III Simpósio de Pós-Graduação em Relações Internacionais do
Programa "San Tiago Dantas" (UNESP, UNICAMP e PUC/SP)
8 a 11 de Novembro de 2011
ISSN 1984-9265
FAÇA O QUE EU DIGO, MAS NÃO FAÇA O QUE EU FAÇO: A
RESPONSABILIDADE DE PROTEGER NA POLÍTICA EXTERNA BRASILEIRA
DO PÓS-GUERRA FRIA.
KALIL, Mariana Alves da Cunha.
Mestranda em Política Internacional Comparada pelo
Instituto de Relações Internacionais da Universidade
de Brasília, IREL-UnB.
INTRODUÇÃO
O objetivo deste trabalho é analisar a política externa brasileira para operações de paz,
por meio da desconstrução da retórica oficial do Ministério das Relações Exteriores. Como
destacado por Eugênio Diniz, o Brasil insere-se no cenário internacional com base em
princípios como o multilateralismo, a não intervenção, o respeito ao Direito Internacional e a
denúncia aos entraves políticos ao desenvolvimento (DINIZ, 2006). Esses princípios
guiariam a ação internacional do país que se move com intuito de ampliar seu espaço de
manobra no Sistema, de consolidar sua autonomia e promover seu desenvolvimento (DINIZ,
2006).
A participação brasileira em missões de paz segue alguns outros princípios. Ao
observarmos a participação do país, percebe-se que o Brasil prefere enviar tropas para países
lusófonos ou para países da América Latina, apesar de não restringir sua participação a essas
regiões (DINIZ, 2006). Diz-se, então, que há um envolvimento seletivo do país em missões de
paz (DINIZ, 2006). O envolvimento na América Latina estaria de acordo com a percepção da
política externa brasileira de que o país, com maior capacidade perante os países na região,
tem vocação à liderança e deve envolver-se na região (CERVO, 2008, p. 194 – 219). Esse
princípio foi sacramentado na Consituição de 19881. O envolvimento com países lusófonos
estaria de acordo com o objetivo de promover o desenvolvimento no âmbito internacional e,
1
Art. 4º A República Federativa do Brasil rege-se nas suas relações internacionais pelos seguintes princípios:
Parágrafo único. A República Federativa do Brasil buscará a integração econômica, política, social e cultural dos
povos da América Latina, visando à formação de uma comunidade latino-americana de nações.
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ainda, com um africanismo bastante presente na política externa brasileira (CERVO, 2008, p.
287 – 292).
Outro princípio no qual a política externa brasileira baseia-se é o de respeito ao Direito
Internacional. A hesitação do Brasil em envolver-se em missões com base no capítulo VII da
Carta das Nações Unidas e o envolvimento exclusivo naquelas cujo preâmbulo estabelece o
capítulo VI como escopo para a missão demonstram o apego do Brasil à face westfaliana do
princípio da não intervenção.
Os princípios e objetivos supracitados são aqueles com os quais a retórica do
Ministério diz inserir-se nas operações de paz. Entretanto, uma análise da prática da ação do
país questiona essa retórica um tanto apegada ao binômio soberania-não intervenção, basilar
nas relações internacionais modernas, mas que começa a perder fôlego na primeira década dos
anos 2000.
“A diplomacia brasileira pauta-se pelo Princípio de Não-Ingerência em assuntos
internos, consagrado em nossa Carta. O governo do Presidente Lula tem associado a
esse Princípio básico uma atitude que descrevemos como de “não-indiferença”.
Temos prestado nosso apoio e solidariedade ativos em situações de crise, sempre
que somos solicitados e consideramos ter um papel positivo (AMORIM, 2005).”
A não indiferença, como abordada pelo chanceler Celso Amorim, seria complementar
à não intervenção, mantendo a soberania do Estado como algo inviolável. No pós-Guerra Fria,
contudo, o conceito de segurança alargou-se de maneira a extrapolar o Estado como seu
objeto (BUZAN, 1997). A segurança humana tornou-se cerne da soberania que passou a ser
entendida como responsabilidade (EVANS, 2008, pp 7-38). Atualmente, soberania implica
responsabilidade que é, em primeira instância, do Estado e, caso esta falhe, da comunidade
internacional (ICISS, 2001).
“Sovereignty must demonstrate responsibility. Most governments under normal
circumstances do discharge that responsibility. When they cannot do so because of
incapacity, they can legitimately call upon the international community to assist
them. These circumstances usually involve the breakdown of peace, security, and
stability, which the state was created to establish and preserve (DENG et al., 1996,
p.17).”
Diante das tragédias humanas em Ruanda, na Bósnia, no Timor Leste, dentre outros,
percebeu-se que muitas vezes o Estado falido não era capaz de assegurar a vida e a dignidade
das populações ou, muitas vezes, o próprio Estado era o maior causador da insegurança.
Ampliou-se, assim, a objetividade do conceito de segurança. O objeto principal é, hoje, o
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indivíduo (BUZAN, 1997).
“Em um mundo globalizado e interdependente, nossa contribuição à paz e à
democracia é determinada pelo Princípio da Não-Indiferença. Por isso nos
engajamos nos esforços de estabilização do Haiti. (SILVA apud MARQUES et al.,
2007, p.18)”
O conceito de não indiferença conclamado pela política externa brasileira parece tentar
incorporar essa ampliação conceitual à política externa, entretanto, ao analisarmos a
participação brasileira na Missão para Estabilização do Haiti (MINUSTAH), percebemos que
o que se faz no país extrapola aquilo delimitado pelo conceito que, associado a não
intervenção, é insuficiente para explicar a ação multidimensional do país na referida missão. É
possível que essa aparente incoerência entre discurso e prática perpetue-se, caso não se
compreenda, com mais precisão, aquilo que significa o conceito de „responsabilidade de
proteger‟, adotado pelas Nações Unidas como princípio que guia as missões de paz, a partir
de 2005.
A hipótese deste trabalho é, portanto, a de que, embora o Ministério das Relações
Exteriores estabeleça a não indiferença como princípio basilar da liderança do país na
MINUSTAH, a responsabilidade de proteger é o princípio que, na prática, pauta a
participação do Brasil na missão.
Histórico
Pode-se perceber o engajamento seletivo da política externa brasileira no que diz respeito
às operações de paz desde 1852-1856, quando país envolve-se no monitoramento do cessarfogo no Urugüai (FONTOURA, 2005). A participação do país no monitoramento do cessarfogo acontece também na Questão Letícia, entre Peru e Colômbia, em 1932-1934 (GARCIA,
2005, p. 146). Além disso, o país monitora o cessar-fogo da Guerra do Chaco, entre Bolívia e
Paragüai, em 1928-1935. Percebe-se que a participação brasileira até a década de 1930 pautase pelo engajamento em seu entorno regional, restabelecendo, na região, o respeito ao Direito
Internacional e garantindo o respeito à não-intervenção.
Na década de 1940, com a inauguração das instituições internacionais no âmbito global, o
Brasil também inaugurou sua participação global em operações de paz. Em 1947, na crise dos
Bálcãs, enviou tropas no âmbito Nações Unidas e seu primeiro grande envolvimento deu-se
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de 1957-1967 na Crise de Suez, com a UNEF 1, o Batalhão de Suez. Essas duas também
dizem respeito a operações de monitoramento de cessar-fogo (FONTOURA, 2005).
A década de 1960 é inaugurada com o envio brasileiro de tropas para a ONUCA, no
Congo que precede o envolvimento na Nova Guiné Ocidental, em 1962, com a UNSF
(DINIZ, 2006). No que diz respeito à política externa brasileira, deve-se dividir essa década
entre o período de 1960-1964 e o período de 1964-1969 (CERVO, 2002, p. 309 – 387). Os
governos Jânio e Jango inauguram o globalismo na PEB (CERVO, 2002, p. 309 – 387). Nesse
momento, o país não só inaugura uma política externa de “autonomia pela distância” em
relação às grandes potências, mas também explicita a preocupação com questões relacionadas
ao desenvolvimento (FONSECA JR., 1998). O discurso dos 3 D‟s, de Araújo de Castro,
defendendo o desarmamento, a descolonização e o desenvolvimento, sustenta o conceito de
segurança econômica e aproxima as reivindicações brasileiras àquelas dos países em
desenvolvimento (GARCIA, 2005, p. 190). Nesse momento, o africanismo aflora na política
externa brasileira e o envolvimento na ONUCA está em consonância com esse africanismo.
Apesar de o discurso sobre a descolonização não se traduzir em ações por conta de interesses
e compromissos relacionados a Portugal, o país aproximou-se da África estabelecendo, no
âmbito do Itamaraty, um Grupo de Trabalho para a África que afirmava que no complexo
político africano o país deveria isentar-se de qualquer tendência ao intervencionismo, o que
reflete, mais uma vez, o respeito brasileiro ao Direito Internacional e a não-intervenção
(CERVO, 2002, p. 309 – 387). O envolvimento na Nova Guiné Ocidental, por sua vez, reflete
o engajamento seletivo do país em países lusófonos e o objetivo de lidar com as causas dos
conflitos e promover o desenvolvimento no cenário internacional (DINIZ, 2006).
O Governo Castelo Branco é uma interrupção na evolução da política externa
brasileira. Castelo retoma o americanismo, contudo, com bases ideológicas (CERVO, 2002, p.
367 – 387). Em seu governo, o Brasil envolveu-se na República Dominicana. Ateve-se, o
país, ao multilateralismo, uma vez que preferiu enviar suas tropas, a Faibrás, por meio da
Organização dos Estados Americanos, substituindo uma ação norte-americana. Ressalta-se
que, à época, a diplomacia brasileira apoiava a criação de uma Força Interamericana
Permanente, sob a égide da Organização dos Estados Americanos (VIZENTINI, 1998, p. 43).
A década de 1970 foi aquela em que prevaleceu o desrespeito aos direitos humanos do
âmbito doméstico. Dessa forma, o Brasil precisava ater-se a não-intervenção mais do que
como princípio de política externa, mas como um objetivo. Nessa década, o país não se
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envolveu em operações de paz, adotando posicionamentos que deixavam claro o respeito a
não intervenção, como na condenação à intervenção sul-africana em Angola, revelando sua
defesa ao Direito Internacional, na medida em que havia reconhecido o governo da MPLA no
país e aproximando-se de um país lusófono e africano (GARCIA, 2005, p. 212). Nesse
momento, o paradigma globalista havia sido retomado e o africanismo marcava as relações
internacionais do país (CERVO, 2002, p. 380 – 387). O Chanceler Gibson Barbosa chegou a
oferecer-se como mediador para a independência das colônias portuguesas africanas e, em
1972, foi projetada a Comunidade Luso-Brasileira, apesar de a não intervenção em assuntos
estrangeiros pautar as relações internacionais do Brasil (GARCIA, 2005, p. 205). Na década
de 1970, o Brasil privilegiou seu próprio desenvolvimento econômico e a participação em
organizações de cunho econômico, o que reflete a participação na UNCTAD, por exemplo,
mas afastou-se de suas pretensões quanto à ampliação de oportunidade de voz nas Nações
Unidas (GRIECO, 1997).
Na década de 1980, o Brasil envolveu-se na UNAVEM I, em Angola, em 1988 e na
ONUCA, na América Central, em 1989 (DINIZ, 2006). As palavras de José Sarney são
emblemáticas. O presidente destacou a necessidade de o Brasil ficar em dia com algumas
hipotecas como os direitos humanos. Nesse momento, o presidente explicita a retomada do
respeito ao Direito Internacional e da promoção do desenvolvimento (DINIZ, 2006). O
envolvimento em Angola demonstra a preocupação com o desenvolvimento por meio da
reconstrução do país e o envolvimento em países lusófonos, que culminou, em 1989, com a
realização, em São Luis do Maranhão, da I Cúpula dos Países Lusófonos, à qual comparecem
chefes de Estado do Brasil, Portugal e de países africanos, quando foi criado o Instituto
Internacional da Língua Portuguesa.
A participação na ONUCA reflete o engajamento na América Latina que vinha sendo
enfatizado desde a abertura lenta e gradual mantida pelo governo Figueiredo. Neste governo,
aliás, a política externa brasileira da década foi sendo delineada. Ele aproximou-se da
América Latina, enviando, por exemplo, missão especial ao Suriname visando a oferecer
ajuda financeira e a evitar a cubanização do país, sendo o primeiro presidente brasileiro a
visitar o Suriname, em 1982 (GARCIA, 2005, p. 223). Figueiredo também visitou, em 1984,
Nigéria, Senegal, Guiné Bissau, Cabo Verde e Argélia (GARCIA, 2005, p. 224). Além disso,
o país reafirmou seu respeito a não intervenção ao condenar a intervenção militar norteamericana no Panamá de Noriega, em 1989 (GARCIA, 2005, p. 240).
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Na década de 1990, o país engajou-se em diversas operações de paz. Na década das
conferências, na qual o multilateralismo consolidou-se no cenário internacional, o Brasil
participou de algumas missões que comprovam não só o multilateralismo da política externa
brasileira, mas também o seu engajamento seletivo: MINURCA, na República Centro
Africana, em 1998 e UNTAET, no Timor Leste, em 1999; ONUSAL, em El Salvador, em
1991; UNAVEM II, em Angola, em 1991; ONUMOZ, em Moçambique, em 1992; UNAMIR,
em Ruanda, em 1993; UNOMUR, em Ruanda e Uganda, em 1993; UNAVEM III, em
Angola, em 1995; UNMOP, na Península Prevakla, em 1996; MINUGUA, na Guatemala, em
1997; mais uma vez em Angola, na MONUA, em 1997 (FONTOURA, 2005).
A atuação do Brasil em missões de paz nessa década explicita a consonância dessa
participação com os princípios e objetivos levados a público pela retórica de política externa
brasileira. O engajamento seletivo é explícito com o envolvimento prioritário em países
latino-americanos e lusófonos, além do respeito ao Direito Internacional e a promoção do
desenvolvimento que ficou clara, principalmente, no envolvimento no Timor Leste. Esses
princípios têm como reflexo as estratégias mais amplas da inserção internacional do país. A
intensificação da interação no âmbito sul-americano com a formação do Mercosul e a
institucionalização de uma Comunidade dos Países de Língua Portuguesa são reflexos dos
esforços para a implementação de uma política externa coerente (CERVO, 2002 p. 483 –
486).
Na primeira década dos anos 2000, o Brasil envolveu-se em operações de paz no Timor
Leste, em 2002, com a UNMISET; no Haiti, em 2004, com a MINUSTAH; em Côte d‟Ivoire,
em 2004, com a UNOCI; e no Nepal, em 2007, com a UNMIN (Fontoura, 2005). Percebe-se,
então, a continuidade do intenso engajamento brasileiro em operações de paz no âmbito das
Nações Unidas, além de uma alegada coerência em relação aos princípios da política externa
brasileira.
Todavia, não se devem precipitar conclusões. O ativismo internacional brasileiro, no que
se refere a operações de paz, não pode ser restringido ao pleito brasileiro por um assento
permanente no Conselho de Segurança. Reciprocidade difusa parece ser o conceito mais
apropriado para se entender a participação ativa do país nessas missões (RUGGIE, 1993). A
participação brasileira em missões de paz pode gerar, no longo prazo, a certeza de que o país é
capaz de exercer um assento permanente no Conselho de Segurança, mas os ganhos são
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menos diretos e envolvem credibilidade e legitimidade que corroboram não só o status
brasileiro no cenário internacional, mas fortalecem a própria Organização das Nações Unidas.
Parece, então, que a participação brasileira em missões de paz é bastante coerente com a
retórica do Ministério das Relações Exteriores. Aparentemente, é, mas uma análise mais
profunda das missões do pós-Guerra Fria permite-nos enxergar que a multidimensionalidade
das missões impede o apego a não intervenção, movimento corolário à ampliação hodierna do
conceito de segurança internacional. Ainda, a aplicação da não indiferença restringiria o
potencial de atuação do país, o que, na prática, não acontece, ensejando hipóteses de que
aquilo que o Brasil faz é diferente daquilo que ele fala, ao menos no que diz respeito às
operações de paz no pós-Guerra Fria. Nesse sentido, a MINUSTAH tem grande potencial
explicativo.
Participação brasileira na MINUSTAH: não-indiferença ou responsabilidade de
proteger?
“No failure did more to damage the standing and credibility of United Nations peacekeeping in the
1990s than its reluctance to distinguish victim from aggressor (EVANS, 2008, p.122).”
O conceito de não indiferença inspira-se no direito ao desenvolvimento. Ele tem como
objetivo último a justiça social, o que parece encaixar-se na diplomacia solidária proposta
pelo Governo Lula.
Em um mundo globalizado e interdependente, nossa contribuição à paz e à
democracia é determinada pelo Princípio da Não Indiferença. Por isso nos
engajamos nos esforços de estabilização do Haiti. (SILVA apud MARQUES et al.,
2007, p.18)
Como ressaltado por Diniz, a denúncia dos entraves políticos ao desenvolvimento é
um dos pilares da política externa brasileira.
“O Fundo Ibas para Combate à Fome e à Pobreza é um motivo de orgulho. Traduz, de forma
concreta, uma nova proposta de solidariedade internacional. Somos países em desenvolvimento que
unem suas forças para ajudar os mais pobres. Provamos que não é preciso ser rico para ser solidário. Foi
com justificada satisfação que recebemos o prêmio da ONU aos projetos desenvolvidos pelo Ibas no
Haiti e na Guiné-Bissau. Estão em estudo iniciativas que beneficiarão Burundí e outros países pobres da
África, da Ásia e da América Latina. Como prova de nosso empenho em aprofundar a cooperação e
ampliar o número de beneficiários, o Brasil fez nova contribuição ao Fundo Ibas, no valor de um milhão
de dólares. Com isso, já passa de três milhões e meio de dólares o aporte brasileiro (Discurso do
Presidente da República, Luiz Inácio Lula da Silva, na cerimônia de abertura da II Cúpula do Fórum de
Diálogo Índia-Brasil-África do Sul-Ibas).”
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Vê-se que a política externa brasileira gira em torno da promoção do desenvolvimento
e, nesse sentido, a não indiferença encaixa-se perfeitamente. Contudo, a não indiferença
parece muito mais conectada às relações internacionais em geral do que especificamente às
operações de paz. Nesse sentido, parece que a não adoção do princípio de responsabilidade de
proteger está muito mais ligada a uma percepção equivocada acerca da convergência entre os
dois conceitos do que a uma suposta negligência ou a um apego excessivo a não-intervenção.
“A esse respeito, eu gostaria de comentar algo que nós temos mencionado nos últimos
anos: que a nossa política – que continua a ser, como sempre foi, uma política de não
intervenção – , com o passar do tempo, dado o próprio crescimento da influência do
Brasil, teve de ver nessa não-intervenção um tempero novo. E o tempero novo, que
não altera o princípio, é a não-indiferença. Nós agimos de maneira não-indiferente
quando criamos o Grupo de Amigos da Venezuela. Nós agimos de maneira nãoindiferente quando participamos, da maneira que temos participado, na tentativa de
reconstituição não só da ordem pública, mas do desenvolvimento e da prosperidade no
Haiti. E nós agimos de maneira não indiferente quando atendemos a um apelo da
Bolívia – e vamos participar juntos, nesse caso, com a Argentina e a Colômbia – do
Grupo de Amigos que procura uma solução, pelo diálogo, para esse nosso país vizinho
(AMORIM, 2008).”
Percebe-se a confusão que se faz, quando se analisa a situação no Haiti como
semelhante àquela da Venezuela, ensejando a aplicação não tão precisa de um mesmo
conceito. Em primeiro lugar, a não indiferença, uma vez que atrelada à promoção do
desenvolvimento, pautaria muito mais o Haiti do que a Venezuela, onde o problema era muito
a instabilidade democrática, mas não o desenvolvimento ou a segurança humana. Entretanto,
o que se pretende avaliar é que a atuação brasileira no Haiti transcende a mera promoção do
desenvolvimento e, apesar de a não indiferença ter capacidade explicativa para a análise da
liderança militar do Brasil na MINUSTAH, não consegue explicar a multidimensionalidade
da missão.
Explicitemos, então, o que é o conceito de responsabilidade de proteger. Em 2000, na
Assembleia Geral das Nações Unidas, o Canadá, tradicional participante em operações de paz,
estabeleceu a International Comission on Intervention and State Sovereignty (ICISS), em
resposta ao apelo de Kofi Annan para que a comunidade internacional gerasse conceito em
torno de questões morais, legais, operacionais e políticas acerca das intervenções
humanitárias.
“He recalled the failures of the Security Council to act in Rwanda and Kosovo, and challenged the
member states of the UN to “find common ground in upholding the principles of the Charter, and acting
in defence of our common humanity.” The Secretary-General warned that “If the collective conscience of
humanity … cannot find in the United Nations its greatest tribune, there is a grave danger that it will look
elsewhere for peace and for justice. (ICISS, 2001, p.18)”
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A comissão estabeleceu como ponto de partida para seus estudos a soberania estatal e a
responsabilidade da comunidade internacional. Como analisado anteriormente, no século
XXI, soberania passou a ser entendida como responsabilidade que seria, a priori, do Estado e,
a posteriori, da comunidade internacional. Reconhecendo a possibilidade de um Estado falhar
ou de ser ele mesmo o perpetrador de violências, a ICISS estabeleceu que a segurança
humana seria primordial, criando o conceito de responsabilidade de proteger (r2p, do inglês,
„responsibility to protect‟).
No Quênia, a responsabilidade de proteger foi utilizada pela primeira vez, demonstrando
uma atuação oportuna que impediu a perda maciça de vidas (ONU, A/63/729, p. 6-7). Na
Cúpula Mundial de 2005, as Nações Unidas incorporaram a responsabilidade de proteger as
populações. O World Summit Outcome expôs que:
“Cada Estado individualmente tem a responsabilidade primária de proteger sua população do genocídio,
crimes de guerra, limpeza étnica e crimes contra a humanidade; e essa responsabilidade inclui a
prevenção; a comunidade internacional deve assistir os Estados no exercício dessa responsabilidade e
assegurar que capacidades de aviso prévio (early warning) fossem estabelecidas e mantidas; a
comunidade internacional tem a responsabilidade residual de proteger populações de crimes de guerra,
genocídio, limpeza étnica e crimes contra a humanidade. A responsabilidade deve ser exercida pelas
medidas apropriadas diplomáticas, humanitárias, e por outros meios pacíficos, pelas ONU e de acordo
com os capítulos VI e VIII da Carta das Nações Unidas; numa base casuística, quando os meios acima
se mostrarem inadequados e as autoridades nacionais se manifestarem falhas ao proteger suas
populações, a comunidade internacional está preparada para usar uma ação baseada no capítulo VII sob
os auspícios do Conselho de Segurança (ONU, A/RES/60/1).”
Eis o motivo da relutância brasileira em adotar o conceito: a possibilidade explícita de
se recorrer ao capítulo VII, relativizando o binômio westfaliano soberania-não intervenção.
Continuemos apreciando a definição do conceito, para que posteriormente possamos entender
se aquilo que o Brasil faz no Haiti é r2p ou simplesmente aplicação da não indiferença.
A responsabilidade de proteger engloba três aspectos: a responsabilidade de reagir; a
responsabilidade de reconstruir; a responsabilidade de prevenir. Como será visto mais adiante,
a participação brasileira na MINUSTAH inicia-se com a responsabilidade de reagir, em face
da falha dos mecanismos de prevenção de conflito e de caos social e político, ou seja, em
decorrência da falha da responsabilidade primária de o Estado cumprir o contrato social.
Enviaram-se tropas e começou-se o processo da responsabilidade de reconstruir.
“When prevention fails, conflic breaks out within a state, and mass atrocity crimes
are occuring or imminent, it is not an option for world to stand by and do nothing:
that way lies, yet again, the horror of Rwanda and Srebrenica. But who should do
what, when and how (Evans, 2008, p.105)?”
“Hard as it may be for many to instinctively accept, if there is one thing as bad as
using military force when we should not, is not using military force when we
should(Evans, 2008, p. 128).”
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“In extreme and exceptional cases, the responsibility to react may involve the need
to resort to military action. But what is an extreme case? Where should we draw the
line in determining when military intervention is, prima facie, defensible(ICISS,
2001, p.31)?”
A responsabilidade de reagir engloba o uso da força. Há, contudo, critérios: autoridade
legítima, justa causa, intenção legítima, último recurso, meios proporcionais e expectativa
razoável de sucesso (ICISS, 2001, p. 31). A autoridade legítima, coloca a Comissão, é o
Conselho de Segurança no monopólio do recurso ao Capítulo VII da Carta das Nações
Unidas; a causa justa engloba duas possibilidades:
“large scale loss of life, actual or apprehended, with genocidal intent or not, which is the product either
of deliberate state action, or state neglect or inability to act, or a failed state situation; or large scale
“ethnic cleansing”, actual or apprehended, wheater carried out by killing, forced expulsion, acts of
terror or rape (ICISS, 2001, p. 32).”
A intenção justa diz respeito a:
“The primary purpose of the intervention must be to halt or avert human suffering.
Any use of military force that aims from the outset, for example, for the alteration of
borders or the advancement of a particular combatant group‟s claim to selfdetermination, cannot be justified (ICISS, 2001, p. 38).”
O critério do uso da força como último recurso diz respeito ao esgotamento do sugerido
no artigo 33 do capítulo VI da Carta, além de todos os outros meios pacíficos de soluções de
controvérsias, uma vez que tal artigo não é rol taxativo. Os meios proporcionais dizem
respeito ao método utilizado na intervenção que deve ser proporcional ao objetivo e a
expectativa razoável de sucesso diz respeito às reais possibilidades de se estabelecer a ordem,
a paz e a segurança humana na região.
A responsabilidade de reconstruir implica motivações de se construir uma paz
duradoura, promover boa governança e desenvolvimento sustentável. Segurança pública e
ordem devem ser reconstituídas pelos atores internacionais em parceria com autoridades
locais, visando a progressivamente transferir para o âmbito doméstico a autoridade e a
responsabilidade de reconstruir. A responsabilidade de reconstruir envolve quatro aspectos: a
obtenção de segurança, a boa governança, justiça e reconciliação e o desenvolvimento social e
econômico. A responsabilidade de prevenir é primordialmente do Estado, mas a comunidade
internacional, quando percebe um potencial de conflito, deve prevenir que a segurança
humana seja rompida, recorrendo à responsabilidade de reagir.
Após brevemente explicada o que é a responsabilidade de proteger e a não indiferença, é
possível avaliarmos a liderança militar do Brasil na MINUSTAH, com intuito de entender se é
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r2p ou somente não indiferença.
Conclusão: o que o Brasil faz no Haiti é r2p.
Observemos o mandato da Resolução 1542(2004) que criou a MINUSTAH:
“I. estabelecer um ambiente seguro e estável; II. apoiar o processo político, inclusive
a realização de eleições na data mais próxima possível; e III. apoiar, monitorar e
informar a respeito da situação de Direitos Humanos [CS/ONU, Res. 1542(2004)].”
As partes II e III tratam explicitamente da responsabilidade de reconstruir; a parte I,
por sua vez, está implicitamente sob a égide do capítulo VII da Carta das Nações Unidas e,
portanto, permite o uso da força. O preâmbulo da Resolução 1542(2004) estabelece a missão
como uma de capítulo VI, enquanto, no corpo do texto, admite o uso da força. A liderança
militar brasileira na missão só foi possível mediante esse artifício jurídico que deu subsídios à
retórica do Ministério das Relações Exteriores.
Cabe avaliar o decorrer da missão. A MINUSTAH foi estabelecida com intuito de
prover e coordenar assistência humanitária e o acesso de agentes humanitários à população
necessitada; deveria, também, coordenar-se com outros parceiros, como a Organização dos
Estados Americanos, no auxílio do governo transitório; deveria desenvolver estratégia para
reforma e consolidação do poder judiciário, funções que estão no escopo da responsabilidade
de reconstruir e, uma vez que visam ao desenvolvimento do Haiti, no da não indiferença.
Pode-se observar a tangência entre a restrita atuação no âmbito da responsabilidade de
reconstruir e a prática do princípio da não indiferença.
A liderança brasileira na MINUSTAH vai, no entanto, além da reconstrução. A
responsabilidade de reagir possibilita aos capacetes azuis das Nações Unidas, status das tropas
brasileiras em território haitiano, o uso da força para a proteção de civis, de instalações e de
tropas da própria organização, num esforço em prol da segurança humana (KAWAGUTI,
2006).
“Once deployed, United Nations peacekeepers must be able to carry out their
mandate professionally and successfully. This means that United Nations military
units must be capable of defending themselves, other mission components and the
mission‟s mandate. Rules of engagement should be sufficiently robust and not force
United Nations contingents to cede the initiative to their attackers (Evans, 2008,
p.122).”
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A ocupação e pacificação das favelas Cité Soleil e Bel Air são casos emblemáticos da
possibilidade e da necessidade de uso de força no Haiti. As tropas brasileiras apaziguaram as
favelas, possibilitando a realização da responsabilidade de reconstruir, levada a cabo com
bastante ênfase pela política externa brasileira (KAWAGUTI, 2006).
Percebe-se, portanto, que a participação brasileira na MINUSTAH, ainda que
fortemente voltada para a promoção do desenvolvimento, também admite o uso da força.
Nesse sentido, a utilização do princípio da não indiferença como base para o envolvimento no
Haiti é correto, embora não expresse a multidimensionalidade da liderança militar brasileira
no país. A resistência em utilizar o conceito de responsabilidade de proteger reside no apego
ao Direito Internacional e a não intervenção.
A soberania perde, hoje, espaço para a segurança humana, o que está em consonância
plena com o discurso de diplomacia solidária do Presidente Lula e do chanceler Celso
Amorim, e que é continuado pela gestão de Antonio de Aguiar Patriota à frente do Ministério
das Relações Exteriores, no atual governo Dilma Roussef. Esse trabalho pretendeu contribuir
no sentido de analisar a empiria da política externa brasileira na MINUSTAH, na tentativa de
comprovar que o ineditismo proclamado pelo Itamaraty pode avançar ainda mais, se houver a
revista de determinados apegos e a análise objetiva do que já se faz na prática.
A hesitação da diplomacia brasileira em apoiar explicitamente uma Resolução do
Conselho de Segurança que viole a soberania de um Estado, estando sob a égide do capítulo
VII e abrangendo o conceito de responsabilidade de proteger é, contudo, compreensível. Além
de basear-se em equívocos acerca da relação entre os três pilares que constituem o conceito, o
princípio de não intervenção e de não indiferença, a política externa brasileira posiciona-se de
maneira cautelosa, diante de um Conselho de Segurança das Nações Unidas pouco
democratizado. A pouca representação nesse Conselho pode ensejar uma utilização seletiva
de uma responsabilidade de proteger que relativiza a soberania estatal. Assim, apesar de o
Brasil, no Haiti, praticar, em grande medida, o conceito de responsabilidade de proteger, sua
relutância em aceita-lo oficialmente pode ser relacionada à percepção brasileira de que um
Conselho de Segurança pouco democratizado, paralelo à ampliação do conceito de segurança,
pode colocar em risco a ordem internacional.
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