NOTA CONASEMS
Regras para utilização dos recursos transferidos fundo a fundo
O Financiamento da Saúde, de acordo com a Constituição Federal de
1988, é responsabilidade das três esferas de Governo, com recursos oriundos
dos orçamentos da Seguridade Social e Fiscal no âmbito Federal e dos
orçamentos fiscais de estados e municípios.
Do orçamento
O orçamento publico é um instrumento de planejamento governamental,
aprovado pelo Poder Legislativo, contendo previsão de receitas e estimativa de
despesas a serem realizadas pelo respectivo ente federado em um determinado
exercício. A Constituição Federal e a Lei 4320/64 estabelecem os princípios
básicos para elaboração e execução do orçamento. Cada ente deve elaborar um
único orçamento, cabendo a ele definir os programas, ações e as metas que de
fato serão realizadas com os recursos arrecadados para atender as necessidades
publicas e demandas da sociedade.1
Além disso, o ente federado deverá definir em seu orçamento a categoria
econômica e todo a estrutura de programação financeira em que o recurso será
alocado e, por consequência, dispendido, obedecendo seu plano de metas. No
caso da saúde, a Lei 8080/90 estabelece que os planos de saúde e
programações de cada esfera de direção do Sistema Único de Saúde (SUS) e
seu financiamento serão previsto na respectiva proposta orçamentária. 2
A aplicação dos recursos provenientes dos respectivos orçamentos para as
despesas em ações e serviços de saúde, por definição legal, devem ser feitos por
meio dos fundos públicos. Os fundos são instrumentos de gestão orçamentária e
financeira, que podem estar inseridos nos fins de uma entidade de Administração
Direta, por meio do qual se afetam recursos a finalidades específicas.
1
Brasil. Ministério do Planejamento, Orçamento e Gestão. Secretaria do Orçamento Federal.
Manual Técnico de Orçamento MTO. Edição 2016. Brasília, 2015. 189 p.
2 Artigo 36 Paragrafo 1o da Lei 8080/1990.
Das Transferências – Modalidade fundo a fundo
As transferências intergovernamentais de recursos financeiros na área da
saúde são regulamentadas principalmente pela Lei 8.142/90, Lei 141/2012 e pela
Portaria GM nº 204 de 29 de janeiro de 2007.
Segundo a Lei 8.142/90, em seu artigo 2º, os recursos do Fundo Nacional
de Saúde (FNS) serão alocados como: I - despesas de custeio e de capital do
Ministério da Saúde, seus órgãos e entidades, da administração direta e indireta;
II - investimentos previstos em lei orçamentária, de iniciativa do Poder Legislativo
e aprovados pelo Congresso Nacional; III - investimentos previstos no Plano
Quinquenal do Ministério da Saúde; IV - cobertura das ações e serviços de saúde
a serem implementados pelos Municípios, Estados e Distrito Federal por meio de
investimentos na rede de serviços, cobertura assistencial ambulatorial e hospitalar
e demais ações de saúde.
Além disso, os valores repassados pelo Fundo Nacional de Saúde- FNS
aos fundos de saúde dos Municípios, Estados e Distrito Federal, destinados a
despesas com as ações e serviços públicos de saúde, de custeio e capital, são
classificados como transferências correntes, regulares, automáticas e
obrigatórias, nos termos do disposto no art. 3o da Lei no 8.142, de 28 de
dezembro de 1990.
A Lei Complementar n. 141/2012, estabelece que os recursos dos Fundos
de Saúde não podem ser destinados à outra atividade que não seja à área da
saúde. O parágrafo único do artigo 2o, define que os recursos para financiamento
das ações e serviços de saúde deverão ser movimentados por meio dos
respectivos fundos de saúde, que serão instituídos por lei e constituídos em uma
unidade orçamentária e gestora dos recursos repassados.
No tocante às regras para utilização dos recursos transferidos fundo a
fundo, mesmo anterior a Lei Complementar 141/2012, é a Portaria Nº 204/2007
que ainda regulamenta o financiamento e a transferência dos recursos federais
para as ações e os serviços de saúde, na forma de blocos de financiamento.
A Portaria 204/2007, os Blocos de Financiamento e as regras para
utilização dos recursos
A Portaria Nº 204/2007 dispõe em seu artigo 6º que “os recursos
referentes a cada bloco de financiamento devem ser aplicados nas ações e
serviços de saúde relacionados ao próprio bloco”.
Na sequencia, no § 2º do mesmo artigo, está posto que:
Art. 6º. (...)
§ 2º. Os recursos referentes aos blocos da Atenção
Básica, Atenção de Média e Alta Complexidade Ambulatorial e
Hospitalar, Vigilância em Saúde e de Gestão do SUS, devem ser
utilizados considerando que fica vedada a utilização desse para
pagamento de:
I - servidores inativos;
II - servidores ativos, exceto aqueles contratados
exclusivamente para desempenhar funções relacionadas aos
serviços relativos ao respectivo bloco, previstos no respectivo
Plano de Saúde;
III - gratificação de função de cargos comissionados,
exceto aqueles diretamente ligados às funções relacionadas aos
serviços relativos ao respectivo bloco, previstos no respectivo
Plano de Saúde;
IV - pagamento de assessorias/consultorias prestadas
por servidores públicos pertencentes ao quadro do próprio
município ou do estado; e
V - obras de construções novas, exceto as que se
referem a reformas e adequações de imóveis já existentes,
utilizados para a realização de ações e/ou serviços de saúde.
Desse modo, a regulamentação vigente é no sentido de que, respeitados
os limites de cada bloco e desde que não seja para nenhuma das despesas
vedadas, os recursos poderão ser utilizados com liberdade pelos municípios, de
acordo com seus planos de saúde e o orçamento municipal.
Vale salientar que a Portaria 204/2007 não estabelece em seu texto em
qual categoria econômica definida pela Lei 4320/64
realizadas – custeio ou capital.
as despesas devam ser
No entanto, as Transferências Correntes, na lógica orçamentária e
contábil, norteada pela Lei 4.320 de 1964, lei do Direito Financeiro, são
classificadas como um dos itens/espécie formadora das Receitas Correntes
recebidas de outras pessoas de direito público ou privado, quando destinadas a
atender despesas classificáveis em Despesas Correntes (art. 11, §1º e §2º).
Assim, está evidenciado que as transferências intergovernamentais de
recursos financeiros na área da saúde regulamentadas principalmente pela Lei
8.142/90, Lei 141/2012 e pela Portaria GM nº 204 de 29 de janeiro de 2007, são
de livre aplicação em despesas correntes ou despesas de capital para garantia
da manutenção das ações dos programas. Bastando para isso, observar, na
execução orçamentária, as regras de classificação econômica das despesas
trazidas nos artigos 12 e 13 da lei 4.320 de 1964.
(....) Art. 12. A despesa será classificada nas seguintes
categorias econômicas:
(Vide Decreto-lei nº 1.805, de
1980)
DESPESAS CORRENTES
Despesas de Custeio
Transferências Correntes
(...)Art. 13. Observadas as categorias econômicas do art. 12,
a discriminação ou especificação da despesa por elementos,
em cada unidade administrativa ou órgão de governo,
obedecerá ao seguinte esquema:
DESPESAS CORRENTES
Despesas de Custeio
Pessoa Civil
Pessoal Militar
Material de Consumo
Serviços de Terceiros
Encargos Diversos
O único bloco de financiamento em que se exige a despesa na categoria
econômica especifica é o Bloco de Investimento, sendo que as transferências
realizadas por meio deste bloco deverão ser utilizadas exclusivamente para a
realização de despesas de capital, mediante apresentação de projeto,
encaminhado pelo município ao Ministério da Saúde.
Nesse sentido, o Ministério da Saúde e o Tribunal de Contas da União
(TCU) já se manifestaram em publicações destinadas a orientar os gestores da
saúde afirmando a possibilidade de livre utilização dos recursos dentro de cada
bloco de financiamento, considerando também a possibilidade de eles serem
utilizados tanto com despesas de custeio, quanto com despesas de capital3.
Em síntese, a orientação é de que esses recursos podem ser utilizados
com autonomia pelos municípios, respeitados o limite de cada bloco de
financiamento e independentemente de serem para custeio ou para investimento,
exceto os recursos repassados pelo Bloco de Investimento e as exceções
previstas na Portaria 204/07, quais sejam: I - servidores inativos; II - servidores
ativos, exceto aqueles contratados exclusivamente para desempenhar funções
relacionadas aos serviços relativos ao respectivo bloco, previstos no respectivo
Plano de Saúde; III - gratificação de função de cargos comissionados, exceto
aqueles diretamente ligados às funções relacionadas aos serviços relativos ao
respectivo bloco, previstos no respectivo Plano de Saúde; IV - pagamento de
assessorias/consultorias prestadas por servidores públicos pertencentes ao
quadro do próprio município ou do estado; e V - obras de construções novas,
exceto as que se referem a reformas e adequações de imóveis já existentes,
utilizados para a realização de ações e/ou serviços de saúde.
Por fim, importante destacar que caberá ao município recepcionar em seu
respectivo orçamento os recursos repassados como transferências correntes na
modalidade fundo a fundo pelo Ministério da Saúde e classificar sua despesa
alinhado ao seu plano municipal de saúde. Ou seja, para que as despesas sejam
realizadas com a liberdade mencionada acima, necessário que tais despesas
estejam devidamente previstas no orçamento municipal desde a categoria
econômica até o elemento de despesa.
Brasília, 30 de setembro de 2015.
Cf. Manual de Gestão da Vigilância em Saúde. Brasília: Ministério da Saúde, 2009 e Orientações
para Conselheiros de Saúde. Brasília: TCU, 4a Secretaria de Controle Externo, 2010.
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