) quanto à ocorrência de uma desindustrialização
via doença holandesa na economia brasileira, devido à manutenção do peso da indústria
no período de 1991-98, com aumento na produtividade do trabalho, mas queda na
6
A “doença holandesa” foi um fenômeno ocorrido na Holanda devido à descoberta de grandes fontes de
gás, resultando a valorização do Florim e a retração das exportações industriais, realocação da mão-deobra do setor de não-comercializável para o comercializável, com fortes impactos sobre a atividade
econômica do país.
19
formação bruta de capital. Já no período a partir de 1999, o autor verifica que ocorreu
uma retração da produtividade e manutenção de baixas taxas de investimento. Desta
maneira, Nassif (2008, p. 33) defende que:
O período de 1990 até o presente não pode ser qualificado
como de “desindustrialização”. [...] As evidências empíricas
também não confirmam uma “nova doença holandesa”, seja
porque não se verificou uma realocação generalizada de fatores
produtivos para os segmentos que constituem o grupo de
indústrias com tecnologias baseadas em recursos naturais. [...]
Prova disso é que a participação conjunta dos produtos
primários, dos manufaturados intensivos em recursos naturais e
dos manufaturados de baixa tecnologia sofreu um decréscimo
de 72% para 67% entre 1989 e 2005.
Ainda que existam divergências sobre a ocorrência de um
processo de
desindustrialização via doença holandesa, Nassif (2008) ressalta a perda de participação
da Indústria no PIB brasileiro. Segundo o autor, entre 1950 a 1980 a indústria cresceu,
passando de 18% para 31% do PIB em detrimento da agropecuária que teve sua
participação reduzida de 24% do PIB para 10%. A partir da segunda metade da década
de 1980 a Indústria passa a uma nova realidade, transitando de uma média anual de
30,7% do PIB entre 1973 e 1985 para um novo patamar de 22% nos anos 1990,
perdendo participação para o setor de serviços.
Estas conseqüências estão associadas às políticas de cunho neoliberal que têm aportado
graves problemas estruturais ao “tripé” empresa estatal, empresa estrangeira e empresa
nacional que, segundo Barros e Goldenstein (1997), compõem a economia brasileira.
A abertura comercial associada às privatizações trouxe graves conseqüências para as
empresas estatais e nacionais, bem como para a estratégia industrial brasileira que foi
definida na década de 1970 pelo Segundo Plano Nacional de Desenvolvimento (II
PND), o qual definiu as bases do capitalismo nacional.
Diante da atual estrutura da economia brasileira, que condiciona o crescimento
econômico ao aumento das importações e à elevação da remessa de divisas ao exterior,
um projeto verdadeiramente nacional levará a um modelo de desenvolvimento
econômico via substituição de importações, seja ele induzido ou espontâneo7.
7
No conceito utilizado por Baumann e Franco (2005) que define induzido como o processo que é
motivado por uma política intervencionista e espontâneo aquele que ocorre naturalmente em decorrência
20
A substituição de importações é uma alternativa no enfrentamento da restrição externa
ao crescimento presente na economia brasileira e possibilita a consolidação das bases
para o desenvolvimento de uma estrutura produtiva com maior nível de integração e
desenvolvimento tecnológico, possibilitando no longo prazo uma maior competitividade
dos produtos nacionais, com reflexos positivos no balanço de pagamentos.
Vale ressaltar que, no curto prazo, a sua implementação deve considerar alguns fatores
de estímulo à produção interna e a possibilidade de uma piora na balança comercial
motivada pela necessidade de importação de bens intermediários e de produção ou pelo
efeito da demanda derivada do crescimento da renda no curto prazo, devido ao
crescimento da produção dos setores beneficiados (TAVARES, 1977).
Contudo, no longo prazo, depois de superado este momento inicial de incremento das
importações, as economias em desenvolvimento, diante de uma nova base estrutural,
tenderão a apresentar uma trajetória de crescimento sólida, menos suscetível aos abalos
causados pelas oscilações dos mercados internacionais.
Vale ressaltar que este modelo não deve ser confundido com a “velha política industrial
do passado” que descrevem Barros e Goldeinstein (1997). Em menção ao modelo de
substituição de importações, que esses autores erroneamente associam ao paternalismo
estatal que pune a sociedade através da implementação de tarifas protecionistas que
reduzem a produtividade, criando uma competitividade espúria numa economia baseada
na lei da escassez e alocações ótimas.
O processo de substituição de importações não está associado à eliminação das
importações e em algumas circunstâncias ele pode ocorrer através de ganhos de market
share sem nenhuma redução do quantum importado em produtos estrangeiros. Contudo,
ele pode ser incentivado por variações nas taxas de câmbio dos países que provocam
alterações nos preços relativos.
Este processo de substituição de importações associado ao projeto nacional
desenvolvimentista deve contemplar uma política de controle de capitais, em oposição à
proposição da assembléia anual do Fundo Monetário Internacional de 1997 que
apregoava liberalização da conta de capitais, reconhecendo apenas a possibilidade de
controles temporários e limitados que precediam reformas liberalizantes.
de uma mudança nos preços relativos do produto nacional frente ao importado, seja esta mudança via
aumento da produtividade ou depreciação da moeda nacional frente a estrangeira.
21
Este controle pode seguir dois modelos conhecidos internacionalmente: controles de
entrada (a exemplo do Chile) e na saída (Malásia a partir de 1999). No primeiro caso
enquadram-se depósitos compulsórios de frações a serem resgatadas após um tempo
mínimo de permanência enquanto no segundo as saídas de capitais seriam taxadas por
alíquotas inversamente proporcionais ao período de permanência daqueles capitais no
país (CARVALHO; SICSÚ, 2004).
Assim, os rumos da política monetária tenderiam a ser definidos de forma endógena, em
contraponto às arbitragens financeiras internacionais definidas pelos grandes fundos
estrangeiros, orientados pelas agências classificadoras de risco a buscar a maior
valorização do capital.
Desta maneira, a idéia aqui defendida combina: 1- substituição seletiva de importações,
para a superação dos crescentes déficits comerciais, com efeitos positivos no emprego e
renda e 2- controle de capitais para minimizar os impactos negativos dos juros,
royalties, lucros e dividendos no balanço de pagamentos e evitar fugas de capitais e
crises no balanço de pagamentos, que marcaram a economia mundial na década de1990
e início da de 2000.
22
3 PRIMEIRO GOVERNO FERNANDO HENRIQUE (1995-1998): COMBATE À
HIPERINFLAÇÃO E CRISES EXTERNAS
Após a redemocratização do Brasil, com a posse de José Sarney na Presidência da
República, em 1985, o país enfrentou um turbulento período de 10 anos de instabilidade
econômica com elevadas taxas de inflação que chegaram a 2.735,5% em 1990. Neste
período foram adotados cinco planos de estabilização, cujos resultados demonstraram-se
ineficazes e por vezes, desastrosos: Cruzado (1986), Bresser (1987), Verão (1989),
Collor I (1990) e Collor II (1991).
Com o impeachment de Collor em 1992, ganhou espaço no processo de transição para o
Governo Itamar Franco o sociólogo Fernando Henrique Cardoso, político que perdera
em 1985 as eleições para Prefeito de São Paulo para Jânio Quadros e se elegera em
1986, junto com Mário Covas, o Senador mais votado da história brasileira.
Na montagem da equipe de Itamar Franco (1992-94), Fernando Henrique foi nomeado
no primeiro momento Ministro das Relações Exteriores (1992-93), passando em maio
de 1993 ao cargo de Ministro da Fazenda onde iniciou a implementação da estratégia de
estabilização do governo em três fases: o Programa de Ação Imediata (PAI), a criação
da Unidade de Referência de Valor (URV) e a adoção de uma nova moeda, o Real.
Esta estratégia, denominada Plano Real8, culminou num projeto político conservador
que viabilizou a candidatura vitoriosa de Fernando Henrique à Presidência da
República, trazendo estabilidade monetária baseada numa âncora cambial garantida por
um desequilíbrio fiscal com déficits e dividas públicas crescentes, além de
desequilíbrios externos causados pelo impacto da taxa de câmbio valorizada (0,85
R$/US$ em janeiro de 1995, conforme gráfico 02.
8
O Plano Real foi idealizado por uma equipe de Economistas ligados à PUC/RIO, escola essa
hegemônica na condução da política econômica a partir da eleição de FHC. Ao longo dos 8 anos desta
gestão, economistas como Gustavo Franco, Armínio Fraga, Pedro Malan, André Lara Resende e outros 9
ligados à referida instituição ocuparam os cargos de maior importância na equipe econômica (Ministro da
Fazenda, Ministro do Trabalho, Presidente do Banco Central, Presidente do BNDES, Secretário de
Política Econômica do Ministério da Fazenda, etc.) .
23
GRÁFICO 02 – TAXA DE CÂMBIO R$/US$ COMERCIAL-COMPRA-MÉDIA
(1995-98)
FONTE: IPEADATA
Outra característica destacada do Governo Fernando Henrique foi a ampliação das
reformas de cunho neoliberal (através do Plano Real) iniciadas com o Plano Nacional de
Desestatização (PND) do governo Collor, que possuíam os seguintes atributos
enumerados por Giambiaggi (2005): privatizações; fim dos monopólios estatais nos
setores de petróleo e telecomunicações; mudanças no tratamento do capital estrangeiro;
saneamento do sistema financeiro; reforma (parcial) da Previdência Social;
renegociação das dívidas estaduais; criação das agências reguladoras.
Estas providências, se aproximam das diretrizes do Consenso de Washington,
explicitando a implementação de uma política eminentemente de cunho neoliberal no
Brasil que combinava combate à inflação com ortodoxia econômica.
No que concerne ao setor externo, a nova política de câmbio quase fixo acendeu no
campo da teoria econômica as discussões sobre a metodologia de avaliação da “taxa
ideal de câmbio”, pois para muitos economistas a referência adotada pelo Banco Central
apresentava claros sinais de valorização, refletindo negativamente na competitividade
das exportações.
O relatório do Banco Mundial sobre a economia brasileira no período indica uma
valorização do real de 20% a 35%. Contudo, esta ponderação enfrentava resistência na
teoria econômica, pois a existência de uma defasagem cambial estaria necessariamente
associada à suposição de algum momento passado de uma taxa de câmbio ideal ou de
24
equilíbrio para efeito comparativo. Desta maneira, alguns autores sugeriam a avaliação
adequada de uma possível valorização, e seus efeitos sobre o comércio exterior, a partir
de uma análise da produtividade:
Caso tal valorização seja proporcionalmente compensada por uma
elevação na produtividade brasileira e/ou uma redução do
chamado custo Brasil, as exportações não perderiam
competitividade. Não ocorrendo isto, teria-se uma defasagem
cambial afetando diretamente o comércio exterior brasileiro. Vale
dizer, incentivo às importações e desestímulo às exportações. [...]
Uma evidência da valorização seria dada pelo desempenho das
exportações brasileiras em 1995 [...] Além do fraco desempenho,
boa parte do crescimento do valor exportado decorreu do aumento
de preços. O quantum exportado decresceu, aproximadamente,
4% [...] (Guerra 1996, p.).
Somente no primeiro Governo FHC (1995-98), com a nova taxa de câmbio, o déficit em
transações correntes apresentou um crescimento de 81,76%, passando de R$18,39
bilhões em 1995 para R$33,42 bilhões em 1998, influenciado pelo crescimento das
importações (15,5%) e rendas (64,5%), conforme demonstra a tabela 01.
TABELA 01 – Balanço de Pagamentos (1995-98) – em mi US$
1995
1996
1997
1998
1995-98
-18384
-23502
-30452
-33416
-105754
-3466
-5599
-6753
-6575
-22393
Exportação de bens
46506
47747
52994
51140
198387
Importação de bens
-49972
-53346
-59747
-57714
-220779
-18541
-20350
-25522
-28299
-92712
Serviços
-7483
-8681
-10646
-10111
-36921
Rendas
-11058
-11668
-14876
-18189
-55791
Transferências unilaterais correntes
3622
2446
1823
1458
9349
CONTA CAPITAL E FINANCEIRA
29095
33968
25800
29702
118565
352
454
393
320
1519
28744
33514
25408
29381
117047
Investimento estrangeiro direto
4405
10792
18993
28856
63046
Investimento em Carteira (líquido)
9217
21619
12616
18125
61577
Outros Investimentos (líquido)
16200
673
-4833
-14285
-2245
-47
-72
-34
4789
4636
TRANSAÇÕES CORRENTES
Balança comercial (FOB)
Serviços e Rendas
Conta capital
Conta financeira
FMI
Fonte: Banco Central do Brasil
25
O crescimento do déficit da Balança Comercial causado pelas importações era
financiado através da entrada de capitais na forma de Investimentos Diretos
Estrangeiros, que obrigavam o pagamento de crescentes juros, royalties, lucros e
dividendos, levando a um crescente aumento no passivo externo conforme explicitado
na tabela 02.
TABELA 02 – Passivos Externos da Economia Brasileira (1995-98) - em bi US$
1995
1996
1997
1998
Dívida externa de longo prazo
129,3
142,1
163,3
220,0
Dívida externa de curto prazo
30,0
37,8
36,7
23,1
Investimento Direto Estrang.
72,7
85,9
106,4
132,3
Portfólio
25,2
41,2
53,3
40,8
Passivo externo bruto
257,2
307,0
359,7
416,2
Reservas internacionais
51,8
60,1
52,2
44,5
Investimentos brasileiros ext.
4,3
4,2
5,8
9,2
Créditos brasileiros ao ext.
6,1
7,6
7,3
12,0
Haveres ext. bancos comerciais
8,9
11,7
9,6
7,4
Ativos externos
71,1
83,6
74,9
73,1
Passivo Externo Líquido
186,1
223,4
284,8
343,1
Fonte: Carneiro (2002, p. 301)
O passivo externo líquido da economia brasileira cresceu 84,4% no período de 1995 a
1998, explicitando os resultados da abertura comercial-financeira sob a vulnerabilidade
externa do país. Esta ampliação foi conseqüência, principalmente, do incremento dos
Investimentos Diretos Estrangeiros (82%) que atingiram 132,3 bilhões de dólares em
1998. Já os 9,2 bilhões referentes aos investimentos brasileiros no exterior não
apresentam um volume expressivo que conseguisse diminuir substantivamente este
desequilíbrio, ainda que tenham crescido 114% no quadriênio.
Vale destacar que neste período ocorreram três crises cambiais (México 1995, Tigres
Asiáticos 1997 e Rússia 1998) que testaram a estabilidade do novo Plano em vigor,
obrigando a equipe econômica do governo a adotar rigorosos ajustes macroeconômicos,
provocando elevados custos sociais.
26
Em 1995, a economia mexicana apresentava um duplo déficit (externo e público)
financiado por títulos. Com as pressões sobre as contas externas e os questionamentos
sobre a capacidade de pagamento dos títulos pelo governo mexicano, ocorreu uma
explosão do mercado de ativos, seguida de uma fuga de capitais de curto prazo e de uma
crise bancária devido aos sucessivos saques dos agentes econômicos diante da
necessidade de liquidez num cenário de desvalorização do peso.
A primeira tentativa de salvamento realizada pelo governo dos Estados Unidos teve por
conseqüência a desvalorização de 10% do dólar americano, restando ao Presidente
Clinton utilizar a quantia de US$ 50 bilhões do fundo de estabilização do dólar à revelia
do Congresso a fim de evitar a propagação da Crise. Com isso, retomou-se a confiança
dos investidores institucionais, evitando novas crises em economias mais vulneráveis
como Brasil, Argentina e Tigres Asiáticos (CHESNAIS, 1998. p, 289-290).
Os efeitos da crise do México foram trágicos para a economia daquele país no ano de
1995. Chesnais (1998) descreve alguns indicadores da economia mexicana neste
período: queda de 7% do PIB; taxa de inflação próxima aos 50%; 25% de desemprego
na população economicamente ativa; os salários tinham uma perda do poder de compra
de 55% e dois milhões de pessoas cruzaram o limite da pobreza extrema.
Na economia brasileira, estes efeitos foram consideráveis. As reservas cambiais saíram
de um patamar de US$43 bilhões para US$31,9 (redução de 25,8% em nove meses),
ocorreu uma mudança da banda cambial de R$0,82 – R$0,86 para RS0,91 – R$0,99 e o
governo iniciou uma elevação na taxa de juros seguida de taxações às importações e do
cortes no orçamento de R$9,5 bilhões, além da inclusão da empresa Vale do Rio Doce
no programa de privatização (FILGUEIRAS, 2006. p, 125-128)
A reação dos indicadores refletiu a escolha política de desacelerar a economia e
reequilibrar o saldo na balança comercial. Segundo Filgueiras (2006), os dados da
FIESP apontaram uma elevação de 162% na inadimplência de pessoas físicas e
jurídicas, acompanhadas de um aumento em 20% das falências de janeiro a maio de
1995, comparando com o mesmo período em 1994. De abril a setembro, ocorreu uma
queda anualizada de 9,1% no PIB e a dívida pública mobiliária interna passou de US$
54 bilhões para US$ 73 bilhões no Governo Itamar Franco, ampliando o ajuste fiscal do
governo que conseguiu atravessar a crise e fortalecer a âncora cambial.
27
Embora superada a crise do México e restabelecida a confiança do mercado, o modelo
de acumulação e centralização capitalista vigente não fora alterado. Ao contrário, foi
fortalecido em função da ampliação da capitalização e integração das economias
nacionais via bolsa de valores favorecendo ao capital financeiro e às classes rentistas,
ampliando a volatilidade dos mercados e o risco de crises sistêmicas de abrangência
internacional.
Foi neste contexto que, em julho de 1997, diante da impossibilidade da Tailândia de
manter a paridade entre o bath (moeda local) e o dólar americano em função dos
sucessivos déficits comerciais cada vez mais elevados foi iniciada a crise asiática. Este
colapso foi marcado por um fator temido na América Latina: o contágio.
Ainda em julho daquele ano, Malásia, Indonésia e Filipinas apresentaram os mesmos
sintomas de impossibilidade de manter a âncora cambial, seguida por queda na taxa de
câmbio, fuga de capitais de curto prazo e desabamento do mercado financeiro. Em
agosto, o processo de propagação atingiu Cingapura e Hong Kong e, em outubro,
Taiwan desvalorizou sua moeda em 10%. O Japão e a Coréia do Sul também foram
duramente atingidos com prejuízos no setor bancário e nos mercados financeiros,
US$57 bilhões do FMI.
O crash asiático de 1997 tinha características similares às do México em 1995, contudo
as peculiaridades e as diferenças entre as duas circunstâncias logo passaram a ser
percebidos:
[...] foi possível constatar a presença de traços originais,
distintivos entre as duas crises. O endividamento exterior é, na
Ásia, um endividamento privado muito mais que
governamental. As economias atingidas são mais estreitamente
interconectadas, regionalmente no que se refere ao comércio
exterior. Várias delas sofrem aproximadamente dos mesmos
males, de forma que foram rapidamente assimiladas por
investidores distantes (os grandes fundos de aplicação
americanos e britânicos) como portadoras de um nível
semelhante – e alto - traço de risco. (CHESNAIS, 1998. p,
303).
Estas medidas tiveram como primeiro impacto no Brasil a fuga de capitais e a redução
das reservas de US$63 bilhões para US$52 bilhões. Para manter a política cambial, o
governo aumentou a taxa de juros para 43% ao ano e anunciou, em novembro de 1997,
um pacote com “Medidas de Ajuste Fiscal e Competitividade” com 51 itens (conhecido
28
popularmente como “Pacote 51”) que previa render R$20 bilhões aos cofres públicos
através do “arrocho”e de demissões no funcionalismo público federal, redução de
investimentos e elevação da alíquota do imposto de renda.
Como a maioria das medidas propostas pelo pacote não foram concretizadas, a elevação
da taxa de juros foi eficaz na sua proposta de reversão do fluxo de capitais garantindo
US$74,6 bilhões em reservas internacionais em abril de 1998. Contudo, no que tange ao
desenvolvimento da economia brasileira a trajetória não foi igualmente exitosa. As
elevadas taxas de juros levaram à redução do nível de atividade econômica, seguida de
um período de deflação e da elevação do desemprego em 1998. Além disso, houve um
crescimento das dívidas interna e externa e uma aceleração do déficit público, conforme
mostra a tabela 03.
TABELA 03 – Dívida Líquida do Setor Público (1995-98) – R$
1995
% PIB
1996
% PIB
1997
% PIB
1998
% PIB
Dívida interna
170.328
25,0
237.600
29,4
269.846
30,2
328.693
36,0
Dívida externa
38.132
5,6
31.593
3,9
38.580
4,3
59.973
6,6
Dívida total
208.460
30,6
269.193
33,3
308.426
34,5
388.666
42,6
Fonte: Banco Central
Assim, diante da baixa liquidez, das sucessivas turbulências nos mercados
internacionais provocadas pela crise asiática, além do baixo valor do Petróleo no
cenário internacional, a Rússia declarou, em 1998, moratória ao FMI devido às
dificuldade estruturais em sua economia que impossibilitaram o pagamento de US$120
bilhões em dividas no curto prazo.
Somada a esta circunstância, a quebra do fundo internacional LTCM (Long-Term
Capital Management), em torno do qual girava aproximadamente 1 trilhão de dólares
em aplicação (derivativos) trouxe graves conseqüências ao sistema financeiro
internacional, levando desconfiança ao mercado sobre a capacidade de pagamento de
alguns países em desenvolvimento que apresentavam crescentes déficits nas contas
públicas.
A economia brasileira, que estava se recuperando dos impactos do crash asiático, teve
que adotar as “velhas medidas ortodoxas” de combate à crise com o objetivo de manter
a política cambial do governo e garantir o financiamento externo do déficit no balanço
29
de pagamentos. Assim, a primeira medida da equipe econômica foi aumentar os
incentivos ao capital estrangeiro, elevando a taxa de juros sucessivamente de 19 para
49%.
Com a constante saída de capitais do país e o esgotamento das reservas internacionais9,
o Governo propôs um Programa de Estabilidade Fiscal, em 28 de Outubro de 1998, com
severas proposições para o equilíbrio das contas do governo, identificando na
Previdência Social (sobretudo na previdência pública) o principal agravante dos
resultados fiscais.
Este programa recomendou uma ampla reforma estrutural que foi a base para o acordo
firmado com o Fundo Monetário Internacional em 13 de Novembro de 1998, cujas
proposições regeram a agenda 1999/2001, impactando na segunda gestão FHC.
Sendo assim, diante deste período de forte turbulência na economia brasileira, a
prioridade do Governo foi perseguir os três objetivos básicos do Plano Real:
estabilidade da moeda, crescimento sustentado com mudança estrutural e ganhos de
produtividade, e a melhoria progressiva das condições de vida da população brasileira.
Considerando estas proposições, devem-se observar os meios adotados pelo Plano Real
para atingir alguns dos seus objetivos. A taxa de inflação se manteve estável entre 1995
e 98 (média de 9,4%) se comparada aos 1.210% de 1990 a 1994. A estabilidade
monetária proposta no Plano foi sustentada, no primeiro momento, com sucessivas
intervenções das autoridades monetárias. Contudo, diante da impossibilidade de
sustentação da âncora cambial devido aos impactos da crise russa, assistiu-se a um
notável período de instabilidade, evidenciando a elevada vulnerabilidade externa da
economia brasileira. No que concerne ao crescimento econômico sustentado, o Brasil
obteve uma taxa média de 2,6% (inferior à média de 3,1% nos países latinos10),
oscilando de 4,2% em 1995 a 0,1% em 1998. E por fim, no que concerne à ocupação da
população, a taxa de desemprego foi ampliada de 4,6% em 1995 para 7,6% em 1998.
A essência deste modelo, centrado na estabilidade de preços e baseado no ajuste externo
do balanço de pagamentos e numa taxa de câmbio valorizada não trouxe mudanças
substanciais à inserção externa da economia brasileira no âmbito comercial.
9
Somente em 10 de Setembro de 1998, 2,6 bilhões saíram dos cofres públicos brasileiros. As reservas
que em abril de 1998 eram de 74,6 bilhões de reais, recuaram para 41,1 bilhões de reais em novembro do
mesmo ano (redução de 33,5 bilhões de reais em apenas 7 meses).
10
Fonte: CEPAL
30
O saldo em conta corrente ampliou o déficit de US$314 mi entre 1990 e 1994 para
US$26.439 mi entre 1995 e 1998 (crescimento negativo) (GIAMBIAGGI, 2005). A
balança comercial passou de superavitária em US$12.067 mi entre 1990/94 para
deficitária em US$5.598 mi entre 1995/98.
Entretanto, ainda que a política de cambial tenha incentivado o crescimento de 15,49%
das importações, no período de 1995-98, ao analisar o gráfico 03, que traz uma
informação qualificada sobre a intensidade tecnológica da entrada de produtos
estrangeiros no Brasil, verifica-se que ocorreram mudanças qualitativas na composição
da pauta das importações brasileiras.
A participação dos produtos de média-alta tecnologia expandiu a sua participação,
passando de 38,7% em 1996 para 43,9% em 1998, sendo o principal setor industrial da
pauta em todo o período em análise. O segundo maior grupo de produtos oriundos do
exterior foram os de alta tecnologia, que passaram de 19,5% em 1996 para 20,9% em
1998.
Assim, somados os setores de alta e média-alta tecnologia representavam 58,2% dos
produtos importados em 1996. Em 1998, sua participação passou a 64,8% das
mercadorias oriundas do exterior, o que traz conseqüências negativas à balança
comercial brasileira, considerando que os produtos intensivos em tecnologia possuem
um maior valor agregado.
A principal alteração qualitativa neste período foi a perda de importância dos produtos
não industriais que compõe a pauta, que passaram de 15,6% em 1996 para uma taxa de
participação de 10,6% (redução de 5 p.p), saindo do terceiro para o último grupo
comercializado no período.
Outro resultado de destaque foi a redução dos setores de baixa tecnologia que
correspondiam a 13,2% dos produtos importados em 1996, passando para 11,6%, em
1998, passando à penúltima colocação, seguidos da estabilidade da indústria de médiabaixa tecnologia (em 13% do total importado), que garantiu a ascensão da última para a
terceira colocação.
31
GRÁFICO 03 – IMPORTAÇÃO BRASILEIRA DOS SETORES INDUSTRIAIS POR
INTENSIDADE TECNOLÓGICA - TAXA DE PARTICIPAÇÃO (%) 1995-98
FONTE: MDIC
O crescimento da participação dos produtos de média-alta tecnologia foram motivados
pela ampliação da participação dos veículos automotores, reboque e semi-reboques
(2,5p.p), seguidos pelas máquinas e equipamentos mecânicos (1,2 p.p). Já a indústria de
alta tecnologia teve seu principal incremento no segmento aeronáutico e aeroespecial
(ampliação de 1,3 p.p).
No que concerne às exportações brasileiras, que foram ampliadas em 9,96% entre 1995
e 1998, não se verificou uma mudança qualitativa na composição da sua pauta, o que
pode estar associado à ausência de uma política industrial articulada com o setor
externo, que incentivasse a comercialização de produtos de maior valor agregado,
reduzindo os déficits comerciais e garantindo uma maior competitividade em segmentos
estratégicos capazes de modificar a participação brasileira na divisão internacional do
trabalho.
Entre os setores analisados no gráfico 04, verifica-se a perda relativa de importância da
indústria de baixa tecnologia que teve sua participação reduzida de 36% em 1996, para
31,6% em 1998 (queda de 4,4 p.p). Esta redução foi influenciada pelo segmento de
alimentos, bebidas e tabaco que passou de 20,8% das exportações totais em 1996 para
18,1% em 1998.
32
GRÁFICO 04 – EXPORTAÇÃO BRASILEIRA DOS SETORES INDUSTRIAIS POR
INTENSIDADE TECNOLÓGICA - TAXA DE PARTICIPAÇÃO (%) 1995-98
FONTE: MDIC
Já a indústria de média-alta tecnologia, que teve um incremento de 2,6 p.p, entre 1996 e
98, foi influênciada pelo resultado positivo (incremento de 3,4 p.p) no setor de
automotores, reboques e semi-reboques, mantendo-se como segundo principal segmento
exportador.
O decréscimo nas exportações de média-baixa tecnologia, que teve sua participação
reduzida de 20,5% em 1996 para 17,3% em 1998, ocorreu em função da redução de 2,9
p.p nos produtos metálicos. Diante disto, o segmento de baixa-média tecnologia perdeu
a terceira colocação na pauta exportadora para os produtos não industriais, os quais
ampliaram sua participação em 4 p.p, passando de 15,4% em 1996 para 19,4% em 1998.
Este resultado apresentou uma contribuição negativa na inserção externa da economia
brasileira no período, não compensado pelo crescimento da indústria de alta tecnlogia (2
p.p) - motivada pelo segmento aeronáutico e aeroespacial (1,6 p.p).
Vale observar que, considerada a metodologia de classificação das exportações por
classe de produto, conforme explicitado no gráfico 05, as mercadorias vendidas ao
exterior são principalmente industrializadas. Contudo, ainda que o gráfico 05 sinalize a
predominância de produtos industrializados (73,3%) e um elevado percentual de
produtos básicos (25,4%), as informações do gráfico 04, que consideram a classificação
de produtos por intensidade tecnológica, fornecem uma percepção mais ampla em
33
relação a estes produtos: 31,6% são de baixa intensidade tecnológica e 19,4% não
industriais (somados representam 51%).
GRÁFICO 05 – Exportação de bens por classe de produto – 1995-98 (participação %)
FONTE: MDIC
Ao associar as informações do gráfico 04 às da tabela 04, nota-se que os principais
produtos brasileiros exportados são commodities agrícolas e minerais de baixo valor
agregado, suscetíveis às oscilações dos preços internacionais que em períodos de crise
trazem graves consequências à vulnerabilidade externa.
TABELA 04 – Principais produtos exportados 1996-98
Descrição NCM
US$ de P1
BAGACOS E OUTS.RESIDUOS SOLIDOS,DA EXTR.DO OLEO DE SOJA
7.161.213.685
4,72
CAFE NAO TORRADO,NAO DESCAFEINADO,EM GRAO
6.796.872.199
4,48
MINERIOS DE FERRO NAO AGLOMERADOS E SEUS CONCENTRADOS
5.697.147.580
3,75
OUTROS GRAOS DE SOJA,MESMO TRITURADOS
5.453.743.068
3,59
SUCOS DE LARANJAS,CONGELADOS,NAO FERMENTADOS
3.658.273.927
2,41
ACUCAR DE CANA,EM BRUTO
3.332.244.381
2,19
OUTROS CALCADOS DE COURO NATURAL
3.139.900.438
2,07
MINERIOS DE FERRO AGLOMERADOS E SEUS CONCENTRADOS
3.097.280.533
2,04
ALUMINIO NAO LIGADO EM FORMA BRUTA
3.027.298.008
1,99
OUTROS PRODS.SEMIMANUF.FERRO/ACO,C<0.25%,SEC.TRANSV.RET
2.958.985.826
1,95
TOTAL 10 PRINCIPAIS PRODUTOS
Fonte: MDIC
%
44.322.959.645 29,18
34
Segundo os dados da tabela 04, verifica-se a liderança de Bagaços e outros Resíduos
derivados de Soja (4,72% do total exportado), seguido de Grãos de Café não torrados e
não descafeinados (4,48%) e Minérios de Ferro não Aglomerados e seus concentrados
(3,75%). Vale ressaltar que estes últimos dois produtos são passíveis de um maior grau
de beneficiamento que poderia agregar maior valor às exportações, ampliando a renda
nacional e reduzindo o déficit da balança comercial no período.
Vale ressaltar as diferenças de percepção entre as duas metodologias. Enquanto a
metodologia da UNCTAD, baseada em intensidade tecnológica aponta a predominância
de produtos de baixa tecnologia (o que mais se aproxima da realidade apresentada na
tabela 04), a metodologia que classifica as Exportações por Classe de Produto traz
poucos detalhamentos sobre o grau de tecnologia empregado dos produtos, podendo
transmitir uma falsa percepção sobre a pauta de exportação brasileira.
GRÁFICO 06 – Importação de bens por categoria de uso – 1995-98 (participação %)
FONTE: MDIC
Na análise das importações por categoria de uso, conforme os dados do gráfico 06,
verifica-se a liderança dos bens intermediários, que ampliaram sua participação de
51,8% em 1995 para 53,5% em 1998, seguidos dos bens de capital, que expandiram sua
participação de 17,7% em 1995 para 21,6%em 1998. Vale observar que ambos
representavam 75,1% das importações em 1998, em detrimento dos bens de consumo
que somavam 17,4% da pauta, sendo predominantemente bens de consumo não
duráveis (10,7%).
35
TABELA 05 – Principais produtos importados 1996-98
Descrição NCM (Importações)
US$ de P1
%
OLEOS BRUTOS DE PETROLEO
8.561.990.684 5,01
AUTOMOVEIS C/MOTOR EXP.1500<CM3<=3000,ATE 6 PASSAG
5.318.853.058 3,11
GASOLEO (OLEO DIESEL)
2.208.654.491 1,29
OUTRAS PARTES E ACESS.P/TRAT. E VEICULOS AUTOMOVEIS
2.082.036.517 1,22
TRIGO (EXC.TRIGO DURO OU P/SEMEAD.),E TRIGO C/CENTEIO
1.853.840.334 1,09
OUTRAS MAQ. E APARELHOS MECANICOS C/FUNCAO PROPRIA
1.778.671.953 1,04
OUTROS TIPOS DE ALGODAO NAO CARDADO NEM PENTEADO
1.674.844.011 0,98
OUTRAS NAFTAS
1.487.027.267 0,87
NAFTAS PARA PETROQUIMICA
1.482.702.435 0,87
OUTRAS HULHAS, MESMO EM PO, MAS NAO AGLOMERADAS
1.410.516.207 0,83
TOTAL 10 PRINCIPAIS PRODUTOS
27.859.136.957 16,3
Fonte: MDIC
Ao analisar os dados do gráfico 03, que apresenta as importações por intensidade
tecnológica entre 1996-98, verificou-se a predominância dos produtos de alta e médiaalta intensidade tecnológica, atingindo 64,8% das importações em 1998. Contudo,
associando estes dados às informações da tabela 05, que apresenta os principais
produtos importados no triênio, pode-se verificar a elevada participação de commodities
primárias como os Óleos Brutos de Petróleo (5,01%), Gasóleo (1,29%), Trigo (1,09%) e
Algodão (0,98%).
Vale destacar que a maioria dos produtos que compõe a pauta importadora está
associada às indústrias petroquímica e automotiva instaladas no país, a exemplo das
Naftas, dos Óleos Brutos de Petróleo, Gasóleo, Automóveis c/Motor - até 6 Passageiros,
Outras partes para tratores e automóveis. Estes representam 8 dos 10 produtos mais
exportados.
No que concerne aos principais parceiros comerciais, o Brasil apresentou, então, pouca
diversificação na sua corrente de comércio, conforme evidenciado na tabela 06. Os
Estados Unidos se apresentam como principal parceiro comercial do Brasil (20,84% da
corrente de comércio), representando, em termos comerciais, um déficit de 10,8 bilhões
de dólares (equivalente a 48,4% do déficit na balança comercial).
36
O segundo parceiro comercial brasileiro era a Argentina, responsável por 12,85% da
corrente de comércio brasileira, tendo um déficit comercial de 4,08 bilhões de dólares,
seguido da Alemanha com 7% da corrente de comércio e um déficit nas transações
comerciais de 7,37 bilhões de dólares.
Estes três principais parceiros comerciais somavam 40,75% do total comercializado
pelo Brasil entre 1996 e 1998, indicando um elevado grau de concentração das relações
comerciais. Se considerados os 10 principais parceiros comerciais – que representam
63,79% da corrente de comércio – fica evidente a pouca diversificação de destinos e
origens dos produtos brasileiros, explicitando a necessidade de redefinição da estratégia,
ampliando as relações comerciais com outros países e reduzindo o risco de associar uma
parcela significativa do seu comércio exterior à dinâmica de poucos países.
TABELA 06 – Corrente de Comércio Brasil – 1996-98
Export %
Import %
Corr. Com. %
Saldo
ESTADOS UNIDOS
18,57
22,85
20,84
-10.833.144.373
ARGENTINA
12,30
13,33
12,85
-4.082.033.739
ALEMANHA
5,07
8,82
7,06
-7.374.089.430
JAPAO
5,48
5,61
5,55
-1.272.354.181
ITALIA
3,40
5,60
4,57
-4.392.064.055
P.B. (HOLANDA)
6,78
1,09
3,77
8.432.239.845
FRANCA
2,14
2,90
2,54
-1.705.334.739
REINO UNIDO
2,58
2,44
2,51
-255.340.868
BELGICA
3,27
1,05
2,10
3.180.029.910
CHINA
2,05
1,95
2,00
-226.187.485
Total dos 10 parceiros
61,64
65,64
63,79
-18.528.279.115
Fonte: Aliceweb – MDIC
Desta maneira, observa-se que o Brasil manteve-se exportador de produtos de baixa
intensidade tecnológica pouco agregadores de valor, importando produtos de alto
conteúdo tecnológico que têm defasado a balança comercial e provocado sucessivos
déficits financiados via capital estrangeiro, como abordado no início deste capítulo.
No período de 1995-98 (primeiro Governo Fernando Henrique Cardoso), o país não
conseguiu realizar mudanças estruturais capazes de alterar o padrão de inserção externa
37
da economia brasileira, nem ampliar de maneira significativa a participação das suas
exportações no comércio internacional (conforme evidencia a tabela 07).
TABELA 07 – Participação do Brasil no Comércio Internacional (1995-98) – em %
1995
1996
1997
1998
Participação das Exportações Brasileiras
0,92
0,90
0,96
0,95
Participação das Importações Brasileiras
1,02
1,03
1,13
1,10
Fonte: MDIC
Entre 1995-98, o Brasil ampliou em 3,2% a participação de suas exportações no
comércio internacional, resultado inferior ao apresentado pelas importações que tiveram
um crescimento de 7,84% apoiadas, sobretudo, numa política de valorização cambial e
abertura comercial que buscava conter a inflação através da entrada de produtos
estrangeiros no país, trazendo conseqüências negativas à balança comercial e ao
crescimento da economia brasileira.
As crises externas do México e Tigres Asiáticos evidenciaram a fragilidade da política
econômica praticada pelo Governo, gerando a necessidade de diversas intervenções por
parte das autoridades monetárias que despenderam bilhões de dólares em reservas em
busca da manutenção desta política do projeto político tucano que garantiu, em 04 de
Outubro de 1998, a reeleição do então Presidente Fernando Henrique para o período
1999-2002.
O crash da Rússia, iniciado em agosto de 1998, evidenciou a impossibilidade de
continuidade deste modelo (adotado durante a implementação do Plano Real), levando o
Brasil a lançar em 28 de Outubro de 1998, um Plano de Estabilidade Fiscal. Com
medidas previstas de 1999-2001, o que seria a base do acordo firmado com o Fundo
Monetário Internacional que define as diretrizes da política econômica nacional no
segundo Governo FHC.
38
4. FHC 2 (1999-2002): CRISE BRASILEIRA, SOLUÇÃO ORTODOXA, CUSTOS
SOCIAIS
A política de câmbio fixo praticada durante os primeiros anos do Plano Real (1994/95),
associada às sucessivas crises ocorridas no período, trouxe grande instabilidade à
economia brasileira, conforme explicitado no capítulo anterior. Ao adotar este regime, o
Governo abriu mão do controle da política monetária, restando ao Banco Central a
tarefa de administrar a compra e venda de divisas para equilibrar a taxa de câmbio
estabelecida, sendo a taxa de juros um mero instrumento de ajuste para o
restabelecimento de capitais em casos de sua fuga, trazendo como conseqüência um
efeito devastador para a atividade econômica, emprego, renda e, sobretudo, para as
finanças públicas.
Desta maneira, face à ineficiência da política monetária num regime de câmbio fixo,
restaria à equipe econômica do Governo a utilização da política fiscal através da
elevação de gastos públicos ou reduções de impostos que impactariam positivamente na
demanda agregada, gerando aquecimento na economia, de acordo com o modelo
Mundell-Fleming11. Neste sentido, Guerra (2000) apresenta a seguinte proposição:
“[...] num sistema de câmbio fixo, assumindo uma alta
mobilidade de capital – suposto plausível num cenário de
globalização com desregulamentação financeira -, a política
monetária é ineficaz como instrumento estimulador da renda,
enquanto a política fiscal seria eficaz. Existe, todavia, dois
problemas para que essa eficácia se torne efetiva: o primeiro é
que ele pressupõe liberdade para o país adotar uma política
fiscal expansiva, algo não condizente com uma economia
submetida a um acordo com o FMI, como a brasileira; e o
segundo associa-se à situação fiscal do país, ao montante
acumulado da dívida pública, e à percepção dos poupadores
quanto à capacidade futura do país servir esta dívida.”
(GUERRA, 2000. p, 31).
Em Outubro de 1998, o Brasil lançou o já mencionado Programa de Estabilidade Fiscal
(1999-2001), contendo diretrizes na condução da política econômica alinhadas com o
Consenso de Washington, propondo medidas de cunho fiscal (a exemplo das Reformas
11
O modelo de Mundell-Fleming foi uma construção independente dos artigos de Marcus Fleming em
1962 e Robert Mundell (1963), sendo considerado uma extensão do Modelo IS/LM, supondo uma
economia aberta ao comércio internacional com mobilidade de capital entre os países.
39
Administrativa, Previdenciária, Tributária e Trabalhista) com o objetivo de reduzir os
gastos governamentais, o déficit da previdência e de elevar as receitas.
Estas proposições, somadas à Lei de Responsabilidade Fiscal do Governo foram as
bases para o acordo com o FMI, firmado frente à impossibilidade do Brasil de honrar
seus compromissos em moeda estrangeira. Estes recursos somariam um aporte de
US$42 bilhões e teriam como componente importante uma política de superávits
primários crescentes (0% em 1998, 2,6% em 1999 e 2,8% e 3% do PIB em 2000 e
2001) (GIAMBIAGGI, 2005).
Contudo, como nos termos deste acordo não estava definida uma mudança na âncora
cambial e com a rejeição do Congresso Nacional à cobrança de contribuição
previdenciária sobre aposentados inativos - proposta considerada estratégica no projeto
do programa fiscal do Governo – ampliou-se um clima de desconfiança quanto ao
cumprimento dos chamados “fundamentos macroeconômicos” pela economia brasileira.
Assim, diante deste cenário foram iniciados ataques especulativos contra a moeda
brasileira com uma intensa fuga de capitais12 que não conseguiu ser contornada com a
elevação da taxa de juros pelo Banco Central.
Com o impacto das crescentes taxas de juros na dívida pública, diversos Estados
brasileiros decretaram moratória ao Governo Federal, sendo coincidentemente o expresidente, e então Governador de Minas Gerais, Itamar Franco, o primeiro a decretar
esta medida no dia 6 de janeiro de 1999, frente às dificuldades financeiras enfrentadas
pelos Estados brasileiros frente à conjuntura internacional.
Diante deste cenário de impossibilidade da manutenção da âncora cambial, face à crise
desencadeada em 18 de janeiro de 1999, o então Ministro da Fazenda, Pedro Malan,
enviou um comunicado ao Fundo Monetário Internacional (FMI) informando que a
partir daquela data o câmbio seria definido pelas forças de mercado. Ao Banco Central
estaria reservado o papel de intervir pontualmente, com o objetivo de evitar
desordenamentos nas condições de mercado.
12
Entre 4 e 8 de janeiro, segundo Filgueiras (2006, p. 186), saíram do país o total em divisas de US$883
milhões e no dia 12 mais US$1 bilhão.
40
Outra medida adotada frente ao clima de tensão foi a mudança na equipe econômica do
Banco Central, com a indicação de Armínio Fraga13 para sua Presidência, associado ao
discurso de “recuperar” a credibilidade do mercado.
Estes acontecimentos marcaram não só a mudança na condução da política cambial,
mas a evidente impossibilidade de continuidade do modelo adotado no primeiro
Governo Fernando Henrique (1995-98) baseado no incentivo ao consumo e combate à
inflação via estímulo às importações, através da manutenção da taxa de câmbio fixo.
Segundo PAULA e ALVES JR (1999, p. 73):
“[...] um grande déficit em transações correntes só seria
sustentável caso pudesse contar com um nível equivalente de
financiamento externo de longo prazo que estivesse associado a
investimentos capazes de gerar um fluxo futuro de receitas
cambiais para pagar a dívida contraída. A natureza dos fluxos
de capitais externos é fundamental, pois um dos grandes
perigos dos planos de estabilização com âncora cambial é de
uma reversão no fluxo de capitais.”
Após o anúncio da flutuação cambial, a taxa de câmbio, que tinha finalizado dezembro
de 1998 com cotação média de R$1,20, passou à média de R$1,50 em janeiro de 1999,
oscilando para R$1,91 em fevereiro do mesmo ano14, conforme demonstra o gráfico 07.
GRÁFICO 07 – TAXA DE CÂMBIO R$/US$ COMERCIAL-COMPRA-MÉDIA
(1999-02)
FONTE: IPEADATA
13
Armínio Fraga era um figura conhecida do mercado financeiro devido à atuação no Soros Fund
Management LLC, em Nova Iorque, de propriedade do mega especulador George Soros, o qual Fraga
exerceu o cargo de diretor-gerente por 6 anos.
14
Esta grande oscilação, que marcou os primeiros meses da nova política cambial acabou se firmando
como grande característica da taxa de câmbio no segundo Governo FHC, onde a taxa média era de
R$1,50 em janeiro de 1999, passando a R$3,62 em dezembro de 2002 (Gráfico 07).
41
A partir destas oscilações, a taxa média mensal de inflação do IPCA que era de 0,13%
em 1998, cresceu para 0,95% no primeiro trimestre de 1999, sendo que, somente em
Março, este índice alcançou o resultado de 1,1% (maior desde janeiro de 1997).
Assim, diante das incertezas e dos riscos de uma crescente elevação nos preços devido à
desvalorização do Real, o Banco Central iniciou, em Março daquele ano, a
implementação do Regime de Metas de Inflação com as seguintes características: (i)
conhecimento público de metas de médio-prazo para a inflação; ii) comprometimento
institucional com a estabilidade de preços como objetivo primordial da política
monetária; iii) estratégia de atuação pautada pela transparência para comunicar
claramente ao público sobre os planos, objetivos e razões que justificam as decisões de
política monetária; e iv) mecanismos para tornar as autoridades monetárias responsáveis
pelo cumprimento das metas para a inflação (BANCO CENTRAL, 2007).
Desta maneira, com regime de câmbio flutuante (onde, segundo o Modelo de MundellFleming a política monetária é eficiente) e adoção, em julho de 1999, do regime de
metas inflacionárias, foi assegurado ao Banco Central o papel de condutor dos rumos da
economia brasileira através da determinação dos ajustes na taxa de juros necessários
para alcançar o objetivo central da economia brasileira: a meta de inflação.
Outro fator relevante foi a revisão do acordo com o FMI. Diante dos impactos da nova
política cambial, foram publicadas, em 08 de Março de 1999, novas metas para a
economia. Neste sentido, foram estabelecidos superávits primários de 3,1%, 3,25% e
3,35% do PIB, entre 1999 e 2001, respectivamente, e as relações dívida/PIB a serem
alcançadas passaram a 49,3%, 47,4% e 44,4% para o mesmo período. (FILGUEIRAS,
2006. p, 197).
A mudança da política cambial repercutiu de imediato nas contas do Balanço de
Pagamentos de 1999 (conforme evidencia a tabela 08) que teve seu déficit em
transações correntes reduzido em R$ 8 bilhões, motivado pela contribuição de US$ 5
bilhões (62,5%) oriundos da redução do déficit da balança comercial.
42
TABELA 08 – Balanço de Pagamentos (1999-02) – em mi US$
1995-98*
1999
2000
2001
2002
1999-02
TRANSAÇÕES CORRENTES
-26439
-25335
-24225
-23215
-7637
-80412
Balança comercial (FOB)
-5598
-1199
-698
2650
13121
13874
Exportação de bens
49597
48011
55086
58223
60362
221682
Importação de bens
-55195
-49210
-55783
-55572
-47240
-207805
Serviços e Rendas
-23178
-25825
-25048
-27503
-23148
-101524
Serviços
-9230
-6977
-7162
-7759
-4957
-26855
Rendas
-13948
-18848
-17886
-19743
-18191
-74668
Transferências unil. correntes
2337
1689
1521
1638
2390
7238
CONTA CAPITAL E FINANC.
29641
17319
19326
27052
8004
71701
380
338
273
-36
433
1008
29262
16981
19053
27088
7571
70693
Investimento estrangeiro direto
15762
26888
30498
24715
14108
96209
Investimento em Carteira (líquido)
15394
3802
6955
77
-5119
5715
Outros Investimentos (líquido)
-561
-13620
-18202
2767
-1062
-30117
FMI
1159
4059
-6876
6757
11480
15420
Conta capital
Conta financeira
* Média de 1995-98
Fonte: Banco Central do Brasil
Já a redução no déficit na balança comercial foi influenciada pelo decréscimo nas
importações (-14,73%) ter superado a queda das exportações (-6,12%).
Os efeitos da crise brasileira de 1999 foram mais evidentes na conta capital e financeira
que teve seu saldo reduzido em 42%, devido ao decréscimo nos investimentos em
carteira que passaram de R$18,1 bilhões para R$3,8 bilhões (redução de 79%), diante da
fuga de capitais ocorrida naquele ano.
Em 2000, numa conjuntura internacional favorável, os indicadores do balanço de
pagamentos reagiram, reforçando os efeitos da mudança da política cambial sobre as
transações com o exterior. As exportações obtiveram um crescimento expressivo
(14,7%), alcançando o montante de US$55 bi, bem como as importações (que
cresceram 13,3%), chegaram a US$55,7 bilhões. Estes resultados marcaram o primeiro
momento, em 6 anos de governo Fernando Henrique, que a taxa de crescimento das
exportações foi superior à das importações.
43
Outro aspecto positivo no ano de 2000 foi a reversão das quedas nos investimentos
estrangeiros diretos e em carteira. Os IED´s apresentaram um crescimento de 13,4%,
enquanto os investimentos em carteira cresceram 83%, atraídos pelo retorno da
estabilidade e pelas elevadas taxas de juros adotadas no período.
Vale observar que este crescimento, ainda que expressivo, representa uma recuperação
tímida face aos patamares obtidos nos 4 primeiros anos do Governo Fernando Henrique,
quando a média dos investimentos em carteira foi de R$15,4 bilhões, conforme
explicitado na tabela 08.
No ano de 2000, em contraposição às sucessivas quedas nas taxas de crescimento do
PIB apresentadas na primeira gestão FHC (que passaram de 4,2% em 1995, a 0,8%, em
1999), o país cresceu 4%, conforme demonstra a tabela 09. Este resultado foi motivado,
principalmente, pelo cenário internacional favorável, com elevada contribuição das
importações (11,6%) e exportações (10,6%).
TABELA 09 – PIB: Taxa de Crescimento Real (1999-02) – %
Variável
1995-98* 1999
2000 2001 2002
1999-02*
Consumo do governo
1,8
2,4
1,3
1,0
1,4
1,5
Consumo variável
3,6
-0,4
3,8
0,5
-0,4
0,9
FBCF
4,3
-7,2
4,5
1,1
-4,2
-1,6
Exportações
3,3
9,3
10,6
11,2
7,9
9,7
Importações
12,8
-15,5
11,6
1,2
-12,3
-3,8
PIB
2,6
0,8
4,4
1,3
1,9
2,1
* Média no período
Fonte: IBGE
Diante dos bons resultados de 2000, os analistas apontavam uma forte tendência de
manutenção deste nível de crescimento em 2001. Contudo, três fatores influenciaram
para frustrar estas perspectivas: a crise energética, a crise da Argentina e os atentados de
11 de setembro nos Estados Unidos.
Devido à expectativa de privatização do sistema de usinas hidroelétricas, o Governo
Federal não realizou novos investimentos na ampliação do sistema. Assim, com o
crescimento do consumo associado às inovações tecnológicas (como a expansão da
telemática) houve uma restrição na oferta de energia.
44
Esta restrição, ocorrida frente à impossibilidade de expansão da oferta de energia no
curto prazo, levou o Governo a adotar, em junho de 2001, ajustes na demanda para
evitar o chamado “apagão”. Sendo assim, empresas e cidadãos se viram obrigados a
reduzir em 20% seu consumo de energia devido às regras estabelecidas pelo Governo,
que previam penalizações para aqueles que descumprissem as metas adotadas, o que
influenciou diretamente a oferta de bens e serviços.
Em 11 de setembro de 2001, os atentados nos Estados Unidos redefiniram a geopolítica
internacional, sobretudo no que concerne à política externa norte americana, o que
repercutiu nas relações com todos os países. Vale observar que sendo os Estados Unidos
o principal parceiro comercial do Brasil, qualquer mudança tende a afetar os
intercâmbios entre os países.
Em dezembro de 2001, a Argentina, segundo parceiro comercial mais importante do
Brasil entrou em crise. Após 10 anos de ancoragem cambial com o dólar (currency
board), instaurada pela lei de conversibilidade em 1991 para combater o problema
inflacionário, o Governo argentino se deparou com a impossibilidade de manutenção
deste modelo frente às sucessivas crises internacionais e conseqüências desastrosas
destas sobre as finanças públicas (particularmente sobre a dívida externa).
Esta circunstância - agravada pelo respaldo jurídico aos contratos em moeda estrangeira
- levou o Ministro da Economia, Domingos Cavallo, a anunciar o confisco argentino
com restrições de saque para evitar o colapso do sistema financeiro argentino,
(popularmente conhecido como “corralito”).
A crise econômica levou rapidamente a uma grande crise política quando, em dezembro
de 2001, a Argentina contou com quatro presidentes. Após a renúncia, em 20 de
dezembro daquele ano, o então Presidente Fernando de La Rúa foi sucedido por Adolfo
Rodríguez de Saá, Eduardo Camaño e Eduardo Alberto Duhalde, o qual permaneceu na
presidência até o final 2003.
O crash argentino trouxe graves conseqüências para as exportações brasileiras. Em
2000, o Brasil exportava R$6,2 bilhões para o vizinho austral. Diante da conjuntura
desfavorável, as exportações brasileiras passaram a R$ 5 bilhões em 2001 (queda de
19,7%), sendo que em 2002 (auge dos impactos da crise) este valor somou R$ 2,3
bilhões (queda de 53,1%).
45
BATISTA JR (2002), alertava que a crise argentina teria conseqüências mais amplas
nas definições econômicas e geoestratégicas da economia brasileira, em decorrência da
elevada interconexão deste país com o Brasil bilateralmente ou em bloco, especialmente
no âmbito do MERCOSUL.
Apesar desta conjuntura, em 2001, os impactos da crise argentina no último trimestre do
ano não impediram o primeiro superávit da balança comercial brasileira sob a gestão
FHC (R$2,6 bi), confirmando a tendência positiva ocorrida desde 1999 pelo impacto da
nova política cambial que trouxe uma mudança estrutural no comércio exterior.
O maior impacto ocorrido no balanço de pagamentos, em 2001, foi na conta financeira.
O clima de instabilidade diante das sucessivas crises internacionais fez com que os
investimentos em carteira fossem drasticamente reduzidos em, aproximadamente, 99%,
decrescendo de R$6,9 bilhões para R$77 milhões. Além disso, os Investimentos Diretos
Estrangeiros também foram reduzidos (queda de 19%).
Estes resultados apenas foram compensados por recursos do Fundo Monetário
Internacional, na ordem de R$6,7 bilhões e de Outros Investimentos que somaram 2,67
bilhões (primeiro resultado positivo desde 1996).
Em 2002, com a desconfiança do mercado devido à crise energética e da conjuntura
internacional desfavorável, e com o crescimento nas pesquisas do candidato Luis Inácio
Lula da Silva (ampliado por uma ampla coligação da esquerda), foi iniciada uma ampla
fuga de capitais do país com fortes impactos no balanço de pagamentos e,
conseqüentemente, na taxa de câmbio.
Assim, a taxa de câmbio que iniciou 2002 numa média de R$2,37 em janeiro, terminou
dezembro num patamar de R$3,62 (incremento de 53%) - conforme evidenciado no
gráfico 07 – apesar das intervenções do Banco Central que elevou a taxa SELIC de 18%
para 25%, entre Outubro e Dezembro de 2002.
Os efeitos da fuga de capitais na conta de capital do balanço de pagamentos foram
catastróficos: redução de 98,89% dos investimentos em carteira, 19% dos investimentos
estrangeiros diretos e 84,8% de outros investimentos. Estes recursos tiveram que ser
compensados
Estes resultados negativos foram compensados por duas circunstâncias: (i) um aporte
financeiro de R$11,5 bilhões do FMI; (ii) o saldo comercial de R$13 bilhões de reais
46
em 2002 (crescimento de 395%), oriundo dos impactos positivos do câmbio na redução
das importações (-15%).
Contudo, o maior impacto da nova política cambial ocorreu na dívida do setor público,
apresentando entre 2001 e 2002 um crescimento de 4%. Vale ressaltar que a dívida do
setor público não foi impactada apenas pela conjuntura de 2002. Durante todo o período
desde a implementação do Plano Real, as taxas deste indicador tem crescido de maneira
expressiva, passando de 30,6% do PIB para 56,6%.
GRÁFICO 08 – DÍVIDA LÍQUIDA DO SETOR PÚBLICO 1995-2002 (% DO PIB)
FONTE: BANCO CENTRAL
Embora a inflação tenha apresentado um patamar relativamente estável, através das
medidas de “estabilização” macroeconômica, os custos sociais e a coletivização dos
prejuízos oriundos das medidas liberalizantes acordadas com o FMI ficaram evidentes
no decorrer do segundo mandato do Governo FHC.
O gráfico 08 apresenta a variação real do gasto social nas duas gestões do Governo FHC
(1995-2002). Segundo o gráfico, enquanto no primeiro Governo Fernando Henrique
(1995-98) os gastos sociais foram ampliados em 21,7%, passando de R$180,5 bilhões
para R$219,6 bilhões, no segundo Governo (1999-2002), estes gastos foram reduzidos,
passando a R$211,2 bilhões no primeiro ano (1999) e finalizando a gestão em R$219 bi,
patamar inferior ao de 1998.
47
GRÁFICO 09 – VARIAÇÃO REAL DO GASTO SOCIAL NO GOVERNO FHC
(1995-2002)
FONTE: DISCOP/IPEA apud CASTRO, J. & CARDOSO JR. 2005
No que concerne à estrutura dos gastos, segundo CASTRO e CARDOSO JR (2005), os
segmentos que incorreram num maior arrocho por parte do Governo Federal foram
Organização Agrária (redução de 40%) e Educação Fundamental (queda de 38%) e
aquele que obteve o maior crescimento foi Assistência Social (incremento de 71%).
Como se verificou na análise do capítulo anterior, a inserção externa na primeira gestão
FHC foi caracterizada pela predominância de produtos de baixa intensidade tecnológica,
de origem agropecuária ou mineral, como soja, café, minério de ferro e laranja,
segmentos com elevado grau de concentração, a exemplo da empresa Vale (79% da
produção nacional de minério de ferro)15 e das famílias Cutrale (10% da produção
nacional de laranja)16 e Maggi Scheffer (maior produtora nacional de soja que sucedeu o
chamado “rei da soja” Olacyr de Moraes) que produzem em grandes propriedade, cada
vez mais mecanizadas.
Sem superar os conflitos distributivos entre capital e trabalho – refletidos, entre outros
segmentos, na dualidade entre a agricultura de subsistência e os grandes latifúndios – e
face à ausência de uma política industrial concisa motivada pelo Governo Federal,
ficam explícitas as dificuldades do Brasil em modificar o padrão de inserção externa.
15
16
http://www.ibram.org.br/sites/1300/1382/00000039.pdf
http://www.terra.com.br/istoedinheiro/153/negocios/laranja1.htm
48
O gráfico 10, que demonstra as exportações brasileiras por intensidade tecnológica e
setores industriais, retrata esta realidade. Apesar da nova política cambial e dos
impactos quantitativos oriundos dela, não houve mudanças em termos qualitativos.
Os produtos de baixa tecnologia continuaram como principal categoria da pauta
exportadora entre 1999 e 2002. O setor elevou sua participação entre 1998 e 1999,
passando de 31,5% para 32,9%, sendo influenciado pelo segmento de madeiras e seus
produtos, papel e celulose (ampliação de 1,4 p.p). Contudo, uma redução neste mesmo
segmento levou a um pequeno decréscimo no setor que saiu de 32,9% das exportações
(1999) para 31,7% (2002).
GRÁFICO 10 – EXPORTAÇÕES BRASILEIRAS DOS SETORES INDUSTRIAIS
POR INTENSIDADE TECNOLÓGICA - TAXA DE PARTICIPAÇÃO (%) 1999-2002
FONTE: MDIC
O setor de média-alta tecnologia apresentou uma pequena redução devido à influência
do segmento de Produtos Químicos, excluindo Farmacêuticos, que teve sua participação
reduzida de 5,8% para 5,2% no período analisado, em detrimento dos produtos não
industriais, os quais cresceram de 18,2% para 19,4%, influenciados positivamente pelas
taxa de câmbio.
Já o setor de alta tecnologia foi o que demonstrou maior elasticidade em relação ao
câmbio. Este teve sua participação ampliada de 6,3% do total exportado em 1998 para
12,4% em 2000, sendo reduzido a 9,8% em 2002. A principal influência deste setor foi
o segmento Aeronáutico e Aeroespacial (com notável atuação da EMBRAER) que era
49
de apenas 2,8% em 1998, passando a 6,7% em 2000 e decrescendo a um patamar de
4,7% em 2002.
Quando considerada a metodologia de exportações por categoria de produto verifica-se
a expressiva participação dos produtos industrializados. Esta categoria, que representava
73,6% do total exportado em 1999 teve sua participação reduzida para 69,6% em 2002,
devido às reduções observadas nos produtos manufaturados (-2 p.p) e semimanufaturados (-1,7 p.p) que perderam participação para os produtos básicos (+3,5 p.p),
conforme evidencia o gráfico 11.
GRÁFICO 11 – EXPORTAÇÕES BRASILEIRAS POR CLASSE DE PRODUTO TAXA DE PARTICIPAÇÃO (%) 1999-2002
FONTE: MDIC
Ao comparar as informações fornecidas pelos gráficos referentes a exportações observase a evolução da participação dos produtos industrializados entre 1999 e 2000 (gráfico
11), seguida de um redução entre 2001 e 2002, o que se observa também nas categorias
de alta, média-alta e média-baixa tecnologia (gráfico 10).
Verifica-se também a redução de participação dos produtos não industriais e de baixa
tecnologia entre 1999 e 2000, seguida de uma elevação entre 2001 e 2002 (gráfico 10),
o que corre com os produtos básicos, conforme evidenciado no gráfico 11.
Na análise dos principais produtos exportados, verifica-se a continuidade da
predominância dos produtos de origem agropecuária e mineral, com a evidente
predominância de derivados da Soja (7%) e de Minérios de Ferro (5%).
50
TABELA 10 – Principais produtos exportados 1999-02
Descrição NCM (Exportações)
OUTROS GRAOS DE SOJA,MESMO TRITURADOS
MINERIOS DE FERRO NAO AGLOM. E SEUS CONCENTRADOS
BAGACOS E OUT.RESID. SOLIDOS,DA EXTR.DO OLEO DE SOJA
OUT. AVIOES/VEIC. AEREOS,2000KG<PESO<=15000KG,VAZIOS
CAFE NAO TORRADO,NAO DESCAFEINADO,EM GRAO
PASTA QUIM.MAD. DE N/CONIF.A SODA/SULFATO,SEMI/BRANQ
ACUCAR DE CANA,EM BRUTO
AUTOM. C/MOTOR EXPLOSAO,1500<CM3<=3000,ATE 6 PASSAG
MINERIOS DE FERRO AGLOMERADOS E SEUS CONCENTRADOS
SUCOS DE LARANJAS,CONGELADOS,NAO FERMENTADOS
TOTAL 10 PRINCIPAIS
US$ de P1
9503849582
7516618205
7412779762
6757511316
6191692932
5008858412
4434416773
4298239812
4258030770
3936098122
%
4%
3%
3%
3%
3%
2%
2%
2%
2%
2%
59.318.095.686 27%
Fonte: MDIC
Vale observar a melhora relativa entre os principais produtos da pauta exportadora, com
o aumento de participação de Automóveis com Motor a Explosão de até 6 passageiros e
Outros Aviões/Veículos Aéreos que, apesar de contribuirem significativamente para a
elevação quantitativa e qualitativa da pauta, geram contrapartidas elevadas em
importações, o que não contribui em termos do saldo da balança comercial.
No que concerne às importações também não houve nenhuma transformação estrutural.
A nova política cambial gerou apenas uma forte redução no quantum. Outros resultados
que devem ser considerados são a elevação da participação dos produtos não industriais
(que passaram de 11% em 1999 para 13,95% em 2002) e a dos produtos de média-baixa
intensidade tecnológica, que foram ampliados em 0,8p.p devido às pequenas
contribuições dos segmentos de Borracha e Produtos Plásticos (+0,3p.p) e Produtos de
Petróleo Refinado e outros combustíveis (+0,3p.p).
51
GRÁFICO 12 – IMPORTAÇÕES BRASILEIRAS DOS SETORES INDUSTRIAIS
POR INTENSIDADE TECNOLÓGICA - TAXA DE PARTICIPAÇÃO (%) 1999-2002
FONTE: MDIC
Os segmentos de alta e baixa tecnologia apresentaram redução de 1,8p.p e 1,6p.p,
respectivamente, apresentando relativa sensibilidade à mudança no câmbio. O principal
segmento responsável por este resultado foi o de Equipamentos de Rádio, TV e
Comunicação, com redução de 1,6 p.p, acompanhado do segmento Aeronáutico e
Aeroespacial, com redução de 0,5 pontos percentuais.
Na avaliação das importações por categoria de uso (gráfico 13), observa-se a
predominância dos produtos intermediários com uma média de 57,7% no período,
seguidos dos bens de capital, com uma média de 19%.
Os bens de consumo apresentaram uma forte redução entre 1999-2002, se comparados
ao período de 1995-98. Esta categoria teve sua participação reduzida de 19,8% em 1995
para 17,4% (conforme evidencia o gráfico 06) demonstrando elevada sensibilidade à
nova taxa de câmbio.
52
GRÁFICO 13 – IMPORTAÇÕES BRASILEIRAS POR CATEGORIA DE USO TAXA DE PARTICIPAÇÃO (%) 1999-2002
FONTE: MDIC
Ao analisar as informações dos gráficos sobre importações no período de 1999-2002,
verifica-se que 76,7% delas foram de bens intermediários ou de capital (gráfico 13) e
64,4% dos produtos importados são de média ou alta tecnologia (gráfico 12). Estas
informações podem sinalizar a aquisição de bens e matérias-primas estrangeiras para
potencializar a produção nacional, indicando a necessidade de incentivo ao
desenvolvimento destas tecnologias, haja visto que estas possuem alto valor agregado e
impactam negativamente no balanço de pagamentos.
Esta tendência se verifica ao analisar entre os principais produtos importados no período
a participação, por exemplo, de Outras Partes para Aviões ou Helicópteros e Outras
Partes e Acessórios para Tratores e Veículos Automotores, que indicam o pequeno
adensamento da cadeira produtiva Aeronáutica/Aeroespacial e Automobilística.
TABELA 11 – Principais produtos importados 1999-02
Descrição NCM (Importações)
US$ de P1
%
OLEOS BRUTOS DE PETROLEO
TRIGO (EXC.TRIGO DURO OU P/SEMEAD.),E TRIGO C/CENTEIO
GASOLEO (OLEO DIESEL)
AUTOM. C/MOTOR EXPLOSAO,1500<CM3<=3000,ATE 6 PASSAG
OUTRAS NAFTAS
OUTRAS PARTES P/AVIOES OU HELICOPTEROS
OUTRAS PARTES E ACESS.P/TRATORES E VEICULOS AUTOM.
OUTROS CLORETOS DE POTASSIO
11801863547
3423426385
3165945220
2876722532
2632858898
2286139387
2234572250
2015266789
6%
2%
2%
1%
1%
1%
1%
1%
53
TURBORREATORES DE EMPUXO>25KN
OUTRAS HULHAS,MESMO EM PO,MAS NAO AGLOMERADAS
TOTAL 10 PRINCIPAIS
1908192711
1714722100
1%
1%
34.059.709.819 16%
Fonte: Aliceweb – MDIC
Outro fator relevante é a continuidade da elevada presença de produtos ligados às
indústrias petroquímica e automobilística, como Óleo Bruto de Petróleo, Gasóleo,
Automóveis com motor a explosão de até 6 passag., Outras Naftas, Outras partes e
Acessórios para Tratores e Veículos Auto. e Outras Hulhas não aglomeradas.
Vale observar que ainda que tenha ocorrido uma elevação do valor absoluto dos
principais produtos importados, que passou de R$27,8 bi entre 1996-98 para R$34 bi
entre 1999 e 2002, a participação relativa permaneceu praticamente estável, passando de
16,3% no primeiro período para 16% no segundo.
Quanto à análise do comércio exterior pelos principais parceiros comerciais, ocorreram
mudanças significativas no período em análise (tabela12). Ao analisar estes gráficos,
será feita uma comparação entre os resultados obtidos no período de 1996-98 (período
I) e de 1999-2002 (período II).
O Brasil ampliou a corrente de comércio com os Estados Unidos, que passou a
responder por 23,56% dos negócios entre 1999 e 2002. Este resultado foi influenciado
pelo aumento das exportações brasileiras que elevaram a sua participação de 18,5%
entre 1996-98 para 24% entre 1999-2002 e pela manutenção das importações num
patamar estável (23%). Assim o Brasil reverteu o déficit comercial com aquele país (–
R$10,8 bi no período I), passando a um superávit R$5,6 bilhões.
TABELA 12 – Corrente de Comércio Brasil – 1999-2002
ESTADOS UNIDOS
ARGENTINA
ALEMANHA
JAPAO
ITALIA
FRANCA
P.B. (HOLANDA)
REINO UNIDO
CHINA
MEXICO
Export %
Import %
Corr. Com. %
Saldo
24,09
8,55
4,56
3,95
3,43
2,75
5,16
2,89
2,79
3,15
23,00
11,35
8,87
5,26
4,19
3,71
1,14
2,43
2,39
1,27
23,56
9,90
6,64
4,58
3,80
3,22
3,21
2,67
2,59
2,24
5.617.878.342
- 4.647.622.139
- 8.323.922.153
- 2.188.791.118
- 1.090.381.359
- 1.617.267.890
9.075.750.113
1.355.876.866
1.214.844.214
4.349.571.227
54
Total
61,32
63,60
62,42
3.745.936.103
Fonte: MDIC
Outro fator relevante foi a redução de participação da Argentina (de 12,85% no primeiro
governo FHC para 9,9% no segundo), mantendo-se como segundo parceiro comercial
do Brasil, embora sua participação nas exportações tenha sido reduzida de 12,3% no
primeiro período, para 8,55% no segundo.
Somados, os três principais parceiros comerciais (EUA, Argentina e Alemanha)
passaram a representar 40,1% do total comercializado pelo Brasil com o mundo na
segunda Gestão Fernando Henrique Cardoso, resultado muito próximo aos 40,75%
apresentados no primeiro período de Governo. Vale ressaltar que a manutenção desta
proporção foi motivada pelo aprofundamento das relações comerciais entre Brasil e
Estados Unidos, pois tanto a Argentina como a Alemanha perderam participação no
comércio exterior brasileiro.
É oportuno destacar também o crescimento da França, que passou à condição de sexto
parceiro comercial, superando os Países Baixos (Holanda). Vale ressaltar que, ainda que
os holandeses tenham perdido espaço para os franceses, eles representam o maior saldo
comercial com o Brasil (superávit de R$9 bilhões, ou o equivalente a 65% do saldo
comercial brasileiro no período de 1999-2002).
Outro destaque é a China, que passou à nona colocação, superando a Bélgica (que
regrediu a 11°posição). A principal ascensão foi apresentada pelo México que passou de
18° para 10° principal parceiro comercial do Brasil, passando da condição de deficitário
na balança comercial em R$600 milhões para um superávit de R$4 bilhões.
Durante o primeiro Governo Fernando Henrique (1996-1998), a soma dos 10 principais
parceiros comerciais era deficitária em R$18,5 bilhões. Já durante a segunda gestão,
este resultado foi revertido, passando a um saldo positivo de R$3,7 bilhões, conforme
evidencia a tabela 12.
Desta maneira, face à queda no volume importado - provocada pelo novo patamar do
câmbio –, a participação das importações brasileiras no comércio internacional foi
reduzida 16,5% no período, passando de 0,89% em 1999 para 0,74 em 2002.
Já as exportações, que tiveram um grande aumento quantitativo no período, foram
ampliadas de 0,86% em 1999, para 0,95% em 2002. Contudo, este resultado apresenta
55
apenas um retorno à participação de 1998, quando o Brasil representava os mesmos
0,95% das exportações mundiais.
TABELA 13 – Participação do Brasil no Comércio Internacional (1999-2002) – em %
1999
2000
2001
2002
Participação das Exportações Brasileiras
0,86
0,87
0,96
0,95
Participação das Importações Brasileiras
0,89
0,89
0,91
0,74
Fonte: MDIC
Assim, ainda que tenham ocorridos melhoras no saldo da balança comercial, pode-se
concluir que não houve avanços estruturais na inserção externa da economia brasileira
no período em análise. Embora o Brasil tenha avançado em termos quantitativos, os
dados referentes ao período de 1999-2002 sinalizam o continuísmo da inserção via
commodities, associadas à dificuldade do país em ganhar marketing share, em setores
de elevado conteúdo tecnológico.
Estes fatores explicitam a impossibilidade deste modelo de inserção periférica em
garantir uma mudança na posição do país no comércio internacional, ficando evidente a
necessidade de uma política industrial direcionada pelo Governo com o objetivo de
garantir o maior adensamento das cadeias produtivas, através da substituição de
importações nos segmentos de maior conteúdo tecnológico com elevado potencial na
agregação de valor.
Além disso, vale ressaltar a necessidade de reformas estruturais que modifiquem a
histórica concentração de renda num país marcado por latifúndios agroexportadores.
Sem estas reformas, as divisas geradas pelo comércio exterior brasileiro permanecerão
centralizadas numa parcela diminuta da sociedade.
Na avaliação do Governo FHC publicada na Folha de São Paulo, em dezembro de 2002,
Francisco de Oliveira resume os oito anos de Governo Tucano na seguinte ponderação:
“Avaliações são de variada índole. A mais frequente consiste
no exame da performance econômica e das realizações
materiais, o que não deixa de ser importante e talvez decisivo.
Vista por esse ângulo, a surpresa da Presidência de FHC é que
ela é de espantosa mediocridade. [...] No final, o que sobrou da
indeterminação da política que resultou do turbilhão promovido
por FHC, nas vagas da globalização? Ele descarta a
permanência imediata de qualquer forma, vale dizer a
coagulação de experiências a partir das quais se projeta o
56
futuro. Essa não-forma está presente seja na flutuação diária do
câmbio, seja na insegurança que faz o risco-Brasil dançar uma
dança de são Guido, seja na ansiedade dos especuladores, seja
na incapacidade dos movimentos sociais fixarem uma agenda
de futuro que tenha por base o passado, mesmo que seja o
imediatamente anterior, que torna as centrais sindicais quase
irrelevantes para um programa de defesa dos direitos do
trabalho. Que faz com que Porto Alegre esteja
permanentemente a ouvir o relato dos milhares de experiências
alternativas, sem que a soma delas possa constituir-se em
contra-agenda unitária e global.”
57
5
GOVERNO
LULA:
CONTEXTO
INTERNACIONAL
FAVORÁVEL,
MODELO LIBERAL PERIFÉRICO E A ESPECIALIZAÇÃO RETRÓGRADA
Em 2002, com o crescimento do candidato Lula nas pesquisas de opinião, ocorreram
questionamentos do mercado sobre os rumos da política econômica vigente (mais
especificamente sobre a continuidade), associado ao medo de uma moratória por parte
do novo Governo17.
A partir deste contexto, ocorreu uma intensa fuga de capitais do país, provocando uma
desvalorização na taxa de câmbio e ampliando o déficit na conta capital e financeira do
balanço de pagamentos (relatada no capítulo anterior).
Assim, após assumir a presidência, em 2003, e diante dos impactos desta crise de
confiança, o Governo Lula anunciou medidas de caráter ortodoxo na esfera econômica
com o objetivo de reveter a instabilidade causada no período eleitoral, sobretudo no que
concerne à estabilização da taxa de câmbio e dos índices de inflação
Neste sentido, foram anunciados o aumento das metas de inflação para 8,5% em 2003, a
elevação da taxa de juros nas duas primeiras reuniões do Conselho de Política
Monetária (0,5% em janeiro e 1% em fevereiro), o estabelecimento do reajuste do
superávit primário para 4,25% do PIB entre 2003 e 2006, os cortes nos gastos públicos
(que caíram 2,3% em 2003) e a proposição de duas reformas: tributária e previdência.
Estas medidas sinalizaram a consolidação das reformas neoliberais, pós-crise de 1999,
no segundo Governo FHC, mantendo a hegemonia do capital financeiro e a valorização
do agrobusiness.
Os resultados desta escolha foram uma maior instabilidade macroeconômica com
oscilações nas taxas de câmbio amenizadas por intervenções bilionárias do Banco
Central. Além disso, assistiu-se ao desaquecimento do mercado interno como
instrumento de combate à inflação sustentado pelos superávits primários e juros
elevados, conforme mostra a tabela 15.
17
Em junho de 2001, o partido lançou um documento oficial intitulado: “Plano Econômico do PT – um
outro Brasil é possível”, que trazia reflexões sobre a renegociação da Dívida Externa e limitações de um
percentual destinado ao pagamento de juros. Este programa foi revisto meses depois e rebatizado “A
ruptura necessária”, evidenciado as motivações para o temor do mercado.
58
Tabela 14 - Finanças públicas, valores acumulados: 1995-2006 (R$ bilhões)
Governo FHC
Período
Governo Lula
(1995-98)
(1999-02)
(2003-06)
211,4
365,8
590,6
-6,5
165,4
330,9
Aumento da dívida pública
232,7
495,1
185,9
Total
437,6
1.026,3
1.107,4
Juros
Superávit fiscal primário
*Valor médio
Fonte: Banco Central
Elaboração: Filgueiras e Gonçalves (2006).
Somente no período de 2003-2006 o Governo Lula ampliou as despesas com juros em
61,5% e com o superávit primário em 50%, se comparado com o segundo Governo
FHC (1999-2002). Estes números evidenciam a escolha política do Governo que passou
a despender um elevado volume de recursos para o capital financeiro.
No âmbito das políticas sociais, os dados da Receita Federal informam que estes
investimentos foram reduzidos de 43,8% (2000) para a 39,4% (2006) do orçamento
executado pela União. Quanto à estrutura destes gastos, observa-se a redução das
despesas em Saúde (passando de 45,2% em 2000 para 38,6% em 2006) e Educação (de
23,7% para 18,7% em 2006) em contraposição à elevação expressiva das despesas em
Assistência Social (de 9,9% em 2000 para 20,5 em 2006). Vale observar que a elevação
de despesas na esfera social ocorreu devido à continuidade na adoção de políticas
focalizadas.
Esta acomodação de interesses foi caracterizada por Oliveira (apud Filgueiras e
Gonçalves, 2007. p. 167) como “hegemonia às avessas”, onde o bloco dominante aceita
ser direcionado pela parcela dita dominada, desde que os conflitos distributivos não
sejam questionados.
Este modelo (iniciado no Governo Collor e consolidado durante o Governo Fernando
Henrique) foi definido por Filgueiras e Gonçalves (2006) como “modelo liberal
periférico”, portador de três conjuntos de características marcantes: liberalização,
privatização e desregulação; subordinação e vulnerabilidade externa estrutural; e
dinâmica do capital financeiro. Segundo os autores:
59
“O modelo é liberal porque se estrutura a partir da liberalização
das relações econômicas internacionais nas esferas comercial,
produtiva, tecnológica e monetário financeira; da
implementação de reformas no âmbito do Estado (em especial
na área da Previdência Social) e da privatização de empresas
estatais, que implicam a reconfiguração da intervenção estatal
na economia e na sociedade; e de um processo de desregulação
do mercado de trabalho, que força a exploração da força de
trabalho. O modelo é periférico porque é uma forma específica
de realização da doutrina neoliberal e da sua política econômica
em um país que ocupa posição subalterna no sistema
econômico internacional, ou seja, um país que não tem
influência na arena internacional, ao mesmo tempo em que se
caracteriza por significativa vulnerabilidade externa estrutural
nas relações econômicas internacionais. Por fim, o modelo tem
o capital financeiro e a lógica financeira como determinantes
em sua dinâmica macroeconômica.
(FILGUEIRAS;
GONÇALVES, 2006. P. 96.).”
Assim, diante do novo patamar da taxa de câmbio, associada à nova conjuntura
internacional favorável18, ocorreu uma nova configuração da contribuição dos
componentes para o crescimento do PIB (tabela 16), sendo ampliada de maneira
expressiva a participação das Exportações na variação do PIB.
Tabela 15 – Contribuição ao crescimento (1995-2006)
Variável
1995-98*
1999-02*
2003-2006
Consumo final
2,37
1,58
2,37
FBCF
1,00
-0,72
0,68
Exportações
0,21
0,88
1,53
Importações
-1,13
0,40
-1,20
PIB
2,50
2,13
3,38
* Média no período
Fonte: IPEADATA
Particularmente, o consumo final foi ampliado, devido ao aquecimento do mercado
interno e às políticas sociais focalizadas que serviram de estímulo para o varejo.
18
O contexto internacional foi marcado pelo crescimento da economia da China e dos Estados Unidos,
além da recuperação da Argentina..
60
A tabela também mostra a pequena contribuição dos investimentos para o crescimento
do PIB, evidenciando a necessidade de uma nova postura neste componente para
estimular a sua contribuição para a economia.
É diante deste contexto que, em 2006, o Presidente Luis Inácio Lula da Silva anuncia a
candidatura à reeleição com a proposta de um novo programa econômico que retomasse
os investimentos, trazendo uma melhoria da infra-estrutura e superando os empecilhos
para o crescimento da economia brasileira, o Programa de Aceleração do Crescimento
(PAC).
Na análise do balanço de pagamentos (tabela18), verifica-se que a expansão do saldo do
Balanço de Pagamentos, passando de R$24,7 bilhões em 2003 para R$46,4 em 2006,
devido ao elevado patamar do câmbio evidenciado no gráfico 14.
TABELA 16 – Balanço de Pagamentos (2003-08) – em mi US$
TRANSAÇÕES CORRENTES
Balança comercial (FOB)
1995-98*
1999-02*
2003
2004
2005
2006
2007
2008
-26439
-20.103
4177
11679
13985
13643
1461
- 28 192
-5598
3.469
24794
33641
44703
46457
40028
24 836
Exportação de bens
49597
55.421
73084
96475
118308
137807
160649
197 942
Importação de bens
-55195
-51.951
-48290
-62835
-73606
-91351
-120621
-173 107
Serviços e Rendas
-23178
-25.381
-23483
-25198
-34276
-37120
-42597
- 57 252
Serviços
-9230
-6.714
-4931
-4678
-8309
-9640
-13355
- 16 690
Rendas
-13948
-18.667
-18552
-20520
-25967
-27480
-29242
- 40 562
Transf. unil. correntes
2337
1.810
2867
3236
3558
4306
4029
4 224
CONTA CAPITAL E FIN.
29641
17.925
5111
-7523
-9464
16299
89155
29 352
380
252
498
372
663
869
756
1 055
Conta capital
Conta financeira
29262
17.673
4613
-7895
-10127
15430
88399
28 297
Investimento estrangeiro direto
15762
24.052
10144
18146
15066
18822
34585
45 058
Invest., em Carteira (líquido)
15394
1.429
5308
-4750
4885
9081
48390
1 133
Outros Investimentos (líquido)
-561
-7.529
-10438
-10806
-27521
15688
13201
2875
FMI
1159
3.855
4769
-4363
-23271
0
0
0
* Média no período
Fonte: Banco Central do Brasil
Os valores referentes ao saldo da balança comercial foram influenciados pelo contexto
internacional favorável, com o crescimento dos Estados Unidos, China e a recuperação
da Argentina, Adicionalmente, a nova política de comércio exterior apresentada pelo
61
Governo Lula contemplou a diversificação dos parceiros comerciais, o que contribuiu
também positivamente para a melhora destes indicadores.
GRÁFICO 14 – TAXA DE CÂMBIO R$/US$ COMERCIAL-COMPRA-MÉDIA
(2003-2008)
FONTE: IPEADATA
Neste período, observa-se também o crescimento dos investimentos estrangeiros diretos
que passaram de R$10,1 bilhões em 2003 para R$18,8 em 2006. Entretanto, estes fluxos
não conseguiram recuperar a média de R$24 bilhões obtida entre 1999 e 2002
Com o novo pacto de confiança do mercado em relação aos projetos propostos a partir
da reeleição de Lula, os Investimentos Estrangeiros apresentaram amplo crescimento
neste período com taxa de crescimento anual de 83% em 2007.
Contudo, em 2008, como a crise internacional só foi percebida durante o segundo
semestre, os investimentos estrangeiros ainda conseguiram apresentar uma taxa de
crescimento expressiva (30%), passando a R$45 bilhões em 2008. No entanto, as
expectativas para este indicador não se apresentam favoráveis para 2009.
Já o saldo da balança comercial foi reduzido no biênio 2007-08 devido à valorização
cambial e à ocorrência de uma crise mundial provocada pelos subprimes no mercado
imobiliário norte americano.
É a partir da análise dos principais acontecimentos que influenciaram o comportamento
da economia entre 2003 e 2008 que se passa à análise dos seus efeitos sobre o comércio
exterior brasileiro e suas conseqüências sobre o padrão tecnológico.
62
Ao analisar o gráfico 15, que evidencia a composição das exportações por grau de
intensidade tecnológica, verifica-se que no período de 2003-2005, com uma taxa de
câmbio média de R$2,81, ocorreu uma redução nos produtos de baixa intensidade
tecnológica (-3,5 p.p) em detrimento dos produtos de média-alta (+1,6p.p), média baixa
(+0,9p.p), alta-tecnologia (+0,4 p.p).
No que concerne ao setor de baixa tecnologia, os segmentos de maior contribuição para
a redução de sua participação foram Têxteis, couro e calçados (-1,6p.p) e Madeira e
seus produtos, papel e celulose (-1,5p.p).
Já o setor de média-alta tecnologia foi influenciado pelo crescimento de 1,2p.p dos
veículos automotores, que passaram a ter maior expressão na balança comercial
(conforme evidencia o gráfico 15), enquanto o setor de alta tecnologia teve seu
incremento motivado pelo segmento aeronáutico/aeroespacial (+0,3p.p).
A partir de 2006, com a acentuada redução da taxa de câmbio motivada pelos
sucessivos saldos na balança comercial e pelo retorno dos investimentos, houve uma
valorização da moeda brasileira que passou a uma média de R$1,98 entre 2006 e 2008.
Este resultado impactou no padrão de inserção externa, reduzindo as exportações de
média-alta (-3,3p.p), alta (-1,0p.p) e baixa tecnologia (-1,9p.p). Estes setores perderam
participação para os produtos não industriais (+6,4p.p).
Neste período, o segmento de veículos automotores foi fortemente impactado pelo
câmbio, tendo sua participação reduzida de 10,5% em 2006 para 8,2% em 2008,
motivando a perda de participação do setor de média-alta tecnologia.
63
GRÁFICO 15 – EXPORTAÇÕES BRASILEIRAS DOS SETORES INDUSTRIAIS
POR INTENSIDADE TECNOLÓGICA - TAXA DE PARTICIPAÇÃO (%) 2003-2008
FONTE: MDIC
Os segmentos de Têxteis, couro e calçados (-1,2%) e Madeira e seus produtos, papel e
celulose (-0,9%) continuaram contribuindo negativamente para o setor de baixatecnologia, que perderam participação para os produtos não industriais (6,4%).
Ao comparar as informações dos gráficos 15 e 16, fica evidente a perda de participação
dos produtos industrializados, entre 2003 e 2008, em detrimento dos produtos básicos.
Esta redução é verificada, principalmente, nos produtos manufaturados, que
compreendiam 54,4% das exportações em 2003, sendo reduzidos a 36,9% em 2008.
GRÁFICO 16 – EXPORTAÇÕES BRASILEIRAS POR CLASSE DE PRODUTO TAXA DE PARTICIPAÇÃO (%) 2003-2008
64
FONTE: MDIC
Assim, fica evidente a forte correlação entre o conteúdo da pauta exportadora brasileira
e as variações do câmbio, sendo o impacto sobre o conteúdo oriundo da valorização
(que amplia a participação de produtos não industriais) superior àquele apresentado
diante de uma desvalorização (que amplia os produtos intensivos em tecnologia).
Ao analisar as informações da tabela 19, ficam evidentes os ganhos de participação dos
produtos básicos. A participação de “Óleos Brutos de Petróleo” caracteriza esta
expansão. A categoria passou à terceira colocacão na pauta com 4,88% do total
exportado entre 2003 e 2008, alcançando a terceira colocação entre os produtos mais
exportados.
Além disso, os Minérios de Ferro expandiram a usa participação em 43%, passando de
3% no segundo Governo FHC para 4,29% durante o Governo Lula (com destaque para
as exportações deste produto para a China).
O que evidencia a perda de participação de produtos de elevado conteúdo tecnológico é
a perda de participação de “Outros Aviões/Veículos Aéreos” que passaram da quarta
posição (3%) para a décima (1,73%) no período em análise.
TABELA 17 – Principais produtos exportados 2003-2008
Descrição NCM (Exportações)
US$ de P1
%
OUTROS GRAOS DE SOJA,MESMO TRITURADOS
38.323.745.122
4,89
OLEOS BRUTOS DE PETROLEO
38.296.183.104
4,88
MINERIOS DE FERRO NAO AGLOM. E SEUS CONCENTRADOS
33.677.746.667
4,29
BAGACOS E OUTS.RESID SOLIDOS,DA EXTR.DO OLEO DE SOJA
18.470.326.983
2,36
MINERIOS DE FERRO AGLOMERADOS E SEUS CONCENTRADOS
17.878.894.498
2,28
AUTOM. C/MOTOR EXPLOSAO,1500<CM3<=3000,ATE 6 PASSAG
16.789.922.020
2,14
CAFE NAO TORRADO,NAO DESCAFEINADO,EM GRAO
16.005.891.256
2,04
ACUCAR DE CANA,EM BRUTO
15.958.333.228
2,03
PASTA QUIM.MAD. DE N/CONIF.A SODA/SULFATO,SEMI/BRANQ
14.476.093.539
1,85
OUTROS AVIOES/VEICULOS AEREOS,PESO>15000KG,VAZIOS
13.549.178.032
1,73
TOTAL 10 PRINCIPAIS
223.426.314.449 28,49
FONTE: MDIC
Este acréscimo na participação das principais categorias contribuiu para a elevação da
participação dos principais produtos no total exportado, que passou de 27% entre 1999 e
65
2002 para 28,49% entre 2003 e 2008 (patamar próximo aos 29% apresentados entre
1995-98).
Este resultado apresenta uma tendência negativa, pois diante de uma maior
concentração as exportações brasileiras ficam mais suscetíveis às oscilações do
comércio internacional. Considerando a importância das exportações com crescimento
do PIB brasileiro (expressa na tabela 16), uma possível retração de um produto
estratégico na conjuntura internacional terá graves impactos na trajetória de crescimento
do país.
Ao analisar as importações por intensidade tecnológica (gráfico 17) observa-se a alta
correlação entre a taxa de câmbio e os distintos setores tecnológicos. Entre 2003 e 2006,
período que o câmbio apresentou média de R$2,51, ocorreu uma redução elevada dos
produtos de média alta tecnologia (-4,9p.p) devido à elevada sensibilidade da categoria
“Químicos, excl. Farmacêuticos” (-2,9p.p). Contudo, nos anos de 2007 e 2008, com
uma taxa média no câmbio de R$1,77, percebe-se uma recuperação deste grupo
(+1,8p.p), levando o setor de média-alta tecnologia a uma recuperação (+3,5p.p).
GRÁFICO 17 – IMPORTAÇÕES BRASILEIRAS DOS SETORES INDUSTRIAIS
POR INTENSIDADE TECNOLÓGICA – TAXA DE PARTICIPAÇÃO (%) 20032008
FONTE: MDIC
Vale observar o comportamento inverso dos demais setores, com destaque ao de alta
tecnologia. Entre 2003 e 2006, este setor apresentou expansão de 1,6p.p, motivado pelo
66
crescimento das importações de “Equipamentos de Rádio, TV e Comunicação”
(+1,7p.p). Entretanto, diante do novo patamar do câmbio, este grupo apresentou uma
redução de 2,4p.p, contribuindo para o decréscimo das importações dos produtos de alta
tecnologia.
Assim, ainda que tenha ocorrido um incremento de 258% nas importações entre 2003 e
2008, e que os produtos importados tenham apresentado uma elevada volatilidade ao
comportamento do câmbio no período, observa-se que estes fatores apresentaram
impactos nas proporções dos setores, não sendo suficientes para alterar a composição da
pauta importadora.
Quanto aos principais produtos importados, expressa na tabela 20, verifica-se a presença
de novos produtos configurando esta lista: Naftas para Petroquímica, Gás Natural no
Estado Gasoso e Catados de Cobre.
Embora ocorra a participação de novos produtos, o grau de concentração dos principais
produtos na pauta importadora foi ampliado, passando de 16% entre 1999-2002 para
22% entre 2003-2008. O principal motivador desta elevação foi a ampliação de 67% na
participação dos Óleos Brutos de Petróleo entre 2003-2008, comparado ao período de
1999-2002. Assim, este grupo que representava 6% dos produtos importados passou a
representar 9,7% no período em análise.
TABELA 18 – Principais produtos importados 2003-2008
Descrição NCM (Importações)
US$ de P1
%
OLEOS BRUTOS DE PETROLEO
55.698.741.045
9,77
"GASOLEO" (OLEO DIESEL)
12.553.294.948
2,20
OUTROS CLORETOS DE POTASSIO
8.834.827.531
1,55
NAFTAS PARA PETROQUíMICA
8.582.507.586
1,51
AUTOM. C/MOTOR EXPLOSAO,1500<CM3<=3000,ATE 6 PASSAG
7.786.454.097
1,37
GAS NATURAL NO ESTADO GASOSO
7.350.521.152
1,29
OUTRAS HULHAS,MESMO EM PO,MAS NAO AGLOMERADAS
6.691.435.833
1,17
TRIGO (EXC.TRIGO DURO OU P/SEMEAD.),E TRIGO C/CENTEIO
6.630.402.770
1,16
CATODOS DE COBRE REF/SEUS ELEMENTOS,EM FORMA BRUTA
5.990.581.629
1,05
OUTRAS PARTES P/AVIOES OU HELICOPTEROS
5.749.200.861
1,01
125.867.967.452
22,09
TOTAL 10 PRINCIPAIS
FONTE: MDIC
67
Vale observar a permanência da predominância dos produtos ligados às indústrias
Petroquímica e Automobilística: Óleos Brutos de Petróleo, Gasóleo, Naftas para
Petroquímica, Automóveis de até 6 passageiros, Gás Natural e Outras Hulhas.
No que concerne à corrente de comércio (tabela 21), os principais parceiros comerciais
apresentaram uma queda na concentração passando de 62,4% de 1999-2002 a 55,8%
entre 2003-2008, o que indica um avanço motivado pela redução na participação
relativa dos Estados Unidos (-6,1p.p) e Argentina (-1,49p.p).
Vale destacar a ampliação das relações comerciais com a China, que passou de nono
parceiro entre 1999-2002 para terceiro entre 2003-08, bem como a do Chile que passou
de décimo terceiro para oitavo, no mesmo período.
O principal destaque neste período foi a elevação de 2.920% no saldo dos principais
parceiros, motivado pelo novo patamar do câmbio associado à elevação dos preços das
commodities neste período.
Outro fator que contribuiu com para este resultado foram os elevados saldos obtidos nas
transações comerciais com os Estados Unidos (R$43,8 bi) e Países Baixos – Holanda
(R$35,4 bi), representando 70% do saldo.
TABELA 19 – Corrente de Comércio Brasil – 2003-2008
Export %
Import %
Corr. Com. %
ESTADOS UNIDOS
17,38%
16,25%
16,90%
43.778.541.009
ARGENTINA
8,37%
8,46%
8,41%
17.453.567.519
CHINA
6,67%
9,10%
7,70%
495.468.983
ALEMANHA
4,33%
7,48%
5,65%
- 8.646.701.718
JAPAO
2,92%
4,22%
3,47%
- 1.147.149.647
P.B. (HOLANDA)
5,16%
0,89%
3,37%
35.432.351.169
ITALIA
2,73%
2,91%
2,81%
4.817.339.729
CHILE
2,68%
2,50%
2,60%
6.790.096.393
FRANCA
2,13%
3,12%
2,55%
- 1.110.630.610
MEXICO
3,03%
1,49%
2,38%
15.283.317.856
55,39%
56,44%
55,83%
Total
Saldo US$
113.146.200.683,00
FONTE: MDIC
Assim, a participação do Brasil no comércio internacional apresentou expansão no
período entre 2003 e 2008, motivada pela intensificação das trocas internacionais,
68
associadas à conjuntura internacional favorável, quando os países em desenvolvimento
ampliaram suas relações comerciais com o país.
Desta maneira, as exportações seguiram em trajetória crescente entre 2003 e 2009,
conforme mostra a tabela 21, atingindo 1,25% do total mundial (nível equivalente ao da
década de 1980, quando o Brasil apresentou uma participação média das exportações de
1,21%).
TABELA 20 – Participação do Brasil no Comércio Internacional (2003-2008) – em %
2003
2004
2005
2006
2007
2008
Participação das Exportações Brasileiras
0,98
1,07
1,15
1,16
1,18
1,25
Participação das Importações Brasileiras
0,65
0,69
0,71
0,77
0,91
1,12
Fonte: Banco Central
Ainda que o câmbio tenha sido desfavorável às importações, estas apresentaram um
crescimento de 258%, conforme já mencionado. Assim, estas passaram de 0,65% a
1,12% do total mundial entre 2003 e 2008.
Desta maneira, com o incremento da participação no Brasil no comércio internacional e
face às evidências que esta tenha se pautado na exportação de produtos de baixo
conteúdo tecnológico, enquanto as importações foram centradas em produtos de elevada
tecnologia, conclui-se que o Brasil não apresentou mudanças significativas capazes de
reverter sua inserção passiva no comércio internacional.
O crescimento dos produtos não industriais na pauta sinaliza a tendência de
“especialização retrógrada”, conceito que define a especialização de um determinado
país em bens primários de baixo valor agregado.
Vale observar que, embora os níveis da taxa de câmbio tenham revertido o saldo da
balança comercial, estes não se demonstraram capazes de incentivar o desenvolvimento
do setor de alto conteúdo tecnológico.
69
6. CONSIDERAÇÕES FINAIS
Este trabalho pretendeu analisar a inserção externa da economia brasileira no período de
1995-2008, sobretudo no que concerne ao comércio internacional, sendo dividido em
três momentos: (I) Primeiro Governo Fernando Henrique Cardoso (1995-98); (II)
Segundo Governo Fernando Henrique Cardoso (1999-2002); Primeiro e metade do
segundo Governo Lula (2003-08).
No âmbito comercial, vale destacar que nestes três períodos observa-se a
impossibilidade das distintas políticas cambiais em mudar o padrão de inserção externa
da economia brasileira, permanecendo o país exportador de produtos de baixa
intensidade tecnológica e de produtos não industriais de baixo valor agregado e
importador de produtos de alto conteúdo tecnológico.
Este crescimento das exportações dos produtos não industriais tem levado à conclusão
de uma especialização retrógrada baseada em commodities de baixo valor agregado
como soja, óleos brutos de petróleo e minérios de ferro. Vale observar que estes
segmentos mantêm uma histórica concentração empresarial e regional, que vem
acentuando as desigualdades na sociedade brasileira.
Nos períodos analisados, as distintas políticas praticadas pelos Governos não
contemplaram o enfrenamento ao modelo passivo de inserção externa da economia
brasileiro.
Assim, num contexto de abertura comercial e ampliação dos processos associados à
globalização ocorreu uma forte exposição da economia brasileira à concorrência
internacional, ampliando as discussões sobre um processo de desindustrialização na
economia brasileira.
Quanto ao processo de desindustrialização, Oreiro e Feijó (2010), ao analisarem o caso
brasileiro a partir de uma comparação entre as posições defendidas por distintos autores
(entre eles os citados Palma e Nassif) identificam um consenso quanto a ocorrência
deste fenômeno na economia brasileira entre os anos de 1986 a 1998.
Para os autores, embora a mudança na metodologia de apuração das Contas Nacionais
realizada pela IBGE prejudique a análise do período pós-1999, existem “sinais
inquietantes” da ocorrência de doença holandesa na economia brasileira, causada pela
70
apreciação da taxa de câmbio, resultantes dos aumentos nos preços internacionais das
commodities e dos recursos naturais.
A análise das características da inserção comercial da economia brasileira aqui proposta
traz uma relevante contribuição para este debate, a partir da perspectiva de grau de
intensidade tecnológica proposta pela UNCTAD.
As conclusões acerca deste padrão de inserção sinalizam que no período de 1995 a 2002
não ocorreram alterações substantivas nas exportações brasileiras, apesar da alternância
na política cambial.
Entretando, as mudanças ocorridas entre 2003 e 2008 com a ascenção dos produtos não
industrializados e a queda dos produtos de alta e média-alta tecnologia sinalizam a
perda de conteúdo tecnológico na pauta exportadora brasileira e apresentam evidências
quanto ao processo de desindustrialização associado a uma especialização ricardiana.
Assim, face à impossibilidade das políticas econômicas de cunho neoliberal em
mudarem a inserção periférica da economia brasileira, fica evidente a necessidade de se
adotar novos rumos no âmbito da política macroeconômica.
A alternativa defendida neste trabalho combina uma reforma em setores estruturantes
através de políticas universais (educação e reforma agrária) associada a uma
substituição seletiva de importações e controle de capitais na tentativa de minimizar os
impactos negativos das oscilações dos mercados internacionais na estratégia de
desenvolvimento local.
Para tanto, conclui-se ressaltando a necessária e decisiva participação do Estado com o
objetivo de orientar as políticas públicas e potencializar sinergias dos diversos agentes
para superar esta forma passiva de inserção, desenvolvendo um projeto verdadeiramente
associado aos interesses da nação em contraposição aos das frações hegemônicas do
capital.
71
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Política, V. 20, n. 1, Jan-Mar. 2000.
BANCO CENTRAL DO BRASIL – Disponível em: <http:www.bc.gov.br>. Acesso
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BATISTA Jr., Paulo Nogueira. Argentina: uma crise paradigmática. Estudos
Avançados. São Paulo: Editora Scielo, V.16, n. 44, Jan/Apr. 2002.
BAUMANN, Renato; CANUTO, Otaviano; GONÇALVES, Reinaldo. Economia
Internacional. Rio de Janeiro: Editora Campus, 2004.
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de 1995-2000. Revista de Economia Política, V. 25, n. 3, Jul-Set. 2005.
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Marxista, Rio de Janeiro: Editora Revan, n. 17, 2003.
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