MARISTELA SANTOS ARAÚJO
PADRONIZAÇÃO DAS NORMAS NAS COMISSÕES
PERMANENTES
Projeto de pesquisa apresentado ao Programa de PósGraduação do Cefor como parte das exigências do
curso de Especialização em Processo
Legislativo.
Brasília
2006
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1. IDENTIFICAÇÃO DO PROJETO
Título: Padronização das Normas nas Comissões Permanentes
Autor: Maristela Santos Araújo
Finalidade/Natureza do projeto: Estudar e aprimorar normas nas Comissões
Permanentes da Câmara dos Deputados
Instituição: Centro de Formação, Treinamento e Aperfeiçoamento – CEFOR
Data: 18 de agosto de 2006
Orientador: Carlos Nery
2. APRESENTAÇÃO
Uma grande oportunidade. Ingressei nos quadros de servidores da Câmara dos
Deputados em março de 2001 na gestão do então Presidente Aécio Neves, onde comecei a
minha jornada legislativa na Mesa Diretora, especificamente na Suplência da Mesa. Dentre
outras tarefas que realizava, acompanhava a apreciação das proposições no âmbito das
comissões e prestava assessoramento legislativo e foi exatamente nesse período que tive um
contato mais profissional com o processo legislativo. O conteúdo do regimento interno
tornou-se uma revelação extraordinária. Chegava ao fim a minha participação na Mesa
Diretora. Mas isso era só começo da minha carreira junto ao Processo Legislativo.
Em março de 2002, fui convidada a trabalhar no Departamento de Comissões
especificamente na Comissão de Ciência e Tecnologia, Comunicação e Informática , onde
me foi dada uma oportunidade de viver realmente o “processo” por outro ângulo.
Em abril de 2003 me aprofundei no estudo, agora pelo lado mais político que
técnico, uma vez que passei a desenvolver atividades junto à Liderança de partido
grandemente representado na Câmara dos Deputados.
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Até hoje encontro-me com as questiúnculas regimentais e uma delas refere-se ao
desenvolvimento dos trabalhos legislativos das comissões. Parece-me que há alguns
conflitos de interpretação de normas ainda a solucionar.
Vejamos, então.
3. PROBLEMA
O sistema de comissões do Congresso Nacional tem sua fonte no artigo 58 da
Constituição Federal de 1988. Elas são constituídas na forma e com as atribuições previstas
no respectivo regimento ou no ato de que resultar sua criação, assegurada na sua
constituição, tanto quanto possível, a representação proporcional dos partidos ou dos blocos
parlamentares que participam da respectiva Casa.
As comissões são organismos constituídos em cada Câmara, compostos de um
número geralmente restrito de membros, encarregados de estudar, examinar, as proposições
legislativas e apresentar pareceres. De fato, elas se transformaram em organismos internos
do Parlamento, com a incumbência de estudarem as propostas legislativas, antes que sejam
submetidas à deliberação na sessão plenária. Exercem também o acompanhamento dos
planos e programas governamentais, bem como a fiscalização financeira, orçamentária,
contábil, operacional e patrimonial da União. Atualmente, a Câmara dos Deputados conta
com vinte comissões permanentes, abrangendo os mais diversos campos temáticos ou áreas
de atividade.
Para que as comissões exerçam, em sua plenitude, os poderes que lhes foram
conferidos pela Constituição Federal de 1988, para que ocupem o espaço que lhes foi
destinado pelo Constituinte originário, suas inúmeras atividades deveriam ser melhor
conhecidas e analisadas.
O Regimento Interno da Câmara dos Deputados dispõe de vários dispositivos
regimentais relacionados com o funcionamento das comissões permanentes, contudo, a
aparente falta de normas específicas para o trabalho de comissão parece que tem gerado
dúvidas quanto a interpretação do Estatuto Doméstico.
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Reza assim o art. 51 do Estatuto Interno:
“Art. 51 As Comissões Permanentes poderão estabelecer regras e condições
específicas para a organização e o bom andamento dos seus trabalhos, observadas as
normas fixadas neste Regimento e no Regulamento das Comissões, ...” Regimento Interno
da Câmara dos Deputados (2002), p. 77.
Diante do exposto, fica a critério da comissão e do seu presidente resolver questões
que não estão expressamente previstas no regimento, utilizando em alguns casos a previsão
regimental das normas de plenário. Isso possibilita a variação das normas, resultando em
interpretações diferenciadas e interferindo no bom andamento dos trabalhos da comissão
por falta de uma “padronização” das normas nas comissões permanentes.
Diante disso, pergunta-se:
•
É competência exclusiva do presidente de comissão a designação do relator
para dar o parecer sobre a proposição - art.41, VI, do Regimento Interno da
Câmara dos Deputados. Poderia a comissão estabelecer regras e condições
específicas quanto a designação de relatoria, como por exemplo, rodízio dos
partidos?
•
Há casos em que o Regimento Interno da Casa é omisso, em face dos
trabalhos das comissões. Por exemplo, com relação a prazo de tolerância
para abertura dos trabalhos de comissão. O artigo 46 do Estatuto Doméstico
em seu caput referencia somente quanto ao início dos trabalhos,
diferentemente da sessão plenária. O artigo 79, § 2º e 3º, especifica o
número mínimo de parlamentares para a abertura da sessão e ainda, o prazo
de tolerância que é de trinta minutos para a realização da sessão. Poderia a
comissão estabelecer regras e condições específicas quanto a prazo de
tolerância para abertura dos trabalhos das comissões permanentes?
•
Como resolver questões na eventual falta da norma? Poderia a comissão
estabelecer regras e condições específicas quanto a questões de ordem
respondidas pelo presidente da comissão e ainda em grau recursal as do
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presidente da Casa, com base no artigo 95, § 10 do Regimento Interno da
Câmara dos Deputados que diz:
“Art. 95.
§ 10. As decisões sobre questão de ordem serão registradas e indexadas em livro
especial, a que se dará anualmente ampla divulgação; a Mesa elaborará projeto de
resolução propondo, se for o caso, as alterações regimentais delas decorrentes, para
apreciação em tempo hábil, antes de findo o biênio.” Regimento Interno da Câmara dos
Deputados(2002), p. 104.
4.OBJETIVOS
O objetivo do projeto de pesquisa é estudar a possibilidade de padronizar as normas
dos trabalhos das comissões permanentes no desenvolvimento dos seus trabalhos para
eventualmente dar maior credibilidade e segurança ao trabalho dos profissionais de
processo legislativo no âmbito das comissões.
•
Identificar falta de normas nas comissões permanentes: verificar junto à
secretaria da comissão quais as questões de ordem levantadas por
parlamentares com relação ao andamento dos trabalhos de comissão que na
falta da norma a interpretação abre precedente ou “jurisprudência”.
•
Estudar os procedimentos adotados pelas comissões quando não há
orientação normativa explícita.
•
Pesquisar quais as comissões que utilizaram do mecanismo de estatuir
regulamento próprio e qual foi o instrumento utilizado para a confecção
desse regulamento.
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5.JUSTIFICATIVA
Estudar o processo legislativo não é uma tarefa fácil, exige compreensão e a sua
aplicabilidade requer um raciocínio lógico. As normas previstas no Regimento Interno da
Casa dispõem de forma geral as normas que por vezes dificultam o entendimento. É
preciso um estudo mais aprofundado, discutir sobre a melhor forma de interpretar
determinado artigo do Regimento Interno e ainda como proceder diante da ausência da
norma. A previsão regimental nem sempre está adequada a realidade das comissões
permanentes, sendo preciso adequação procedimental.
Com o advento da Constituição Federal de 1988, as comissões também passaram a
ter importante competência denominada “Poder conclusivo”, ou seja, é dispensada a
apreciação do Plenário, sendo nesse caso aplicado somente as normas das comissões, em
princípio. Após essa apreciação nas comissões o projeto será enviado a Casa Revisora e
posteriormente sancionada, tornando-se uma nova lei. Isso nos dá uma noção da
importância das normas aplicadas às comissões.
Por vezes são utilizados procedimentos que são exclusivos da sessão plenária nas
reuniões de comissões por falta de norma regimental no que diz respeito às comissões. Esse
procedimento abre precedente para outras manobras regimentais.
Então, o que se deve buscar sempre é pôr ordem nos trabalhos, seja no plenário
principal, seja nas comissões a matéria regimental há de ser ordenada, padronizada ao
máximo, pois os trâmites e procedimentos hão de ser cumpridos, para que se impeça a
violação do direito parlamentar. Não há de se cogitar mais sobre essa ou aquela omissão,
por que isso é sobretudo uma questão de padronização de procedimento.
6.REVISÃO DA LITERATURA
As Assembléias políticas sempre detiveram apreciável controle das normas
disciplinadoras da formação das leis. O regimento interno incorpora normas materialmente
constitucionais, exercendo os textos regimentais a tarefa de complementação dos
dispositivos constitucionais da elaboração legislativa.
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A partir do momento em que se organiza o Parlamento em comissões permanentes e
especializadas é que se pode falar num sistema de comissões, conforme JosephBarthélemy- sistema de comissões é organização parlamentar na qual nenhuma decisão
importante das assembléias se toma antes que a matéria tenha sido examinada por uma
comissão.
Atualmente, o sistema de comissões tem papel de relevante importância no processo
legislativo. Na maioria dos casos, cabe-lhes o preparo dos textos, sobre os quais serão
oferecidos pareceres ou relatórios, que servirão de base para a discussão e votação por parte
da Câmara reunida em sessão plenária. Há hipóteses em que esse preparo vai além do
simples exame e estudo de um projeto inicial. A Constituição Federal de 1988, instituiu às
comissões permanentes a competência denominada “Poder conclusivo”, ou seja, é
dispensada a apreciação do plenário. Nesse caso, o projeto fica dispensado do crivo do
plenário e segue direto para o Senado Federal ou a sanção presidencial, conforme o caso.
Lembrando que tal dispositivo pode ser submetido a recurso contra o poder conclusivo,
sendo necessário o apoiamento (assinaturas) de pelo menos um décimo (52 assinaturas) do
total de membros da Casa, no prazo de cinco sessões contado as publicação dos respectivos
pareceres.
A especialização das comissões permanentes, a eficiência no desempenho de suas
funções, a proporcionalidade da representação partidária e a valorização do trabalho do
legislativo nelas produzido foram objetivos buscados pelos Constituintes. A intenção do
Constituinte ao estabelecer constitucionalmente as atribuições das comissões foi: concederlhes poderes concretos e instituir procedimentos que agilizassem o processo legislativo.
“Art. 58 O Congresso Nacional e suas Casas terão comissões permanentes e
temporárias, constituídas na forma e com as atribuições previstas no respectivo regimento
ou ato de que resultar sua criação.
§
1º.................................................................................................................................
§ 2º Às comissões, em razão da matéria de sua competência, cabe:
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I – discutir e votar projeto de lei que dispensar, na forma do regimento, a
competência do plenário, salvo se houver recurso de um décimo dos membros da Casa;”
Constituição Federal de 1988 (2004), p. 23.
O processo decisório das comissões requer dos atores envolvidos muita intimidade
com as normas aplicáveis às comissões, manobras e estratégias no jogo político é uma das
principais armas. As “brechas” regimentais, proporcionam aos que estão mais afinados com
o estatuto doméstico a ditarem as regras do “jogo”.
Estudos recentes sobre o tema, como o realizado por André Carneiro, Luiz Cláudio
dos Santos e Miguel Gerônimo Netto em Curso de Regimento Interno da Câmara dos
Deputados (2006), descrevem com perspicácia a importância das normas aplicáveis aos
trabalhos das comissões e reforçam essa idéia de que o levantamento de questões de
ordem” previsto no inciso XXI do art. 57, do regimento interno, é um dos meios mais
importantes para garantir o cumprimento da Constituição Federal e do Regimento Interno
da Câmara dos Deputados. Em conformidade com o regimento da Casa, questão de ordem
é: toda dúvida sobre a interpretação do Regimento, na sua prática exclusiva ou relacionada
com a Constituição Federal.
É importante frisar que as normas aplicadas às comissões permanentes deverão
primar pelas regras constitucionais e posteriormente as regimentais.
7.METODOLOGIA
Utilizaremos, como método no presente trabalho, a pesquisa exploratória com a
finalidade de sistematizar os conhecimentos a respeito do assunto, mas ele será também
descritivo, à medida que pretende-se analisar os contornos, os motivos e as razões
apresentadas à adoção de decisões díspares. E ainda será aplicada, pois pretende-se elucidar
problemas concretos.
Faremos também uma pesquisa bibliográfica a partir da revisão da literatura a fim
de justificar teoricamente o trabalho; uma investigação documental, sobretudo em relatórios
que digam respeito ao assunto.
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Procedimentos:
•
Levantamento de dados junto à Secretaria de comissão: cada comissão tem
uma secretaria incumbida dos serviços de apoio administrativo, faremos
entrevistas com os funcionários referente à “questão de ordem” formulada
por Congressista com relação ao funcionamento dos trabalhos das
comissões, por exemplo: organização de súmula da jurisprudência
dominante da Comissão prevista no regimento interno da Casa artigo 62,IX ,
dentre outros assuntos.
•
Analogia das normas de plenário com as de comissões permanentes,
verificar junto a Secretaria Geral da Mesa(SGM) quais os casos
“consagrados”não previstos no Regimento Interno que se aplicam às
comissões permanentes;
Procedimentos para coleta:
 Pesquisa de campo: entrevistar secretários de comissões permanentes e o
secretário do Departamento de Comissões – DECOM, para investigar os
principais dispositivos regimentais discordantes. Conforme cronograma ;
 Registrar estatisticamente os pontos relevantes, através dos dados coletados
nas entrevistas.
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8.CRONOGRAMA
Mês
Levantamento bibliográfico
Coleta de dados
Análise dos resultados
Elaboração das conclusões
Encontros com orientador
Relatório parcial
Relatório final
Apresentação da Monografia
Agosto
x
x
Setembro
Outubro
Novembro
x
x
x
x
x
x
Dezembro
x
x
x
x
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9.BIBLIOGRAFIA
BRASIL. Constituição (1988). Constituição da República Federativa do Brasil: texto
consolidado até a Emenda Constitucional nº 52/2006 - Brasília: Senado Federal (versão
eletrônica, disponível em http://www.senado.gov.br/sf/legislacao/regsf, em 3/5/2006).
BRASIL.Congresso. Câmara dos Deputados. Regimento Interno da Câmara dos
Deputados, consolidado até a Resolução nº 34/2005. Atualizado em abril de 2006. Câmara
dos Deputados: Centro de Documentação e Informação (versão eletrônica, disponível em
http://www2.camara.gov.br/legislacao/regimentointerno).
BRASIL.Congresso. Câmara dos Deputados. Normas conexas ao Regimento Interno da
Câmara dos Deputados. 2.ed. – Brasília: Câmara dos Deputados, Coordenação de
Publicações, 2003. 276p. (Série textos básicos; n. 30) ISBN 85-7365-280-2.
SANTOS, Luiz Cláudio Alves dos; NETTO, Miguel Gerônimo da Nóbrega; Carneiro,
André Corrêa de Sá. Curso de Regimento Interno da Câmara dos Deputados. Brasília:
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MONTESQUIEU. Do espírito das leis. São Paulo: Martin Claret, 2004. 727p. Tradução
Jean Melville.
FERREIRA FILHO, Manoel Gonçalves. Do processo legislativo. 5ª ed.rev. amp. e atual.
São Paulo: Saraiva, 2002.
FERREIRA, Pinto. Comentários à Constituição Brasileira. 3º volume. São Paulo:
Saraiva, 1992, 60p. ISBN 85-02-00929-X.
CRETELLA JÚNIOR, José. Comentários à Constituição de 1988. volume 5 2ª. ed. Rio
de Janeiro: Forense Universitária, 1997.
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PACHECO, Luciana Botelho. A tramitação de proposições na Câmara dos Deputados:
do início à fase das Comissões. Brasília: Associação dos consultores legislativos e de
orçamento e fiscalização financeira, 2002.
AMARAL, Gardel e Gerônimo, Miguel. O processo legislativo na Câmara dos
Deputados. Brasília : Ed. do Autor, 2001.
PACHECO, Luciana Botelho e MENDES, Paula Ramos . Questões sobre processo
legislativo e regimento interno. 2ª ed. Brasília: Câmara dos Deputados. Coordenação de
Publicações, 2002, 212 p. ISBN 85-7365-260-8.
SILVA, José Afonso da. Processo constitucional de formação das leis. 2ª ed.São Paulo:
Malheiros Editores LTDA,2002,373 p. ISBN 85-7420-703-9.
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