IV Simpósio de Pós-Graduação em Relações Internacionais do
Programa "San Tiago Dantas" (UNESP, UNICAMP e PUC/SP)
de 05 a 08 de Novembro de 2013
ISSN 1984-9265
A POLÍTICA ECONÔMICA INTERNACIONAL DO GOVERNO DE BILL
CLINTON (1993-2000)
CEZAR, Rodrigo Fagundes.
Mestrando em Relações Internacionais
PPGRI “San Tiago Dantas”
(UNESP, UNICAMP, PUC-SP).
Bolsista do CNPq.
Introdução
Esse artigo tem como objetivo analisar a trajetória da política econômica internacional
dos EUA nos anos 90, que será estudada de maneira mais ampla, utilizando exemplos da
política comercial (NAFTA e aprovação do fast-track), monetária (Acordo do Plaza invertido)
e financeira norte-americana (resgate dos países do Leste Asiático). O texto visa, mais
especificamente, analisar os constrangimentos domésticos à ação do governo, as ideias que o
influenciaram e a relação entre o executivo e o Congresso na implementação da política
econômica internacional nos anos 90. Investir nessa visão mais ampla é raro na literatura
atual, que prefere analisar mais detalhadamente aspectos pontuais, ganhando em detalhes, mas
não oferecendo uma análise macro.
O governo Clinton, apesar do foco em aspectos econômicos, apresentou
constrangimentos domésticos foram determinantes para as dificuldades na implementação da
política econômica internacional a partir da metade da década de 90. As ideias compartilhadas
pelos quadros dirigentes e as já institucionalizadas entre as normas norte-americanas tiveram
papel relevante, da mesma forma como a pressão de grupos de interesse domésticos,
impulsionados pela relação entre globalização e questões sociais e ambientais. A divisão
existente dentro das instituições também foi um fator importante que deve ser levado em
conta para a análise da política econômica internacional do governo Clinton, principalmente
no contexto da divisão existente no Congresso a partir de 1994.
Neste texto, argumento que: 1) com o maior destaque dado à esfera econômica e aos
debates sobre o declínio relativo da economia americana, paralelamente à tradição de defesa
do livre-comércio por parte do governo norte-americano, as ideias sobre a forma pela qual a
política econômica internacional deveria ser seguida pela administração variaram em forma,
mas não em temos de objetivos básicos, mesmo com a ascensão de uma agenda mais voltada
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para a segurança, no segundo mandato de Clinton; 2) os grupos de interesses que representam
os trabalhadores e o meio ambiente, desiludidos com as supostas benesses da globalização,
pressionaram fortemente o Congresso, dificultando a implementação da política econômica
internacional; 3) esses interesses, em consonância com divisões institucionais, ganharam
representatividade no Congresso que criou, como resultado, empecilhos para a ação do
executivo.
O artigo está divido em três outras seções, além desta introdução: elementos para a
análise da política econômica internacional de Clinton, onde alguns aspectos de importância
para o restante do trabalho serão expostos e analisados; a dinâmica da política econômica
internacional de Clinton, onde será feita uma exposição mais geral dos principais elementos
da administração; e análise da política econômica internacional de Clinton, que consiste num
exame com base na relação entre ideias, interesses e instituições.
Elementos para a análise da política econômica internacional de Clinton
Nos anos 90, a corrente liberal das Relações Internacionais passou por um intenso
desenvolvimento do seu instrumental teórico. Dentre esses avanços, aperfeiçoou-se o quadro
analítico que se baseia na relação entre ideias, interesses e instituições. Essa literatura deixou
mais clara a oportunidade de se combinar dois aspectos já comumente tratados no
desenvolvimento da teoria das RIs (interesses e instituições), com aspectos popularizados pelo
construtivismo, sem, entretanto, deixar de lado a base sobre qual se assenta as teorias
racionalistas, o modelo do ator racional (GOLDSTEIN, 1993). Outros trabalhos de cunho
liberal renovaram a importância dos aspectos internacionais – segunda imagem revertida –
sobre a política externa e doméstica (FRIEDEN, ROGOWSKI, 1996) e criaram modelos para
analisar o apoio de grupos domésticos a determinadas políticas comerciais, monetárias
(BROZ; FRIEDEN, 2001) e financeiras (BROZ, 2005).
Neste texto, tenho como base o trabalho de Goldstein (1993), que foi pioneiro em
analisar a relação entre ideias e política externa, sem perder de vista o modelo do ator
racional. Acredito ser válida a crítica dessa autora, para quem fatores psicológicos
obscurecem a análise da política exterior. Ao invés de tratar dos aspectos psicológicos, levo
em consideração as chamadas crenças causais, tal qual dito por Goldstein, analisando menos
as personalidades dos quadros dirigentes da burocracia e mais as crenças sobre as relações
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entre causas e efeitos que derivam da posição desses líderes e da legitimidade conferida a suas
ideias.
Além das crenças causais, existe dois outros tipos de crença, as visões de mundo, que
são as grandes ideias, que evocam profunda lealdade e emoção, como as relacionadas à
religião; e as crenças baseadas em princípios, relativas à distinção entre o certo e o errado e
que podem mudar no médio e longo prazo. As ideias podem afetar a política externa de três
modos: podem servir como mapas, ao privilegiar uma interpretação da realidade; podem gerar
coordenação, contribuindo para obter resultados na ausência de um equilíbrio único, ou seja,
promovem a convergência, ainda que temporária, de ideias e grupos divergentes; as ideias
também podem se institucionalizar, passando a fazer parte das normas e regras da sociedade
(GOLDSTEIN, 1993).
Além disso, dou enfoque às instituições e à relação entre a burocracia e o Congresso
dos EUA e também analiso de forma concisa a influência de grupos de interesse na política
econômica de Clinton da passagem do primeiro para o segundo mandato. A literatura que
trata desses dois aspectos é ampla, especialmente no campo da Ciência Política. Existe certa
convergência entre os acadêmicos no que diz respeito à influência dos grupos de interesse na
passagem do primeiro para o segundo mandato de Clinton (DESTLER, 2001; COHEN,
2000), momento que nos importa na presente análise. Então, nesse caso, apenas reviso essa
bibliografia específica.
Com relação ao método em que se analisa ideias, instituições e interesses, compartilho
das mesmas palavras de DeLong e Eichengreen (2001, p. 6, tradução nossa) 1, para quem,
“[d]ada a dificuldade de medir a influência, quantificar a importância e testar a significância
desses fatores, os acadêmicos normalmente atribuem alguma influência para cada um deles.
Para o bem ou para o mal, nossa análise está sujeita às mesmas limitações (...)”. Tal qual o
trabalho desses autores, também darei ênfase às instituições e às ideias, fazendo uma análise
mais concisa dos interesses.
Muitos textos tratam de aspectos pontuais da política econômica internacional e
ganham pelo detalhe e pela parcimônia que oferecem, mas poucos textos relacionam mais
aspectos da política econômica internacional. O próprio termo – em conjunção com o termo
1
Given the difficulty of measuring the influence, quantifying the importance, and testing the significance of
these factors, scholars generally attribute some role to each. For better or for worse, our analysis is subject to
these same limitations (…)
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“política econômica externa” – é raramente utilizado em trabalhos recentes. Usarei como
exemplo uma série de questões que foram de grande relevância para a política econômica
internacional do governo de Bill Clinton, quais sejam, a política comercial (NAFTA e
renovação do fast-track), monetária (Acordo de Plaza invertido) e financeira (utilização do
Exchange Stability Fund2)3. Também analisarei alguns pontos recorrentemente debatidos
durante os anos 90: o debate sobre o declínio dos EUA, a divisão do governo, o crescimento
dos EUA e a maior ênfase para questões de segurança no segundo mandato de Clinton.
Poucos trabalhos analisam mais do que um aspecto da política econômica
internacional. O trabalho de Cohen (2000) é um dos poucos que oferecem uma visão ampla
para o caso dos EUA. Com isso, perde-se em detalhes, mas ganha-se por meio de uma visão
mais ampla dos objetivos e resultados de determinado governo. Além disso, considero, neste
texto, que as políticas comercial, monetária e financeira internacional podem apresentar
substitutibilidade, ou seja, podem ser utilizadas para cumprir com o mesmo objetivo. Dentre
esses objetivos, podemos citar, por exemplo, a manutenção de uma economia mundial aberta
e a promoção das exportações norte-americanas4. Assim, no caso de haver constrangimentos
domésticos a uma determinada política, outras podem ser utilizadas em prol dos mesmos
objetivos.
Esse ponto traz consigo a necessidade de se observar as estratégias de política externa
dos EUA. Essas estratégias podem ser entendidas, dentro dos limites desse artigo, como ideias
institucionalizadas, presentes nas normas e regras norte-americanas e difíceis de serem
alteradas. Inúmeros trabalhos tratam da estratégia econômica e de política externa dos EUA.
Dentre eles, cite-se os de Mendonça (2013), Moreira Jr. (2011), Guimarães (2007) e diversos
autores norte-americanos, como Posen e Ross (1996/1997), e Robert Art (2003).
2
O Exchange Stability Fund (ESF) é um fundo emergencial operado pelo Departamento do Tesouro dos Estados
Unidos, sendo independente do Congresso. O ESF provê empréstimos com o objetivo de estabilizar o valor da
moeda de países que passaram por crises cambiais.
3
Esses aspectos foram escolhidos como exemplo porque foram destaque na administração de Clinton e já existe
uma vasta literatura escrita sobre os temas, literatura essa que trata desses aspectos de forma isolada um dos
outros – com exceção talvez de Cohen (2000) – e que por diversas vezes não se comunicam entre si; esses
aspectos se referem, além disso, a importantes instituições envolvidas no processo de formulação de política
econômica internacional. As limitações residem no fato de que os exemplos são analisados de forma mais
superficial e que existe uma gama de outros fatores que influenciam a política econômica internacional, dentre
eles os fatores psicológicos e as divisões dentro da burocracia que podem conferir um grau de incerteza às
políticas muito maior do que se pode assumir dentro do modelo do ator racional.
4
A política monetária pode ser utilizada, por exemplo, para deixar os produtos americanos mais competitivos no
mercado mundial e os empréstimos oferecidos aos países vítimas de crises cambiais evitam o fechamento de sua
economia a produtos importados. Outros autores, como Gowan (2003), mostram que essas políticas também
podem ser utilizadas para evitar a ascensão de novos polos de crescimento.
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As características das diversas administrações dos EUA desde o fim da Segunda
Guerra Mundial foram consolidadas durante a Guerra Fria e geram, ainda hoje, debate com
relação à sua continuidade após a queda do muro de Berlim. O liberal internacionalismo5 tem
estado no centro da política externa desde 1945, mas hoje em dia há autores que afirmam que
essa abordagem perdeu conteúdo com o fim da Guerra Fria, como Kupchan e Trubowitz
(2007), em oposição àqueles que defendem que o liberal internacionalismo continua no centro
da política externa norte-americana, dentre eles, Chaudoin, Milner e Tingley (2010). Na
verdade, a abordagem dos EUA é marcada por um misto de liberal internacionalismo e
realismo político, sendo essa divisão mais presente na literatura acadêmica do que na prática.
Ligado a essa literatura, está o trabalho de Robert Art, onde se delimitam os seis
interesses norte-americanos em ordem de importância: 1) defesa do território nacional; 2) paz
entre as potências da Eurásia; 3) acesso seguro ao petróleo do Golfo Pérsico a um preço
razoável; 4) abertura econômica internacional; 5) consolidação da democracia e expansão dos
direitos humanos; e 6) evitar mudanças climáticas severas. A manutenção da abertura
econômica a nível internacional é considerada importante para os interesses norte-americanos,
ao assegurar a manutenção do livre-comércio ao redor do globo.
Gowan (2003) observa os interesses econômicos e estratégicos dos EUA com base no
que ele chama de Regime do Dólar-Wall Street (DWSR). Uma das hipóteses que o autor visa
provar é a de que os EUA direcionam o DWSR para a manutenção da abertura econômica dos
outros países, a não ser que haja outros instrumentos mais adequados para fazê-lo. Além
disso, também faz parte da estratégia dos EUA evitar o desafio monetário-financeiro – fuga
dos títulos do tesouro americano – e evitar a ameaça do novo centro produtivo, que poderia
constranger a possibilidade de os EUA tomar posições fortes em determinadas regiões do
globo (GOWAN, 2003).
Em termos de política comercial, a estratégia dos EUA é refletida na
institucionalização do fair trade, a partir do qual o país se vale de cláusulas e restrições que
sirvam para influenciar a liberalização do parceiro comercial, evitando a manutenção da
abertura unilateral do EUA (MENDONÇA, 2013) O fair trade ocorre lado a lado com a
ascensão de uma nova visão acerca das relações comerciais dos EUA (e que passaria a estar
5
“In simplest terms, internationalism is the idea that we both are and should be part of a broader community than
that of the nation or the state” (HALLIDAY, 1988, p. 187).
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voltada para os resultados), mas não se separa, entretanto, da liderança histórica desse Estado
na promoção do livre-comércio.
Com relação aos anos 90, especificamente, várias interpretações podem ser feitas.
Uma leitura que pode ser feita sobre o período aponta para a multiplicação de órgãos
multilaterais cujo desenvolvimento está na verdade estreitamente ligado à estratégia de
comércio dos EUA (MENDONÇA, 2013). A estratégia em termos de política econômica
internacional desse país durante os anos 90 foi multidimensional, adentrando ao campo uni, bi
e multilateral. Para além disso, Fiori afirma que os EUA na década de 1990 formaram um
sistema imperial, através da expansão de agências multilaterais que serviriam aos interesses
americanos (FIORI, 1997, p. 128).
Para Samuel Pinheiro Guimarães (2007), por sua vez, almejou-se estimular, por meio
das agências multilaterais, programas de reforma “estrutural”, liberalização por meio do
desenvolvimento das esferas regionais e multilaterais, incentivo ao desarmamento e a
introdução da economia de mercado nos países ex-socialistas. Nos anos 1990, segundo ele, os
EUA buscaram incorporar áreas ao sistema capitalista, investindo num tipo específico de
democracia de mercado, estimulado pela expansão das chamadas estruturas hegemônicas, as
agências internacionais a serviço dos EUA. Guimarães ainda destaca que um dos objetivos da
estratégia desse país no pós-guerra tem sido induzir terceiros Estados a adotar instituições,
normas de atividade e políticas econômicas semelhantes às suas.
Essas estratégias se reforçaram durante o período da Guerra Fria e, apesar das críticas
ao conceito de interesse nacional, podemos afirmar que cada uma delas configuram ideias que
se institucionalizaram na política externa dos EUA, e que estão de tal forma arraigadas nas
regras e normas desse país que é difícil concluir que um momento em particular pode ser
responsável pela completa alteração do padrão existente. Essas ideias institucionalizadas
servem para analisar os fatores que certamente influenciaram a ação dos oficiais do governo
durante a década de 90.
Por fim, seguindo a nova literatura sobre a “segunda imagem revertida” (FRIEDEN;
ROGOWSKI, 1996) e de autores como Torres (1998) e Fiori (1997), é necessário ressaltar o
papel da globalização de duas formas: 1) aumentando a saliência de questões relacionadas à
economia internacional no campo da política doméstica e 2) representando os interesses
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norte-americanos de manutenção de uma economia aberta6. Esses pontos serão úteis para
mostrar que a globalização é ao mesmo tempo útil para estratégia norte-americana, mas que
pode gerar dinâmicas, notáveis no caso do governo Clinton, que entravam o processo de
formulação de uma política econômica internacional coesa.
A dinâmica da política econômica internacional do governo Clinton
Dois termos marcaram o primeiro mandato do governo Clinton: “geoeconomia”
7
e
expansão democrática, ambos intrinsicamente relacionados, de acordo com Brinkley (1997).
Os oficiais do Governo consideraram que houvera uma redefinição do conceito de segurança
nacional, ampliando-se o seu escopo num mundo não mais caracterizado pela bipolaridade. A
partir disso, com Bill Clinton, uma das direções da política externa que passou a ser seguida
pelos Estados Unidos baseou-se na importância da globalização, da política econômica e da
competitividade industrial. Esse rumo, para alguns, parecia apontar para uma visão
introspectiva do governo.
O presidente fez apenas quatro discursos de política externa nos primeiros oito meses de
mandato, todas reforçando a continuidade com o predecessor. O único aspecto acerca da
política externa que preocupava Clinton, além da ajuda à Rússia e do desarmamento nuclear,
segundo Ambrose e Brinkley (2010), parecia ser a política de comércio internacional. Isso
elevou a contenda acerca da inexistência de uma política externa coesa a tal ponto que o
secretário de Estado Warren Christopher (1993) teve que se posicionar e negar as críticas de
que o governo seguia para a introspecção.
6
Além disso, como dito por Torres: “[a] globalização dos mercados financeiros e a internacionalização dos
capitais liberaram forças capazes de colocar em xeque, por motivos endógenos, sistemas nacionais dos mais
diferentes portes” (TORRES, 1998, p. 409).
7
Sobre a “geoeconomia”, Stewart (1993) afirmou: “the firepower is capital, market penetration replaces foreign
bases and garrisons, and so it goes: The equivalents of strategic nuclear weapons, which is to say the
superpowerful weapons that are dangerous to use, are things like industrial and investment policies. The
everyday tool, powerful but enormously more flexible, is market access”.
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Nos anos 90, como dito pela subsecretária para assuntos econômicos e relativos à
agricultura, em 1993, após o fim da Guerra Fria era quase um “clichê” dizer que o futuro dos
Estados Unidos seria descrito em termos econômicos. Os laços econômicos seriam, segundo
ela, progressivamente vistos como a alavanca necessária para produzir mudanças em áreas
não econômicas (SPERO, 1994). Destler (2012), por exemplo, afirma que Clinton anunciou o
seu time de conselheiros econômicos muitos dias antes de revelar os seus compromissos de
segurança nacional.
Com relação à expansão democrática, os autores que escreveram após o fim do
primeiro mandato de Clinton consideram, mais comumente, ter havido uma “Doutrina
Clinton” (DUMBRELL, 2006, BRINKLEY, 1997), baseada no Engajamento e Expansão.
Essa estratégia e a promoção da democracia de livre mercado eram parte do objetivo
americano de promover seus interesses econômicos e melhorar a competitividade e
desempenho do país (COX; IKENBERRY; INOGUSHI, 2000, p.78). Brinkley (1997, p. 117),
por exemplo, mostra que a estratégia de promoção da democracia por parte de Clinton tinha
como base a ideia de que países com uma classe-média desenvolvida, orientada para o
consumo e com apetite para os produtos americanos poderiam auxiliar os EUA a consolidar
um período de paz e prosperidade nacional.
Por este motivo, a penetração de mercados foi reafirmada com sendo o foco do
governo (STEWART, 1993), e passou-se a acreditar que, cada vez mais, o engajamento
econômico no mundo e o bem-estar doméstico dos Estados Unidos estavam interligados e que
a busca da consecução de objetivos políticos estaria diretamente ligada ao sucesso dos
objetivos econômicos (SPERO, 1994). Através da estratégia de engajamento e expansão, o
EUA adotariam uma prática de engajamento seletivo, intervindo apenas em áreas que
oferecessem a possibilidade de liberalização econômica.
Em se tratando das ações da administração, no âmbito comercial, Clinton manteve o
governo engajado numa verdadeira batalha com o Japão, através de barreiras protecionistas de
diversos tipos, desde restrições voluntárias à exportação até impedimentos técnicos à
importação de bens japoneses. Nesse sentido, notamos a continuação do Omnibus Trade and
Competitiveness Act, de 1988, renovado por Clinton até 1999. Da mesma forma, “importantes
autoridades do governo sustentavam que o comércio devia ser usado para remodelar o mundo
à imagem dos Estados Unidos” (GILPIN, 2004, p.312-317). Entretanto, muitos autores
criticam essa abordagem “geoeconômica”, dentre eles Henry Nau (2002), para quem em
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nenhum momento a geoeconomia superou a geopolítica em importância. Para o autor, uma
política econômica “voltada para os resultados” (GILPIN, 2004), colocaria em risco a relação
entre os EUA e seus parceiros comerciais.
O Presidente criou o Conselho Econômico Nacional (NEC), por meio de uma ordem
executiva em 1993. O Conselho assinalou o ativismo do presidente no âmbito econômico e
tem como objetivo servir de mediador entre as agências dedicadas à política econômica, um
passo a mais na tentativa recente de sua coordenação pelos presidentes dos EUA. O NEC tem
quatro objetivos básicos (DOLAN, 2006):
• Coordenar a formulação da política econômica, tanto em questões de cunho doméstico
quanto em questões internacionais;
• Coordenar o aconselhamento de política econômica ao Presidente;
• Garantir que decisões e programas de política econômica sejam consistentes com os
objetivos do Presidente e garantir que esses objetivos sejam efetivamente
perseguidos;
• Monitorar a implementação da agenda econômica do Presidente.
Clinton contribuiu para a passagem do NAFTA para a criação da OMC, ainda que
lidando com uma série de constrangimentos domésticos advindos de grupos de interesse
públicos. Durante o governo, empréstimos foram concedidos, sob o manto do Exchange
Stability Fund, tanto ao México quanto aos países do Leste Asiático, com o objetivo de
manter a economia desses países aberta e evitar o contágio da economia norte-americana.
Entretanto, já em seu segundo mandato, o que parecia ser um objetivo claro do
presidente em suporte dos objetivos estratégicos econômicos dos EUA, se alterou – na visão
de alguns autores – de tal forma que o período a partir de 1997 é considerado por Stephen
Cohen (2000) como o de “não-formulação da política econômica externa”. Gilpin (2004),
afirma que a prioridade do segundo governo de Bill Clinton voltou a ser a segurança nacional
em seu sentido estrito. No segundo mandato de Clinton, Zakaria afirma que os EUA passaram
a exercer uma política externa “arrogante, descuidada e preguiçosa” (ZAKARIA, 2008,
p.207). Os autores realistas afirmam que a “atração da unipolaridade era forte” (ZAKARIA,
2008, p. 209) e isso tragou os EUA de volta para a “Realpolitik”.
Stephen Walt, ao analisar a política externa de Clinton, deixa claro a “ironia” existente na
passagem do idealismo para a Realpolitik durante as duas gestões desse presidente. Em adição
aos pontos já explicitados, a estratégia de engajamento e expansão foi ainda mais
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enfraquecida quando os EUA interviram na Bósnia e na Iugoslávia, enquanto um dos
principais objetivos da presidência, a liberalização do mercado russo, encontrou sérias
dificuldades para ser realizado. Em adição, o próprio desempenho econômico norteamericano após 1995, deu confiança à nação e fez esmaecer as preocupações do primeiro
mandato de Clinton (BRENNER, 2003). Bouchet (2010) mostra a importância da relativa
perda de influência na estratégia de engajamento e expansão, por conta da ausência de
resultados favoráveis aos objetivos da administração a curto prazo, algo que dificultou a
associação entre expansão da democracia e prosperidade/paz no contexto internacional.
Nesse período, entretanto, a promoção da democracia permaneceu, segundo o autor, mas
não constituiu o ponto focal da administração, como houvera sido no primeiro mandato.
Houve também, nessa época, um processo de remilitarização, já que Clinton visava evitar a
associação entre seu governo e a “perigosa exposição” a ameaças de ataque terrorista.
Análise da política econômica internacional de Clinton
Com relação ao governo de Bill Clinton, mais do que expor o que foi feito, é
importante que se entenda o porquê de ter sido feito, para que se analise as particularidades de
sua política econômica internacional. Nesta seção aplicarei a relação entre ideias, interesses e
instituições.
Ideias
Muito se dizia, no anos 80 e começo dos anos 90, sobre a perda de competitividade
industrial dos EUA. Por isso, vale alguns comentários sobre a ação do governo nesse sentido.
Clinton demonstrou interesse em melhor organizar uma política industrial que lidasse com a
perda progressiva da primazia tecnológica e industrial dos Estados Unidos frente aos seus
concorrentes mais próximos, especialmente o Japão. Nesse sentido, Bill Clinton e seu vicepresidente, Al Gore, renovaram as bases do programa de investimento em alta tecnologia e
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capacitação por meio do Technology for America’s Economic Growth, A New Direction to
Build Economic Strength (CLINTON; GORE, 1993).
Com relação à formulação de uma política industrial (ou tecnológica ou de
competitividade) Cohen (2000) ilustra bem o debate acerca da queda da primazia tecnológica
dos EUA. A crença na perda de competitividade dos EUA, por mais que se baseasse em
observações pertinentes, não era unanimidade nem mesmo no setor privado, quanto mais no
próprio seio do governo. Não havia, como dito por Cohen (2000), nenhum “triângulo de
ferro”, ligando os interesses da burocracia, do Congresso e do setor privado. A visão de
declínio dos EUA em termos tecnológico e industrial talvez seja um exemplo importante de
“crenças causais” – causal belief (GOLDSTEIN, 1993), mais do que uma evidência
irrefutável de declínio americano, já que não se sabia ao certo quais as fontes da perda de
competitividade e como corrigi-la. Entretanto, não se pode dizer que o debate estava somente
no reino do abstrato, já que havia um fundamento para a queda da lucratividade da indústria
americana, algo muito bem estudado por Brenner (2003)8.
Apesar da importância que Clinton deu à questão da política tecnológica/industrial –
muito dificilmente o termo política industrial aparecia nos documentos da administração –,
seu governo não avançou muito nesse sentido (GILPIN, 2004), talvez justamente pelo fato de
a questão levantar dúvidas mesmo entre as grandes empresas e entre os acadêmicos. É
simbólica a divisão existente no seio do governo, entre hamiltonianos – a favor da
participação do governo no estímulo industrial – e jeffersonianos – para quem o governo que
governa menos governa melhor. Assim, a política industrial não pode ser colocada como o
motivo principal por trás do crescimento norte-americano dos anos 90 ou da melhoria da
competitividade dos EUA em termos comerciais. Uma série de outros autores citam uma
8
Com base nesse novo momento, a principal contribuição do trabalho de Fong (2000) é o de mostrar que a
política industrial sofreu uma reorientação em favor do explícito suporte da competitividade econômica. De
tecnologias de uso voltado para o avanço militar dos EUA (by-product model e intentional spin-off model), o
governo passou a financiar tecnologias de uso dual – que serve tanto à indústria bélica quanto à indústria
comercia – e tecnologias destinadas exclusivamente ao setor comercial. A deficiência de seu trabalho está no
fato de que o autor não analisa os resultados, mas somente a motivação da política industrial. Essa deficiência é
notável se considerarmos que o programas de desenvolvimento não parecem ter orçamentos tão avantajados para
lidar com a perda de competitividade dos EUA. Além disso, o próprio Economic Report of the President (2001)
coloca o ambiente de mercado como a principal motivação para que a inovação das empresas norte-americanas,
que foram “forçadas” a competir. As políticas públicas citadas no relatório como fundamentais para o
crescimento dos EUA nos anos 90 são basicamente aquelas que contribuíram para um ambiente comercial mais
desregulamentado.
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gama de outros fatores, não citando ou deixando a política industrial em segundo plano
(BRENNER, 2003; GUIMARÃES, 2007; GILPIN, 2004).
Com relação às crenças mantidas pelos quadros dirigentes da burocracia norteamericana, Dolan (2006), afirma que a figura de Robert Rubin foi de grande importância no
período em que Clinton foi presidente dos EUA. Enquanto no primeiro mandato Robert Rubin
esteve no NEC, no segundo, ela foi chairman do Tesouro. Rubin se posicionava em favor dos
interesses de Wall Street e, segundo o autor, atribuiu-lhe posição de destaque na política
econômica de Bill Clinton. Robert Reich, Secretário do Trabalho durante a primeira
administração de Clinton, certa vez disse que a administração era uma das que mais
favoreciam as grandes empresas.
No governo de Clinton, a divisão na burocracia é um ponto destacado por diversos
analistas (DUMBRELL, 2009; DOLAN, 2006). O que essa burocracia tinham em comum era
a visão da “América-primeira-em-tudo”, mas sua composição era amplamente díspar. Em sua
equipe econômica, Clinton trouxera, além de Rubin, nomes como Laura Tyson, nomes que
contrastavam em sua visão de mundo. Com dito por John Dumbrell, (DUMBRELL, 2009, p.
48, tradução nossa) 9, “pelo menos durante o primeiro mandato do governo Clinton, essas
divisões de política econômica definiram e estruturaram o debate de política econômica na
administração quase se comparando com as visões distintas dos oficiais do Departamento de
Estado e do Conselho de Segurança Nacional”. Havia dois lados em embate durante o início
do governo Clinton. Em um deles estavam Robert Rubin, Lloyd Bentsen e Leon Panetta e Al
Gore, contra Gene Sperling, Laura Tyson e Stephanopoulos. Robert Rubin formou uma
coalizão favorável ao setor privado, fazendo concessões em troca de apoio legislativo
(DOLAN, 2006, p.223). Além disso, sua participação foi notável também nas negociações
para o resgate do México, em 1995, e certamente exerceram influência quando Rubin fazia
parte do Tesouro do Estados Unidos.
A equipe de Clinton se dividia entre a ortodoxia econômica e a política econômica
voltada para os resultados, mas em ambos os casos, tratava-se de acadêmicos e políticos com
uma visão internacionalista para os EUA. Apesar das críticas, é difícil afirmar que os
membros a coalização a favor do liberal internacionalismo deixou de existir no Congresso dos
9
At least during the first Clinton term, these economic policy divisions defined and structured the intraadministration foreign policy debate almost as much as the varying viewpoints of the State Department and the
NSC staff.
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EUA. Como será exposto, a política econômica internacional de Clinton não pode ser
entendida sem que se analise as características institucionais e a interação entre Congresso,
burocracia e presidência.
Assim, por mais que Mendonça afirme que
[e]m suma, apesar de Clinton assumir a presidência defendendo grandes rupturas
com os governos anteriores, seu governo foi marcado pelas mesmas contradições
tem termos comerciais, com aparentemente uma única solução: a utilização
paralela e coordenada de instrumentos unilaterais, bilaterais, regionais e
multilaterais, apontando para uma única direção, o fortalecimento da indústria
norte-americana e a consolidação de sua superioridade econômica (MENDONÇA,
2013, p. 207),
o fair trade não aponta para a introspecção dos EUA - uma tendência neo-isolacionista –, mas
para uma nova forma de se relacionar com os parceiros comerciais, através de uma tática
multidimensional. Da mesma forma, Rosen e Poss (1996/1997) deixam claro que a estratégia
de Clinton foi um amálgama instável entre engajamento, segurança coletiva e primazia, mas
não isolacionismo. A divisão na literatura acadêmica que ora afirma que o liberal
internacionalismo está em crise, ora que não, aponta para um misto entre realismo político e
liberal internacionalismo na estratégia norte-americana. Trata-se, em outras palavras, de um
continuum dentro do qual uma determinada administração irá se posicionar.
A posição dentro desse continuum pode ser alterada por uma série de fatores
domésticos e internacionais. Já segundo mandato de Clinton, os Estados Unidos se
consideravam a “nação indispensável”. A “nova economia” brindava dez anos de estabilidade,
sem grandes crises econômicas. Como dito pelo Economic Report of the President
(COUNCIL..., 2001), os norte-americanos experimentaram, nos anos 1990, um período de
crescimento sem precedentes. A economia forte subsidiava o poder militar, já que, como dito
por Fareed Zakaria (2008, p.174), “O poder militar americano não é a causa da sua força, mas
a sua consequência. O combustível é a base econômica e tecnológica dos Estados Unidos, que
continua extremamente forte”.
Indiscutivelmente, uma das fontes de autoconfiança norte-americana nos anos 90 foi a
retomada do crescimento econômico, que constava como principal promessa de Clinton em
sua campanha. Entretanto, os argumentos sobre os fatores que impulsionaram esse
crescimento também são inconclusivos. Por um lado, estão os que defendem que o
crescimento teve como base o desenvolvimento tecnológico norte-americano. Os trabalhos
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que se encaixam nessa corrente podem ser encaixados na “doutrina da nova economia” e
estão refletidos, em grande parte, em documentos oficiais como o Economic Report of the
President do ano de 2001. Eles trazem três aspectos considerados importantes para o
crescimento dos EUA nos anos 90: inovação tecnológica, mudanças organizacionais e
políticas públicas. Entretanto, quando se cita políticas públicas, deve se ter em mente que
essas políticas estimularam a desregulamentação do setor financeiro e de comércio online, e
não necessariamente apontam para uma participação ativa do governo através, por exemplo,
de uma política tecnológica ampla e eficiente.
Outra vertente tende, entretanto, a relativizar a natureza do crescimento econômico
dos Estados Unidos nos anos 90. Robert Brenner (2003) e Reinaldo Gonçalves (2002) são
dois nomes de importância nessa análise e que dão grande ênfase para o papel no mercado de
ações no crescimento econômicos dos EUA. Outro trabalho, nessa mesma vertente, levanta a
questão de se o crescimento norte-americano dos anos 90 foi resultado explícito da estratégia
de Bill Clinton em prol do desenvolvimento tecnológico norte-americano e da abertura de
novos mercados, ou se, como argumenta o autor (AYSHA, 2001), foi resultado da conjuntura
internacional, de crise, do influxo de capitais para os EUA, da pressão sobre os salários reais e
do aumento do consumo e do endividamento privado. Aysha, afirma, dessa forma, que o
crescimento dos EUA, nos anos 90, foi produto das circunstâncias e não tinha base na
economia real e em liderança política.
O que vale é que o governo Clinton pôde capitalizar o crescimento dos EUA, ainda
que essa trajetória talvez mostre menos a importância da participação direta do governo em
fornecer incentivos tecnológicos para a melhoria da posição competitiva das empresas
americanas, e mais a conjunção de uma série de outros fatores conjunturais que convergiram
para o crescimento dos EUA. Assim, o crescimento norte-americano, em consonância com a
crise japonesa e mais tarde, do Leste Asiático, fez esmaecer o debate sobre o declínio
industrial dos EUA e, como dito Gilpin (2004) e Dumbrell (2005), influência sobre a política
externa norte-americana, pois a ênfase da primeira administração na economia global foi
fruto, principalmente, da performance vacilante da economia americana.
Entretanto, esse crescimento, após os primeiros anos do governo Clinton, contradiz a
posição de “revolta” contra a globalização por parte de alguns grupos de interesse públicos.
Os ambientalistas e os trabalhistas organizaram uma coalização, com base nas crenças causais
alimentadas por estudiosos e líderes de ambas as organizações que contribuíram para a
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coordenação entre aqueles grupos ao redor da ênfase na desilusão com os resultados do livrecomércio.
No segundo mantado de Clinton, os neoconservadores passaram a ganhar importância.
Como dito por Moreira Junior (2011), apesar de os neoconservadores e os liberal
internacionalistas nutrirem o mesmo objetivo estratégico de modelar o sistema internacional
de acordo com os interesses dos EUA e consolidar sua primazia no cenário internacional, eles
o fazem de modos diferente e, a partir do segundo mandato do governo Clinton, questões
mais estritamente voltadas à segurança norte-americana sobressaíram. Atentava-se para
assuntos voltados para a defesa do território e para outros tipos de ameaça como o terrorismo,
conflito étnico e religioso, crime organização e tráfico de drogas. Cholet e Goldgeier (2008),
além disso, afirmam que Clinton passou a ter uma visão menos ambígua sobre política
externa, mas ainda assim, segundo Madeleine Albright, “[u]ma tarefa abrangente da segunda
administração de Clinton será reparar e renovar o sistema econômico internacional e
reconstruir o círculo eleitoral bipartidário para a liderança dos EUA na economia mundial”
(CHOLET; GOLDGEIER, 2008, p. 151, tradução nossa) 10.
Assim, dizer que os EUA eram a nação indispensável é totalmente diferente de afirmar
que deve haver ênfase em aspectos militares da ação norte-americana e que meios econômicos
seriam pouco importantes. Além das outras questões elucidadas neste texto, contribuíram para
o “renascimento” das questões de segurança, o surgimento do PNAC (Projeto para um Novo
Século Americano), empreitada de uma série de conservadores que estavam preocupados com
a introspecção do Partido Republicano. Antes mesmo dele, o National Policy Forum, criado
em 1993, já havia chamado a atenção para as ameaças à segurança dos EUA. Em ambos os
casos, os idealizadores sabiam estar indo não só contra o Partido Democrata, mas também
contra os seus próprios pares republicanos isolacionistas (CHOLET; GOLDGEIER, 2008, p.
172). A ascensão desse grupo coincidiu com a posição mais assertiva dos EUA em termos de
política externa, resultante de todo o desenvolvimento do primeiro para o segundo mandato
do presidente Clinton. Por fim, por mais que Madeleine Albright reforçasse a importância da
economia global nos cálculos dos EUA, o segundo mandato de Clinton foi percebido por
certos analistas e por países parceiros como um misto de arrogância e descuido.
10
An overarching task during the second Clinton administration will be to repair and refurbish the international
economic system and to rebuild a bipartisan constituency for U.S. leadership in the world economy,
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Assim, essa nova agenda do governo Clinton apresenta uma nova tática perante o mundo,
fruto de novos desafios vistos pela administração e também de impedimentos e impulsos
domésticos, que serão analisados. No que diz respeito às ideias, vale a afirmação de Walt,
para quem “[o]s Americanos não gostam de se ver praticando Realpolitik, mas gostam de se
ver sendo o número um” (WALT, 2000, tradução nossa) 11. Tanto no Congresso, quanto no
Fed, no Tesouro ou na Presidência, o objetivo era manter a primazia dos EUA. O que difere
são os meios utilizados e os constrangimentos a que cada instituição está submetida.
Apesar de a economia ter sido ligada à segurança dos EUA no primeiro mandato de
Clinton, tratava-se mais de uma retórica para arregimentar apoio perante o Congresso. Por
isso cunhou-se o termo vago “geoeconomia” que encontra grande dificuldade para ser
conceituado. Gilpin (2004) afirma que no segundo mandato, houve preocupações relativas à
segurança dos EUA de “maneira mais estrita”, ilustrando a diferença entre as percepções
nutridas pelo governo em ambos os mandatos de Clinton.
Na burocracia, apesar das
divergências já observadas, todos os membros mais importantes alimentavam a mesma visão
da “América-primeira-em-tudo”. Essa visão apontava para diferentes posicionamentos do país
do mundo, mas não necessariamente um isolamento ou numa ruptura do misto entre realismo
político e liberal internacionalismo.
Um implicação interessante da análise das crenças envolvidas na política externa e
econômica internacional dos EUA é que se pode abrir a caixa preta dos neorrealistas e de uma
nova geração de realistas que afirmam que a ação norte-americana em seu segundo mandato
reside na “atração” exercida pela unipolaridade (ZAKARIA, 2008, p. 209) e se analisar o
ambiente no qual foi possível florescer uma visão de política externa mais voltada para a
segurança dos EUA. Nesses aspectos domésticos e institucionais, que continuarão a ser
analisados, e não nos constrangimentos estruturais, tal qual pressuposto pelo neorrealismo,
resida a “ironia” existente na passagem do idealismo para a Realpolitik durante as duas
gestões desse presidente (WALT, 2000).
Concluindo, note-se que as crenças causais (alimentadas por líderes ou intelectuais e que
são mais fáceis de se alterar) certamente exerceram influência na política externa e econômica
internacional de Clinton, mas as ideias institucionalizadas não podem ser desconsideradas e
continuaram servindo como amálgama para a administração. Assim, devemos analisar os
11
Americans do not like to see themselves as practicing Realpolitik, but they like being the number one.
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interesses e as instituições e neles buscar maiores explicações para a trajetória da política
econômica internacional de Clinton.
Interesses
É possível encontrar, na literatura, uma série de autores que investigam os crescentes
constrangimentos impostos pelos grupos de interesse públicos à política comercial de Bill
Clinton, mas dois em especial o fazem de forma mais pormenorizada: Destler (1999) e Cohen
(2000). Essas pressões não influenciaram somente a formulação de política comercial, mas
também de política monetária e financeira internacional. Tanto Cohen (2000), quando Destler
(2001), consideram que a partir da implementação do NAFTA, e com as crises econômica ao
redor do mundo, culminando com as manifestações em Seattle, em 1999, houve o aumento da
saliência pública de questões relativas às contradições da globalização, que supostamente
beneficiaria o grande capital em detrimento do trabalhador e do meio-ambiente.
Aquelas políticas apresentaram “(...) falhas tanto do executivo quando do legislativo
em tomar ações que anteriormente teriam sido tomadas com relativamente pouca
controvérsia” (COHEN, 2000, p. 187, tradução nossa)12. Segundo Destler (1999), o assunto
“comércio” e, num aspecto mais geral, “globalização”, ganharam saliência pública nos EUA,
dada a grande publicidade da questão. Ainda assim, no início do governo, a conclusão do
NAFTA foi atingida, mas com base em acordos colaterais do governo com grupos de
interesse em defesa do meio ambiente e dos interesses dos trabalhadores norte-americanos. O
mesmo aconteceu com os acordos envolvendo a criação da OMC.
Pode-se afirmar que a própria saliência dos aspectos da política econômica
internacional foi influenciada pela grande ênfase do governo nos aspectos econômicos, que
deram força e foram influenciados pelo aprofundamento da interdependência econômica e
pela menor ênfase em aspectos militares após o fim da Guerra Fria. É nesse ambiente em
houve a alavancagem dos grupos de interesse públicos e coalização entre os interesses dos
trabalhistas e dos ambientalistas.
Esse período não necessariamente marcou um movimento em forma de “U” a favor do
protecionismo, mas provocou um entrave no processo de formulação de políticas públicas que
12
This chapter discusses failures of the legislative and executive branches to take actions that in earlier years
would have been done with relatively little controversy
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concorreu para que Clinton decidisse abrandar a ênfase no comércio como foco de sua
administração. O mecanismo de fast-track – que dá ao presidente o poder de negociar acordo
de livre-comércio sem emendas – teria como supõe Cohen (2000), sido facilmente estendido
em outras condições. Entretanto, uma coalização entre grupos de interesse público em prol de
questões ambientais e trabalhistas, apesar dos objetivos díspares, passaram a exercer
influência, segundo Destler (1999) e Cohen (2000), no processo de formulação de políticas
públicas.
Segundo Destler (1999), a posição de Clinton era complexa, ao ter que escolher entre
o pedido de extensão do fast-track sem levar em consideração as questões levantadas pelos
grupos de pressão públicos ou buscar um novo compromisso com os defensores do livrecomércio. O resultado foi um projeto que excluía muitas das demandas dos trabalhadores e
ambientalistas e acabou por fazer com que o projeto não passasse pelo Congresso. Esse
período de grande saliência apontou para a possibilidade de uma nova política do comércio –
e da política econômica internacional de modo amplo – norte-americana (DESTLER, 1999).
Em termos comerciais, esse momento não se enquadra nem na abordagem do fair e nem no
free trade, mas assinala uma possível nova dinâmica envolvendo o reforço de antigas forças –
que representam o trabalho e o meio ambiente – no processo de formulação e implementação
de políticas públicas.
Entretanto, com base nos argumentos desse texto, é possível afirmar que essa
intensificação é resultado tanto da influência do aprofundamento das relações econômicas
internacionais, sobre o amplo espectro da globalização, quanto da própria ênfase do governo
nesses aspectos, que certamente deram ainda mais saliência para os seus efeitos na sociedade
e no meio ambiente.
Instituições
A partir de 1995, com a maioria republicana na Casa dos Representantes pela primeira
vez em quarenta anos, muitos autores começaram a se perguntar se a divisão existente no
governo não explicaria algumas das falhas da administração em termos de política econômica
internacional, em especial no que diz respeito ao comércio. Os resultados, foram, entretanto,
mistos. Enquanto alguns autores como Lohman e O’Halloran (1994) defendem que um
governo dividido é um entrave à promoção da política comercial dos EUA, Karol (2000),
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defende que as análises feitas por esses autores apresentam problemas de cunho metodológico
que limitam a análise e impedem que se tenha uma visão mais realista acerca do quadro existe
na segunda metade dos anos 90, por exemplo. Karol, para chegar ao seu resultado, parte da
tese do “presidencialismo liberal”, onde define os presidentes, independentemente de seu
partido, como defensores do livre-comércio.
Outra maneira de se entender a relação entre o Presidente e o Congresso nos anos 90 e a
aparente perda inicial de interesse em assuntos internacionais é ilustrado por Walt (2000) e
por McCormick, Wittkopf e Dana (1997). No primeiro mandato de Clinton os discursos
acerca da ligação entre a economia dos EUA e sua segurança buscavam uma maior autonomia
ao tratar de questões envolvendo a política econômica internacional frente ao Congresso –
dado que as questões de segurança nacional muitas vezes geram suporte para a posição do
presidente (MILNER; TINGLEY, 2011). Entretanto, como enfatizado por Walt (2000), a
situação única vivida pelos EUA após o fim da Guerra Fria contribuiu para a erosão o suporte
público para uma política externa ativista, refletida por meio de um Congresso hesitante no
que diz respeito a assuntos internacionais e que, por conta disso, posicionou-se de forma mais
assertiva frente à conduta da política externa do presidente.
Nesse ambiente, alguns autores, como Dumbrell (2005) e Milner e Tingley (2011), se
questionaram acerca da validade da tese das “duas presidências” – que afirma que o
presidente detém maior discricionariedade em questões relacionadas à política externa – uma
série de autores afirmam que o Congresso passou a apresentar maiores divisões ideológicas,
que dificultou o bipartidarismo (MCCORMICK; WITTKOPF; DANA, 1997). Pode-se
perguntar se esse “privilégio” foi perdido nos anos 90 (DUMBRELL, 2005), mas os
resultados, no que diz respeito a essa questão são díspares. Essa discussão está intimamente
ligada àquela que diz respeito à perda de centralidade do liberal internacionalismo na política
externa dos EUA. Todas essas análises dizem respeito às divisões existentes no governo
Clinton.
Com base nos argumentos do tópico anterior, a posição tomada nesse texto se posiciona
em favor da defendida por Chaudoin, Milner e Tingley (2000) de que não houve erosão no
apoio ao liberal internacionalismo nos EUA. Esse apoio ainda se mantém dadas as pressões
geradas pela globalização e a necessidade de contínuo engajamento dos EUA ao redor do
globo. Além disso, como já argumentado, a estratégia norte-americana está institucionalizada
na sociedade e no governo norte-americano. A peculiaridade envolvendo o a política
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econômica internacional norte-americana durante o governo Clinton pode ser em grande parte
entendidas pela pressão dos grupos de interesse públicos analisados anteriormente, pela
relação entre executivo e Congresso e pelas características dessas instituições, como
trataremos a seguir.
A aposta de Clinton na renovação econômica no primeiro mandato e a aparente
negligência – segundo Cohen (2000) – do presidente em respeito a essa questão no segundo
mandato não necessariamente aponta para a ausência de ativismo em termos de política
econômica internacional por parte de outras agências do executivo, como o Tesouro e o
Federal Reserve. As análises de diversos autores, como Brenner (2003) e Gowan (2003), dão
ênfase à ação dos membros do Tesouro e do Federal Reserve, sob a imagem de Alan
Greenspan e Lawrence Summers/Robert Rubin, para analisar o desenvolvimento da política
econômica dos EUA nos anos 90. Muito tem sido, de fato, escrito em Ciência Política e
Relações Internacionais sobre a independência política desses grupos e sua relação com o
Congresso e com a Presidência.
Na literatura que analisa a relação entre Congresso, burocracia e presidência
Hammond e Knott (1996) e concluem que nem o Presidente e nem o Congresso detêm
domínio sobre as ações da burocracia, mas que existe uma interação entre os dois primeiros
no que diz respeito ao controle daquele conjunto de instituições e que essa interação pode
resultar em maior ou menor autonomia às agências na condução daquilo que a elas foi
delegado. Tendo-se isso em mente, três pontos são importantes para analisar a relação entre
executivo e o Congresso na condução de política econômica internacional: 1) o modelo da
presidência liberal, que afirma que todos os presidentes, não importando seu partido político e
posição ideológica, irão sempre apoiar a abertura da economia mundial; 2) as crenças dos
dirigentes dos Federal Reserve e do Tesouro, que apesar de divergentes com relação à forma,
apresentam como similitudes a visão da “América-primeira-em-tudo” e compartilham do
mesmos valores internacionalistas; e 3) a característica dos representantes no Congresso,
como aversão ao risco, busca da reeleição e a necessidade de captar recursos para financiar
suas campanhas os deixam mais próximos das pressões provenientes do eleitorado de seu
distrito e dos grupos de interesse que através do lobby investem em candidatos de forma a
influenciar o seu voto.
Esses três aspectos são importantes para a análise quando em conjunção com dois
outros: a substitutibilidade da política externa, donde é possível pressupor que em vista de
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pressões domésticas, o governo (liberal internacionalista, mas também realista) buscou
promover os objetivos dos EUA por meio de políticas substitutas (quando não comércio,
política monetária e financeira internacional); e a relação entre Congresso e executivo, que
limitou o escopo dessa suposta substitutibilidade, ainda que as agências tenham um certo grau
de autonomia.
Com relação ao Tesouro, por exemplo, DeLong e Eichengreen (2000, p. 8) afirma que
uma das características mais simbólicas do governo Clinton foi sua influência
desproporcional. Também Brenner chama a atenção para a autonomia do Federal Reserve,
sob a figura de Alan Greenspan ao afirmar, por exemplo, que o chairman teria consciência do
impacto depressivo das ações de Clinton para equilibrar o orçamento e compensou essa
tendência alavancando o crédito empresarial e familiar (BRENNER, 2006, p. 120-121),
mostrando autonomia em relação às ações da Casa Branca. Essa autonomia tem como base a
premissa de que a independência política das agências os deixam mais imunes à pressão
advinda dos eleitores e provê ampla margem de manobra.
A participação ativa dos EUA no salvamento dos países do Leste Asiático também é
sugestiva. Gowan (2003) afirma que a própria ação norte-americana visou contribuir para que
houvesse a crise do leste asiático, como tentativa de evitar a ascensão de um “novo centro de
crescimento” na Ásia. A ação do Regime do Dólar-Wall Street estaria, segundo o autor, por
traz da aposta “faustiana” de Washington em dominar o mundo. Entretanto, ele só pode
apontar evidências circunstanciais para a sua inferência, algo que debilita a credibilidade das
suas afirmações. Houve, além disso, questões de segurança envolvidas, tal qual apontado por
Steil e Litan (2006). Dentre essas questões constavam o anti-americanismo, o crime
transnacional, a lavagem de dinheiro, o crime organizado, dentre outros. Tendo em vista esses
objetivos e os possíveis resultados da ação norte-americana nos países do Leste Asiático e no
México, a delegação do ESF ao Tesouro é um importante instrumento utilizado pelo
executivo para atuar em momentos de grande risco financeiro e para avançar os interesses
americanos.
Por fim, o Acordo de Plaza invertido, de 1995, que promoveu a revalorização do dólar,
é um ponto importante, para cuja realização a literatura sugere uma série de motivos. Para
Brenner (2003, p. 185-193), 1) dólar já se via há muito em queda, sendo que Clinton não viu
motivos para lançar uma desvalorização adicional; 2) havia a consciência de que uma possível
crise japonesa devastaria o sistema financeiro, prejudicando o crescimento americano às
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portas das eleições presidenciais de 1996; 3) frente ao bom desempenho americano no setor
industrial, a preocupação com o déficit da balança de pagamentos amainou. Unam-se a isso,
dois outros aspectos do acordo ressaltados por Torres (1998, p. 408): 1) seriam evitadas
vendas maciças de títulos públicos norte-americanos por instituições japonesas em busca de
liquidez no caso de uma piora da crise financeira do país; 2) os Estados Unidos poderiam ver
atendidas suas demandas de maior acesso para seus produtos no mercado japonês.
Em conjunção, Gowan (2003) sugere que da mesma forma que um dólar fraco havia
levado à derrocada da indústria japonesa, anos antes, o dólar forte tivera um efeito similar nos
países do leste, cuja moeda estava atrelada à americana. Embora, ressalte-se, o autor não
tenha como inferir de forma causal a relação entre a ação a política monetária dos EUA e a
busca da obstrução do desenvolvimento de um novo centro produtivo, ele afirma, para o
exemplo do caso japonês, que “[o] certo é que a taxa de câmbio dólar-iene faz parte do poder
político do Tesouro americano e do Federal Reserve” (GOWAN, 2003, p. 145). Assim, em
um momento no qual questões relativas ao comércio internacional passam por grandes
dificuldades para obterem popularidade, tanto o Fed quando o Tesouro assumem um papel
primordial para a manutenção dos interesses americanos.
Essa faculdade de ambas as agências tem limites que residem na sua relação com os
grupos de interesses domésticos e o Congresso. Enquanto em termos de política comercial o
USTR oferece amplo espaço para que grupos empresariais e sociais exponham suas demandas
e opiniões, no que diz respeito à política monetária, Broz e Frieden (2001, p. 332, tradução
nossa), deixam claro que “[n]a maioria das vezes, a atividades dos grupos de interesse em
termos de taxa de câmbio é episódico e assimétrico” 13, pois se trata de um bem dotado de alto
grau de não-exclusividade. Ou seja, é mais difícil excluir um indivíduo por meio, por
exemplo, da aplicação de uma taxa de câmbio particular. Por isso, de acordo com a teoria da
ação coletiva, haverá maior incentivo para que se os interessados atuem como caronas,
dificultando a mobilização (OLSON, 1999). Com relação à política financeira, admite-se que
sua permeabilidade a lobbies também seja menor do que no que diz respeito à política
comercial, mas a expansão do número de análises que observam a participação dos interesses
setoriais no lobby em favor ou contra determinadas políticas não fazem perder de vista que
tanto a política monetária quando em termos de política financeira internacional é permeável
aos interesses sociais e empresariais (BROZ, 2005).
13
In most instances, interest group activity on the level of the exchange rate is episodic and asymmetric.
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Com relação à participação do Congresso na supervisão destas políticas, a supervisão
das agências por meio de mecanismos de fire alarm14, é uma forma de fazer com que a
burocracia se adeque aos anseios do Congresso. A limitação temporária do Exchange Stability
Fund pelo Congresso mostrou para Broz a existência de uma “janela” através da qual a
política doméstica influenciou a política econômica internacional dos Estados Unidos. A
limitação do ESF pode ser, de acordo com as análises disponíveis para explicar a política
econômica internacional de Clinton, observada tanto como uma incipiente reação contra a
globalização por parte de grupos de interesse públicos, como uma reação de um Congresso
isolacionista, ou ambos. Para além disso, os empréstimos sob iniciativa do Tesouro também
reduzem os riscos para os bancos norte-americanos envolvidos em operações nos países em
dificuldades.
Tanto em termos comerciais quanto monetários e financeiros, há um interesse
explícito do executivo na manutenção dos objetivos econômicos – e mesmo de segurança,
como visto – dos EUA. Em se tratando do Exchange Stability Fund, por exemplo, Broz
(2005), afirma que este mecanismo provê uma “rede de segurança” para manter políticas de
comércio e de investimento externo aberto. Já a taxa de câmbio desvalorizada poderia ser
vista como uma substituta para a política comercial, ou, de outra maneira, como forma de
evitar a ascensão de “um novo centro de crescimento” e de evitar o fechamento econômico de
outros países. Enfim, enquanto o Congresso foi importante para criar impedimentos para uma
política econômica internacional coesa, isso não necessariamente aponta para uma mudança
de objetivos do governo em termos de política econômica internacional, mas podem colocar
em cheque a possibilidade de uma política econômica internacional coesa.
Conclusão
Retomando os argumentos deste texto, expus, de maneira concisa, que (1) não houve
alteração dos objetivos em termos de política econômica internacional durante o governo
Clinton e que a estratégia dos EUA é uma mistura de uma visão liberal internacionalista e
14
De acordo com McCubbins e Swartz (1984), os mecanismos de fire alarm tomam forma por meio de hearing
ou de relatórios ao congresso, por exemplo. Esses mecanismos são preferíveis para os congressistas porque
economizam tempo e permite-lhes apenas responder às demandas do seu eleitorado. Não se trata, como dizem os
autores, de negar as funções do Congresso por meio da delegação de suas faculdade, mas sim de uma opção
deliberada daquela instituição. O Congresso analisa, por meio dos mecanismos de fire alarm, apenas uma
amostra das ações levadas à cabo pela burocracia, agindo direto nas queixas dos eleitores.
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realista, enraizada nas normas norte-americanas; 2) o que difere são as características do
Congresso, do executivo e a relação entre eles; 3) As ideias alimentadas pela “revolta” contra
a globalização influenciaram os grupos de interesse públicos (AFL-CIO e ambientalistas) a
formarem uma coalização que exerceu influência na posição do Congresso frente à política
econômica internacional.
Assim, foi possível notar que durante o governo Clinton, mais do que haver uma
mudança em termos institucionais e ideacionais, que certamente refletiriam na condução da
política econômica internacional, houve uma série de fatores peculiares àquele governo que
acabou por resultar em dificuldades na formulação e implementação da política econômica
internacional. Esses entraves dizem respeito à pressão de grupos de interesse como resultado
da insatisfação atribuída ao NAFTA e, de modo mais geral, à globalização, como notado nas
revoltas em Seattle. E justamente a globalização havia sido o aspecto central no primeiro
governo de Clinton. Talvez a própria ênfase demasiada dessa administração em temas
econômicos e internacionais tenha aumentado a saliência daquele aspecto e chamado ainda
mais a atenção dos grupos de interesse trabalhistas e ambientalistas. Um ponto interessante,
suscitada por esse artigo, mostra que a divisão entre a burocracia existente nos anos 90 não
necessariamente aponta para um divergência em termos de objetivos amplos, o que sugere
que pode haver maior convergência entre as diferentes posições dos quadros dirigentes do que
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