As decisões do
Presidente da Câmara dos
Deputados
às Questões de Ordem:
ato técnico ou político?
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IDENTIFICAÇÃO:
Título: As decisões do Presidente da Câmara dos Deputados às Questões
de Ordem: ato técnico ou político.
Autor: Alexandre Augusto Castro Varella
Finalidade: Monografia de Especialização em Processo Legislativo
Instituição: CEFOR da Câmara dos Deputados
Data: 18 de agosto de 2006
Orientador: Carlos Alberto Farias Nery
APRESENTAÇÃO:
Minha trajetória acadêmica resume-se à graduação nas habilitações
Psicólogo e Licenciatura em Psicologia. Atuei nos dois campos durante cinco anos,
enveredando-me no serviço público da Câmara dos Deputados desde 1993, embora
somente os últimos quatro anos na área-fim: o legislativo. Nesse período de trabalho
sobretudo com o processo legislativo, cuja carta principal é o seu Regimento Interno,
vinculado à Constituição Brasileira de 1988, um dos seus expedientes sempre me
chamou a atenção: a QUESTÃO DE ORDEM.
Ora porque tenha uma característica de auto-questionamento, porque não
dizer metalingüística (exegese do processo legislativo - processo sobre o próprio
processo), ora porque potencialmente reserva aos 513 parlamentares em questão
um caráter fiscalizador no andamento legiferante da matéria, constitucional e
regimentalmente, dirimindo suas dúvidas e óbices procedimentais.
Esse projeto pretenderá investigar a natureza das decisões às Questões de
Ordem do Presidente da Câmara dos Deputados; se se revestem de um caráter
exclusivamente técnico ou se dá margens a interesses políticos do momento.
Delimitar-me-ei sobre Questões de Ordem semelhantes cujas decisões couberam a
Presidentes distintos em contextos variáveis.
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Pergunto-me se o Regimento Interno da Câmara dos Deputados reveste-se
de uma característica analítica, assim como a Constituição Federal de 1988, dando
margem para os exegetas da lei a costurarem interpretações inéditas?
Notório é o fato que o processo legislativo, em particular é extremamente
complexo e multifatorial, onde forças políticas, partidárias, corporativas e até
personalísticas estão presentes, cabendo à questão de ordem uma tentativa de
uniformização e, porque não dizer, moralização no processo da feitura de leis.
PROBLEMA:
Trata-se a QUESTÃO DE ORDEM de um esclarecimento a respeito da forma
de condução dos trabalhos legislativos, em caso de dúvida sobre a interpretação do
regimento na sua prática exclusiva ou relacionada com a Constituição. Grosso modo,
a Questão de Ordem se resume a questionamentos no tramitar de uma proposição
qualquer, em sua faceta técnica, porque não dizer procedimental. Questões de
Ordem podem se revelar jurisprudências que potencialmente poderiam desembocar
em projetos de resoluções elaborados pela Mesa até o fim do biênio.
Passados 183 anos desde o primeiro poder constituinte brasileiro, embora
não validado posto que nossa primeira Constituição foi outorgada, o Estado
Brasileiro experimentou distintas formas e sistemas de governo: uma monarquia
parlamentarista (1824-1889) , uma república dos governadores (1891-1930), dois
períodos ditatoriais (1937-1945 e 1964-1985), duas Repúblicas em que o legislativo
se fez uma variável importante (1946-1964 e 1985-2006), apesar dos escândalos
que infelizmente tem maculado a Casa. Após a história presenciar diversas formas
de discricionariedade do Poder Central, seja patrocinado pelo imperador ou pelo
Presidente da República, em que desde a proclamação da República o
Presidencialismo quase sempre dominou a cena política, cabendo a ele um papel
determinante nos rumos do Estado, é de se questionar se esse poder influenciou ou
influencia direta ou indiretamente outros institutos de nossa organização política,
como a Presidência da Câmara dos Deputados.
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O Poder Executivo tem se revelado atualmente como um vetor determinante
no processo legiferante. Lembremos que, segundo a doutrina da interpenetração dos
poderes, o Presidente tem influência preponderante no legislativo, não somente
formalmente, através das faculdades em apresentar uma proposição, às urgências
constitucionais, à edição de Medicas Provisórias, Liderança do Governo etc, mas
também informalmente, mediante expedientes arcaicos e característicos da história
das instituições políticas brasileiras, como o clientelismo. Entretanto, e felizmente, o
Estado Brasileiro, ainda conta com dois outros poderes: o judiciário e o legislativo.
Este projeto tratará das decisões às Questões de Ordem do Presidente da
Câmara dos Deputados, tendo como condão investigar os fundamentos das referidas
decisões: tratam-se de atos de natureza técnica ou política? A hipótese preliminar
desse projeto é que aquelas decisões pautam-se mais pelo matiz político-partidário
do Presidente da Câmara do que pela tecnicidade jurídica presente na
fundamentação regimental. Além disso, conforme explicitado na apresentação deste
projeto, investigar-se-á a ‘abertura’ ou não do texto regimental, possibilitando uma
relativa liberdade nas interpretações.
Não obstante esse quadro conjuntural, percebo as QUESTÕES DE ORDEM
como um dos instrumentos regimentais mais legítimos do processo legislativo,
instrumento esse que potencialmente ditaria os caminhos de uma proposição, ou
quem sabe, dos caminhos de outras porvir.
Percebe-se a natureza paradoxal do instituto da Questão de Ordem: um
instrumento regimental que pode servir a um ato político! Não deveriam as regras
regimentais serem as balizadoras do ato político? Portanto o que se pode concluir é
uma superposição do elemento técnico e do político.
Quais os reais propósitos de uma Questão de Ordem assim que formulada?
Levarei adiante um estudo da Questão de Ordem não simplesmente no plano
transversal, ou seja, quantas foram respondidas, deferidas etc – mas principalmente
no plano longitudinal: desde a sua apresentação, quais os caminhos possíveis de
uma Questão de Ordem. Tentarei definir e identificar os vários tipos de uma Questão
de Ordem: aquelas que visam tão somente retardar a deliberação de uma matéria;
aquelas que efetivamente objetivam obstruir o processo tendo em vista uma dúvida
regimental, entre outros propósitos.
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Quantas e quais Questões de Ordem foram as mais representativas e
eficientes do ponto de vista de sua força jurisprudencial? Interessante também seria
tematizar as Questões de Ordem, ou seja, quais dispositivos regimentais e/ou
constitucionais são mais alvos de dúvida? Quais dispositivos do Regimento Interno
da Câmara dos Deputados sofrem recorrentemente de uma ambigüidade
interpretativa?
Delimitar-me-ei
preponderantemente
sobre
Questões
de
Ordem
da
legislatura em curso (52ª) levantadas no Plenário da Câmara dos Deputados,
resolvidas e não resolvidas pelo Presidente CD. Visto que se tratou de uma
legislatura atípica, onde três parlamentares ocuparam a presidência da Mesa,
suponho que se pode traçar uma correlação entre suas decisões e a conjuntura em
que foram proferidas.
OBJETIVOS:
O objetivo geral deste projeto, conforme explicitado acima, é analisar a
veracidade ou não do viés político nas resoluções às Questões de Ordem efetuadas
pelo Presidente da Câmara dos Deputados. Até que ponto suas decisões são
fundamentadas nos diplomas jurídicos disponíveis à Mesa, basicamente Constituição
Federal e Regimento Interno da Câmara dos Deputados, questionando a coerência
de suas interpretações.
Outro objetivo, um pouco mais amplo, e que lançaria mão de Questões de
Ordem resolvidas desde a Resolução nº 17 de 1989, que aprovou o atual Regimento
da Câmara dos Deputados, seria verificar e quantificar quais daquelas resultaram em
Projetos de Resolução elaborados pela Mesa e, por sua vez, se houve resoluções
oriundas das mesmas.
Objetiva-se ainda oferecer contribuições tanto no aspecto teórico quanto
prático. Teoricamente podemos analisar, a partir do expediente da QUESTÃO DE
ORDEM, se a instituição CÂMARA DOS DEPUTADOS sofre o estigma da
centralização absoluta, tendo a Mesa da Câmara determinado os rumos da atividade
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legislativa. Até que ponto o parlamentar em particular poderia influenciar a tramitação
de uma matéria? As minorias têm poder decisório no Parlamento?
Em termos práticos pretende-se equipar determinados órgãos da Câmara
(lideranças, consultorias e a própria secretaria do Deputado) para fazer frente à
máquina
legislativa
governamental,
tão
bem
explicitada
por
LIMONGI
e
FIGUEIREDO (1999), sem esquecer das influências corporativas, que tem ditado o
ritmo e os destinos do curso de uma matéria específica. Trata-se de questionar a
monopolização ou não da atividade legiferante por determinados segmentos, seja
determinadas lideranças do Congresso, seja por lideranças de outros poderes.
Pode-se discriminar a relevância social dessa pesquisa, na análise das
conseqüências dos atos do Presidente da CD e mais especificamente às suas
decisões às QUESTÕES DE ORDEM. Como o terceiro cargo na sucessão de poder,
e não menos representativo do que a Presidência da República, seriam seus atos
democráticos, fazendo jus à importância dessa instituição no Estado Democrático de
direito?
REVISÃO DA LITERATURA:
Diversas publicações (monografias, artigos, livros) abarcam direta ou
indiretamente o tema da Questão de Ordem no Processo Legislativo Federal.
FIGUEIREDO E LIMONGI (1999) concluem que o Poder Executivo comanda
o processo legislativo, minando o próprio fortalecimento do Congresso como poder
autônomo. Dizem eles que “a iniciativa legislativa e a capacidade de controlar a
agenda decisória se concentram inteiramente nas mãos do Executivo e do Colégio
de Líderes. O grosso do trabalho legislativo passa ao largo da contribuição da
maioria dos parlamentares”. Ora, como então contrapor essas afirmações com a
explicitada por DOS SANTOS (2005), destacando que as minorias se utilizam do
Regimento Interno, por meio das Questões de Ordem, para se protegerem do
chamado ‘rolo compressor da maioria’. O autor concentra-se em identificar se as
Mesas primam pela manutenção da jurisprudência regimental ou se há instabilidade
na interpretação das normas ‘interna corporis’.
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ALBUQUERQUE (2005) questiona em seu trabalho se as Questões de Ordem
são sempre respondidas para atender aos reclamos técnicos do processo e a
manutenção das regras ou podem ser respondidas para induzir determinado
resultado e mudar as regras do jogo em andamento.
BARROSO (2003) tece considerações sobre a interpretação constitucional,
seus métodos e princípios (supremacia da Constituição, de sua unidade, da
razoabilidade e proporcionalidade) que, ao meu ver, são fundamentais para
assimilarmos a interpretação de uma norma infraconstitucional que se reveste o
Regimento Interno da Câmara dos Deputados.
DE CARVALHO (2002), através de um minucioso estudo sobre o controle do
processo legislativo, conclui que os controles internos desse processo não atendem
aos requisitos de independência e de autonomia dos órgãos controladores em face
do controlado, nem garantem pelas circunstâncias políticas o direito de participação
da minoria.
Vários outros estudos podem fundamentar e enriquecer o projeto em questão,
mas por ora são essas as literaturas que o sedimentam.
METODOLOGIA:
A pesquisa monográfica será descritiva e documental. A partir do sítio da
Câmara dos Deputados (www.camara.gov.br), filtrar-se-á algumas questões de
ordem a serem discutidas com o orientador.
Pretende-se ainda fazer uma análise de dados disponíveis em pesquisas
quantitativas sobre o tema, como a presente no Anuário Estatístico do Processo
Legislativo – ano de 2005.
Objetiva-se ainda entrevistar tanto autores das Questões de Ordem, bem
como técnicos da Casa especialistas em processo legislativo.
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CRONOGRAMA:
SEMANAS
Setembro
Levantamento
bibliográfico
Coleta de dados
1
2
X
X
X
X
Outubro
3
4
1
2
X
X
X
X
Análise dos resultados
3
4
1
2
X
X
X
X
X
X
Elaboração das
Conclusões
Encontros com o
orientador (análise de
documentos, orientação e
X
X
X
Novembro
X
X
3
X
entrega de relatórios)
Relatório parcial
X
Relatório Final
X
BIBLIOGRAFIA:
AVELAR, Lúcia e CINTRA, Antônio Octávio (org.). Sistema político brasileiro: uma
introdução. São Paulo. Fundação Unesp, 2004, 416p.
BARROSO,
Luis
Roberto.
Interpretação
e
aplicação
da
Constituição:
fundamentos de uma dogmática constitucional transformadora. São Paulo:
Saraiva, 5ª edição, 2003.
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BRASIL. Congresso. Câmara dos Deputados. Normas conexas ao Regimento
Interno da Câmara dos Deputados 2. ed. – Brasília: Câmara dos Deputados,
Coordenação de Publicações, 2003. 276 p. (Série textos básicos; n. 30) ISBN 857365-280-2
BRASIL. Congresso. Câmara dos Deputados. Regimento Interno da Câmara dos
Deputados, consolidado até a Resolução n° 34/2005. Atualizado em abril de 2006.
Câmara dos Deputados: Centro de Documentação e Informação (versão eletrônica,
disponível em http://www2.camara.gov.br/legislacao/regimentointerno).
BRASIL. Constituição (1988). Constituição da República Federativa do Brasil:
texto consolidado até a Emenda Constitucional nº 52/2006 – Brasília: Senado
Federal
(versão
eletrônica,
disponível
em
http://www.senado.gov.br/sf/legislacao/regsf/, em 3/5/2006).
DE CARVALHO, Cristiano Viveiros. Controle Judicial e Processo Legislativo: a
observânvia dos regimentos internos das Casas Legislativas como garantia do
estado democrático de direito. Porto Alegre: Sérgio Antonio Fabris Editor, 2002.
DOS SANTOS, Lourimar Rabelo. Questões de Ordem na Câmara dos Deputados:
estabilidade ou instabilidade hermenêutica. Brasília: Monografia do Curso de
Especialização em Administração, Unb, 2005.
FIGUEIREDO, A.C., LIMONGI, F. Executivo e Legislativo na nova ordem
constitucional. São Paulo: Ed. FGV/Fapesp, 1999.
SANTOS, Lílian de Cássia Albuquerque. Questão de Ordem como procedimento
concentrador
de
poder
legislativo.
Brasília:
Monografia
do
Curso
de
Especialização em Administração, Unb, 2005.
SANTOS, Luiz Claudio Alves dos; NETTO, Miguel Gerônimo da Nóbrega;
CARNEIRO, André Corrêa de Sá. Curso de Regimento Interno da Câmara dos
Deputados. Brasília: Vestcon, 2006. 358 p.