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DIRETORIA DE PROCESSO LEGISLATIVO
AREA DE CONSULTORIA TEMATICA
ASSESSORIA DE INF0RMAçA0 PREVIA
INFORMAçAO PREVIA W1128/99
1 -OBJETO
Projeto de Lei n 2 270/99, de autoria do Deputado Wanderley Avila, o qua[ dispôe
sobre a execucao de servicos e obras püblicas contratados pelo Poder Executivo e dá outras
providências.
A proposicao foi publicada no "Diário do Legislativo" de 30/4/99.
2- PONTOS DE ATENçAO
2.1 - 0 objetivo da proposição é impedir que servicos e obras püblicas iniciados durante
a gestão de urn determinado governo sejam interrompidos na gestão subseqüente,
"causando prejuizos para o erário püblico", conforme consta na justificacao do projeto.
Ainda segundo o projeto, a interrupção parcial ou total de servicos e obras püblicas
dependerá de previa aprovaçao da Assembléia Legislativa.
2.2 - A Constituicao da Repüblica, em seu art. 37, consagra a legalidade, a
impessoabilidade, a moralidade, a publicidade e a eficiência como princIpios básicos
que devem ser observados pela administracào püblica. Interessa aqui, especialmente, o
princIpio da impessoabilidade, que consiste em afastar qualquer tentativa de promocão
pessoal de autoridades ou servidores püblicos em virtude de suas realizacöes
administrativas (art. 37,
§ 1 2), o que vale dizer que o objetivo ünico dessas realizacôes (atos
e contratos administrativos) é o atendimento do interesse pUblico, sem o qual nenhuma
acão governamental se justificaria. Disso decorre a impossibilidade de se paralisar qualquer
obra ou servico contratados durante determinada gestão pela simples mudanca de governo.
Se a paralisaçao ocorrer por tal motivo, necessariamente estar-se-la diante de uma maneira
distorcida e equivocada de se conduzirem os negócios püblicos, situacão que ensejaria ate
mesmo a impugnacão judicial dos atos lesivos praticados pela administraçao, seja pela via
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da acão popular, prevista no art. 52, LXXIII, da Magna Carla, seja por meio da acão civil
pUblica, consagrada no art.129, Ill, da citada Carla, ou por outras medidas objetivando a
prevalência dos interesses da coletividade.
2.3 - Nesse passo, os gestores da coisa püblica, como sujeitos de poderes e deveres,
tern responsabilidades em razão das suas atribuiçôes. Sobre o tema, transcrevemos
Os
ensinamentos do administrativista Hely Lopes Meirelles: "o poder administrativo... é
atribuldo a autoridade para remover os interesses particulares que se opôem ao
interesse pUblico. Nessas condiçôes, o poder de agir se converte no dever de agir.
Assim, se no Direito Privado o poder de agir é uma faculdade, no Direito PUblico é urna
imposiçao, urn dever para o agente que o detém, pois não se admite a omissão da
autoridade diante de situaçoes que exigem sua atuaçao. Eis por que a Administração
responde civilrnente pelas omissôes lesivas de seus agentes" (in "Direito Administrativo
Brasileiro, 23 ed., São Paulo, Malheiros Editores, 1998, p. 92).
E preciso deixar claro, para a exata compreensão da matéria tratada pelo projeto de lei
em cornento, que a administração ptblica, alérn de se pautar pelos princIpios mencionados
anteriormente, deve obedecer rigorosamente, em suas contrataçoes, aos preceitos contidos
na Lei n2 8.666, de 1993, que estabelece normas gerais sobre Iicitaçaes e contratos
administrativos no âmbito dos poderes da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos
MunicIpios. Neste Estado, a administração deve, ainda, atender as exigencias da Lei n
9.444, de 1987, que está em vigor naquilo que não for contrária as normas gerais federals.
2.4 - Cumpre, pois, destacar dos citados ordenamentos alguns dispositivos reguladores
das contratacaes de que trata a proposiçao.
Dentre esse dispositivos, merecem realce os pertinentes aos prazos de vigência dos
contratos. Nos termos do art. 57, caput, do estatuto federal, a duração dos contratos está
adstrita a vigéncia dos respectivos créditos orcamentários, exceto quanto aos projetos
que estejam contemplados nas metas estabelecidas no Piano Plurianual, os quais poderão
ser prorrogados se houver interesse da administracao; quanto a prestação de servicos a
serem executados de forma continua e quanto ao aluguel de equiparnentos e a utilizaçao de
programas de informática, nos prazos e limites que a lei menciona. De acordo corn o art. 57,
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§ 39, do mesmo ordenamento, é vedado o contrato corn prazo de vigência
indeterminado.
Além disso, as obras e serviços somente poderão ser licitados quando houver previsão
de recursos orçamentários que assegurem o pagamento das obrigacöes no exercIcio
financeiro em curso, de acordo corn o respectivo cronograma, ou quando houver previsão do
produto da obra ou serviço nas metas estabelecidas no Piano Piurianual, quando for
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caso,
tudo nos termos do que dispãe o art. 79, § 2, incisos ill e iv, da referida Lei n 9 8.666.
Ainda em relação aos prazos contratuais, cumpre sailentar que, em circunstâncias
excepcionais, previstas no proprio ordenamento federal (art. 57, § 1), é possIvei não
observar as restriçaes do caput do art. 57, sempre visando ao atendimento dos interesses
da administraçao (que se confunde corn o interesse pübiico), caso em que a prorrogacão
deve ser justificada por escrito e previamente autorizada peia autoridade competente para
celebrar o contrato.
2.5 - Vê-se, pois, que não é possIvel a celebração de contratos sem a previa verificacao
da existência de verbas para atender as despesas. A preocupaçao do iegisiador em reiaçao
a isso foi, principairnente, evitar que as obrigacoes do Estado decorrentes de suas
contrataçoes sejam descumpridas, dal a proibicão de que tais despesas comprometam o
orçamento do ano subsequente, sO se admitindo tal ocorrência quando houver previsão no
Piano Piurianuai.
Cumpre lembrar que tradicionalmente as sucessivas leis de diretrizes orçamentarias
tern consignado dispositivo instituindo a obrigatoriedade de se priorizarem as dotacöes
destinadas a obras já em andamento, a exempio do que dispöe o art. 79, Iii, da Lei n 9 12.960,
de 1998, que estabelece as diretrizes para
Os
orcamentos fiscal e de investimento das
empresas controiadas peio Estado para o exercIcio de 1999, o qual veda emendas ao
projeto de lei orçamentaria corn indicacao de recursos provenientes de anuiacao de
"dotacöes referentes a obras previstas no orçarnento vigente ou nos anteriores, da
administracão direta ou da indireta, e não concluldas".
2.6 - Torna-se oportuno, ainda, tecer aigumas consideracOes sobre a execução dos
contratos. Os contratos administrativos, como todo contrato, geram obrigaçoes para as
partes contratantes, as quais devem ser cumpridas fielmente, de tal maneira que a cada
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obrigação de urn contratante corresponda urn direito do outro. 0 descumprimento das
obrigaçoes contratuais, quer por acão, quer por ornissão, corn culpa ou sem culpa, pode
ensejar responsabilidades para o inadirnplente e ate mesmo a rescisão do contrato,
consoante as disposiçoes contidas nos arts. 77 a 80 da lei federal ern comento. A
inexecução culposa, que, nas palavras do adrninistrativista Hely Lopes Meirelles, consiste
na "violacão de urn dever preexistente: dever de diligência para o curnprirnento de
prestaçao prornetida no contrato", enseja a aplicaçao das sancaes legais ou contratuais,
que variam desde a multa ate a rescisão contratual, corn a cobrança de perdas e danos. A
inexecucão sem culpa, por sua vez, nao gera responsabilidade para Os contratantes, urna
vez que ocorre por motivos estranhos a conduta das partes. Ocorrendo eventos
extraordinários e irnprevisIveis que justificarn o retardamento ou a paralisação da execucão
dos contratos, ficam os contratantes liberados dos encargos originários e o ajuste ha que ser
revisto ou rescindido, pela aplicacao da teoria da irnprevisao, que se desdobra nos casos
de força major, caso tortuito, fato do prIncipe, fato da administraçao e interferências
imprevistas.
Como conseqüencia da inexecução do contrato, o inadimplente pode ser
responsabilizado civil, criminal e administrativamente, além de ter de arcar corn outras
responsabilidades que resultarem das obrigaçôes assumidas pelas partes, como as de
natureza trabaihista e previdenciária. Tal responsabilização pode incidir tanto sobre o
particular contratado como sobre a prOpria adrninistraçao.
2.7 -
E relevante assinalar, por oportuno, que a adrninistraçao goza da prerrogativa de
rescindir unilateralrnente o contrato adrninistrativo, a qualquer tempo, quando a medida for
de interesse do servico püblico (art. 78, XII, do estatuto federal). Trata-se de uma
prerrogativa decorrente dos contratos tipicarnente adrninistrativos e independe de ordern ou
decisão judicial. Nesse caso, exige-se procedimento regular, corn oportunidade de defesa e
justa causa, pois tat rescisão administrativa não é discricionária, mas vinculada aos
motivos ensejadores do distrato. Novarnente faz-se mister trazer a colaçao os
ensinamentos do adrninistrativista Hely Lopes Meirelles, segundo o qual "a rescisãc
administrativa por interesse póblico ou con veniência da Admin!straçao tern por
fundarnento a variação do interesse püblico, que autoriza a cessaçao do ajuste quando
este se torna inUtil ou prejudicial a coletividade. Ao efetivar a rescisão por interesse
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püblico, a Administracão poderá fixar o valor da indenização cabIvel, verificável
através de operacöes contábeis. 0 contratado não poderá opor-se a medida, mas, não
concordando corn o valor da indenização, deverá recorrer as vias judiciais adequadas,
pleiteando unicamente a justa reparacao dos danos sofridos corn a antecipada
extinção do contrato." (op. cit. p. 222). A rescisão pode ser feita, tambérn , de cornum
acordo entre as partes, principalmente no caso de inadimplência sern culpa cu quando
houver interesse püblico que justifique a rescisão (art. 79, II, do estatuto federal).
2.8 - A adrninistracao poderá, ainda, suspender o contrato, medida que se insere
entre as suas prerrogativas, sempre quando houver razöes de interesse pUblico a
justificá-la, conforme o disposto no art. 78, XIV, do estatuto federal. A falta de recursos é urn
dos motivos ensejadores da suspensao, hipótese que não exige a rescisão do contrato, mas,
apenas, a paralisacao temporária de sua execucao. Curnpre frisar que é necessário que a
administracao justifique devidarnente o seu ato, demonstrando as razöes que a levaram a
adotar a suspensao e as vantagens dessa opcao.
Pode-se constatar do exposto que o ordenamento jurIdico vigente não possibilita a
interrupcao ou a paralisacao de obras e servicos contratados pela administracao sem que
haja motivo de interesse pUblico devidamente justificado. Por outro lado, o inverso
também é verdadeiro: havendo interesse püblico, a administracao não pode deixar de
interromper ou de paralisar a execuçao dos contratos administrativos, conforrne preve a
legislacao mencionada anteriormente.
Outrossim, a subrnissão de determinados atos e contratos do Poder Executivo ao
crivo autorizativo da Assembléia Legislativa, conforme se pretende, é medida que
consubstancia uma forma de controle de urn Poder sobre o outro, constituindo uma
excecão ao princIpio da separação dos Poderes. Dessa forma, sornente é cabIvel a
previsao de autorizacao legislativa nos casos expressos na Constituicao Federal ou
Estadual, já que se trata de rnatéria relacionada corn a organizacão dos Poderes.
3- TRAMITAcAO
0 projeto tramita em dois turnos e foi distribuldo para as Comissöes de Constituicão e
Justica, de Transporte, Cornunicacao e Obras Püblicas e de Fiscalizacão Financeira e
Orçamentária, para receber parecer.
Data da elaboração: 18/5/99.
ACT/ACA/FPS