QUALIDADE DE VIDA NO TRABALHO:
ANÁLISE EM UMA AUTARQUIA FEDERAL
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ABSTRACT
This article analyzes the quality of working life at DNER's Technological Development Directory.
Extrinsic and intrinsic work properties are analyzed and the importance of the latter, due to their
influence upon motivation, and, consequently, on the organization's efficiency and productivity, is
emphasized. In the sequence, organizational culture's aspects, such as participation, communication,
motivation and their impact on DNER's internal environment for attaining a better performance, are
discussed. At the conclusion, the lack of human resourses policy, the political interference on
DNER and their consequences are verified.
KEYWORDS
Quality of Working Life, Extrinsinc and intrinsic work properties, DNER
RESUMO
O objetivo deste artigo é analisar a qualidade de vida no trabalho na Diretoria de Desenvolvimento
Tecnológico do DNER, com base nos resultados de uma pesquisa desenvolvida nesse órgão.
Inicialmente, procurou-se investigar o conjunto de fatores que influenciam essa qualidade de vida.
Analisando propriedades extrínsecas e intrínsecas do trabalho, sugere-se a importância de se atingir
os fatores intrínsecos, que são os verdadeiros motivadores, para assim obter maior eficiência e
produtividade. Busca-se, então, verificar na cultura organizacional aspectos como participação,
comunicação e motivação, identificando seu impacto no ambiente interno e analisando como o
órgão pode obter um desempenho mais satisfatório. Conclui-se que a ausência de uma política de
recursos humanos bem como a própria interferência política dentro do órgão faz com que a
qualidade de vida no trabalho seja negligenciada, retratando um órgão enfraquecido, com um
quadro funcional desmotivado, o que acaba por prejudicar o próprio desenvolvimento do país.
INTRODUÇÃO
A busca por um melhor desempenho organizacional requer a adoção de novas posturas
administrativas. Para sobreviver no atual ambiente de mudanças, em um mundo de economia
globalizada, muitas organizações despertam para a importância do seu relacionamento com os
funcionários.
Organizações são, acima de tudo, equipes e, portanto, refletem o que são seus profissionais. Se uma
empresa busca inovar, então precisará de profissionais criativos, além de propiciar um ambiente
capaz de levá-los a desenvolver suas potencialidades. Por entender que as atitudes das pessoas são
dinâmicas e afetadas também pelas condições de seu trabalho, a qualidade de vida no trabalho
envolve elementos referentes ao ambiente físico e social do trabalho e ainda a própria tarefa em si.
Pode-se perceber, assim, a importância do tema e porque ele se caracteriza como uma área de
grande interesse e impacto para a sociedade.
Entretanto, no Brasil, nota-se que o assunto vem sendo negligenciado a pretexto da crise econômica
e da falta de recursos financeiros. Com um alto índice de desemprego, uma sociedade de profundas
diferenças sociais e com um dos mais baixos salários mínimos do mundo, a preocupação com a
qualidade de vida no trabalho é limitada a questões salariais, benefícios, segurança. A abrangência
do assunto, entretanto, é bem maior.
Esse trabalho apresenta a análise da qualidade de vida no trabalho em uma autarquia federal, o
DNER. Os resultados aqui apresentados enfocam a situação da Diretoria de Desenvolvimento
Tecnológico do DNER (DrDTc) e foram obtidos mediante observação direta, análise documental do
acervo do próprio DNER, entrevistas e reuniões com seus funcionários.
O período de pesquisa foi de 6 meses, referentes aos meses de agosto a dezembro de 1998. As
entrevistas foram realizadas com a aplicação de um questionário, que foi elaborado de forma a
incentivar a participação e o envolvimento dos funcionários nas respostas, a fim de que, por meio de
uma discussão informal, fosse possível saber um pouco sobre a história dos funcionários
entrevistados no órgão e, assim, entender suas idéias e opiniões a respeito dos problemas atuais do
DNER. O objetivo era retratar, da maneira mais realística possível, o cenário atual do DNER.
A DrDTc é composta, atualmente, por cerca de 90 funcionários pertencentes ao quadro do próprio
DNER, além do pessoal contratado que trabalha no local. Participaram dessa pesquisa 38
funcionários do quadro dessa diretoria, de diversos níveis hierárquicos e de diferentes funções, o
que representa uma amostra significativa.
Apresentam-se aqui, inicialmente, a teoria dos fatores higiênicos e motivacionais desenvolvida por
Herzberg. A qualidade de vida no trabalho envolve a otimização conjunta desses dois fatores.
Segue-se uma discussão de fatores envolvidos na busca por um ambiente organizacional com maior
qualidade de vida no trabalho, tais como empowerment, criatividade e o desafio de alcançar a
motivação intrínseca.
Conclui-se o artigo com a análise da situação observada na DrDTc no que se refere ao problema da
qualidade de vida no trabalho e, apresentam-se sugestões que, espera-se, possam contribuir para sua
resolução, permitindo um melhor desempenho tanto da DrDTc como do próprio DNER, pois,
expressam as necessidades e opiniões de seus funcionários.
Espera-se que as reflexões aqui apresentadas ajudem em uma recuperação do DNER, que se faz
necessária e urgente e, ainda, que se aprofundem as discussões sobre a relevância de se investir em
qualidade de vida no trabalho. Isso deve ser uma meta de qualquer organização e do próprio
governo, uma vez que representa o caminho da eficiência, da produtividade, do crescimento e de
uma sociedade mais justa.
A CONTRIBUIÇÃO DE HERZBERG
As mudanças ocorridas na sociedade industrial em relação ao trabalho refletem a evolução da
psicologia industrial neste século, contribuindo para a formação de um arranjo mais complexo que
incorpora o bem-estar do funcionário à eficiência e produtividade (Warr e Wall, 1975).
Uma das mais interessantes colaborações na área de organização do trabalho deve-se à Frederick
Herzberg, que reconheceu na sua teoria que o conhecimento a respeito da natureza do homem, seus
motivos e suas necessidades seriam extremamente valiosos para as organizações e seus indivíduos
(Blanchard e Hersey, 1974).
Em sua teoria dos dois fatores, Herzberg concluiu que os fatores que causavam satisfação e
insatisfação no trabalho eram de natureza distinta, enquadrando-os em duas categorias diferentes,
independentes entre si e que influenciavam o comportamento do trabalhador de diferenciadas
formas. Verificou que pessoas insatisfeitas no trabalho preocupavam-se com o ambiente onde
trabalhavam, e as pessoas satisfeitas ligavam-se ao trabalho propriamente dito.
Herzberg concluiu que cinco variáveis pareciam determinantes para a satisfação no trabalho:
realização, reconhecimento, crescimento/desenvolvimento, responsabilidade e o trabalho em si.
Tais fatores foram denominados motivadores, porque pareciam capazes de ter um efeito positivo
com relação à satisfação no trabalho e isso, freqüentemente, resulta em um aumento da capacidade
total de produção de uma pessoa. São fatores intrínsecos ao desempenho do trabalho e que
representam a verdadeira fonte de satisfação motivacional (Blanchard e Hersey, 1974).
Em contraste, fatores como política e administração, supervisão, relações interpessoais e condições
de trabalho foram fortemente relacionados à insatisfação no trabalho. Tais fatores foram chamados
de higiênicos, pois sem eles não existe um ambiente saudável. São fatores extrínsecos ao
desempenho no trabalho, relacionados com as condições sob as quais uma tarefa é executada, e cujo
papel é simplesmente o de manter a insatisfação das pessoas no nível o mais baixo possível, não
provocando crescimento da capacidade de produção do trabalhador (Warr e Wall, 1975).
Os fatores higiênicos e motivacionais são apresentados na tabela 1.
Tabela 1 - Fatores de Higiene e Motivação
Fatores de Higiene
O ambiente
Programas e Administração
Supervisão
Condições de trabalho
Relações interpessoais
Dinheiro, status, segurança
Fatores Motivacionais
O trabalho
Realização
Reconhecimento
Trabalho que é desafio
Maior responsabilidade
Crescimento e desenvolvimento
Fonte: Blanchard e Hersey, 1974, p.70.
Quando satisfeitas, as necessidades de higiene tendem a eliminar a insatisfação e a restrição no
trabalho, mas fazem pouco para motivar o indivíduo em termos de realização ou capacidade. Já a
satisfação dos motivadores permitirá o crescimento do indivíduo, seu desenvolvimento, permitindo
muitas vezes, um aumento da sua capacidade. Conclui-se que é necessário buscar enriquecer a
tarefa, o que significa o aumento intencional de responsabilidade, amplitude e desafio no trabalho
(Blanchard e Hersey, 1974).
Esse dicotomia proposta por Herzberg, de acordo com Warr e Wall (1975), entra em conflito com a
idéia tradicional de que qualquer fator de trabalho pode causar satisfação ou insatisfação,
dependendo do seu grau de presença ou ausência.
ANÁLISE DE FATORES ENVOLVIDOS NA QUALIDADE DE
VIDA NO TRABALHO
De acordo com Davis e Cherns (1975), o surgimento do tema qualidade de vida no trabalho deve-se
a uma significativa mudança na visão dos benefícios da industrialização e seus custos sociais.
Segundo Faunce e Dubin (1975), qualidade de vida no trabalho é, geralmente, definida em termos
de autonomia, oportunidade de criatividade e reconhecimento na realização do trabalho. Davis e
Cherns (1975) acrescentam, ainda, responsabilidade individual e interdependência. Esses elementos
podem ser otimizados conjuntamente ou com outros valores sociais. Qualidade de vida no trabalho
engloba, portanto, fatores extrínsecos e intrínsecos do trabalho, analogamente aos fatores higiênicos
e motivacionais de Herzberg. Assim, percebe-se que o tema vai muito além de exigências
contratuais envolvendo também, necessidades psicológicas que devem ser atendidas, conforme Trist
apresenta na tabela 2.
Tabela 2 - Propriedades do Trabalho
Extrínsecas
Pagamento justo e adequado
Segurança no trabalho
Benefícios
Segurança
Saúde
Processo adequado
Condições de emprego sócio-econômicas
Intrínsecas
Variedade e Desafio
Aprendizagem contínua
Autonomia/liberdade de ação
Reconhecimento e apoio
Contribuição social significativa
Futuro desejável
O trabalho em si: psico-social
Fonte: Trist, 1981, p.30.
Essa preocupação com a qualidade de vida já pode ser constatada em países desenvolvidos. Nos
países em desenvolvimento, como o Brasil, nota-se que necessidades básicas como saúde,
segurança, salário e condições de emprego ainda não são satisfatórias, ficando portanto, a qualidade
de vida no trabalho prejudicada. Com pretextos como crise econômica e falta de recursos, a
qualidade de vida no trabalho nesses países vem sido tratada como assunto marginal e sido
negligenciada. Entretanto, para sobreviverem no atual mundo de economia globalizada, devem
começar a incentivá-la e compreender que a qualidade de vida no trabalho leva à eficiência
organizacional, à inovação e ao aumento de produtividade.
De acordo com Davis e Cherns (1975), a qualidade de vida no trabalho é um produto do modo de
organização do trabalho com eficiência e lucrabilidade. A meta não é somente um melhor
funcionamento do modo como o trabalho é organizado, mas também, uma sociedade melhor e,
portanto, deveria ser uma meta do governo.
Acima de tudo, a qualidade de vida no trabalho é uma questão de respeito ao trabalhador e de
reconhecimento da sua importância no contexto organizacional, na geração de recursos e como
peça-chave na produtividade.
EMPOWERMENT: O CAMINHO PARA UM MELHOR DESEMPENHO
Segundo Walker (1975), cada vez mais evidencia-se que diferentes distribuições de poder e
estruturas de trabalho resultam não somente em um ambiente de trabalho melhor, mas também, em
uma maior eficiência organizacional.
O empowerment, com sua filosofia não-burocrática e orientada à participação, vem sendo
considerado, nos anos 90, como a solução para o problema de operações ineficientes (Bowen e
Lawler III, 1995)
O empowerment não é simplesmente delegação de tarefas, e sim, uma questão de poder, de quem o
exerce e como. O empowerment trata de reconhecer o valor dos funcionários e delegar-lhes poder
de decisão suficiente e responsabilidade para que possam desempenhar suas tarefas e resolver
problemas sozinhos (Morris e Haigh, 1997).
Apesar dos esforços na busca do empowerment, diversos estudiosos, como atesta Argyris (1998),
ainda percebem a existência de muitas dúvidas sobre esse tema, sobre onde e como implementá-lo,
sobre seu próprio funcionamento. O autor observa que a presença do antigo modelo de "comando e
controle" ainda é muito significativa. Ao mesmo tempo que as empresas buscam enfatizar a
importância de uma maior autonomia para os funcionários, ainda mantêm o controle de sistemas de
informação, estratégias, condições de mercado, processos e ferramentas.
Os funcionários precisam sentir o que é o empowerment e, para isso, é necessário que as
organizações mudem suas políticas, práticas e estruturas, a fim de criar e sustentar o empowerment
(Bowen e Lawler III, 1995).
Percebe-se que, em meio a transição para o próximo século, ainda há muita tradição a ser superada,
fazendo com que o verdadeiro potencial do empowerment fique desperdiçado.
A CRIATIVIDADE NAS ORGANIZAÇÕES
É fundamental haver estímulo à criatividade nas organizações a fim de que se produza um ambiente
proprício ao desenvolvimento de novas idéias, à resolução criativa de problemas organizacionais
com um melhor aproveitamento das potencialidades de seus recursos humanos e materiais.
Entretanto, segundo Alencar (1995), o que se tem observado é que muitas empresas vêm
estimulando mais a dependência e passividade do que a iniciativa e a criatividade. Essa autora
destaca que a presença do autoritarismo, da intransigência e a ausência do espírito de equipe, de
reconhecimento e segurança são um grave empecilho à criatividade.
Motta e Netto (1994) destacam a necessidade de estimular-se, no ambiente organizacional, uma alta
qualidade nas relações interpessoais, pois isso facilita o uso de novas ferramentas de trabalho e o
desenvolvimento do formas mais criativas de trabalho. Alencar (1998) ressalta que se um
funcionário sente que pode ser punido, criticado, ridicularizado ou ameaçado por sua idéias, ou
ainda, percebe-se pouco valorizado no ambiente de trabalho, dificilmente irá expressar idéias novas
e utilizar seu potencial criativo a favor da organização.
Locais de trabalho onde há excesso de burocracia e um precário sistema de comunicação e não se
encontra iniciativa, variedade, espírito de equipe e integração, tornam-se ambientes sem
possibilidades do funcionário encontrar significado no trabalho, motivação, qualidade de vida e
estímulo para usar seu potencial criativo (Valenti e Silva, 1995).
OS FATORES MOTIVACIONAIS
Um dos maiores desafios atuais é fazer com que as pessoas contribuam, com o máximo de suas
capacidades e talento, para o sucesso organizacional e, para isso, vem-se questionando o próprio
comportamento humano (Caudron, 1997).
As teorias motivacionais acusam dois enfoques diferentes em relação ao estudo do comportamento
humano, conforme descreve Bergamini (1998). No enfoque behaviorista, ou comportamentalista, as
pessoas são consideradas praticamente iguais umas às outras e, portanto, sujeitas ao mesmo tipo de
reações. Assim, no contexto organizacional, os funcionários deveriam ter seu comportamento
mudado com a adoção de comportamentos pré-determinados pela orientação da organização. Logo,
seria necessário encontrar um meio de estimular o comportamento capaz de resolver, eficazmente,
todos os problemas de falta de motivação. Daí o surgimento de controladores extrínsecos como
prêmios e punições. Essa diretriz ainda é muito utilizada.
O outro enfoque surge a partir dos estudos de Herzberg, no decorrer da década de 70. Fatores
extrínsecos ao indivíduo não oferecem motivação, pois somente garantem seu bem-estar físico. Para
alcançar a verdadeira motivação, deve-se buscar as necessidades internas dos indivíduos, pois a
motivação intrínseca é oriunda do mundo interior de cada um (Bergamini, 1998).
Para Hackman e Lawler III (1979), o que se deve procurar, portanto, é estabelecer uma maior
congruência da necessidade de satisfação individual e o avanço das metas organizacionais. O que o
funcionário deseja não é um guia infalível para a qualidade de vida, mas deve haver um consenso
multilateral, já que uma empresa é uma aliança de indivíduos, que podem ter interesses divergentes
(Walker, 1975).
Algumas características do trabalho podem propiciar a motivação intrínseca dos funcionários.
Hackman e Lawler III (1979) enfatizam que uma maior autonomia faz com que os funcionários
sintam-se mais responsáveis pelo seu trabalho e conscientes que sucessos e falhas são resultado
direto do seu trabalho. Os autores ainda ressaltam que o trabalho deve gerar resultados
significativos para o indivíduo, fazendo-o desenvolver suas habilidades, seu talento. Isso pode ser
obtido por meio de uma maior variedade no trabalho.
Um dos maiores erros cometidos pelas organizações, de acordo com Argyris (1994), é querer adotar
a motivação intrínseca quando ainda estão comprometidas com o antigo sistema de valores
extrínsecos.
A COMUNICAÇÃO
No caso da comunicação organizacional, deve-se criar canais fáceis de usar para que os
funcionários possam, além de serem ouvidos, expor suas dúvidas e preocupações. Linhas diretas
com os funcionários, caixas de sugestões, levantamentos, sessões de debate, reuniões em grupos são
alguns instrumentos que podem ser utilizados pelas empresas de forma a incentivar uma
comunicação mais aberta, mais informal (Caudron, 1997). Deve-se garantir aos funcionários todas
as informações de que precisem para fazer um bom trabalho, incluindo as metas globais e a missão
da empresa.
A necessidade de feedback também deve ser destacada. Para Caudron (1997), o feedback
proporciona aos empregados uma forma de medir seu desempenho, além de mostrar que a
organização interessa-se pela opinião dos seus funcionários. Brown (1976) ressalta que informar a
um funcionário sobre seus resultados, sobre seu progresso, aumenta sua eficiência pessoal, servindo
de incentivo.
Cada vez mais, deve haver oportunidade dos empregados participarem e expressarem sua opinião.
Funcionários que se sentem valorizados por seus esforços, ou seja, que são reconhecidos por sua
contribuição, tornam-se suportes positivos e entusiasmados em relação a todos os aspectos da
organização (Reynierse, 1994).
Brown (1976) ainda alerta sobre a dimensão da linha de comunicação, que não deve ser extensa,
caso contrário possibilita que informações cheguem distorcidas aos funcionários.
O SISTEMA DE INCENTIVOS
Outro fator que afeta a qualidade de vida no trabalho é o sistema de compensação, que deve
procurar ser justo e adequado, avaliando fatores como o treinamento necessário, responsabilidade
da função, condições de trabalho etc... De acordo com Cherns (1976, in Melo, 1997), os sistemas de
suporte social, como recompensas e promoções, devem ser compatíveis com os objetivos da
organização e devem ser projetados de modo a reforçá-los.
A grande maioria das organizações usa algum tipo de programa para motivar seus empregados mas,
atualmente, a crença de que as pessoas farão um melhor trabalho caso lhes seja prometido algum
tipo de incentivo é posta em dúvida, segundo Kohn (1995), o qual considera que as recompensas
têm sucesso em assegurar, apenas, uma submissão temporária. Quando se trata de produzir
mudanças duradouras, de atitude e de comportamento, recompensas e punições mostram-se
ineficazes, pois uma vez que tais incentivos desaparecem, as pessoas voltam aos seus antigos
comportamentos. Isso explica-se pelos incentivos serem motivadores extrínsecos e, logo, não
alterarem e nem criarem condições de haver um compromisso duradouro, só funcionando
temporariamente. Além disso, Brown (1976) ressalta que programas de incentivo podem induzir
conflitos e provocar uma rivalidade entre os funcionários, ameaçando o senso de cooperação no
grupo, de equipe.
Todas as pessoas preocupam-se com aspectos financeiros e, quanto menos se recebe, maiores as
preocupações. Entretanto, isso não significa que o dinheiro seja um motivador, como se acredita
como um reflexo da cultura "monetarizada". De acordo com Brown (1976), exceto sob condições
de salários muito baixos ou durante períodos de inflação, o dinheiro é um dos incentivos menos
poderosos. Como Kohn (1995) enfatiza, não é porque pouco dinheiro irrita e desmotiva que mais
dinheiro conseguirá aumentar sua motivação. Não se deve concluir que dobrar o pagamento de uma
pessoa pode resultar em um trabalho melhor. Há muito mais coisas a serem consideradas.
O salário não pode substituir um bom ambiente de trabalho. Pfeffer (1998) adota uma simples
filosofia: se um funcionário vai trabalhar em uma empresa só por dinheiro, também a deixará pelo
dinheiro. Portanto, as empresas devem procurar que seus funcionários permaneçam ligados ao
trabalho, à cultura e ao grupo, e não à alguma coisa, como dinheiro, o que qualquer outra empresa
também pode oferecer. Assim, enfatizar o pagamento como a principal recompensa encoraja as
pessoas a permanecerem na organização pelas razões erradas. Mais importante é o que a pessoa faz,
seu papel na organização e não quanto custa.
Para Caudron (1997), deve-se pagar as pessoas de forma competitiva pois, se os empregados
sentirem que foram adequadamente recompensados, não ficarão tão preocupados com seus salários
e, assim, a empresa poderá obter o máximo com suas recompensas não financeiras.
O salário, porém, tem significativo valor simbólico, sinalizando o que e quem é valorizado na
organização. Desse modo, o salário ajuda a disseminar a cultura organizacional e as empresas
devem se certificar que a mensagem enviada por sua prática salarial é compreendida. Não é
possível, por exemplo, incentivar grupos de trabalho à cooperação, proporcionando uma política
salarial com base no desempenho individual (Pfeffer, 1998).
Segundo Pfeffer (1998), tornar pública a política salarial também oferece uma mensagem simbólica
poderosa. Sistemas de pagamento mais abertos e transparentes transmitem uma mensagem positiva
sobre eqüidade do sistema e confiança da empresa nos seus funcionários.
É uma tarefa difícil gerir a atividade humana em uma sociedade como a brasileira, que atravessa um
grave problema de desemprego, na qual o salário mínimo é um dos mais baixos do mundo e que
apresenta profundas diferenças sociais. Fazer com que as pessoas se ajustem à nova realidade
mundial de mudanças, flexibilidade, competitividade é, sem dúvida, um dos grandes desafios do
próximo século. Mas, o que se pode concluir é que se o objetivo for o desenvolvimento, o aumento
da produtividade, a eficiência, a inovação, deve-se ter em mente que nada supera a motivação
intrínseca e a qualidade de vida no trabalho deve ser prioridade organizacional e nacional.
A DIRETORIA DE DESENVOLVIMENTO TECNOLÓGICO DO
DNER
Para compreender o quadro atual do DNER, é necessário conhecer sua história. A história moderna
do rodoviarismo no Brasil, de acordo com Cavalcanti (1995), inicia-se no governo de Washington
Luís (1926-1930), com a criação do Fundo Especial para a Construção e Conservação de Estradas
de Rodagem Federais. Entretanto, o governo de Washington Luís não cogitou da criação de uma
organização pública especializada e permanente, necessária para gerenciar o setor rodoviário.
Em 1937, pela Lei n.o 467, Getúlio Vargas transforma a até então existente Comissão de Estradas de
Rodagem Federal em departamento autônomo, que passou a constituir o Departamento Nacional de
Estradas de Rodagem - DNER. Até 1945, no entanto, o DNER ainda não havia sido organizado
estruturalmente, não contando sequer com um regimento interno para delimitar suas áreas de
atuação. Assim, em 1945, a Lei Joppert veio a reorganizar o DNER, dando-lhe autonomia
administrativa e financeira e criando, também, o Fundo Rodoviário Nacional, que destinava
recursos para a construção, conservação e melhoramentos rodoviários, provenientes da arrecadação
do imposto único sobre combustíveis líquidos e lubrificantes líquidos e gasosos, importados ou não.
Em 1968 e 1969, a Fundação Getúlio Vargas executou estudos da reforma administrativa do DNER,
com o objetivo de aumentar sua eficiência, ou seja, desenvolver sua capacidade operacional para
captar e processar recursos e, com isso, cumprir satisfatoriamente as metas atribuídas pela Política
Nacional de Transportes (FGV, 1968). Como resultado, essa Fundação obteve informações
necessárias para a compreensão do Sistema DNER, o que possibilitou propor mudanças que
provocaram redefinição de objetivos, reformulação e desdobramentos de unidades no DNER, além
de promover a implantação acelerada da rede rodoviária federal.
Em 1971, com a aprovação do Regimento do DNER, contendo as diretrizes fundamentais para a
ação institucional do órgão, consolidou-se o processo de reforma administrativa orientada pela
Fundação Getúlio Vargas.
Segundo Cavalcanti (1995), no período compreendido entre 1970 e 1973 a euforia rodoviária
assolava o país, privilegiando o setor em detrimento de outros. A ênfase dada às rodovias
concentrou poder e prestígio no DNER. Era o auge do DNER. Em 1973, inicia-se a crise do
petróleo no Oriente Médio e o DNER vê desaparecer seus recursos. As estradas começam a se
deteriorar e a organização não consegue reverter a situação. Marca-se o início da decadência do
DNER (Cavalcanti, 1995).
O DNER chega aos anos 90, ressalta Cavalcanti (1995), em situação crítica. Sua imagem torna-se
desgastada junto à sociedade, devido ao estado deteriorado das estradas, que provoca desgaste
prematuro dos veículos, altos custos operacionais e acidentes, e também por decisões autoritárias e
irritantes para o usuário, como foi a implantação do selo pedágio. Internamente, constata-se um
quadro funcional desmotivado por falta de perspectivas funcionais claras e por uma estrutura
organizacional imensa.
Ainda segundo Cavalcanti (1995), no período áureo do DNER, em decorrência de uma contratação
acelerada de estudos e projetos, houve uma ampliação da oferta de serviços de consultoria, fazendo
com que as empresas buscassem mão-de-obra especializada para atenderem à demanda de serviços.
Isso provocou uma grande migração de técnicos experientes do DNER para a iniciativa privada,
provocando um esvaziamento considerável no quadro de pessoal do órgão.
Para atenuar essa questão, promoveram-se concursos públicos para a contratação de pessoal, que ao
ser contratado, não recebeu treinamento adequado e transferência de conhecimentos do pessoal
experiente remanescente.
Cavalcanti (1995) também observa que, mesmo com os concursos, o déficit de pessoal continuava
elevado. Isso incentivou o processo de contratação de empresas com a finalidade de fornecer mãode-obra para suprir tais deficiências. Essa prática, que deveria ser passageira, provocou um aumento
contínuo e desordenado de contratações, colaborando para um conseqüente quadro futuro de
desmotivação, imobilismo e desestímulo dos funcionários.
Em 1990, reformas inesperadas impostas pelo Governo Collor atingiram um DNER enfraquecido e
foi determinada a transferência da sede do DNER para Brasília que trouxe, pelo menos, dois efeitos
negativos: a divisão física da Administração Central em duas unidades distintas, com parte
funcionando no Rio de Janeiro e parte em Brasília, e o crescente acirramento das disputas entre os
grupos do Rio e Brasília, ao menos no período inicial de transição. Cortes de pessoal foram feitos e
aposentadorias daqueles em condição de fazê-lo foram, por sua vez, estimuladas, acrescenta
Cavalcanti (1995), provocando conseqüências de grande impacto no universo técnicoorganizacional do DNER.
Assim sendo, o DNER, então um órgão debilitado institucionalmente, conforme constata Cavalcanti
(1995), foi submetido à Reforma Administrativa do Governo Collor, que tratou de reduzir sua
estrutura, colocou funcionários em disponibilidade e transferiu sua sede para Brasília. Com isso,
constata-se que a orientação do governo de enxugamento da máquina pública federal predominou
na reforma do DNER, implementando uma nova ordem organizacional e desconsiderando aspectos
relevantes como coordenação intra-organizacional, estrutura e as pessoas que trabalham no órgão.
De acordo com as estatísticas mais recentes do DNER, que datam de 1995, a rede rodoviária federal
apresenta-se com 7,5% do total em péssimo estado, 18% em mau estado, 34,3% em estado regular
e, apenas 40,2% em bom estado.
Focalizando-se agora a unidade pesquisada, é conveniente mencionar que a Diretoria de
Desenvolvimento Tecnológico (DrDTc) era denominada de Instituto de Pesquisas Rodoviárias
(IPR) até 1990, quando a reforma administrativa do Governo Collor alterou sua denominação
(DNER, 1994). Utilizar-se-á essa nova denominação, embora a Diretoria seja conhecida, inclusive
internacionalmente, pela antiga sigla.
É importante destacar que a DrDTc é uma diretoria do DNER, localizada no Rio de Janeiro e
dividida em: Divisão de Capacitação Tecnológica, Divisão de Apoio Tecnológico e Divisão de
Pesquisas, sendo que cada divisão tem seus setores específicos. A DrDTc tem como função a
programação e a elaboração de estudos e pesquisas para o desenvolvimento tecnológico do setor
rodoviário.
ANÁLISE
Deve-se destacar que a maior parte das observações aqui relatadas é reflexo na DrDTc de
problemas comuns que atingem o órgão como um todo e, portanto, muitas vezes, o órgão será
referido por entender-se que a abrangência da questão mencionada ultrapassa os limites da DrDTc.
A questão política representa um dos fatores mais significativos no contexto do DNER. Segundo
seu regimento interno, o DNER é uma autarquia federal, o que significaria ter autonomia
administrativa, operacional e financeira. Embora seja uma autarquia de direito, não o é de fato,
tamanha é a interferência política nos assuntos do órgão.
Todas as diretorias, por exemplo, são ocupadas mediante indicações políticas, sendo cargos em
comissão. Portanto, nem sempre são ocupadas por pessoal de carreira do próprio DNER, podendo
assim vir a ocupar um posto de diretor uma pessoa que não pertença ao quadro do órgão, que
desconheça seus problemas e dificuldades, enfim, a própria cultura organizacional. Além disso, as
mudanças de governo geralmente implicam substituição dos cargos em comissão, o que pode
acarretar descontinuidade administrativa.
Ressalta-se ainda que o DNER não conta com recursos próprios, cabendo ao governo a aprovação
do seu orçamento, o que é feito, em geral, sem considerar as reais necessidades do órgão.
A falta de recursos devido às restrições orçamentárias fez com que, no segundo semestre de 1998,
praticamente todo o programa de cursos ministrados pela Diretoria de Desenvolvimento
Tecnológico fosse interrompido, prejudicando não só o treinamento e aperfeiçoamento do pessoal
jovem, como também a reciclagem dos mais antigos.
Toda essa interferência governamental nos assuntos internos do DNER tem reflexos consideráveis
sobre seu pessoal, gerando uma desmotivação generalizada.
Os funcionários da DrDTc ressentem-se de uma política salarial defasada e distorcida, da ausência
de um plano de carreira estabelecido, além da falta de autonomia no seu trabalho, fator esse que
freia suas atividades em andamento e limita-os intelectualmente. Praticamente, tudo é afetado em
função de decisões do governo e as restrições orçamentárias limitam as iniciativas dentro do órgão.
Os funcionários sentem-se marginalizados do processo decisório, que fica a cargo do governo.
Na DrDTc observou-se uma falta de interação entre suas divisões e, quase não há reuniões,
atividades que reunam todo o grupo, dificultando assim, uma maior integração da unidade e a
participação dos funcionários, o que colabora para o enfraquecimento desta.
Tratando-se do funcionalismo público, percebe-se que o velho modelo de "comando e controle" é
ainda muito forte, a burocracia muito presente e as distâncias hierárquicas muito marcantes,
centralizando o poder nas mãos de uma minoria. Todos esses fatores restringem a participação, a
integração, o senso de equipe, a autonomia e a criatividade. Com a inibição de um processo criativo
é impossível que os funcionários desenvolvam novas idéias para resolverem os problemas
encontrados no seu trabalho. E, não se pode esquecer, que ninguém conhece melhor os problemas
de uma empresa que seus próprios funcionários.
Com relação ao fluxo de informações dentro do órgão, os funcionários percebem-no deficiente e
registram a dificuldade, na DrDTc, de obter informações, de saber o que está acontecendo dentro de
uma organização de abrangência nacional, como o DNER, identificando um fluxo de informação
indireto, burocrático, lento e a falta de boletins informativos.
Nesse contexto, 60% dos funcionários entrevistados declararam não estarem satisfeitos com suas
atividades, sentindo necessidade de uma maior valorização profissional, de reconhecimento
financeiro por meio de uma política salarial corrigida e da disponibilidade de recursos para poderem
realizar seus serviços de maneira adequada.
Com relação aos salários, os servidores do DNER, como funcionários públicos federais, reclamam
de uma política salarial defasada, não reajustada há mais de quatro anos e, com sérias distorções.
Para se ter idéia, atualmente, o salário inicial de engenheiro do DNER não chega a R$ 700,00.
Como resultado, uma grande parte dos aprovados no último concurso público já deixou o órgão.
Um levantamento feito pelo DNER em 1998 constata uma preocupação com falta de pessoal, pois o
quadro técnico atual do DNER apresentam total de 70% do pessoal com menos de 5 ou com mais
de 20 anos de serviço no órgão, havendo apenas 30% do pessoal na faixa de 6 a 20 anos de serviço.
A faixa que vai de 22 até 30 anos de serviço é a que concentra maior número de pessoal ativo,
representando 36,5%. Ainda há cerca de 5% do pessoal ativo com mais de 30 anos de serviço e que
ainda não se aposentou.
A situação é difícil, uma vez que não estão ocorrendo concursos públicos para a admissão de novos
técnicos para o DNER, os baixos salários oferecidos, por sua vez, não atraem nem mantêm novos
técnicos no órgão e uma grande quantidade de técnicos está próxima da aposentadoria.
A qualidade de vida no trabalho envolve a otimização conjunta de fatores extrínsecos e intrínsecos
ao trabalho. Os extrínsecos, analogamente aos fatores higiênicos de Herzberg garantem um
ambiente de trabalho saudável, já os intrínsecos motivam os funcionários e garantem que estes
realmente estarão envolvidos nas suas tarefas e, assim, a empresa terá o que há de melhor nos seus
funcionários, será mais eficiente, produtiva e competitiva.
Como pode-se observar na análise apresentada, os fatores higiênicos de Herzberg ainda não estão
consolidados no órgão, fazendo com que a preocupação com o ambiente de trabalho supere a
preocupação com o trabalho em si. A insegurança, o problema salarial, a falta de integração e
participação elevam o nível de insatisfação dos funcionários e não proporcionam um ambiente
saudável.
A própria cultura organizacional tem atuado negativamente na estrutura do DNER. Característica
muito presente no funcionalismo público, o modelo de "comando e controle", a cultura hierárquica
que valoriza uma estrutura burocrática, aumenta o distanciamento entre os funcionários e sua
chefia, promove a centralização do poder nas mãos de uma minoria e a falta de participação de
grande parte dos funcionários no processo decisório, não desenvolve senso de equipe, autonomia e
criatividade, impedindo portanto o desenvolvimento de fatores intrínsecos importantes.
Deve-se ressaltar ainda os reflexos da situação do DNER perante a sociedade. Toda a influência
externa no órgão restringe sua atuação, dificultando o estabelecimento de metas e desgastando sua
imagem junto à sociedade, devido ao péssimo estado de conservação da grande maioria das
estradas. Por sua vez, o DNER ressente-se da falta de recursos próprios, sem o qual é impossível
administrar a malha rodoviária e, da influência política no setor rodoviário, que faz com que, muitas
vezes, fatores políticos prevaleçam sobre fatores técnicos.
Assim, em decorrência de alterações político-econômicas, da redução de seus recursos e da
ausência de uma política nacional de gestão de transportes, que permite que interesses regionais e
políticos interfiram na atuação do órgão, constata-se que o DNER vem perdendo a capacidade de
gerir a malha rodoviária federal.
O momento atual do DNER é de grande expectativa. Seus servidores não sabem ao certo qual será o
futuro do órgão. Especula-se que haverá um novo processo de reestruturação que transforme o
DNER em uma Agência Governamental. Na DrDTc, nota-se um clima de grande desmotivação,
apreensão, medo e resistência.
CONCLUSÃO
O panorama do DNER é preocupante e torna-se imprescindível a mudança desse quadro, afinal, a
infra-estrutura rodoviária é essencial para a economia brasileira. Buscar uma melhoria nas
condições de qualidade de vida no trabalho é um passo para o crescimento e desenvolvimento do
órgão.
Se não houver empenho administrativo na melhora dos chamados "fatores higiênicos", a fim de se
obter um ambiente de trabalho saudável, a insatisfação continuará sendo um grande problema e,
cada vez mais, ter-se-á uma estagnação em termos de crescimento e desenvolvimento do órgão.
Devido a sua característica de "comando e controle", a cultura organizacional tem atuado de forma
negativa no órgão, sendo necessário iniciar uma mudança cultural, conscientes de que uma
mudança dessa ordem, em qualquer órgão, é extremamente complexa pois as culturas
organizacionais não se modificam prontamente, sendo um processo difícil, lento e que requer
grande empenho administrativo.
Deve-se alertar que mudanças são fundamentais e imprescindíveis à sobrevivência de uma
organização. Entretanto, um processo de mudança liderado por fatores políticos, externos ao órgão e
que negligenciem a importância do fator humano no contexto organizacional estão, certamente,
condenados ao fracasso. O quadro atual do DNER é um bom exemplo disso.
Destacam-se, no entanto, dois problemas que limitam uma possível tentativa de reestruturação no
órgão: de um lado, uma máquina administrativa completamente dependente das decisões políticas e
engessada dentro do DNER e, do outro, uma mão-de-obra, que, apesar de qualificada, mostra-se
desmotivada e insegura quanto ao seu próprio futuro.
Tratar desses dois problemas concomitantemente seria uma solução para que não só a DrDTc, mas
também o DNER como um todo, voltassem a funcionar com mais eficácia e de acordo com sua
missão, mas, para isso, há um grande entrave que é a burocracia governamental. O DNER e,
portanto, também a DrDTc vêem-se tolhidos em suas ações por serem totalmente dependentes dos
recursos e da decisão governamental para a realização de qualquer serviço.
Uma medida prioritária seria resgatar a posição de direito de autarquia federal do órgão, buscando
junto ao governo, mais autonomia, recursos e reconhecimento para o DNER. Para isso, um maior
empenho administrativo e político das diretorias do DNER, inclusive da DrDTc faz-se necessário.
Os recursos poderiam vir por meio da criação de algum mecanismo de arrecadação de fundos para o
DNER, que viessem diretamente para seu caixa, e não para uma caixa única do governo para
posterior distribuição. Dessa forma, o DNER não ficaria tão suscetível a mudanças do governo e
teria mais autonomia, não dependendo tanto de decisões externas.
Além disso, seria necessária a discussão junto ao governo sobre salários e plano de carreira dos seus
funcionários. Essa discussão seria necessária para que os funcionários, principalmente os de terceiro
grau, passassem a receber salários dignos e compatíveis com as funções que eles ocupam. A
questão do plano de carreira, por sua vez, é importante para que as pessoas sintam seus trabalhos
valorizados e tenham uma perspectiva do que podem vir a alcançar ao longo de sua vida
profissional. Em relação ao plano de carreira, faz-se necessário que o governo reveja a questão da
ocupação de cargos de confiança do DNER, como as diretorias, por pessoas alheias ao meio
rodoviário. É certo que a disputa política existe e, em parte, possibilita a realização de muitos
ajustes e a obtenção de certos recursos, mas entende-se que é insustentável a ocupação de cargos de
direção por pessoas que não sejam afeitas à área rodoviária, desconheçam seus problemas e que,
muitas vezes, nem mesmo tenham uma formação acadêmica na área tecnológica.
Percebe-se a necessidade de melhorar a comunicação interna do órgão, por meio da implantação de
um sistema de boletins informativos mensais, visando uma atualização dos acontecimentos dentro
não só da própria DrDTc com também do restante do DNER. Esse sistema de comunicação deve ter
um caráter dinâmico e incentivar a participação dos funcionários representando, assim, um meio
destes expressarem suas dúvidas e opiniões. É de extrema importância que o DNER busque
desenvolver um fluxo de informação direto, aberto e confiável, o que evitaria um ambiente de
rumores e boatos, o qual favorece a distorção de fatos.
Percebe-se na DrDTc que a maioria dos funcionários sente falta de uma maior integração, o que
dificulta sua participação e o fluxo de informações. A constante falta de recursos limita as
iniciativas dentro do órgão e inibe o processo criativo na medida que as pessoas sentem-se
desmotivadas com o enfraquecimento do DNER. Com a inibição do processo criativo, é impossível
que os funcionários desenvolvam novas idéias para buscar solucionar os problemas encontrados e,
não se pode esquecer que ninguém conhece melhor os problemas de uma empresa que seus próprios
funcionários.
O DNER, como um todo, precisa resgatar sua imagem junto à sociedade. A sociedade quer ver
resultados: rodovias conservadas, modernas e seguras. Os problemas do DNER, tais como o
esvaziamento do seu quadro técnico, a interferência política que atrapalha a gestão do órgão e a
falta de recursos financeiros para executar uma malha rodoviária moderna e segura têm de ser
levados ao conhecimento da sociedade, que é diretamente afetada pela situação precária do sistema
rodoviário. Poder-se-ia fortalecer o contato do órgão com universidades, escolas técnicas, outras
empresas, estabelecendo-se parcerias, convênios, estágios, palestras, cursos, de modo a mobilizar
cada vez mais a sociedade na questão dos transportes no país, incentivando pesquisas, buscando
soluções para enfrentar tais problemas.
Uma grande vantagem competitiva está no fato de saber gerenciar os recursos humanos de forma a
conseguir um melhor desempenho organizacional. As organizações que investirem em qualidade de
vida no trabalho estarão melhor preparadas para o futuro, tratando-se portanto, de uma questão de
produtividade e, principalmente, de sobrevivência. Para isso, faz-se necessário um esforço do órgão
investindo em comunicação, autonomia, treinamento, criatividade, espírito de equipe e sistemas de
compensação adequados. O sucesso organizacional vem do aproveitamento das capacidades e
talentos do seu conjunto de funcionários.
Sabe-se que a incorporação das sugestões aqui mencionadas será uma tarefa difícil, mas cabe ao
DNER e seus técnicos estudar meios de viabilizá-las, por meio de uma administração mais voltada
para os recursos humanos, fator essencial para fortalecer o órgão e torná-lo mais apto a enfrentar os
desafios futuros.
De fato, o Brasil parece ter-se esquecido da importância do DNER no desenvolvimento do país,
muito embora a maior parte do produto nacional seja transportado por via rodoviária. O mau estado
de conservação em que se encontra a infra-estrutura rodoviária brasileira representa um grave
empecilho ao desenvolvimento econômico brasileiro. Percebe-se uma degradação da imagem do
DNER, aliada a perda de poder e prestígio do órgão.
É importante que o DNER se faça mais presente no cenário político e econômico do país,
mostrando seu trabalho e tornando públicas suas necessidades e limitações. Essa pode ser uma
maneira de recuperar a confiança e a compreensão dos cidadãos e, paulatinamente, retomar o lugar
de destaque que já ocupou no cenário brasileiro.
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