O PLANO DE DESENVOLVIMENTO DA EDUCAÇÃO E A GESTÃO
DEMOCRÁTICA DAS ESCOLAS DE EDUCAÇÃO BÁSICA PÚBLICA
Lúcia de Fátima Gomes de Lelis
Mestranda em Educação – PPGE/UFPB
Wilson Honorato Aragão
Prof. Dr. em Educação – UFPB – co-autor
RESUMO: Este ensaio pretende fazer uma breve análise do Plano de Desenvolvimento
da Educação no Brasil, bem como contextualiza-lo no âmbito das políticas sociais
públicas, uma vez que o plano de certo modo representa a operacionalização das
políticas públicas vigentes. No âmbito das políticas educacionais o PDE significa
instrumento de intervenção na realidade. Sua dimensão ampliada e renovada deve-se
por um lado, a ampliação no atendimento da educação básica a todos os brasileiros, ou
seja, a democratização do ensino. Por outro, busca a melhoria na qualidade do ensino
nas escolas de educação básica pública em todo país. Sendo assim, o plano representa
expansão e cobertura da educação básica pública. Para efeito deste trabalho seu enfoque
recairá nas ações e/ou metas que se referem às políticas de gestão democrática da escola
pública estabelecidas no Plano de Metas Compromisso Todos pela Educação. Para
tanto, sua materialização se da a partir da elaboração do Plano de Ações Articuladas
(PAR).
Palavras-chave: Políticas Públicas. Plano de Desenvolvimento da Educação. Gestão
Democrática.
1. INTRODUÇÃO
Este ensaio pretende abordar a temática da gestão da escola pública a partir das
diretrizes que orientam o Plano de Metas Compromisso Todos pela Educação, (grifo
meu) cujo objetivo incidirá especificamente sobre as diretrizes e/ou ações voltadas para
a gestão democrática das escolas públicas estabelecidas no Decreto nº. 6.094, de 24 de
abril de 2007. Segundo o Ministério da Educação (2007, p.03), “o Compromisso Todos
pela Educação é um plano de metas que integra o Plano de Desenvolvimento da
Educação e diz respeito à mobilização em torno da melhoria da educação básica no
Brasil”.
Todavia, as discussões e o debate em torno da gestão democrática das escolas de
educação básica pública são anterior ao Decreto nº. 6.094, de 24 de abril de 2007. O
Decreto institui o Plano de Desenvolvimento da Educação, este por sua vez segue as
orientações das políticas públicas vigentes. O plano apresenta um enfoque notadamente
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especial no que diz respeito às políticas de gestão educacional, já que o momento requer
a revisão dos modelos/paradigmas nas práticas de gestão das escolas públicas.
Se por um lado, o plano surge como medida que objetiva a democratização da
educação básica, por outro como afirma Dourado o plano “carece de articulação efetiva
entre os diferentes programas e ações em desenvolvimento pelo próprio MEC e as
políticas propostas”. Sendo assim, o Plano de Desenvolvimento da Educação no que
concerne à dimensão teórico-conceitual representa certo avanço para a democratização
do ensino básico público. Contudo, há um fosso, uma distancia para a conquista,
efetivação da revolução qualitativa da educação. De fato, sua materialização
corresponde ao atendimento das políticas públicas que tem como diretriz as políticas de
matrizes neoliberais.
2. SENTIDOS DAS POLÍTICAS EDUCACIONAIS
O verdadeiro sentido das políticas públicas sociais deve-se guiar pelo princípio da
inclusão e não na lógica econômica, esta se transformou na principal metodologia
empregada pelos neoliberais na definição das atuais políticas públicas educativas em
curso.
A Historia registra que a expressão Todos contida no Plano de Metas Compromisso
Todos pela Educação tem legitimidade na Declaração dos Direitos do Homem e do
Cidadão, que preconiza a instrução como direito de todos, por isso o Plano vem
reafirmar o direito social do indivíduo a educação, estabelecido em 1793. Entretanto, na
contemporaneidade os organismos multilaterais que fomentam e financiam as políticas
públicas sociais as caracterizam como políticas de seguridade social, estas, logo se
configuram no atendimento/garantia da satisfação das necessidades básicas dos
indivíduos.
No campo da educação as satisfações das necessidades básicas de aprendizagem
compreendem a aprendizagem (como conhecimentos, habilidades, valores e atitudes)
necessária à sobrevivência do indivíduo. No entanto, o PDE enquanto plano de governo,
reflexo das políticas sociais foi elaborado e concebido muito mais para instrumentalizar
a política econômica do que para compensar os efeitos da revolução tecnológica e
econômica.
Entretanto, diante do fracasso de nossas instituições escolares, sobretudo nas
escolas de educação básica pública de um lado, e por outro, a necessidade em garantir a
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hegemonia do capitalismo nos países ricos e emergentes. O Brasil seguindo a tendência
internacional de reformas no setor público com enfoque na educação vem fomentando
plano e/ou ações que de certo modo denotam a preocupação em oferecer os mínimos
sociais ou os mínimos de cidadania necessários à sobrevivência do indivíduo, estes por
sua vez encontram ressonância nas correntes que postulam uma participação mínima do
Estado na definição das políticas sociais públicas.
Desse modo, até que ponto o PDE sinaliza uma resposta institucional, isto é, a
busca por parte do Estado brasileiro no pagamento da enorme dívida social que o
mesmo tem para com o seu povo. Para o Ministério da Educação e Cultura (MEC), o
PDE representa uma estratégia de ação política que vislumbra a redução das
desigualdades educacionais, sociais e regionais e, sobretudo a melhoria da educação
básica em todo o país. Percebe-se também que o plano expressa preocupação com os
sistemas de ensino e suas instituições em repensar seu papel para assegurar as condições
de acesso, permanência, conclusão e sucesso dos alunos de forma a não comprometer o
presente e o futuro das novas gerações, bem como a promoção do desenvolvimento
social e econômico do país. Todavia, o PDE não deixa de ser um reflexo das orientações
contidas nas políticas públicas sociais, gestadas pela política econômica, estas, sem
dúvida decorrem do atual modelo econômico vigente – o neoliberalismo.
3. DETERMINANTES DA REFORMA
As sucessivas crises econômicas e financeiras ocorridas nas três últimas décadas do
século XX e início deste milênio vêm sinalizando para as necessárias mudanças na
redefinição do papel do Estado-nação, uma vez que o Estado é a instituição que por
excelência tem a função de garantir os direitos sociais do cidadão, a cidadania. Sendo
assim, o neoliberalismo nas últimas três décadas do século XX, deu início a uma série
de mudanças políticas na ação do Estado, estas mudanças se consubstanciaram nas
reformas administrativas.
Segundo essa vertente o Estado deveria afastar-se de suas funções produtivas e das
atividades de regulação. Nesse sentido, a velha máxima neoliberal de transformar o
Estado, em Estado “mínimo”, significou tão somente afastá-lo de suas funções e
atribuições, isto é, reduzir ao máximo seu potencial produtivo e fomentador de políticas
públicas sociais. Na prática o Estado passou a ser mínimo para as políticas sociais e
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máximo para o capital. A partir dessa premissa os neoliberais pretendiam de forma
velada afastar o Estado da regulação dos mercados, principalmente do mercado
financeiro, estes seriam autoregulados Pereira (2009). Sendo assim, a lógica do Estado
mínimo em favor do Estado regulador, configurou-se muito mais no controle social das
políticas públicas e redistributivas.
Por outro lado, o sistema capitalista reconhece que para sairmos da crise atual que
ronda o globo terrestre, bem como para que os países emergentes possam avançar em
seu desenvolvimento será preciso investir esforços na capacidade produtora do Estado,
portanto “eis aqui um novo olhar para o Estado”, não mais o Estado apenas gerador de
despesas e ineficiente, mas um Estado produtor de altos investimentos, pesquisas e
tecnologias. Este, agora passou a ser visto como a principal instituição para o fomento e
controle na prestação dos serviços básicos público. E, é nesse contexto que ocorrem em
escala mundial à reforma do Estado, bem como a reforma educacional brasileira.
Sendo assim, as últimas duas décadas testemunharam o movimento mundial de
reforma do Estado ocorridas nos países ricos e nos emergentes. A reforma do Estado
brasileiro e por extensão a reforma da educação básica, foi marcada pela reestruturação
de sua política educacional. A nova política educacional articulada a reforma do ensino
traz um novo modelo de gestão das organizações educacionais. O novo paradigma de
gestão escolar aponta para processos de descentralização da gestão no Brasil, melhor
dizendo de municipalização da gestão educacional, este remonta aos anos 40. Contudo,
tal processo ganhou força a partir dos anos 80, após a Constituição Federal (CF) de
1988, sendo aprofundado nos anos de 1990. Mas o que descentralizar na gestão da
educação? E por quê?
Para Costa (1997) e Lück (2000) a descentralização é concebida como um modelo
político-administrativo, que implica a redistribuição de poderes entre as diferentes
instâncias governamentais, isto é, entre o Estado e a sociedade. Dessa forma
descentralizar a redistribuição de poderes é o “grau com o qual o poder de tomar
decisão é distribuído entre os indivíduos de uma organização” (NOVAES, 2009, C.O).
Nessa perspectiva, a descentralização parte do entendimento de que apenas
localmente é possível promover, organizar e dar maior autonomia a gestão da escola
pública, sobretudo nos níveis básico de ensino. Porém, a descentralização vivenciada
pelos sistemas de ensino e unidades escolares foi reduzida tão somente à gestão dos
recursos financeiros. A outra face da descentralização, a que se refere à distribuição do
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poder, ou seja, o partilhamento das atividades com a comunidade escolar e local na
escola pública, de fato, esta é praticamente inexistente.
Se por um lado, o foco central das políticas de gestão educacional reduziu o
processo de descentralização à gestão financeira dos sistemas de ensino e das escolas
públicas, por outro os próprios sistemas de ensino e as unidades escolares também não
reconheceu a descentralização como novo paradigma de gestão escolar, uma vez que
esta se opõe as relações autoritárias existentes, porque tem como princípio orientador a
concepção de gestão democrática.
4. A GESTÃO DA POLÍTICA EDUCACIONAL E A GESTÃO DEMOCRÁTICA
A contemporaneidade demanda a institucionalização de novos mecanismos e formas de
gestão, com ênfase na gestão democrática que requer processos participativos, estes
encontram legitimidade na Constituição de 1988, em seu Art.206, assumidos no art. 3º
inciso VIII da Lei n.9.394/96 e ainda nos Art.13, inc. I e Art. 14, inc. I e II na Lei
supracitada e no Decreto 6.094/2007, Incisos XVI, XX, XXI, XXII, XXV e XXVIII
constam, explicitamente, a “gestão democrática do ensino público, na forma desta Lei e da
legislação dos sistemas de ensino” (LDB).
Dai o Plano de Metas Compromisso Todos pela Educação, consubstanciado nos marcos
legais, reafirma os princípios da gestão democrática da escola pública traduzidos em suas
metas, ações e programas, entretanto sua operacionalização requer e/ou reclama pela
participação. Assim, torna-se evidente que esse novo modelo de gestão da educação básica
pública, segundo Krawcyk (1999, p.116):
tem como proposta reestruturar o sistema por intermédio da
descentralização financeira e administrativa, dar autonomia às
instituições escolares e responsabilizá-las pelos resultados educativos.
A inovação vem acompanhada de políticas voltadas para a
compensação das desigualdades extremas.
Com efeito, sabe-se que, o debate político e pedagógico acerca da gestão democrática
da escola pública no Brasil emergiu da crise econômica, fiscal e de legitimidade do Estado
brasileiro em meados da década de 80, uma vez que o setor educacional não conseguia
responder nem quantitativa nem qualitativamente às pressões sociais em torno da educação
pública (OLIVEIRA, 2004).
A crise coloca a necessidade de mudanças na forma de gestão das políticas públicas
educacionais e trás para o debate educacional a deficitária gestão, pelo Estado, do sistema
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educacional. Em decorrência desta, surge à reforma do Estado que passou a redesenhar as
políticas públicas sociais, bem como sua gestão.
A reforma do Estado brasileiro implica num novo desenho e/ou formato da estrutura
organizacional do Sistema de Proteção Social brasileiro gestado durante o regime militar.
Para Arretche (1999) a Constituição de 1988 ao estabelecer que estados e municípios se
transformem em instituições, de fato, politicamente autônomas, está de certa forma a favor
do movimento de descentralização das políticas públicas sociais e de maneira especial às
políticas de gestão dos sistemas e unidades de ensino.
Com base nesse entendimento, as políticas de gestão de que trata esta reflexão se refere
à gestão da escola pública, todavia representa a continuidade das políticas de gestão do
sistema nacional de educação, que ao reconhecer a não cobertura da obrigatoriedade e
universalização da educação infantil e ensino médio, a inadequação do currículo a realidade
social, bem como a incapacidade da escola de responder pela aprendizagem de todos os
alunos, diante tamanho quadro de exclusão, colocam em evidência a gestão da educação.
Esta tem como enfoque a gestão democrática dos processos educativos por meio das
políticas de descentralização, entretanto, deve garantir a melhoria dos processos de gestão,
recursos e acima de tudo avançar na aprendizagem dos alunos.
Para melhor entendimento dos processos de
gestão democrática rumo à
descentralização, podemos dividi-la simbolicamente em sua tríade: gestão administrativa,
financeira e pedagógica. Refletindo sobre a dimensão financeira, percebe-se que a mesma
estabelece a lógica economicista e reducionista impressa pelas orientações política traçadas
pelo Banco Mundial (BM), já que esta visa à redução dos custos nos investimentos públicos
das políticas educativas em questão.
Nesse sentido, a descentralização ocorre apenas sobre duas dimensões da gestão
democrática da escola pública, configurando-se na prática cotidiana em ações meramente de
cunho administrativos e no repasse dos recursos financeiros as unidades de ensino, através
dos programas de financiamento da educação básica como: Programa Dinheiro Direto na
Escola (PDDE) e o Plano de Desenvolvimento da Escola (PDE) entre outros.
Na verdade, a maioria dos programas educacionais fomentados pelo Ministério da
Educação e Cultura (MEC) requerem em suas fases de implementação e execução a
participação da comunidade escolar e local. Ou seja, a participação nos processos de
decisão político-pedagógica tanto ao nível dos sistemas de ensino quanto nas unidades
escolares, esta tem legitimidade nos marcos legais como: a Constituição Federal, a Lei
9.394/96 entre outros documentos nacionais e internacionais, uma vez que para Cunha
(2005, p.17)
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a escola detém um elevado e significativo potencial de atuação em
processos de participação popular [...], ainda que na prática, se
restringe, no máximo, à democratização da gestão escolar, e em
iniciativas de cima para baixo, visando a uma nova construção
curricular, [...] que apontem para a cidadania. Ou seja, a escola não
tem sido convocada para agregar-se a um processo participativo mais
amplo, e não tem tido marcantes iniciativas nessa direção, embora
detenha potencial para tal.
Nessa perspectiva, qual tem sido o papel da escola pública nos processos de gestão
democrática e participativa? As políticas de descentralização que ocorrem no sistema de
educação e no chão das escolas se efetivam através de uma participação muitas vezes
limitada, controlada e puramente formal.
Esse tipo de participação não passa de um teatro, engodo, ela não serve aos princípios
da educação inclusiva, porque autoritária e em práticas autoritárias não há espaços para o
compromisso com uma educação voltada para a formação cidadã do povo brasileiro.
O (a) gestor (a) que assim age demonstra ainda não reconhecimento e/ou compromisso com
o enfoque social e pedagógico que envolve a gestão democrática e participativa. Pois as
mudanças que a gestão no sistema educacional e a escola pública necessitam estão para
além das posições políticas e ideológicas por parte de quem esteja ocupando os cargos
políticos, como por exemplo, independe de quem seja o secretário de educação do Estado
ou município.
Na verdade, estas têm sua origem na crise de governabilidade de executivos
centralizados, isto é, no Estado que não possibilitou a devida articulação entre as políticas
públicas educacionais, os planos, programas e ações entre os entes federados. Destacamos,
portanto, que no campo da gestão democrática e participativa as políticas de
descentralização se traduzem na transferência de responsabilidades e/ou atribuições dos
governos para a sociedade civil (as instituições públicas, organizações filantrópicas,
ONG’s), ao invés da participação baseada na co-gestão.
5. CONSIDERAÇÕES FINAIS
Mediante o exposto, percebe-se no cenário político-pedagógico brasileiro a difícil
tarefa, aliás, o grandioso desafio que os sistemas escolares e as unidades de ensino têm pela
frente, qual seja romper com esse jeito secular de administrar a escola pública e que na
prática não garantiu a todos o direito a cidadania. Contudo, o PDE como instrumento de
política educacional aponta para a institucionalização de práticas de gestão escolar que vão
ao encontro do paradigma da gestão democrática no ensino público.
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Para tanto, faz-se necessário romper com o modelo antigo e ainda vigente de gestão
escolar que tem como parâmetro o burocratismo, a verticalidade nas relações e a
centralização nas tomadas de decisões, já que este passou a ser um modelo obsoleto que não
atende as demandas educacionais. Com efeito, as mudanças ocorridas no contexto macrosocial em escala mundial passou a requerer novo modelo de gestão da coisa pública, neste o
Estado passou a requerer a participação da sociedade civil na definição, formulação e
implementação das políticas públicas. A partir desse entendimento a comunidade escolar e
local passou a ser convocada a deliberarem sobre questões ou assuntos que lhes dizem
respeito ou são comuns a estes. A gestão democrática, deve sobretudo está articulada aos
mecanismos de gestão escolar como por exemplo, os conselhos escolares e outros órgãos de
apoio a gestão da escola, isto é, a comunidade escolar e local devem ser co-participantes da
gestão escolar com o propósito de resolver os problemas ou conflitos existentes, quando a
estes caberem ou os encaminhar para as instâncias cabíveis quando assim for necessário.
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