Transferência Condicionada de Renda
(Bolsa Escola e Bolsa Família):
Impacto, Limitações e Potencialidades
Seminário sobre Educação, pobreza e
desigualdade no Brasil: prioridades.
IETS- Hotel Glória – 17/10/2006
Eduardo L.G. Rios-Neto
CEDEPLAR
Uma Explicação
• Falar sobre o Bolsa Família, com base na Pesquisa de
Campo AIBF, realizada pelo Cedeplar em parceria com a
Sience em Novembro de 2005.
• O Relatório ainda não foi entregue ao MDS, o que cria um
problema para eu discutir números.
• De toda forma, qualquer resultado apresentado neste
relatório será parcial, uma vez que trata-se da análise em
um ponto no tempo, com um questionário âncora,
carecendo de um acompanhamento “follow-up”, para que
se obtenha uma estimativa de diferença na diferença.
• Tratarei do problema geral do impacto de programas de
TCR na educação, com ênfase em alguns resultados do
Bolsa Escola obtidos para o caso brasileiro e na evidência
internacional dos programas de TCR.
CEDEPLAR
PANO DE FUNDO ou Principal Motivação
para intervenção no Seminário
•
Questionamento dos Programas de TCR como
política educacional, duas referências:
1. Simon Schwartzman – Caso brasileiro do Bolsa
Escola, acredito que não diferente para o Bolsa
Família.
2. Estudo UNESCO- Fernando Reimers e colegas
(2006), estudo comparativo internacional
perguntando onde está a educação nos
programas TCR? (Texto gentilmente fornecido
por Simon).
CEDEPLAR
Ponto Comum nas Duas
Abordagens
• Não questionar o impacto redistributivo dos
programas de transferência de renda para
aliviar a pobreza.
• Aceitar a possibilidade de algum efeito
indireto na educação, mas questionar os
objetivos de educação perseguidos pelos
programas de TRC. TRC não substitui
política educacional.
CEDEPLAR
Alguns Pontos Indiscutíveis nas
Críticas mencionadas anteriormente,
mas não revisadas em detalhe
• Não há uma “bala mágica” ou “de prata” nos programas de
TCR para resolver o problema educacional.
• Os programas de TCR não são substitutos de boas políticas
educacionais, o quer que isto venha a significar. TCR não
pode implicar em dreno de recursos para educação.
• As experiências de avaliação nacional e internacional de
programas de TCR mostram impactos variados, mais na
matrícula (quantidade) do que na progressão e qualidade
de ensino e nem sempre convincentes para o que seria
esperado.
• Problema: Pressuposto implícito de que não há problemas
nas escolas.
CEDEPLAR
Resultados de TCR em Educação
segundo De la Brière e Rawlings (2006)
CEDEPLAR
Reflexão Válida tanto para TCR
quanto para Políticas Educacionais...
• Não há Bala Mágica ou de Prata nem
solução fácil.
• Não há “500 dollar bill lying on the side
walk”
(Akerlof
sobre
expectativas
racionais).
• Versão Tupiniquim: “Laranja madura, na
beira da estrada, tá bichada Zé, ou tem
marimbondo no pé”.
CEDEPLAR
Uma interpretação para o
questionamento de pano de fundo:
• Parece com o Debate na área da Saúde acerca da
alocação de recursos para Saneamento Básico
(lado da Demanda Familiar) versus Gastos com
Atendimento do Sistema voltado para a Atenção
de Doenças Crônico-Degenerativas.
• Em outras palavras, trata-se de um debate entre o
lado da demanda e o lado da oferta de políticas
públicas, onde provavelmente o ideal seria não
fazer uma contraposição entre os dois lados.
CEDEPLAR
Qual seria o Marco Teórico das Políticas
de TCR no que tange à educação?
•
A inspiração de demanda destas políticas é a
economia da família, com a noção mais ampla de
investimento em Capital Humano: Saúde, nutrição e
educação.
No caso da educação há um foco nos seguintes
tópicos:
•
•
•
•
•
Efeito Renda e Restrição de Crédito.
Condicionalidade e Trabalho Infantil via Efeito
Preço.
Condicionalidade e problema do Agente – Principal.
Tentarei apresentar uma versão estilizada deste
marco.
CEDEPLAR
OBJETIVOS DE UM PROGRAMA
DE TRANSFERÊNCIA
CONDICIONADA DE RENDA
(TCR)
• CURTO PRAZO:
– Reduzir o nível de pobreza das famílias elegíveis com
melhoria no bem-estar das famílias medido em termos
de consumo, nutrição, escolaridade e saúde.
• LONGO PRAZO:
– Alavancar o investimento em CAPITAL HUMANO das
famílias elegíveis (pobre crônico e vulneravel) tendo
em vista a redução intergeracional da vulnerabilidade e
pobreza.
CEDEPLAR
MODELOS CAUSAIS
Modelo Causal
Relaxa a
Restrição
Orçamentária
TRANSFERÊNCIA
DE RENDA
Gastos,
Nutrição,
Educaçao e
Saúde.
Participa dos
Serviços de
Condicionalidade e
tem atitude pró-ativa
FONTE: Paes (2005), Reproduzido de Apresentação
de Powerpoint.
CEDEPLAR
Dimensões de Impacto Relacionadas com
o Marco Causal na Análise Empírica
• Estrutura Relativa de Gastos: Alimentação, Remédios,
Material Escolar, Posse de Duráveis, etc.
• Antropometria.
• Módulo de Saúde: Uso do sistema de saúde e morbidade
referida.
• Educação: Matrícula e progressão escolar.
• Trabalho Infantil.
• Trabalho da Mãe e sua Alocação do Tempo em Atividades
Domésticas.
CEDEPLAR
Objetivos
/
condicionalidades
Combater a fome (penúria)
Efeitos
esperados
esperados
e
não-
Indicadores e Dados
melhoria da alimentação
gastos, diversificação
pobreza
aumento do bem-estar individual e
familiar
gastos com outros itens essenciais
de despesa da família
Promover
a
(inserção/integração)
educação
garantir a inclusão educacional de
todos os indivíduos da família em
idade escolar
matrícula, freqüência e progressão
escolar
Promover
a
(inserção/integração)
saúde
garantir
acompanhamento
de
saúde e estado nutricional de
crianças até 6 anos, grávidas e
nutrizes
antropometria, vacinação, prénatal,
tratamento
médicoambulatorial
outros
consumo de álcool,
tabaco,
alocação (as)simétrica de gastos
(crianças/adultos,
homens/mulheres), etc.
Combater
a
(vulnerabilidade)
CEDEPLAR
OS EFEITOS RENDA E PREÇO
• Efeito RENDA:
– Existe tanto em programas de transferência de renda (TR)
quanto em TRC. Decorre do ganho de bem estar
decorrente do relaxamento da restrição orçamentária.
Geralmente leva a um aumento na quantidade consumida se
o bem é normal ou de luxo. Reduz a restrição de crédito
para o investimento em Capital Humano.
• Efeito PREÇO:
– É causado pela condicionalidade, principalmente ao impor
restrições de tempo aos agentes familiares, gerando uma
mudança nos preços relativos.
No caso da
condicionalidade de educação, causa uma queda no preço
da escola por limitar a alocação potencial de tempo ao
trabalho infantil.
CEDEPLAR
OS EFEITOS POTENCIAIS DE UM
PROGRAMA TCR SEGUNDO ALAIN
DeJANVRY
• EFEITO
RENDAReduz
pobreza
e
desigualdade.
• EFEITO PREÇO – Afeta a demanda por Capital
Humano da Criança e aumenta o nível de
autonomia da renda futura desta criança.
• EFEITO SEGURO – Segura o ativo que é o
Capital Humano da criança quanto a CHOQUES
FUTUROS.
• EFEITO “EMPODERAMENTO”- Aumenta a
autonomia dos pobres e o poder de alguns dos
seus membros (mães) no interior da família.
CEDEPLAR
DESAFIOS TCR: OFERTA
E DEMANDA
• O Programa TCR age sobre a DEMANDA na medida em
que a TCR gera efeitos renda e preço. Entretanto, a
demanda não substitui a oferta.
• Neste sentido, espera-se que o impacto do PTCR seja
diferenciado em regiões onde a OFERTA DE SERVIÇOS
seja ausente ou de má qualidade. Isto é válido tanto para
o caso das ESCOLAS quanto dos POSTOS DE SAÚDE e
hospitais.
• No caso do PROGRESA (México), a TCR causou impacto
diferenciado na matrícula (menor) com o aumento da
distância da residência em relação à escola mais próxima.
CEDEPLAR
Limites da Economia da Família
com base no Capital Humano
• O arcabouço é fraco no aporte do lado da
oferta, em outras palavras, na análise de
políticas educacionais.
• Hanuschek com sua função de produção
geral para a performance educacional é o
que mais se aproxima de uma integração,
mas o arcabouço ainda não foi usado para a
análise de TCR.
CEDEPLAR
Hanusheck
CEDEPLAR
O Fantasma de Coleman e o
Lado da Oferta
• Qual é a evidência empírica do impacto das escolas e
políticas educacionais versus o impacto das famílias?
(Países Desenvolvidos e em desenvolvimento).
• No caso de políticas, qual é o papel de:
–
–
–
–
–
–
–
–
–
Salário dos professores
Qualificação dos professores
Gestão escolar
“Accountability”
Infraestrutura escolar
Tamanho da turma
Tamanho da escola
Curriculum/ pedagogia
Etc.
CEDEPLAR
Proposição para o Caso
Brasileiro
• Dado o legado histórico de más políticas educacionais
na quase totalidade do século XX – Exceto década dos
anos 90 com FUNDEF e algumas experiências
inovadoras de gestão como Minas Gerais.
• Dado o Bônus Demográfico (mencionado a seguir).
• PROPOSIÇÃO:
– Não parece ser correto contrapôr políticas de oferta a
políticas de demanda, mas sim combiná-las para
aproveitar a oportunidades, embora conscientes da
necessidade de ser custo-efetivo em ambos os lados.
CEDEPLAR
Positivo 1- Bônus Demográfico: Mudanças
na Estrutura Etária da População
RAZÃO DE DEPENDÊNCIA
80,00
70,00
%
60,00
50,00
Total
40,00
Jovens
30,00
Idos os
20,00
10,00
0,00
80 85 90 95 00 05 10 15 20 25 30 35 40 45 50
19 19 19 19 20 20 20 20 20 20 20 20 20 20 20
Anos
CEDEPLAR
Positivo 2- Mudanças na Composição
Educacional das Mães
%
Percentual de crianças de 0 a 4 anos segundo o grupo de anos de anos
de estudo da mãe - Brasil.
60,0
50,0
40,0
30,0
20,0
10,0
0,0
0-3
4-8
9e+
1983
1988
1993
Ano/Pnad
Fonte: Pnad/IBGE.
CEDEPLAR
1998
2003
O Indice de Mobilidade
Educacional
• Trabalho feito conjuntamente com:
– Clarissa Guimaraes Rodrigues e Laeticia Rodrigues
de Souza.
• Qual seria o papel do “background” familiar no
desempenho educacional?
• Uma sociedade é tão mais democrática quanto
melhor for o desempenho educacional que não
dependa dos atributos familiares.
CEDEPLAR
Um Índice de Mobilidade
Educacional
• Construção de um índice agregado a partir
de uma regressão múltipla com microdados.
• Variável Dependente Micro: Defasagem
Educacional, medida como:
• Idade – 7 – anos completos de estudo
CEDEPLAR
Um Índice de Mobilidade
Educacional
• VARIÁVEIS INDEPENDENTES:
– edumax = escolaridade máxima do pai ou da mãe (o que tiver maior
escolaridade)
– lnrendpc = logaritmo da renda domiciliar per capita.
– idade = idade do adolescente.
– sexo = dummy para sexo do adolescente
– urbano = dummy para área de residência
– cor = dummy para cor da criança ( 1 = branco, amarelo; 0 = preto, pardo e
índio)
– nfilhos = número de filhos na família.
– nordem = ordem de nascimento dos filhos.
– monomae = dummy de interação entre as variáveis dummies: famílias
monoparentais ( 1 = sim; 0 = não) e famílias chefiadas por mulheres ( 1=
sim; 0 = não).
CEDEPLAR
A Fórmula do Índice de
Mobilidade Educacional
IMS  1  (a1  a 2 )
a1 
a2 
coef edu max * dp edu max * corry,edu max
dp def 1
coefln rendpc * dp ln rendpc * corry,ln rendpc
dp def 1
CEDEPLAR
Lykke Andersen (2001) criou o índice de
mobilidade social e aplicou para a América
Latina, e o Brasil apresentou um dos índices
mais baixos nos anos 90.
CEDEPLAR
0,50
0,90
0,80
0,70
0,60
Índice de Mobilidade Social
1,00
0,50
UFs
Brasil
CEDEPLAR
RR
SP*
MT
PR*
MG**
SC*
AP**
ES*
DF*
GO*
RS*
RJ*
BA*
CE*
RO*
AC**
AM*
MS*
TO*
RN*
PE*
MA**
PI*
PA*
PB**
SE*
AL*
RR
TO *
RO***
AP
SP*
MT*
SC*
SE*
AL
RS*
MG*
RJ*
AM**
ES
GO*
DF*
PR*
RN*
MS*
CE*
PE*
MA*
PI*
PB*
PA*
AC
BA*
Índice de Mobilidade Social
Gráfico 1
Índice de Mobilidade Social - Brasil, 1992
Gráfico 2
Índice de Mobilidade Social - Brasil, 2004
1,00
0,90
0,80
0,70
0,60
UFs
Brasil
O que concluir do quadro até
agora?
FATORES POSITIVOS:
•(Dividendo Demográfico) % Grupo 0-14
•Efeito Composição - Mães mais escolarizadas
•Aumento no Índice de Mobilidade Social
FATORES ADVERSOS:
Persistência de mães com baixa escolaridade
Persistência de dependência do “background” famíliar
CEDEPLAR
PARTE DAS SOLUÇÕES
FOCALIZADAS
1. Há uma clara carência de políticas públicas voltada para os
filhos de mães com baixa escolaridade, este segmento
representa um quinto dos nascimentos em 2003, e é um
público alvo da população de 15 a 19 anos em 2018.
• Política de transferência de renda acompanhada pela provisão de
atenção integral na escola permitiria melhoria substancial na
escolaridade deste segmento.
2. Há um aumento na demanda por elevada escolaridade
ditada pelo aumento de filhos nascidos de mães com alta e
média escolaridade, uma parcela relevante destas mães é
composta por pobres.
• Políticas que afetem as restrições de crédito das famílias pobres
permitirão que esta virtuosidade potencial se materialize em maior
escolaridade das gerações futuras do país.
CEDEPLAR
PROBLEMAS E DESAFIOS NO
LADO DA PROVISÃO DE
EDUCAÇÃO
• TEMPO INTEGRAL – Como viabilizar focalização
dentro do universalismo.
• Investir nos salários dos professores, mas com
valorização das regiões e periferias urbanas pobres.
Relacionar salário com desempenho escolar.
• Investir em infraestrutura escolar e sobretudo em práticas
eficientes de gestão.
• Tratar da restrição de crédito via transferência
condicionada de renda voltada para o ensino fundamental
e, no caso do ensino médio e superior, via outros
mecanismos de crédito.
• Investir na primeira infância – Creches e pré-escola.
CEDEPLAR
ABORDAGEM MULTIDIMENSIONAL
DO INVESTIMENTO EM CAPITAL
HUMANO PARA AS CRIANÇAS E
JOVENS (0 a 24 anos)
• EDUCAÇÃO
• NUTRIÇÃO
• SAÚDE
CEDEPLAR
Como as Políticas Sociais para as Crianças e
Jovens devem focar nas transições cruciais do
CICLO DE VIDA
FASE DO CICLO DE VIDA
• 1a Infância (0 a 3)
• 1a Infância (4 a 6)
• Infância (7 a 14)
• Jovens (15 a 17)
• Transição para a Vida Adulta
(18 e mais – 24)
TRANSIÇÕES
• Creche, nutrição, vacinação,
estímulo aos filhos pela mãe.
• Pré-Escola
• Freqüência Escolar e tempo
(integral) devotado ao estudo.
• Ensino Médio e Recuperação
do Atraso. Estudo x Trabalho.
Ensino Técnico.
• Homens (Trabalho x Estudo) e
Mulheres (Trabalho x Estudo x
Filhos x Casamento)
CEDEPLAR
DESAFIOS BF: A FASE 2
“a vingança”
•
DOIS EXEMPLOS DE EVOLUÇÃO:
1. Desdobramentos na Primeira Infância.
2. Desdobramentos na Transição para a Vida
Adulta.
CEDEPLAR
DESAFIOS BF: A
PRIMEIRA INFÂNCIA
• Evidência internacional indica grande alavancagem da
mobilidade intergeracional de renda e escolaridade como
decorrência de investimentos em capital humano na
primeira infância.
• Condicionalidade de vacinação e aleitamento pode ser
melhorada com outras intervenções.
• Suplementação alimentar é possibilidade para alguns
casos.
• Condicionalidade ou estímulo a creche e pré-escola é
também linha possível.
• Educação familiar voltada para o estímulo às crianças na
primeira infância.
CEDEPLAR
DESAFIOS BF: TRANSIÇÃO
PARA A VIDA ADULTA
• Um grande desafio para o investimento em Capital
Humano no Brasil de hoje é o ensino médio. A saída da
condicionalidade pela idade da criança tende a coincidir
com a entrada no ensino médio, e este é momento de
incentivar a continuidade dos estudos.
• A antecipação da transição para a vida adulta, com a saída
da escola, o trabalho precoce e a formação precoce de uma
família é considerada causa da pobreza crônica. A FASE 2
BF deve considerar este risco de “ciclo de vida” no
contexto dos mecanismos de saída e continuidade do
programa.
CEDEPLAR
A Agenda Não Terminada de TCR
segundo De la Brière e Rawlings
(2006)
1.
2.
3.
4.
5.
6.
Graduação e Estratégias de Saída do Programa.
Timing e Foco: Falta de Ênfase nos programas de
Primeira Infância (Early Childhood Development).
Alcançar Grupos Especialmente Vulneráveis (Idosos,
índios, etc.).
Coordenação Institucional com os Ministérios do LADO
DA OFERTA.
Financiamento e Implementação em países de baixa
renda, posto que maioria TCR em países de renda média.
Contemplar a Proteção para Choques de Curto-Prazo,
envolvendo público alvo fora da pobreza estrutural.
CEDEPLAR
FIM, OBRIGADO.
CEDEPLAR