Políticas Públicas I
Políticas Públicas e Políticas Sociais: Conceitos,
Classificações
e Elementos Básicos
Professora: Geralda Luiza de Miranda
Junho/2011
Temas das aulas
Conceitos de políticas públicas.
Características básicas:
•
•
•
•
complexidade;
caráter público;
Imperatividade;
responsividade.
Principais classificações de política pública:
• distributiva, regulatória,
constitucional;
• responsivas e propositivas;
• concentrada e difusa;
redistributiva
e
Política social
Conceitos
• Tipos de política social: preventivas,
compensatórias; universais, focalizadas.
• Tipos de welfare state: liberal, conservador e
social-democrata.
Conceitos, classificações e modelos de análise.
• Abstração - construções analíticas, instrumentos
heurísticos.
• Simplificação da realidade - “conceito de cão não
ladra”.
• Perda da complexidade dos fenômenos,
estruturas, processos, dinâmicas ou eventos reais.
• Foco no essencial ou geral do objeto.
• Descrição, compreensão e explicação.
• Conceitos e classificações: diferentes níveis de
abstração.
• Modelos: diferentes objetivos e perspectivas
teóricas.
• Escolha: objetivo, objeto, perspectiva.
Conceitos de política pública
• Vários conceitos.
• Variação de acordo com a perspectiva
teórica e o nível de abstração.
Intuitivamente:
• Política pública: forma por meio da qual o Estado
intervém na sociedade.
• É uma ação com foco em alguma esfera social.
• Estado, sistema político, instituições políticas.
Esferas de intervenção.
• Classificação políticas: social, econômica.
• Classificação convencional por esferas
Theodor Lowi (mais citado; inst.)
Política pública é: “Uma regra formulada por
alguma autoridade governamental que expressa
uma intenção de influenciar, alterar ou regular o
comportamento individual ou coletivo através do
uso de sanções positivas ou negativas” (1972).
Silva (2005) (menos abstrato; inst.):
Política pública é uma “diretiva de governo
que se expressa em ações postas em prática
por funcionários públicos que formam corpos
burocráticos especializados, ações estas
financiadas por recursos provenientes do
orçamento público ou negociados por
autoridades públicas, isto é, por indivíduos que
ocupam cargos na estrutura governamental.
Nos sistemas políticos democráticos, estes
cargos são preenchidos pelo princípio da eleição,
por designação política ou pelo concurso público”
(p. 26).
Rua (1997) (sistêmica)
Políticas públicas são outputs, ou seja,
resultados
da atividade
política
que
“compreendem o conjunto das decisões e
ações relativas à alocação imperativa de
valores” (p. 1).
Aspectos importantes das políticas:
•
•
•
•
complexidade,
publicidade,
imperatividade,
responsividade.
1.
Complexidade
Mais de uma decisão: política ou burocrática –
perfil público alvo, condições, situações; estrutura
de gestão e implementação, regras de
financiamento, objetivos, metas.
Vários atores : tipos dos atores, (políticos ,
burocratas , cidadãos – Executivo, Legislativo,
Judiciário, sociedade; públicos e privados); níveis
de governo (sistema unitário ou federativo;
centralizado ou descentralizado)
Várias
regulamentações:
Constituição,
decretos, portarias, normativas.
leis,
Exemplo:BPC
“A assistência social será prestada a quem dela
necessitar, independentemente de contribuição à
seguridade social, e tem por objetivos: (...) V - a
garantia de um salário mínimo de benefício mensal à
pessoa portadora de deficiência e ao idoso que
comprovem não possuir meios de prover à própria
manutenção ou de tê-la provida por sua família,
conforme dispuser a lei. (art. 203).
• Constituição: constituintes, populares.
• Regulamentação: Loas (1993) - Legislativo estrutura de gestão (SUS, INSS – perícia;
operacionalização), financiamento (FNAS) e
elegibilidade (70, redução 67 – 2 anos; 65 – 4
anos; incapacidade para vida independente e
trabalho e per capita).
• Procuradoria Geral República: Adin 1232.
• Decreto 1744 (1995).
Implementação 1996
• População-meta, Judiciário, burocracias
• Reforma LOAS - Lei 9720 (1998) – idade,
conceitos família e deficiência
• Estatuto do Idoso (2003), Decreto 6214 (2007)
• PL SUAS
2. Caráter público – em todos os sentidos
As políticas devem:
•
ser tomadas na esfera pública estatal,
•
após discussão pública, democrática,
•
por meio de atos públicos,
•
responder a problemas públicos,
•
visar ao bem-estar público,
•
estar sob controle público.
• São
financiadas,
coordenadas
e
implementadas por órgãos públicos (Tesouro e
administração pública).
• A participação de organizações nãogovernamentais ou privadas no financiamento,
na formulação ou implementação - parcerias ou
convênios - não retira o caráter público das
políticas públicas.
3. Natureza imperativa e autorizativa
• São decisões consagradas em leis - vinculam,
obrigam, subordinam a atuação dos agentes
públicos e dos atores privados envolvidos.
• São revestidas da autoridade soberana do
Estado - caráter imperativo, coercitivo,
vinculante.
4. Responsividade (valor democrático)
Políticas públicas são respostas do (outputs) do
sistema político a demandas e apoios (inputs).
Dois tipos de demandas e apoios:
Inputs: demandas e apoios externos ao sistema
político: cidadãos, organizações e setores
sociais(CNI, APAE, banqueiros, MST)
Withinputs: demandas e apoios originados no
interior do próprio sistema político.
Agentes públicos:
• eleitos: Legislativo, Poder Executivo – nível
federal e subnacional
• concursados, comissionados ou indicados:
burocracias da administração direta ou indireta
- Poder Judiciário (Promotorias), Procuradorias
• públicos não-estatais: ONGs, OSCIPS.
Variação nas demandas e apoios:
• novas ou antigas (proteção meio ambiente;
saneamento);
• objetivos
variados
(proteção
social,
transporte urbano, subsídios agrícolas);
• motivação variada (bem-estar individual,
coletivo, setorial).
• Governos autoritários e democráticos
Relação entre problema social, demanda, problema
político.
Nem todo problema social se transforma em
demanda; nem toda demanda se transforma em
problema político - entra na Agenda Governamental
(violência urbana; problema das drogas)
Alguns problemas permanecem como “estado de
coisas” – não-decisão
Transformação problema social em problema
político e política pública (Rua).
• Mobilização da ação política: ação de grupos
com recursos de poder (posição, apoio eleitoral).
• Constituição de uma situação de crise:
calamidade - ônus de não resolver o problema é
maior que o de resolver.
• Constituição de uma situação de oportunidade:
vantagens
para
algum
ator
relevante;
disponibilidade de recursos organizacionais,
técnicos e financeiros.
Tipos de política pública
(1) Lowi (1964) – impacto social no curto prazo:
•
•
•
•
distributiva,
redistributiva,
regulatória,
constitutiva.
Políticas distributivas: indivíduos ou firmas
individualmente.
• Patronagem ou clientelismo: distribuição de
empregos, cargos, benefícios ou subsídios a
indivíduos ou grupos específicos.
• Pork-barrel : alocação de recursos públicos
para regiões ou localidades específicas.
• Rigorosamente não são políticas públicas;
não se direcionam para um coletivo.
• São políticas apenas por acúmulo.
• Não estabelecem confronto aberto e direto.
•Perdedores não podem ser identificados como
classe ou segmento.
•O custo recai sobre a sociedade em geral
Políticas regulatórias: setores, segmentos ou
grupos sociais, específicos.
• Não permitem a desagregação no nível
individual.
• Exemplos: políticas que incidem no setor
têxtil,
propaganda,
agrícola,
industrial,
supermercados (sacolas plásticas, APPs).
• Envolvem uma escolha clara entre setores
beneficiados e privados dos benefícios ou da
coerção.
• Explicitam ganhadores e perdedores.
• são formuladas e implementadas em um
cenário mais conflituoso.
Políticas redistributivas: classes ou categorias
ainda mais amplas da população.
• Perdedores e ganhadores dividem a sociedade:
ricos e pobres, burguesia e proletariado, setor
urbano e rural.
• A meta não é uso de propriedade, mas a própria
propriedade; não é igualdade de tratamento, mas
igualdade de posse.
Exemplo: políticas sociais.
• Idealmente transferem recursos dos que têm
para os que não têm (ricos-pobres, ativosdesempregados/aposentados, contribuintes-nãocontribuintes).
• Maior visibilidade de ganhos e de perdas,
portanto, maior conflito (CPMF).
Políticas constitutivas: incidem sobre o ambiente
de interação.
Estabelecem as “regras do jogo” - regras que
regulam a interação entre atores em contextos
específicos – constituem o ambiente.
Ex.: estruturação de uma agência pública.
Diferente das políticas regulatórias e redistributivas
– coerção indireta.
No longo prazo: toda política tem impactos:
• redistributivistas, pois, em todas as sociedades,
algumas pessoas pagam mais impostos que
usufruem de bens e serviços fornecidos pelo
Estado;
• regulatórios, pois toda e qualquer política
significa uma decisão governamental consagrada
em legislação que regulamenta o uso de um
recurso, substituindo, de forma imperativa, uma
decisão privada sobre o uso do mesmo recurso.
(2) Silva (2005): classificação políticas a partir
da maneira em que são formuladas:
• Responsivas: respondem às demandas
externas ao sistema político (inputs).
• Propositivas: respondem
internas (os withinputs).
às
demandas
(3) Costa (2004): incidência dos custos e dos
benefícios
Custos e benefícios concentrados: incidem
sobre um grupo mais delimitado e menos
atomizado de atores (empresas de um setor,
uma categoria específica, como professores).
Custo e benefício são significativos para cada
membro.
Custos e benefícios difusos: incidem sobre
um número grande de atores atomizados (por
exemplo, contribuintes, usuários de transporte
coletivo, moradores da cidade).
Custo e benefício individualizados são pouco
significativos ou perceptíveis.
Quatro tipos de política
CUSTO
Concentrado
Difuso
Concentrado
CC
CD
Difuso
DC
DD
BENEFÍCIO
Dinâmica política da formulação e da
implementação das políticas
Lowi: cada tipo de política pública envolve uma
dinâmica política diferenciada.
Políticas públicas determinam a política - a
dinâmica de interação dos atores.
Burocracias (Executivo) X Legislativo
Rua (1997), os padrões de dinâmica política
são: lutas, jogos e debates.
Políticas sociais: dinâmica toma a forma de um
“jogo de soma zero” - “uma situação na qual, para
que um ator ganhe, o outro tem que perder. Esta é
a pior de todas as situações em política”.
O consenso (uma política pública) é uma
possibilidade concreta, assim como o nãoconsenso, a não-decisão.
Conceitos de política social
Não há um definição de consenso.
• Marxistas: “reformas de varejo”.
• Neo-marxistas: instrumentos de estímulo à
acumulação capitalista e de legitimação do
Estado.
• Funcionalistas: instrumentos de promoção da
coesão social.
Marshall (1965):
“„Política social‟ não é um termo técnico com
um significado exato (...) ele está referido à
política dos governos com relação à ação dos
governos que têm um impacto direto sobre o
bem-estar dos cidadãos, fornecendo a eles
serviços ou renda. O núcleo central consiste,
portanto, de seguro social, assistência pública
(ou nacional), serviços de saúde e de bem-estar,
política habitacional.”
Santos (1998): diferenciação por função:
• preventivas: visam minimizar ou impedir a
ocorrência de um problema social,
• compensatórias:
visam
solucionar
problemas gerados pela ineficiência da “grande
política”.
Saraiva (2004): configuração público-alvo:
focalizada: busca solucionar ou prevenir
problemas que afetam grupos, segmentos ou
setores específicos (em desvantagem) da
população;
universal: direcionada para todos os cidadãos
sem distinção de qualquer natureza.
Área de política X programa.
Política social: igualdade X desigualdade
Marshall:
Cidadania – sistema de igualdade (civil, política e
social).
Capitalismo – sistema de desigualdade (classes
sociais).
Titmuss (1974):
“Uma política social redistributiva pode redistribuir
recursos materiais e não-materiais dos pobres
para os ricos; de um grupo étnico para outro; da
vida ativa para a velhice dentro de grupos de
renda e classes sociais – como, por exemplo, os
esquemas de pensão de classe média.
Há políticas sociais na África do Sul hoje
que muitas pessoas não considerariam como
sendo benéficas ou orientadas para o bemestar. Há programas de seguro social em
alguns países da America Latina, Brasil em
particular,
que
funcionam
como
multiplicadores camuflados de desigualdade
– eles transferem recursos dos pobres para
os ricos”. (TITMUSS, 1974, p. 141-2).
Tipologia (Titmuss): modelos de welfare state
• residual ou liberal,
• corporativo ou meritocrático,
• universalista ou institucionalista.
Modelo
residual:
necessidades
são
primeiramente satisfeitas pelo mercado ou pela
família. Em sua falha, o Estado.
Políticas focalizadas e estigmatizantes.
Bens e serviços sociais não são um direito de
cidadania.
Acesso condicionado à necessidade: testes de
meios ou de necessidade.
Modelo meritocrático-corporativo:
políticas
sociais são ofertadas com base no mérito ou no
desempenho no mercado de trabalho.
Reproduzem ou reforçam as desigualdades
instituídas no mercado.
Acesso garantido ao longo da vida ativa do
trabalhador.
Modelo redistributivo ou institucional:
políticas são ofertadas com base em direitos
sociais.
Elas são universais e orientadas para as
necessidades, sem negligenciar a capacidade.
Há um compromisso institucionalizado com o
bem-estar dos cidadãos.