Política Tarifária:
Adaptação à Lei 11.445.
Importância das Câmaras de Vereadores,
SAAE’s, Concessionárias e Agências Reguladoras.
Luiz Henrique Antunes Alochio, advogado
[email protected]
(27) 3314-3585
A “remuneração” nos serviços
de saneamento (água/esgoto)
Ainda a velha dúvida:
Taxa ou Tarifa?
O que são as taxas:
São tributos cujo fato gerador é configurado por
uma atuação estatal específica, referível ao
contribuinte, que pode consistir: no exercício
regular do poder de polícia; ou na prestação ao
contribuinte, ou colocação à disposição deste, de
serviço público específico e divisível (art. 145, II,
da CF e art. 77, do CTN).
Não é QUALQUER SERVIÇO:
Deve ser PÚBLICO, ESPECÍFICO E DIVISÍVEL.
PRESTADO ou basta que ESTEJA POSTO À DISPOSIÇÃO
(disponível ainda que não se queira consumir).
Vide o dever de ligação compulsória.
TARIFA ou PREÇO PÚBLICO
O preço público e a tarifa são a remuneração paga pelo usuário por
utilizar um serviço público divisível e específico, regido pelo regime
contratual de direito público. APENAS PELA PRESTAÇÃO. Não contém
caráter de COMPULSORIEDADE.
Água e Esgoto: Tarifa ou Taxa?
Parece, então que está tudo resolvido?
Mas não está ... a JURISPRUDÊNCIA vai
ainda se adaptando às intempéries do
setor.
a)
Recurso Extraordinário nº 28432, Relator: Min. NELSON HUNGRIA,
Primeira Turma, julgado em 25/08/1955, ADJ DATA 14-01-1957 PP-00126
EMENT VOL-00236 PP-00311. O processo não versa diretamente sobre a
natureza jurídica do pagamento, mas se refere, ainda que indiretamente, à
questão
tributária
da
cobrança;
b)
Recurso Extraordinário nº 39527-SP, Relator: Min. ANTONIO VILLAS
BOAS. Julgamento: 26/05/1959. Órgão Julgador: Segunda Turma. No caso a
natureza tributária é tratada diretamente, como se refere a Ementa:
“As taxas de água e esgoto, serviços a cargo do Município, não podem ser
fixadas senão por lei da Câmara Municipal. Nulidade da majoração imposta
em resolução do Poder Executivo.”
c)
Agravo de Instrumento nº 26425-PE. Relator: Min. ARI FRANCO
Julgamento: 10/05/1962. Órgão Julgador: Primeira Turma. Esse processo
trata explicitamente da ligação obrigatória à rede de água, no que a
natureza jurídica seria de taxa. Inclusive afasta veementemente a natureza
de preços públicos.
d)
Agravo de Instrumento nº 27864, Relator: Min. GONÇALVES DE
OLIVEIRA, Primeira Turma, julgado em 22/11/1962, ADJ DATA 04-04-1963 PP00092 EMENT VOL-00526-01 PP-00361 RTJ VOL-00026-01 PP-00067. A ementa
é bem contundente sobre a necessidade de lei para a majoração de valores:
“Taxa de agua, esgotos e telefones. Aumento sem previa autorização
orcamentaria e sem resolução legislativa, mas, por ato administrativo, o
que e ilegal. Agravo desprovido.”
e)
RMS 10110, Relator: Min. PEDRO CHAVES, Tribunal Pleno,
julgado em 03/07/1963, EMENT VOL-00546-02 PP-00516. Esse
processo versa especificamente a critérios de cobrança de
taxa de água e esgoto.
f)
RMS 11719, Relator(a): Min. GONÇALVES DE OLIVEIRA,
Tribunal Pleno, julgado em 10/07/1963, ADJ DATA 19-09-1963
PP-00887 DJ 22-08-1963 PP-02702 EMENT VOL-00550-01 PP00346. O processo não diz respeito especificamente sobre
uma discussão de natureza jurídica da taxa de água e esgoto,
mas as trata como taxas especificamente.
g)
RE 54194, Relator: Min. LUIS GALLOTTI, Primeira Turma, julgado em
14/10/1963, DJ 28-11-1963 PP-01234 EMENT VOL-00560-02 PP-00782. A ementa bem
descreve
a
discussão
específica:
“Taxa de água e esgoto. É uma taxa típica, como tal apontada pela generalidade dos
mestres de direito financeiro e direito tributário; assim, sua majoração depende de
lei. [...] A destinação especial, não descarateriza os tributos. Tornam-se então
tributos ligados, conforme e terminologia alemã. O fato de ser delegado o tributo a
um serviço descentralizado, a uma autarquia, não lhe altera a natureza. Se a taxa
não deixa de o ser pelo fato de só se tornar devida quando voluntariamente
utilizado o serviço, força e concordar que, quando imposta por motivos de interesse
público (saúde, higiene, etc.) independentemente daquela utilização, o seu caráter
tributário se torna indiscutível. [...] Não há como equiparar a taxa de água e esgoto
as chamadas taxas correspondentes à utilização de aeroporto (Decreto Lei nº 9.792
de 1.946), que o supremo tribunal considerou preços públicos (tarifas), conforme as
denomina o próprio dec.lei em vários dos seus preceitos.”
h)
Recurso Extraordinário nº 77162, Relator: Min. LEITÃO DE ABREU
Segunda Turma, julgado em 24/05/1977, EMENT VOL-01064-01 PP-00351 RTJ
VOL-00082-03 PP-00763. Neste Recurso definiu-se a questão da natureza
tarifária. Porém, lendo-se os Votos, nota-se que houve uma alteração da lei
local, deixando de tratar o serviço como obrigatório.
i)
RE 89827, Relator(a): Min. CUNHA PEIXOTO, Primeira Turma, julgado
em 19/09/1978, DJ 20-10-1978 PP-*****. No caso definiu-se natureza
tributária para que se permitisse cobrar inclusive dos imóveis não
edificados: “Taxa de agua e coleta de esgotos prevista no Decreto n.
1.757/73, do Estado de São Paulo, incidencia sobre predio não edificado,
desde que o serviço esteja a disposição do contribuinte, que não se
desobriga do pagamento dos tributos enquanto não efetivada a
desapropriação. Recurso Extraordinário não conhecido.”
Apesar disso, o STF agora entende
que pode ser TARIFA
Mas fala em CONCESSÃO ...
A “REMUNERAÇÃO” NÃO “É” TARIFA ... MAS
“TRANSMUDA-SE” DE TAXA PARA TARIFA.
“A partir do momento em que o serviço público passa a
ser prestado por uma concessionária, a forma da respectiva
remuneração transmuda-se em tarifária (preço público), como é
da essência dos serviços concedidos a teor do que dispõe o art. 175, II,
da Lex Mater, até porque, ao se afirmar que determinado serviço só
pode ser remunerado mediante taxa, se está, concomitantemente,
negando-lhe a possibilidade de ser concedido.” (RE 447536 ED,
Relator(a): Min. CARLOS VELLOSO, Segunda Turma, julgado em
28/06/2005, DJ 26-08-2005 PP-00065 EMENT VOL-02202-10 PP-01997
LEXSTF v. 27, nº 321, 2005, p. 319-322 JC v. 31, nº 108/109, 2005, pp. 265267)
A questão das “concessões às CIAS
estaduais” não foi ainda ESPECIFICAMENTE
decidido
pelo
STF.
Ou seja: se a TARIFA vale também para SAAE’s e CIAS
ESTADUAIS ou apenas para CONCESSIONÁRIAS EM
REGIME DE EXPLORAÇÃO TÍPICO (MEDIANTE PRÉVIA
LICITAÇÃO, CONTA E RISCO DO INVESTIDOR PRIVADO,
ETC...)
Seja TAXA ou TARIFA ... Tem mais
questões complexas. Não confundir!
Tarifas (ou taxas):
a. Sociais
b. Mínimas
c. Nível mínimo de consumo ideal
d. Estimativas
e. Progressividade onerosa
f. Sobrecobrança (desperdício ou uso supérfluo)
a)
Tarifas (ou taxas) sociais: a tabela de cobrança pode
fixar valores diferenciados para cobrança da população de
menor poder aquisitivo, fazendo com que se encontre um nível
não proibitivo de preços ou taxas para esta parcela de usuários;
b)
Tarifas (ou taxas) mínimas: a política de prestação do
serviço poderá fixar valores mínimos de cobrança (elemento
financeiro), desde que tais valores estejam motivadamente
demonstrados como necessários à manutenção da
disponibilidade do sistema de saneamento. O móvel para a
cobrança da tarifa (ou taxa) mínima, então, não será o
elemento financeiro, mas (eis o ponto relevante) o seu
elemento finalístico que é manter o serviço regular;
c)
Fixação de níveis de consumo mínimo ideal: a
experiência da fixação de níveis de consumo mínimo ideal,
apesar de aparentemente ser assemelhada à tarifação mínima,
com esta não se confunde. Enquanto a tarifação/taxação
mínima visa a proteger o serviço, a técnica do consumo mínimo
ideal visa a proteger o consumidor individual. A política de
saneamento, por meio de estudos, definirá quantos metros
cúbicos de água, por exemplo, são necessários minimamente
para uma vida digna per capita. Assim, lança-se mão da fixação
deste consumo mínimo ideal para encontrarem-se formas
(ainda que financeiras) de tornar real pelo menos esta
quantidade de fruição do serviço por cada um dos indivíduos
daquela coletividade usuária;
d)
Estimativas: quando não houver condições de
mensuração do consumo real, ou quando a medição não
merecer crédito (adulteração de aparelhos medidores), pode-se
efetuar a cobrança em estimativa de consumo;
e)
Progressividade onerosa: é o estabelecimento de
critérios de progressão da cobrança mediante acréscimo de
valores ao preço unitário empregado no cálculo. A questão da
progressividade onerosa envolve problemas diversos, desde sua
própria ilegitimidade (segundo parte da doutrina e da
jurisprudência) até (quando ela é aceita) a questão da
discussão da abusividade ou da falta de racionalidade de seus
critérios de progressão;
f)
Sobrecobranças por desperdício ou por período
de escassez: no caso das sobrecobranças, a
“progressão” do valor unitário tem como fundamento
de validade um critério de desperdício/uso supérfluo ou
de limitação de consumo em período de escassez (ou
sazonalidade). O efeito progressivo é similar ao da
progressão onerosa, porém, diferenciando-se quanto ao
móvel que deflagra cada uma das modalidades de
atuação.
Funções de “regulação” e
“planejamento” da remuneração
pelos serviços de saneamento
Câmaras de Vereadores
SAAE’s ou outras Entidades Municipais
Concessionárias (concessão MESMO)
Agências Reguladoras
Câmaras de Vereadores
Fiscalizar: CPI’s, requerimentos de informações
Sustar atos que “exorbitem” o poder regulador
ou regulamentador: Decreto Legislativo
E especialmente, estar preparados para o
momento de LEGISLAR a respeito do tema
SAAE’s (ou outra Entidade Local)
Manter-se atualizado tecnologicamente
Planejar a prestação dos serviços
Estruturar a tabela de tarifas, adaptando-a às
Legislações em vigor
Estabelecer METAS e PRAZOS para MELHORIA e
AMPLIAÇÃO dos serviços
Concessionárias
Atentar para os termos da concessão
Em casos de “desatualização” com atenção às
leis em vigor, podem buscar a adequação
normativa no que lhes for mais apropriado
Agências Reguladoras
Tema complicado falar em AGÊNCIA quando a ESCALA
na maioria dos MUNICÍPIOS é ínfima.
Pensar em REGULAÇÃO CONSORCIADA com outros
Municípios seria uma alternativa.
Manter-se IMUNE às CAPTURAS.
Conclusões:
1. Os serviços de saneamento, no tocante à REMUNERAÇÃO contém uma
COMPLEXIDADE muito latente;
2. A jurisprudência mesmo PARECENDO PACÍFICA, ainda traz dúvidas e
incertezas;
3. É preciso atentar para o PLANEJAMENTO DAS TARIFAS (ou taxas),
inclusive para que NÃO OCORRA A ALEGAÇÃO DE RENÚNCIA DE RECEITAS,
e portanto, haver a acusação de VIOLAÇÃO DE LEI DE RESPONSABILIDADE
FISCAL. O que pode, em tese, trazer até mesmo sanções com
inelegibilidade.
4. A não formatação da TARIFA impede a BOA PRESTAÇÃO. O que pode
conduzir à JUDICIALIZAÇÃO diante das questões sanitárias, ambientais, e da
consideração da água/esgoto como DIREITOS HUMANOS;
Conclusões:
6. A legislação TRAZ DIVERSOS MECANISMOS DE TARIFAÇÃO/TAXAÇÃO
diferenciada: desde a TARIFA SOCIAL às SOBRECOBRANÇAS.
7. Infelizmente MUITO AINDA SE VE DO USO DE TABELAS AO ESTILO DO
FINADO “PLANASA”, QUE NÃO SE ATUALIZARAM.
8. A atualização dos conceitos legais, e a adequação das TABELAS DE
TARIFAS OU TAXAS, a curto e médio prazo, já se demonstram BENÉFICAS ao
próprio prestador dos serviços (sem necessariamente prejudicar os
usuários corretos, adimplentes e que usam os serviços adequadamente).
9. Finalmente, a adaptação das TABELAS e POLÍTICAS TARIFÁRIAS gera a
construção de TARIFAS SOCIAIS que serão extremamente benéficas aos
usuários de menor poder aquisitivo, adequando-se a tarifação pelo
PRINCÍPIO DA SOLIDARIEDADE.
Obrigado!
Luiz Henrique Antunes Alochio
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www.seminariodesaneamento.com.br
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