P. 155. Surgimento e o desenvolvimento do Estado
regulador.
Legitimidade democrática de processos decisórios
para formulação de políticas públicas
Tensão
Eficiência econômica dos resultados (efeitos) da
regulação sobre as esferas econômica e social
Qual seria a solução para ampliação do potencial
democrático deste novo Estado Regulador?
Legitimidade democrática de processos decisórios
para formulação de políticas públicas
Mecanismos de participação pública juridicamente
institucionalizados no interior das agências reguladoras
Eficiência econômica dos resultados (efeitos) da
regulação sobre as esferas econômica e social
Modelo de democracia formulado por Habermas
Da dimensão sistêmica – jurídica, econômica e
política do Estado regulador, apenas,...
... para a ação da sociedade social e a formação (e
transformação de opiniões (ou preferências) no
plano da esfera pública
Resultado...
1) Condições sistêmicas de maior participação pública
e deliberação podem estimular a ação de grupos de
pressão desde a sociedade civil
2) Maior atividade e organização de grupos
engajados no debate na esfera pública sobre o
conteúdo de políticas públicas pode levar à
radicalização democrática dos mecanismos de
participação institucionalizados
Tensão entre eficiência econômica e legitimidade
Estado como um mal necessário
Tradição do pensamento liberal
O Estado deve intervir o mínimo necessário na vida
social e no sistema funcionamento do sistema econômico
Economistas neoclássicos sofisticaram o instrumento
de análise...
Economia Política criou
Novos modelos de equilíbrio: como se dá a agregação de
preferências e interesses em condições predeterminadas
Para análise do funcionamento da ação regulatória do
Estado e desenho institucional de órgãos reguladores...
Eficaz para análise da eficiência, porém não da
legitimidade.
Ainda em relação ao elemento eficiência...
P. 157. Situações limite!?!
Determinado desenho institucional de órgão regulador ou
determinados procedimentos para tomada de decisão
sobre políticas públicas...
+ eficientes em termos de efeitos sobre o funcionamento
do sistema econômico...
- legítimos!
P. 158. 1ª situação limite
Regime Democrático
x
Regime Autoritário
Por que esta 1ª situação limite é descartada pela análise
do texto?
1) Este tipo de análise não tem a legitimidade democrática
como elemento de preocupação;
2) Estudos demonstrando a relação direta entre a existência
de instituições democráticas e desenvolvimento econômico
P. 159. Outras situações limite?
1) Processos decisórios sobre políticas públicas
completamente insulados, com o objetivo de evitar que
pressões políticas afetem o funcionamento de
mercados;
2) Processos decisórios subordinados a mecanismos de
accountability – sistema de controle com função
meramente de correção de assimetrias de informação.
Insulamento burocrático
Solução para evitar falhas de governo inerentes ao sistema
político...
...permanece aberto o problema das condições de
legitimidade do processo decisório no plano da teoria da
democracia
Por quê?
Processo é interno à burocracia estatal e fechado à
participação e controle democrático por parte da sociedade
civil (i.e., atores afetados pelas decisões)
Processos decisórios subordinados a mecanismos de
accountability
Controle limitado a critérios de eficiência e não a critérios
de legitimidade
Accountability formal vs. material
Accountability para a correção de assimetria de informação,
não havendo preocupação com o controle do conteúdo da
decisão (i.e., se a decisão beneficia um grupo de atores em
detrimento do outro).
P. 159. Qual é crítica em relação aos dois casos de
situação limite?
Participação pública é menosprezada na análise pela
possibilidade de ser menos eficiente quanto aos efeitos
econômicos do conteúdo da regulação.
Mutatis Mutandi, qual foi a principal mudança nas
transformações ocorridas no funcionamento da
burocracia estatal brasileira para a regulação de
mercados pós-reformas da década de 1990?
Introdução de mecanismos de participação pública
institucionalizados no controle do poder discricionário
que o burocrata tem ao formular normas.
Mecanismos de participação pública no interior das
agências reguladoras independentes são compatíveis
com o critério de eficiência no plano das teorias sobre
incentivos econômicos e comportamento racional?
Fatores que influenciam uma eventual compatibilidade:
1) Condições institucionais para a tomada de decisão
em cada mercado regulado;
2) Tipo de regulação que estiver em questão (regulação
econômica ou social)
P. 160. Qual é o argumento justificador da adoção de
mecanismos de participação pública no interior de
órgãos reguladores?
Jogo Político
Políticos e Burocratas
Decisões
Extração de Informações
Evita a prevalência de 1 interesse em detrimentos dos demais
Grupos c/ interesses distintos
Mecanismos de controle por meio de participação pública dos
grupos de interesse afetados pela norma…
Diminuem a assimetria de informações inerentes à
delegação de poder discricionário ao político ou ao
burocrata para tomar decisões em nome dos cidadãos.
Redução de assimetrias
Diminui a possibilidade do interesse de um único grupo prevalecer
Resultado da regulação + eficiente!
P. 160. É possível então dizer que o resultado da decisão mais
eficiente é também o mais legítimo?
No caso de regulação que beneficie a coletividade e não apenas
um grupo específico de cidadãos, estaríamos diante de um
resultado mais legítimo do ponto de vista democrático do que se
o resultado beneficiasse apenas um determinado grupo de
interesse em detrimento dos demais?
Sim!
Se o processo adotado, mediante a institucionalização de
mecanismos de freios e contrapesos, permitiu uma decisão que,
do ponto de vista substantivo, trouxe efeitos positivos para a
coletividade e não para um determinado grupo de interesse em
detrimento de outro.
Não!
Se o resultado, do ponto de vista substantivo, for mais
eficiente em termos de distribuição de recursos necessários
para o exercício de direitos, mas tiver sido atingido
mediante processo decisório que não tenha permitido que
os grupos de interesse sejam ouvidos.
Portanto, é possível concluir que eficiência e legitimidade podem
não ter, formalmente, qualquer ponto em comum!
Autonomia das Agências e Legitimidade
Novo Estado regulador no Brasil
Corrente “A”
Refuta o modelo adotado
apontando ilegalidades e
inconstitucionalidades
Corrente “B”
X
Procura resolver os
problemas jurídicos
decorrentes de adaptação
do modelo adotado ao
direito brasileiro.
P. 207. Problemas da legitimidade democrática:
1) Decisão sobre conteúdo da regulação por órgão
colegiado não eleito;
2) Autonomia decisória em relação à administração direta;
3) Em contraposição à decisão monocrática de um ministro
de Estado nomeado pelo Presidente (eleito);
4) Definição de políticas públicas por agência que, ao
exercer função normativa, especifica conteúdo de
normas definidas em lei ou decreto.
3 linhas doutrinárias
1) Ampliação inconstitucional da discricionariedade
normativa da agência reguladora
O Poder das agências para especificar o conteúdo de leis
e decretos não encontraria previsão constitucional.
Discricionariedade gera um déficit de controle de legalidade,
ante a necessidade de recurso mais freqüente ao princípio
da razoabilidade das normas reguladoras em face da
intenção do legislador, para a decisão de constitucionalidade
Legislative History; Segurança Jurídica; Legitimidade Democrática
Na mesma linha, corrente ainda mais restritiva…
Função normativa das agências representa delegação
abdicatória...
Renúncia do Poder Legislativo de seu dever de exercer
competência constitucional
Poder normativo da agência reguladora... Inexistente!
2) Novo sentido à vedação constitucional da delegação do
poder-dever de legislar, enquanto competência política
do Legislativo.
Delegação complementar (não abdicatória)
Diante da complexidade social e econômica que exige
conhecimento especializado.
Fundamento constitucional: “introdução do princípio da
eficiência no artigo 37 da CF/88”.
3) Necessidade de regulação técnica de mercados
Rompimento da organização de poderes do constitucionalismo
clássico
Função centrada cada vez mais no Poder Executivo...
Exigência de eficiência associado aos mecanismos de
controle social (participação pública)
P. 209. Principal problema das teorias que buscam a
consistência jurídico dos modelos de agências
reguladoras?!
Muita ênfase no aspectos da legitimidade pela eficiência,
mas há um déficit de reflexão sobre o funcionamento dos
mecanismos de controle social.
P. 211. Como trabalhar com a delegação legislativa como
um fato inerente ao fenômeno do Estado regulador e
como dar sentido para delegação legislativa dentro de um
novo conceito de democracia e legitimidade?
Agências Reguladoras no Brasil
Burocracias tecnicamente especializadas dotadas de certo
grau de autonomia decisória e com funções administrativas
normativa, executiva e jurisdicional.
P. 212. Qual o problema enfrentado pelo Brasil com este
modelo de agências reguladoras?
Retrocesso autoritário no qual o poder discricionário
converteu-se num poder indiscriminado.
Regulação Econômica
Democracia
Tensão
Instituições políticas concebidas para questões relevantes
em matérias de políticas públicas que afetam interesses
de grupos na sociedade civil.
Eficiência Regulação
Legitimidade
Tensão
Ciência Política
Administração Pública
Agências Reguladoras
Burocracias Insuladas
Problema da Legitimidade
Constituição de um Estado democrático racional
Mecanismos de responsabilização
dos órgãos reguladores
P. 227. Conceito de Racionalização
“Aparato administrativo limitado a tarefas técnicas
resolúveis administrativamente de forma racional e
despolitizada, onde o conhecimento técnico-científico pode
ser posto em prática de forma neutra.”
P. 227/228. Qual a crítica que se faz a burocracia estatal
brasileira?
“Não estaria voltada à garantia do funcionamento racional
do mercado associado a processos políticos democráticos,
como teria ocorrido, por exemplo, nos Estados Unidos.”
“Estaria, pelo contrário, voltada para interesses privados
daqueles que dominam a burocracia estatal por meio do
preenchimento de cargos públicos ou qualquer outro
mecanismo que permita a influência política.”
Mas dentro de um contexto de regulação de risco, porque
isto seria um problema?
Estado regulador brasileiro:
Tradição patrimonialista portuguesa...
Aparência de racionalidade...
Institucionalização da Rule of Law... O que é isto no contexto
da regulação de risco?
Estado regulador submetido ao direito.
“O Estado não se submete, mas absorve tudo e a todos,
impedindo que seja desenvolvido o capitalismo para além
do Estado, sem a dominação dos estamentos burocráticos.”
Intervencionismo estatal no Brasil impossibilita o Estado
racional democrático, raiz do livre desenvolvimento do
capitalismo industrial e o exercício das liberdades civis.
Intervencionismo estatal
Influenciado
Benefícios dos grupos patrimonialistas que controlam
os estamentos burocráticos
P. 228. Qual é a consequência deste modelo?
Impossibilidade do desenvolvimento do liberalismo
econômico no Brasil!
Consequências práticas:
1) Estancos;
2) Monopólios;
3) Muletas bancárias oficiais;
4) Tarifas protecionistas;
5) Reajustamentos;
6) Equilíbrio estatístico;
7) Valorizações artificiais;
8) Etc...
P. 230. À luz da regulação de riscos, como explicar a
seguinte afirmação?
“O intervencionismo não é abominado pelos empresários,
senão que é desejado, pois, à sombra das tarifas
alfandegárias, das dificuldades de importação, dos ágios e
prêmios, crescem e proliferam indústrias alimentadas dos
altos preços e lucros rápidos.”
Este intervencionismo desejado por empresários não vai
contra a liberdade desejada pela regulação de riscos?
Por que então os empresários insistem no intervencionismo?
Clientelismo inerente aos anéis burocráticos do Estado
Brasil
Incorpora
Insulamento Burocrático
Racionalização da burocracia estatal
P. 231. É possível considerar as agências reguladoras
independentes brasileiras como burocracias insuladas?
E por que este insulamento é visto, por alguns, como
necessário no Brasil?
Estabilidade regulatória...
Racionalidade econômica não contaminada pelo jogo de
pressões políticas ou patrimonialistas.
P. 236. Qual é a crítica que se faz ao insulamento
burocrático?
Autonomia decisória...
Decidida (delegada) pelo Legislativo e garantida pelo
Judiciário
Qual seria a falha desta crítica?
Autonomia de gestão confundida com discricionariedade
ilegítima
Estabilidade Regulatória
Credibilidade da Ação Regulatória
No contexto de mercados, porque esta associação é
importante?
E no contexto da regulação de riscos como um todo?
Justificativa das Agências no Brasil
Renovar a burocracia estatal brasileira
Contra
Clientelismo
Responsabilização Accountability
Vertical & Horizontal
Vertical
Horizontal
VOTO
Network of
Agencies
Quais os problemas da accountability vertical nos países
da América Latina?
Como funciona a accountability horizontal?
Como a accountability horizontal se relaciona com a
reforma institucional da regulação de risco proposta por
Poland?
Dentro do contexto da accountability horizontal, como
ficaria o papel de grupos de interesses na sociedade civil?