FINANCIAMENTO DA EDUCAÇÃO BÁSICA NO BRASILE NOS PAÍSES
DO CONE SUL
GT: 01
LEAL, Helder Bueno
([email protected])
JESUS, Wellington Ferreira de
([email protected])
GOMES, Candido Alberto
([email protected])
Universidade Católica de Brasília (UCB)
RESUMO
O presente trabalho, elaborado como pesquisa exploratória, analisa as seguintes questões:
como se organiza o financiamento da educação básica brasileira? Quais as limitações,
contradições e avanços do(s) atual(ais) mecanismo(s) de financiamento da educação básica
no Brasil, quando comparados aos países do “Cone Sul” (Argentina, Uruguai, Paraguai e
Chile); quais aspectos nos aproximam e distanciam? Quais elementos são integrativos ou
diferenciadores no financiamento à educação básica no Cone Sul? O que caracteriza a
subvinculação de verbas à educação básica no Brasil a partir do Fundef e da perspectiva do
Fundeb? Quais avanços e limitações dos Fundos? Realizou-se um estudo do e uma síntese do
financiamento à educação no Brasil e Cone Sul e, também, a Constituição e a LDB.
Palavras-chave: financiamento da educação, educação básica, fundef, fundeb.
Entendido como qualquer processo social, a educação demanda custos. Os
recursos necessários ao pagamento de pessoal, construção de prédios, conservação da infraestrutura e à realização das próprias políticas educacionais, entre outros aspectos, advêm da
própria sociedade através da soma de impostos e contribuições pagas ao Estado.
No presente trabalho, construído sob a perspectiva de uma pesquisa exploratória,
pretendemos discutir, analisar e contribuir com subsídios para o entendimento das seguintes
questões: de que forma se organiza o financiamento da educação básica brasileira; quais as
limitações, contradições e possíveis avanços do(s) atual(ais) mecanismo(s) de financiamento
da educação básica, quando comparados com outros países do denominado “Cone Sul”
(Argentina, Uruguai, Paraguai e Chile) quais os aspectos que nos aproximam e nos
distanciam. Quais elementos podem ser integrativos ou considerados diferenciadores no
estudo do financiamento à educação básica no Cone Sul? O que caracteriza a subvinculação
2489
de verbas à educação básica no Brasil a partir das experiências do Fundef e da perspectiva do
Fundeb?
No sentido de obter respostas a estas questões realizamos um estudo sobre o
financiamento, uma síntese do financiamento à educação no Brasil, o papel dos governos dos
países do Cone Sul. Analisamos, também, o texto constitucional brasileiro e a Lei de
Diretrizes e Bases da Educação brasileira, e, por fim, procedemos a um levantamento da
bibliografia pertinente sobre o financiamento à educação nos países do Cone Sul.
Financiamento na Educação nos países do Cone Sul: breves considerações
Durante a década de 1980, denominada por diversos economistas de “década
perdida” para a América Latina, os recursos destinados à educação, em particular
ao
financiamento da educação básica, sofreram reduções drásticas. A partir da década de 1990,
com os planos de ajuste estrutural, essa redução permaneceu em alguns países como Bolívia,
Equador e Venezuela. Em outros países como Brasil, Chile Argentina, ocorreu uma pequena
elevação no financiamento por aluno (ARCIA; ALVAREZ; SCOBIE,1999, p.127).
De forma sintética, podemos observar uma relativa semelhança nos processos
histórico-político, econômico e social por que passaram esses países nas últimas décadas,
bem como nas experiências no sentido do financiamento à educação básica.
No caso da Argentina os recursos destinados à educação pública provêm da
receitas do governo federal e das províncias. Inicialmente, um modelo centralizado de
financiamento cedeu lugar, a partir dos anos 90, a tendência à descentralização, na medida
em que o Governo Federal induziu às províncias a aplicarem parte de seus recursos
tributários em educação, por meio de um processo regressivo, onde o poder central,
gradativamente, vai se eximido da tarefa de financiar a educação e delegando este processo
aos governos locais.
O Paraguai depende das receitas fiscais alocadas ao Ministério da Educação via
orçamento geral da União. Com a atual Constituição, promulgada em 1992, ficou
estabelecido que 20% dos recursos orçamentários seriam o mínimo aplicado à educação,
excluídos empréstimos e doações. Também é destacado na Carta Magna um processo
gradativo de descentralização destinando aos Departamentos e Municípios a administração
da educação básica.
2490
O Uruguai, constituído como Estado unitário tem sua educação financiada pelo
governo central, através dos recursos obtidos pelo mesmo. Contribuem também fontes extraorçamentárias como a participação de produtos e serviços e loterias.
O Chile a partir do início da década de 1980 colocou em prática a mais “radical
experiência de privatização do setor educacional” (GOMES, 1992, p.78). Ao contrário das
décadas anteriores, quando o governo central assumia o provimento de recursos à educação,
criando disparidades tais como o fato de 50% dos recursos serem destinados ao ensino
superior que abrigava apenas 4% das matrículas, em claro prejuízo do ensino fundamental e
médio, marginalizando os setores mais pobres da sociedade, a reforma transferiu ao setor
privado as escolas de ensino médio profissionalizantes, municipalizou o ensino infantil,
fundamental e médio.
O Ministério da Educação do Chile estabeleceu uma subvenção calculada por
aluno atendido às municipalidades. Estimulou também a participação das comunidades e da
iniciativa privada no estabelecimento das escolas. Quanto ao ensino superior ocorreu um
processo de cobrança das mensalidades e um programa de bolsas de estudo aos alunos de
menor renda. Segundo Mello e Souza:
No Chile, o sistema foi implantado no bojo de uma reforma educacional, que privilegiou a municipalização das
escolas públicas e a competitividade entre escolas públicas e particulares, através da possibilidade de escolha
dos alunos. Houve muitas mudanças ao longo dos anos, inclusive a possibilidade de financiamento
compartilhado, ou seja, a cobrança de seus alunos pelas escolas subvencionadas, ainda que percam um a parte
das subvenções. Entretanto, este regime favorece fortemente as escolas particulares. Assim, em 1997, 78% das
matrículas em escolas particulares eram matrículas em escolas subvencionadas e destas, 65% estavam em
escolas que adotaram o financiamento compartilhado. Já no caso das matrículas nas escolas municipais, apenas
3% das matrículas estavam em escolas que adotaram o financiamento compartilhado. (MELLO e SOUZA,
2002, p.21)
O modelo de descentralização adotado no Chile atendeu claramente às propostas
e ao modelo de reformas de redução do tamanho do Estado, ajustamento às reformas
econômicas e privatizações que caracterizam o modelo neoliberal. Pode-se considerar que,
em parte os objetivos do governo chileno foram atingidos ao observar-se um aumento das
taxas de matrículas, sobretudo nas áreas rurais, um aumento na destinação de recursos às
áreas mais pobres, e na redução da evasão e repetência. Entretanto, é preciso considerar as
contradições deste modelo na medida em que politicamente os prefeitos eram indicados pelo
poder central, o que limitava a autonomia municipal; o governo central mantinha a alocação
de recursos o que levava a um reconcentração de poder; a recessão tornou o ensino pouco
atrativo para os investidores, não acontecendo à privatização esperada e mantendo o governo
2491
com o papel de financiar algumas escolas privadas; houve um processo de desvalorização do
magistério.
Conforme Gomes (1999, p.80): “Hoje o balanço da experiência chilena mostra
que, em longo prazo, a descentralização reduziu significativamente os custos. No entanto a
crise econômica do inicio dos anos 80 dificultou a atualização do valor alocado por aluno,
com a deterioração do seu valor a pouco mais de um terço do que se alcançava em 1981”.
A partir de 1993 ocorreu um processo de financiamento compartilhado que
estabelece uma tabela de descontos da subvenção fiscal que varia por faixas em função do
nível de valor cobrado. O limite estabelecido é de 4 Unidades de Subvenção Educacional
(USEs), cerca de US$ 80,00, a partir deste valor, o sistema converte-se em particular pago.
Pode-se afirmar que a complementação do governo central aos municípios não é suficiente
para assegurar eqüidade. Por outro lado, os pais podem complementar os vouchers (escolas
de anuidades mais altas que os vouchers) e, ainda, pode haver organizações filantrópicas, no
terceiro setor, que puxam os cordões à bolsa para melhorar as escolas subsidiadas, isto é, que
são de dependência administrativa particular, mas recebem recursos do Estado por meio dos
ditos vouchers e ainda põem dinheiro arrecadado junto à comunidade, igrejas etc., para
melhorias, especialmente em áreas socialmente vulneráveis. Ficando sem resposta a seguinte
pergunta: os custos que podem ser criados pelo financiamento compartilhado são, ou não,
compensados pelos benefícios advindos de um aporte maior de recursos ao sistema.
(GONZÁLEZ, 1999)
O quadro1 sintetiza as formas de organização político-administrativa
predominantes e os principais modelos de financiamento no Cone Sul.
Quadro1: Organização político-administrativa e financiamento à educação básica no Cone Sul
País
Regime
Financiamento da educação básica
Argentina
Federativo
Acentuada descentralização a partir dos anos 90, com
transferência dos encargos às províncias.
Brasil
Federativo
Caminhando para a descentralização, subvinculação,
experiência do Fundef e do Fundeb
Chile
Unitário
Descentralizado desde a década de 80, com a presença de
subvenções, calculadas por aluno atendido – vouchers.
Paraguai
Unitário
Gradativa descentralização, com a presença da vinculação
constitucional do mínimo de 20% à educação dos recursos
orçamentários.
Uruguai
Unitário
Centralizada, ficando a cargo somente do governo central
2492
Fonte: Pesquisa de Campo
O Financiamento da Educação Básica no Brasil
A Constituição Federal estabelece em seu artigo 212 os percentuais mínimos que
devem se aplicados em educação pelas três esferas que caracterizam o regime federativo
brasileiro, 18% da receitas de impostos arrecadados pela União e 25% da receita dos
impostos estaduais e municipais.
Essa vinculação constitucional de recursos à educação pode ser descrita como um
movimento pendular: sua presença no texto constitucional (considerando a existência de oito
Constituições, uma monárquica e sete republicanas, duas outorgadas e seis promulgadas),
tendo por referência o período republicano (1889 ao dias atuais) é existente nos momentos de
vigência do Estado de Direito, sua supressão ocorreu nos momentos de predomínio de
regimes autoritários (GOMES, 1995; PINTO, 2000).
Podemos afirmar que a busca pelo estabelecimento de valores mínimos à
educação assumiu o contexto de resistência contra o modelo autoritário, caso expresso do
Senador da República João Calmon, que entre 1976 e 1983, lutou pela criação de um
mecanismo que vinculasse recursos à educação, atingindo seu objetivo em plenitude apenas
em 1985, denominada Emenda Calmon que determinava a destinação à educação de 13% dos
impostos da União e 25% dos impostos de Estados e Municípios. A batalha do Senador
Calmon se estendeu até a promulgação da Constituição de 1988, quando por seu intermédio
consagrou-se o dispositivo da vinculação, alterando o percentual mínimo da União de 13%
para 18% da receita de impostos por ela arrecadados (GOMES, 1996).
Os recursos destinados à educação brasileira através da vinculação são compostos
pelos impostos, excetuando as taxas e as contribuições.
A composição dos impostos e transferências entre os entes federativos destinados
à educação está sintetizada no quadro2, observando que existem impostos federais, estaduais
e municipais, além de transferências realizadas pela União aos Estados e Municípios.
Quadro 2: Sistema de financiamento da Educação por esfera de Governo- (Constituição
Federal de 1988)
UNIÃO
ESTADOS
MUNICÍPIOS
COMPETÊNCIAS:
COMPETÊNCIAS:
COMPETÊNCIAS:
Educação superior e educação
Ensino fundamental e médio
Educação infantil e ensino
2493
profissional
e educação superior
fundamental
RECURSOS:
RECURSOS:
RECURSOS:
1. ORÇAMENTÁRIOS
1.ORÇAMENTÁRIOS
(Tesouro)
(Tesouro)
Ordinários do Tesouro
Vinculação da receita de
Vinculação da receita de impostos (25%) para MDE;
impostos (18%) para MDE
15% para ensino fundamental
2.TRANSFERÊNCIAS
2. CONTRIBUIÇOES
SOCIAIS
Orçamentários da União
Contribuição sobre o lucro
líquido
Contribuição
para
a
seguridade social
Receitas
brutas
de
prognósticos
3.OUTRAS FONTES
3. OUTRAS FONTES
Diretamente arrecadados
Operações de Crédito
Operações de crédito
Renda líquida da loteria
Diversos
fede
Diretamente arrecadados
Diversos
1.ORÇAMENTÁRIOS
(Tesouro)
Vinculação da receita
de impostos (25%) para
MDE; 15% para ensino
fundamental
2.TRANSFERÊNCIAS
Orçamentários
do
Estado
Orçamentários
da
União
3.OUTRAS FONTES
Diretamente
arrecadados
Operações de crédito
Diversos
Fonte: Constituição Federal, LDB e demais leis ordinárias
Elaboração: Castro e Duarte, s/d., com adaptações.
Observação: MDE – despesas de manutenção e desenvolvimento do ensino, isto é, despesas
estritamente educacionais, exclusive alimentação, saúde escolar etc.
Financiamento da Educação Básica pública no Brasil: Do Fundef ao Fundeb
Apesar da vinculação constitucional de recursos mínimos a educação, não havia
entre os níveis de ensino uma distribuição eqüitativa das verbas, contrariando o disposto nos
§§ 2º e 3º do artigo 211 da Constituição Federal e os artigos 10º e 11º da LDB, que
determinam prioritariamente aos Municípios a responsabilidade pelo ensino fundamental e
aos Estados pelo ensino médio. Com base nesta realidade e também em função da agenda
internacional da década de 1990 em favor da educação básica, tendo como principal
referência a Conferência Mundial de Educação para Todos, realizada em Jomtien, Tailândia,
constituiu-se um mecanismo baseado na subvinculação dos recursos já vinculados
constitucionalmente em favor do ensino fundamental visando a universalização da matrícula
deste nível de ensino. Este processo resultou na criação do Fundo de Manutenção e
Desenvolvimento do Ensino Fundamental e de Valorização do Magistério (Fundef).
2494
O Fundo foi criado pela Emenda Constitucional nº. 14/96, posteriormente
regulamentada pela Lei nº. 9.424, de 24 de dezembro de 1996, que dispõe sobre o Fundef
constituiu-se em uma ruptura num processo histórico de exclusão da maior parcela das
crianças e adolescentes, particularmente dos setores de baixa renda quer do acesso, quer da
permanência nos níveis básicos de educação. Isso ocorreu, sobretudo nas regiões onde o
poder de mobilização social é menor ou, ainda, nos extremos de pobreza que caracterizam
regiões como a Norte e a Nordeste, o processo se acentua.
Entretanto, o Fundef excluiu parcela considerável da população escolar ao não
contemplar a educação infantil, o ensino médio, o ensino especial e a educação de jovens e
adultos. Particularmente, a lacuna do financiamento ao ensino médio, uma modalidade em
expansão no país, resulta num processo de permanência de uma realidade histórica onde há
uma escola para os “nossos e outra para os dos outros”, em outras palavras mantem-se uma
perversa e excludente dualidade no ensino médio que tende a desembocar na educação
superior e baixa qualificação para o mercado de trabalho, cada vez mais seletivo e exigente.
A estrutura do Fundef
Segundo a Lei e o seu regulamento (Decreto nº. 2.264/97), o Fundo apresenta as
seguintes características:
•
O Fundef constitui-se em um fundo com duração de dez anos (1997-2006),
criado no âmbito de cada estado, que não transfere recursos entre Estados, ou seja, cada um
dos 27 Estados tem o seu próprio fundo, de natureza contábil e funcionando nos mesmos
moldes dos Fundos de Participação dos Estados e Municípios (FPE e FPM);
•
O Fundo é formado pela vinculação direta de 15% de quatro das principais
fontes de recursos estaduais e municipais relativas aos impostos de maior arrecadação e mais
fácil controle.Os recursos são distribuídos na proporção das matriculas do ensino
fundamental
em cada município e na rede estadual, tendo como base o censo escolar
realizado pelo Ministério da Educação e Cultura (MEC) no ano anterior. Estes dados são
enviados pelos estados e municípios e os números são publicados no Diário Oficial da União
(DOU), com prazo de 30 dias para contestação. Assim, há 27 fundos, onde se reúnem os
recursos de cada Estado e seus Municípios, sendo o valor dividido pela matrícula
equitativamente.
2495
No primeiro ano de implantação do Fundo o Governo Federal fixou um valor
mínimo por aluno de R$ 300,001, e nos anos posteriores, segundo a Lei, o valor mínimo por
aluno seria calculado dividindo-se o montante total do fundo pelo numero total de matriculas
anuais do país. Quando qualquer dos fundos estaduais não atingisse esse valor, a União
complementaria os recursos, de modo a garantir um padrão mínimo de ensino em todo o país.
Outra importante característica é a de que no mínimo 60% dos recursos do Fundo devem ser
utilizados exclusivamente no pagamento da remuneração dos profissionais do magistério em
efetivo exercício.
Os avanços e as limitações do FUNDEF
Um dos aspectos de maior significação na discussão concernente ao Fundef está
situado na realidade da população educacional atingida (ou não) pelos recursos do Fundo.
Segundo o Relatório do MEC (BRASIL, 2003), ocorreu um crescimento de matrículas
alcançando a significativa marca de 6% (nos anos imediatamente anteriores o crescimento
anual era da ordem de 3%), representando quase dois milhões de crianças trazidas para as
escolas.
Quadro 3 – Taxa de escolarização de pessoas entre 5 e 24 anos
1996-2002
Taxa de escolarização
1996
2002
Variação
5 e 6 anos de idade
64,1
77,2
13,1%
7 a 14 anos de idade
91,3
96,9
5,6%
15 a 17 anos de idade
69,5
81,5
12,0%
18 a 19 anos de idade
43,8
51,1
7,3%
Fonte: IBGE, PNAD 1996/2002
Outro aspecto observado constituiu-se na valorização dos profissionais do
magistério (quadro 4). Tomando os resultados no período 1997-2001, registrou-se melhoria
nos níveis salariais médios dos profissionais do magistério, com reajustes maiores nas redes
municipais em todas as regiões, o que é ainda mais significativo quando se leva em conta que
foi nessas redes que aumentou substancialmente o número de docentes. Os maiores índices
foram concedidos aos profissionais dos municípios e regiões mais pobres, com o que se
1
Valor equivalente a US$ 258,62 – câmbio médio anual
2496
reduziu a distância entre seus vencimentos e a média das demais regiões e, por fim, os
reajustes foram mais expressivos nas jornadas de 20 horas semanais.
Quadro 4- Estimativa do salário base médio dos professores do ensino fundamental com carga
horária de 20 horas semanais, em todas as redes de ensino , por nível de formação
Variação em percentagem entre dez/1997 e jun/2001
Nível Médio
Licenciatura
Modalidade Normal
Plena
Norte
43,90
24,10
Nordeste
84,00
71,60
Sudeste
18,90
11,50
Sul
39,20
41,60
Centro-Oeste
43,10
32,70
Brasil
44,90
31,60
Fonte: MEC – Balanço do Fundef 1998-2002 - Pesquisa FIPE 2001.
Região
A redistribuição dos recursos públicos, uma das bases fundamentais preconizadas
pelo Fundef, é observada em um estudo do Banco Mundial, onde é afirmado que: “dados de
2001 indicam que dos 5.386 municípios, 2.033 foram ‘ perdedores’ líquidos do Fundef, ou
seja, contribuíram mais do que receberam, porque tinham poucas escolas e matrículas. A
contribuição líquida total dos ‘perdedores’ foi de, aproximadamente R$0,8 bilhões. 3.342
municípios foram ‘ganhadores’ líquidos e a soma total do ganho líquido foi de
aproximadamente R$3,6 bilhões” (BANCO MUNDIAL, 2002, p.28)
O gráfico 1 demonstra a evolução dos recursos destinados ao ensino fundamental
através do Fundef no período de 1998 – 2002, que foi afetada por crises externas e pelas
políticas de austeridade fiscal e cambial.
2497
Gráfico 1: Evolução dos recursos para a educação fundamental 1998-2002
US$ médio anual
14
US$ bilhões
12
11,46
9,62
10
8,47
8,34
7,6
8
6
4
2
0
1998
1999
2000
2001
2002
anos
Fonte: Dados originais da STN-MF
Algumas das limitações apresentadas pela literatura foram: as desigualdades no
país serem consideradas em níveis regionais, entretanto, a realidade de pobreza e miséria está
disseminada em níveis nacionais, havendo municípios pobres em estados ricos e municípios
ricos em estados pobres (DAVIES, 2001, 2003; ARELARO, 2006; MONLEVADE,1988,
2006).
Desta forma, “faltou uma filosofia de financiamento cuja base deve ser a
seletividade na aplicação dos recursos financeiros públicos, priorizando alunos mais pobres,
das escolas mais pobres dos estados ricos e pobres” (MELCHIOR, 1997, p. 24-25). Estas
observações são reforçadas por (MACHADO, 2000), pois a partir do Fundef os estados
deixaram de investir em educação infantil (CASTRO e BARRETO, 2003), no ensino médio
e na educação de jovens e adultos. Além disso, não foram criadas novas fontes de
manutenção e desenvolvimento da educação e, por fim: “o custo mínimo aluno que vem
sendo fixado pela União tem sido irrisório quando comparado a outros países” (MACHADO,
2000, p.82).
Embora o Fundef não tenha o poder mágico de solucionar o problema da
educação e não ser o único elemento a promover isoladamente esta transformação, faz-se
necessário reconhecer sua participação no processo de retomada do desenvolvimento e
valorização do ensino público fundamental no Brasil. As contradições e limitações do Fundef
apontadas pela literatura, bem como a exigência da sociedade por uma educação básica de
2498
qualidade levaram o Poder Executivo a enviar ao Congresso Nacional a Proposta de Emenda
Constitucional n. 415/05 que amplia valor e o escopo da destinação de recursos para toda a
educação básica.
O Fundeb – Fundo de Desenvolvimento da Educação Básica
A proposta de organização do Fundeb tem como base o período compreendido
entre 2006 e 2019, uma duração de quatorze anos. Ele abrengerá a educação infantil (creches
e pré-escola), o ensino fundamental, o ensino médio, a educação de jovens e adultos e a
educação especial, que não foram contemplados na criação do Fundef. Estabelece na
proposta atual do Fundeb, a divisão em onze faixas de valores aluno/ano, com uma
diferenciação entre as áreas urbanas e rurais, o ensino médio profissionalizante e, um aspecto
significativo para as populações indígenas e remanescentes dos antigos refúgios dos escravos
negros, denominados “quilombos”, que se organizam em comunidades mantendo aspectos
culturais particulares.
Também é destacado o fato de que um mínimo de 60% dos recursos do fundo
será destinado ao pagamento do magistério em efetivo exercício. O objetivo do Fundeb é,
progressivamente atingir, no quarto ano de vigência 47,2 milhões de alunos. É reforçada a
política de complementação de recursos por parte da União quando os demais entes
federativos não conseguirem alcançar o valor mínimo nacionalmente definido. A composição
dos recursos do Fundeb mantém basicamente a mesma estrutura anterior.
Em relação à Proposta de Emenda a Constituição Federal de n. 415/05, que cria o
Fundeb, são apresentadas algumas contradições e limitações, dentre as quais destacamos: 1) a
lógica de construção e aprovação do Fundeb pelo Congresso Nacional manteve praticamente
inalteradas as bases do fundo anterior, fundo de natureza contábil, constituído de 27 fundos
estaduais, compostos de 20% de todos os impostos transferidos pela União aos Estados e
Municípios; 2) manteve o aspecto das desigualdades regionais, ao considerar um valor único
aluno/ano nacional; 3) com a disputa fiscal que existe hoje entre os entes federativos a
política universalista de expansão da educação pode sofrer dificuldades; 4) questiona-se se a
União pode aumentar seu aporte em meio a uma política de ajuste fiscal e pagamento de
juros e serviços da dívida pública, questiona-se o quanto poderia ter sido obtido com
recursos suplementares e, por fim, destacamos o valor aluno/ano que por muitos é
2499
considerado ainda inferior ao mínimo necessário. Na visão do Deputado Federal Ivan
Valente:
A lógica de ajuste fiscal impediu um custo aluno/ano que assegurasse a qualidade no ensino público e a
aprovação de imediato de um piso salarial nacional digno para quem trabalha com educação. Da mesma forma,
inviabilizou que se estipulasse um limite de alunos por sala de aulas de acordo com cada etapa e modalidade de
ensino, única forma de evitar o inchaço nas salas de aula como expediente de obter mais recursos e demitir
professores. (VALENTE, 2006, p.02)
Quadro 5 - comparação entre o Fundef e a proposta do Fundeb
Em US$ de março de 2006
Parâmetro
Fundef
Fundeb
1) Vigência
2) Alcance
3) Número de alunos
De 10 anos (até 2006)
Apenas o ensino fundamental
30,7 milhões (Censo escolar de
2004)
15% dos principais impostos e
de mais fácil arrecadação
De 14 anos (após a criação)
Educação infantil, ensino fundamental e médio
47,5 milhões de alunos a partir do 4º ano de
vigência do Fundo
Contribuição dos
Contribuição dos
estados, DF e
estados, DF e
municípios, de 5% no
municípios, de
primeiro ano até
16,25% no
primeiro ano até
chegando
a 20% a partir do
chegar em 20% a
quarto, sobre seus
partir do quarto
ano, sobre os
principais impostos
principais
impostos
Considerando as estimativas (em valores de
2005):
US$ 15,95 bilhões no primeiro ano chegando a
US$ 20,32 bilhões no quarto ano
4)
Fontes
de
recursos
que compõem o
Fundo
5) Montante de
recursos previstos
(contribuição de
estados, DF e
municípios)
6) Complementação
da União
US$ 14,51 bilhões (previsão 2005
sem complementação da União)
7) Total geral de
recursos para o
Fundo
US$ 14,69 bilhões (previsto para
2005)
8) Distribuição dos
recursos
Com base no número de alunos do
ensino fundamental regular e
especial, de acordo com os dados do
censo escolar do ano anterior
10) Valor mínimo
nacional por
aluno/ano
Fixado anualmente com
diferenciações
Entre as série inicias e finais e com
escolas urbanas e rurais
US$ 183,9 milhões (previstos para
2005)
Considerando as estimativas para 2005
US$ 930,23 milhões no primeiro ano chegando
a
2,09 bilhões no quarto ano
Previsões em valores de 2005: US$ 16,83
bilhões no primeiro ano, chegando a 22,3
bilhões no
quarto ano
Com base no número de alunos da educação
básica (creche, pré-escola, fundamental e
médio) de acordo com os dados do Censo
Escolar do ano anterior observada a seguinte
escala:
Alunos do ensino fundamental regular
e especial: 100% a partir do primeiro ano
Alunos da educação infantil, ensino
médio e EJA: 25% no primeiro ano; 50%
no segundo ano; 75% no terceiro ano e 100% a
partir do quarto ano.
Fixado anualmente com diferenciações
previstas para onze faixas de aplicação
Fonte: parecer aprovado em 08/12/2005, na Comissão Especial encarregada e analisar a PEC
415/2005, na Câmara dos Deputados.
2500
Considerações Finais
Considerando o financiamento da educação básica, podemos concluir que
mecanismos como a vinculação e a subvinculação de verbas à educação podem ser
analisados como uma pequena, mas, certamente muito significativa alternativa para as
populações que pouco ou nenhum acesso possuem à escolarização, ou que vivem em situação
de risco. Evidentemente que não se trata de uma panacéia, mas aliado a políticas públicas e
programas sociais de complementação de renda, como “bolsa escola”, podem minimizar este
processo desigualdade e ausência.
Observando sinteticamente o quadro dos países do Cone Sul no que diz respeito
ao financiamento da educação percebemos alguns pontos em comum: tendência à
descentralização; manutenção de prerrogativas voltadas ao ensino superior, mas apresentando
uma perspectiva de crítica aos aportes financeiros destinados a este setor; tentativas de
expansão e democratização do ensino básico, entre outros aspectos. Em geral, o mecanismo
de financiamento da educação, mesmo com as reformas econômicas, fiscais e as novas
Constituições, após a vigência das ditaduras militares nas décadas de 60 e 70, permanece
ainda sob o controle do poder central. Destacamos o caso do Uruguai que, como Estado de
regime unitário, tem todo o financiamento dirigido pelo Governo Nacional. O Chile realizou
uma experiência radical e, no momento atual passa por um processo de mudança. Argentina,
afetada pela crise do início do séc. XXI e o Paraguai caminham no sentido de uma
descentralização. O Brasil teve no Fundef e, a partir da implantação do Fundeb, a
possibilidade de alguns avanços no sentido do financiamento da educação básica. Só o
Brasil, porém, adotou processos como este para elevar o acesso e a equidade, embora o
Paraguai mantenha a vinculação de recursos em sua Constituição.
Acompanhando as tendências do Cone Sul, os fundos brasileiros também
promovem a descentralização, sendo esta o único denominador comum no financiamento da
educação nesta região. Por outro lado, o Brasil com outra sistemática, também adotou uma
alocação de recursos por aluno, como uma base para buscar a equidade, além de introduzir
mecanismos de quase mercado, levando Estados e Municípios a disputar alunos. Estes são
em parte pontos de contato com o Chile.
Fundef e Fundeb guardam algumas semelhanças como o fato de serem fundos de
natureza contábil; a adoção de um valor ano/aluno; as matrículas serem o referencial para a
transferência de recursos; a aplicação de um percentual para os salários dos professores; a
complementação da União a Estados e Municípios quando o valor ano/aluno não for atingido
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entre outros. Entre as diferenças podemos apontar o fato de que o Fundeb amplia a população
atingida, incorpora grupos étnicos e jovens e adultos, além das crianças que ficam nas
creches. Entretanto, entre as semelhanças e diferenças persistem os velhos vícios: o valor
ano/aluno fixado ainda é baixo, o percentual destinado às creches é inferior ao mínimo
necessário, o Governo Federal mantem a perspectiva de ajuste fiscal e pagamento de juros e
serviços da dívida como prioridade, a “guerra fiscal” entre Estados e Municípios somados
aos problemas de controle e acompanhamento dos recursos e de sua aplicação precisam
observados com o rigor e o critério.
A educação, no Brasil como em todo o Cone Sul, precisa ser tratada como questão
de Estado, política nacional, fazendo-se necessário ampliar e equalizar os recursos destinados
à mesma. Estabelecer uma fiscalização para que os recursos não se percam nos descaminhos,
ou continuaremos a permanecer eternamente condenados a uma posição secundária no
sentido do desenvolvimento mundial e dos novos desafios do séc. XXI.
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