COMÉRCIO INTERNACIONAL E MEIO AMBIENTE
ABORDAGENS NO ÂMBITO DO GATT E DA OMC
Silvia Cristina Elias Zago*
RESUMO
Este artigo tem por objetivo identificar o tratamento dispensado às questões ambientais na
esfera do GATT e OMC, bem como analisar os fundamentos do eixo de tensão entre
ambientalistas e aqueles favoráveis ao livre comércio. Utilizou-se, como metodologia, uma
revisão bibliográfica descritiva, realizada através de pesquisas em diferentes publicações, tais
como livros, artigos científicos e, principalmente, informações, via mídia eletrônica, na
homepage da Organização Mundial do Comércio (OMC, ou WTO, do inglês, World Trade
Organization). Entre os quadros teóricos de autores de referência, encontram-se Thorstensen,
que discorreu amplamente sobre o tema do comércio internacional; Oliveira, que se dedicou ao
estudo das barreiras não tarifárias, comércio e desenvolvimento; e Amaral Junior, cuja
pesquisa foi direcionada à relação existente entre comércio e proteção ao meio ambiente. Para
traçar o caminho do comércio multilateral que culminou na celebração do GATT–1947,
analisou-se o papel determinante das duas grandes guerras mundiais e subsequentes crises na
confecção do Acordo. Considerando o entrelaçamento e interdependência dos temas comércio
internacional e meio ambiente, abordou-se o tratamento inicialmente marginal dispensado
pelo GATT–1947 no rol de exceções do Acordo e sua escalada global, a qual resultou na
*
Advogada graduada pela Instituição Toledo de Ensino (1991). Especialista em Direito Empresarial pela PUC São Paulo – COGEAE (2001). Mestranda em Direito Internacional, pela Universidade Católica de Santos.
Email: [email protected].
incorporação da temática ambiental nos princípios norteadores da OMC. Em razão da
crescente consciência e inquietude quanto aos impactos do comércio multilateral no uso
sustentável dos recursos naturais, constatou-se a inserção definitiva da problemática ambiental
na Rodada Doha de negociações, ainda em curso. Finalmente, foram analisados os
argumentos que sustentam as posições favoráveis e desfavoráveis ao comércio multilateral.
Na conclusão, verificou-se a relevância do pioneirismo determinante do GATT na liberação
das barreiras ao comércio e iniciativas para proteção do meio ambiente, seguido pelo viés
fortemente ambiental instalado nos acordos celebrados no âmbito da OMC. Considerando-se
que a comunidade global está em busca de soluções para a manutenção da vida no planeta,
sem comprometimento do desenvolvimento das nações e, ainda, em atenção ao princípio 10,
da Agenda 21, cujo preceito aponta para a participação nas decisões de todos os interessados,
propõe-se, em suma, a construção de soluções através da convergência de esforços, formação
de consenso e participação ativa da sociedade nas decisões dos Estados, como meio eficaz de
obtenção de resultados integrativos no cenário do comércio e meio ambiente.
Palavras-chave: Organização Mundial do Comércio. GATT. Meio Ambiente. Rodada Doha.
1 INTRODUÇÃO
Em que pesem as discussões e ações no sentido da criação de uma organização
internacional com vocação eminentemente ambiental, o meio ambiente não recebeu até
os tempos de hoje, tratamento similar ao dispensado pela Organização Mundial do
Comércio (OMC). O papel desempenhado atualmente pela OMC na adoção de medidas
que conciliam comércio internacional e meio ambiente teve como precursor o
dispositivo inserido no Acordo Geral sobre Tarifas Aduaneiras e Comércio (GATT-47,
do inglês, General Agreement on Tariffs and Trade-47), o qual, em decorrência da
diversidade e antagonismo de interesses, circunscreveu sua inserção nas questões
relacionadas ao meio ambiente ao âmbito das exceções ao acordo. Assim, a primeira
parte desse artigo irá traçar o caminho percorrido pelas relações de comércio desde a
primeira guerra mundial, culminando com a celebração do GATT, reflexo do consenso
entre os países signatários sobre a necessidade de reconstrução da economia mundial
após a segunda guerra.
Em seguida, será abordado o tratamento dispensado ao meio ambiente sob os
auspícios do GATT, com especial destaque às exceções previstas no artigo XX e à
criação do Grupo em Medidas Ambientais e Comércio Internacional (EMIT Group) o
qual, inobstante não ter logrado o êxito esperado, revelou-se como base e fundamento
para a criação do Comitê de Comércio e Meio Ambiente no âmbito da OMC.
Também será objeto de análise a evolução e notoriedade que o tema “meio
ambiente” passou a ocupar na agenda do comércio internacional, bem como o propósito
da OMC em buscar a harmonização das regras destinadas ao aumento do fluxo do
comércio internacional, sem olvidar a proteção ao meio ambiente e, nesse cenário, as
discussões promovidas pela Rodada Doha, cujos objetivos são de respaldar e proteger
um sistema multilateral de comércio aberto e não discriminatório, bem como atuar para
a proteção do meio ambiente e promoção do desenvolvimento sustentável.
Por fim, o presente artigo trará à luz alguns argumentos em que se pautam
aqueles que são favoráveis e desfavoráveis a atuação da OMC nas questões relacionadas
ao meio ambiente, uma vez que é uma organização de vocação eminentemente
comercial, culminando com o objetivo maior desse trabalho que é a demonstração do
caminho obrigatório para se alcançar a maximização das potencialidades do sistema
multilateral de comércio, sem olvidar da proteção ao meio ambiente, vale dizer: a
formação de consenso e a participação da sociedade civil nas decisões das questões que
lhe são pertinentes.
2 O GATT 47
Numa perspectiva histórica, a OMC é fruto da iniciativa pioneira do Acordo
Geral de Tarifas e Comércio, celebrado em 1947 (GATT). O GATT está na origem do
sistema da OMC e, por seu turno, surgiu para atender o anseio dos Estados signatários
em promover a redução das tarifas ou barreiras ao comércio internacional, bem como o
tratamento discriminatório no fluxo do comércio multilateral (WTO, 2011a).
2.1 A INFLUÊNCIA DAS GUERRAS NA CELEBRAÇÃO DO GATT 47
Ainda que o GATT tenha sido celebrado após a segunda guerra mundial, tal
anseio decorre de um longo período de restrições alfandegárias iniciadas por ocasião da
primeira guerra mundial. Nesse período verificou-se a restrição às importações em razão
da necessidade de compra de armamentos pelas nações em conflito. Todavia, segundo
Rainelli (1998, p. 21), com o final da guerra e o retorno ao estado de paz, a expectativa
de recuo das práticas restritivas do fluxo de comércio através da imposição de barreiras
alfandegárias, não se cumpriu.
Continuando, o mesmo autor assevera que, no período pós-primeira guerra, o
protecionismo revestia-se de uma nova roupagem, passando a incorporar restrições
quantitativas, movimento esse que foi contido em 1927 em conformidade com as
recomendações advindas de uma conferência mundial realizada pela Sociedade das
Nações, criada em 1919 pelo Tratado de Versalhes, a qual propôs a redução dos direitos
aduaneiros e extinção das barreiras quantitativas.
Em 1929 ocorreu a emblemática e notória quebra da Bolsa de Nova York, com
a instalação em escala mundial da chamada Grande Depressão, dando ensejo ao
ressurgimento do movimento protecionista. Para Mazzucchelli (2008), a ordem
internacional foi estilhaçada na década de 30, dando ensejo a formação de blocos entre
as nações, além do surgimento de ações defensivas por parte dos Estados, redundando
numa escalada global do protecionismo.
Após a devastadora segunda-guerra mundial, iniciada em 1929 e que perdurou
até 1945, os países, então conhecedores das políticas e estratégias protecionistas que
poderiam novamente ser adotadas pelos países, reuniram esforços para evitar a
reincidência de tais práticas.
Para atender a complexidade dessa demanda e com o propósito de auxiliar na
reconstrução da economia do pós-guerra, é que em 1947 foi celebrado o Acordo Geral
de Tarifas e Comércio (General Agreement on Tariffs and Trade), subscrito
inicialmente por 23 países, sendo pioneiro no intento de tentar harmonizar o sistema
econômico mundial através da redução de tarifas alfandegárias, com a conseqüente
liberalização do comércio.
O acordo foi celebrado mediante o expresso reconhecimento das partes
signatárias de que nas suas relações no campo do comércio e da economia, os esforços
deveriam ser conduzidos de modo a aumentar os padrões de vida, assegurar pleno
emprego e crescimento considerável e rápido do volume da renda real e da demanda
efetiva, desenvolvendo o uso pleno dos recursos mundiais e expandindo a produção e a
troca de mercadorias. Para consecução desses objetivos as partes signatárias se
comprometeram a contribuir por meio de arranjos recíprocos e mutuamente vantajosos,
voltados à redução substancial de tarifas e outras barreiras ao comércio e à eliminação
do tratamento discriminatório no comércio internacional (BRASIL, 1948).
Por força da definição contida na Convenção de Viena sobre Direito dos
Tratados, a natureza jurídica do GATT era de um tratado. Todavia, com o decorrer do
tempo o GATT adquiriu contornos de um de foro para discussão e realização de
negociações comerciais multilaterais sem, contudo, preencher os requisitos de uma
organização internacional, o que veio a existir somente com a criação da OMC.
2.2 AS EXCEÇÕES DO GATT E O MEIO AMBIENTE
Com o crescente fluxo do comércio internacional, e sua determinante
importância na “alavancagem” do desenvolvimento, uma vasta bibliografia tem sido
construída no afã de entender, explicar, para então atender as demandas da complexa e
multifacetada relação entre comércio e meio ambiente.
Para Amaral Junior (2011, p. 210), o fato do GATT ter se tornado um dos pilares
da economia do período pós-segunda guerra deu-se, em grande medida, por ter abrigado
em seus dispositivos exceções às regras do livre comércio que permitiam equilibrar as
exigências destinadas à eliminação das barreiras alfandegárias e o direito dos Estados
em decidir segundo os interesses das populações domésticas.
Tais dispositivos estão concentrados no artigo XX do GATT, o qual aborda
questões amplas, de interesse geral, não relacionadas ao comércio, tais como a saúde,
quer seja humana ou animal, a moralidade pública e a preservação dos vegetais, artigo
reproduzido, abaixo:
EXCEÇÕES GERAIS
Desde que essas medidas não sejam aplicadas de forma a constituir quer um
meio de discriminação arbitrária, ou injustificada, entre os países onde
existem as mesmas condições, quer uma restrição disfarçada ao comércio
internacional, disposição alguma do presente capítulo será interpretada como
impedindo a adoção ou aplicação, por qualquer Parte Contratante, das
medidas:
I – a) necessárias à proteção da moralidade pública;
b) necessárias á proteção da saúde e da vida das pessoas e dos animais e á
preservação dos vegetais;
c) que se relacionem à exportação e a importação do ouro e da prata;
d) necessárias a assegurar a aplicação das leis e regulamentos que não sejam
incompatíveis com as disposições do presente acôrdo, tais como, por
exemplo, as leis e regulamentos que dizem respeito à aplicação de medidas
alfandegárias, à manutenção em vigor dos monopólios administrados na
conformidade do § 4º do art. II e do art. XVII à proteção das patentes, marcas
de fábrica e direitos de autoria e de reprodução, e a medidas próprias a
impedir as práticas de natureza a induzir em êrro;
e) relativas aos artigos fabricados nas prisões:
f) impostas para a proteção de tesouros nacionais de valor artístico, histórico
ou arqueológico;
g) relativas à conservação dos recursos naturais esgotáveis, se tais medidas
forem aplicadas conjuntamente com restrições à produção ou ao consumo
nacionais;
h) tomadas em aplicação de compromissos contraídos em virtude de acôrdos
intergovernamentais sôbre produtos básicos, concluídos dentro dos princípios
aprovados pelo Conselho Econômico e Social das Nações Unidas, na sua
resolução de 28 de março de 1947, que instituiu uma Comissão Provisória de
Coordenação para os acôrdos Internacionais relativos aos produtos básicos;
i) que impliquem em restrições à exportação de matérias primas produzidas
no interior do país e necessárias para assegurar a uma indústria nacional de
transformação as quantidades essenciais das referidas matérias-primas
durante os períodos nos quais o preço nacional seja mantido abaixo do preço
mundial, em execução de um plano governamental de estabilização; sob
reserva de que essas restrições não tenham por efeito reforçar a exportação ou
a proteção concedida à referida indústria nacional e não sejam contrárias às
disposições do presente acôrdo relativas à não discriminação.
II. a) essenciais à aquisição e à repartição de produtos dos quais se faz sentir
uma penúria geral ou local; todavia, as referidas medidas deverão ser
compatíveis com todos os acôrdos multilaterais destinados a assegurar uma
repartição internacional eqüitativa dêsses produtos ou, na ausência de tais
acôrdos, com o princípio segundo o qual tôdas as Partes Contratantes têm
direito a uma parte equitativa do aprovisionamento internacional dos
referidos produtos;
b) essenciais ao funcionamento do contrôle de preços estabelecido por uma
Parte Contratante que, em conseqüência da guerra, sofra de penúria de
produtos;
c) essenciais à liquidação metódica dos excedentes temporários de estoques
pertencentes a qualquer Parte Contratante ou por ela controlados ou de
indústrias que se tenham desenvolvido no território de uma Parte Contratante
por motivo das exigências da guerra e cuja manutenção em tempo normal
seja contrária à sã economia, ficando entendido que nenhuma Parte
Contratante poderá instituir medidas dessa natureza, a não ser depois de
haver consultado as outras Partes Contratantes interessadas com o fim de ser
adotada uma ação internacional apropriada.
As medidas instituídas ou mantidas nos têrmos da Parte Segunda do presente
artigo, incompatíveis com as outras disposições do presente Acôrdo, serão
suprimidas, logo que as circunstâncias que as motivaram cessarem de existir
e, em qualquer caso, a 1 de janeiro de 1951 o mais tardar, ficando entendido
que, com o consentimento das Partes Contratantes, o período considerado
poderá ser prorrogado no que se refere a aplicação, por qualquer Parte
Contratante, de uma medida relativa a um produto determinado, para novos
períodos que as Partes Contratantes fixarem (BRASIL, 1948).
A teor do artigo XX, o livre comércio está restrito, ou condicionado, a valores de
maior relevância, os quais se devem sobrepor ao regramento de liberalização do
comércio, desde que não configurem nenhuma das hipóteses dispostas no “caput” deste
artigo.
Segundo Silva Neto (2006), a inserção dessas exceções no sistema destinado a
promover o livre comércio, pode ser interpretada como o reconhecimento por parte dos
“legisladores” da “potencialidade de que as regras substantivas de livre comércio gerem
externalidades negativas a certos agentes, ou, em outras palavras, quando os benefícios
com a liberalização podem ser menores do que os custos incorridos” (SILVA NETO,
2006, p. 88).
Em que pese o Acordo contemplar tais exceções, determina o “caput” do artigo
XX, que essas medidas somente podem ser invocadas pelas partes desde que não
verificada sua utilização como forma dissimulada de protecionismo dos mercados
internos, através da discriminação arbitrária ou injustificada em países com as mesmas
condições ou, como uma restrição disfarçada ao fluxo do comércio internacional, ou
seja, o direito outorgado às partes de invocar as exceções do Acordo está circunscrito
por regras condicionantes.
De todas as disposições do Acordo, três tratam da questão ambiental,
relacionando-as com medidas comerciais, porém, sem a conotação e fora do contexto de
proteção ambiental que atualmente envolve o tema.
Encontram-se elas no artigo I e III, ambos consagrados princípios que norteiam
as disposições do GATT e também nas alíneas “b” e “g” do artigo XX, que trata das
exceções às suas regras.
O artigo I traz o princípio da não discriminação segundo o qual, em traços
gerais, impede que um país utilize-se de medidas comerciais de forma discriminatória
em relação aos outros países membros e, sob essa égide, um país não pode eleger um
padrão ambiental para um país e outro diverso para outro Estado. Tal princípio baseia-se
na igualdade de condições e privilegia a concorrência em bases leias, seja qual for a
origem do produto. Do artigo III surge o princípio do tratamento nacional impondo aos
produtos importados as mesmas exigências impostas aos produtos nacionais, ou seja, na
esfera ambiental, um país não pode impor a outro maior rigor do que impõe aos seus
produtos. Já a alínea “b” do artigo XX, permite invocar as exceções desde que
“necessárias à proteção da saúde e da vida das pessoas e dos animais e à preservação
dos vegetais”, enquanto a alínea “g” autoriza o descumprimento do quanto pactuado se
a medida for destinada a conservação dos recursos naturais esgotáveis. Nesse caso, tal
autorização é outorgada mediante a condição de que igual medida seja aplicada
simultaneamente à produção ou ao consumo nacionais.
Para Oliveira (2005, p. 393), com o impacto das políticas comerciais no meio
ambiente e destas no comércio verificado no decorrer dos anos, tornou-se impossível
negar a relação existente entre comércio e meio ambiente, enquanto que, segundo
Varela (2003, p. 43), “não pode haver desenvolvimento que não seja não sustentável e,
assim, nenhuma forma de crescimento não sustentável, pode ser considerada
desenvolvimento”.
Assim, em decorrência da instalação do liame entre comércio, crescimento
econômico e meio ambiente, por ocasião dos trabalhos de preparação para Conferência
sobre o Ambiente Humano (Estocolmo, 1972), foi solicitado ao Secretariado do GATT
uma contribuição. As discussões em torno desse tema culminaram na criação do Grupo
em Medidas Ambientais e Comércio Internacional – EMIT Group, cujo propósito era
acompanhar o problema da poluição causada pelos processos industriais (JANSEN e
KECK, 2004). Ressalte-se que a criação do EMIT foi pioneira no que se refere a
institucionalização do elo entre comércio multilateral e meio ambiente.
Apesar da decisão de criação do EMIT ter caráter emblemático sob a ótica de
institucionalização da proteção do meio ambiente no âmbito do comércio internacional,
o Grupo não foi bem aceito pelos países em desenvolvimento, cujo temor consistia em
que as nações desenvolvidas pudessem restringir as importações oriundas dos países em
desenvolvimento.
A resistência encontrada nos países em desenvolvimento, explicada pela ameaça
protecionista, paralisou essa iniciativa do GATT e, ao considerar que o Grupo somente
se reuniria a pedido dos membros do GATT, permaneceu então em estado letárgico,
inativo, por duas longas décadas.
Por outro lado, a galopante preocupação internacional com os reflexos do
crescimento econômico no desenvolvimento social e meio ambiente impôs a
necessidade de uma conferência de âmbito mundial para tratar do meio ambiente
humano. Essa conferência ocorreu no ano de 1972, em Estocolmo, sob o título:
Conferência sobre o Meio Ambiente Humano (WTO, 2011b).
Segundo Amaral (2011, p. 150-151), por ocasião da Conferência de Estocolmo
foi solicitado à Secretaria do GATT um estudo sobre “Controle da Poluição Industrial e
Comércio Internacional”, no qual o Diretor do GATT manifestou sua inquietude sobre o
perigo de obstacularizar o livre fluxo do comércio mediante a adoção de medidas de
combate à poluição. Tal preocupação revela que a ameaça protecionista impediu que o
GATT adotasse medidas mais amplas para reverter o quadro de indiferença quanto aos
riscos potenciais que o comércio internacional representa para o meio ambiente.
Durante os 20 anos que se seguiram à criação do EMIT as políticas ambientais
passaram a ter cada vez mais relevância no fluxo do comércio. De igual forma, o
aumento do volume trocas comerciais passaram impactar mais genericamente sobre o
meio ambiente, situação essa que ensejou inúmeros debates sobre o tema.
Estes debates e preocupações são expressos no período de 1973 a 1979, durante
a Rodada Tóquio, na qual se repete a preocupação de obstacularizar o fluxo de comércio
através de medidas ambientais.2 Também no período de 1986 a 1994, durante a Rodada
Uruguai, o tema “meio ambiente e comércio” vem à tona, o que gerou a modificação do
Acordo TBT firmado na Rodada Tóquio, além da inserção de dispositivos de caráter
ambiental no Acordo Geral sobre Comércio de Serviços, o Acordo sobre Agricultura,
Medidas Sanitárias e Fitossanitárias, e alguns aspectos relacionados ao Acordo sobre
Comércio e Propriedade Intelectual (TRIPS, do inglês, Agreement on Trade-Related
Aspects of Intellectual Property Rights). Em 1982, o próprio GATT em Reunião
Ministerial, decidiu criar um Grupo de Trabalho em razão da preocupação manifestada
pelos países em desenvolvimento sobre o perigo para o meio ambiente dos produtos
proibidos nos países desenvolvidos que continuavam a ser exportados para os países em
desenvolvimento (WTO, 2011b).
Adicione-se a esse cenário, a disputa entre o México e os Estados Unidos sobre
o bloqueio imposto pelo primeiro às importações de atum oriundas do segundo, cuja
2
Durante a Rodada Tóquio foi celebrado o Technical Barriers to Trade (TBT), também conhecido como
Código de Normas. O Acordo, além de outras disposições, contemplou a não-discriminação no
desenvolvimento, na adoção e aplicação dos regulamentos e normas técnicas.
prática da pesca causou a morte de golfinhos. Essa disputa ressaltou o estreito vínculo
existente entre as políticas ambientais e comerciais (WTO, 2011c).
Outro fato de grande repercussão e que merece destaque foi a apresentação no
final do ano de 1987 pela Comissão Mundial sobre Meio Ambiente e Desenvolvimento
do relatório “Nosso Futuro Comum”, ou como também é conhecido, Relatório
Brundtland3, berço do conceito de “desenvolvimento sustentável”, tema que será
abordado de forma mais ampla no decorrer desse trabalho.
Nesse contexto de recorrentes debates e crescente vínculo entre comércio e meio
ambiente, em 1991, tendo em vista a proximidade da realização da Conferência das
Nações Unidas sobre Meio Ambiente e Desenvolvimento, para a qual o GATT deveria
aportar sua contribuição, os países signatários do Acordo de Livre Comércio Europeu
(EFTA, do inglês, European Free Trade Agreement) propuseram a reativação do EMIT
(WTO, 2011b).
O pedido de reativação do Grupo voltou a enfrentar forte resistência dos países
em desenvolvimento sob a alegação de que as questões de ordem ambiental deveriam
ser geridas por organizações internacionais especializadas neste tema. Permanecia ainda
o temor de que as medidas eventualmente adotadas poderiam apresentar-se como
barreiras disfarçadas ao comércio (AMARAL JUNIOR, 2011, p. 149).
Desta feita, a resistência dos países em desenvolvimento não impediu que a
reativação do Grupo ocorresse naquele mesmo ano, tendo como atribuições o exame das
regras em vigor face às políticas nacionais para proteção do meio ambiente e, segundo
Amaral Junior (2011, p. 149), “visava, sobretudo, analisar a questão sob a ótica dos
países em desenvolvimento de modo a verificar o impacto que a aplicação dos artigos
do GATT teria sobre os seus interesses.”
Uma vez superada a resistência e o temor dos países em desenvolvimento
quanto à reativação do EMIT, abriu-se caminho para o surgimento em 1994 do
Subcomitê sobre Comércio e Meio Ambiente e, em 1995, por ocasião da Rodada
Uruguai, o EMIT vem a transformar-se no Comitê de Comércio e Meio Ambiente
(CTE, do inglês, Committee on Environment and Trade) no ambiente da Organização
3
Gro Harlem Brundtland, médica, com mestrado em Saúde Pública, Ministra do Ambiente, e
posteriormente Primeira-Ministra da Noruega. Presidiu a Comissão Mundial das Nações Unidas para o
Ambiente e Desenvolvimento. Recebeu inúmeros prêmios, com destaque para o Prêmio Indira Ghandhi
para a Paz, Desarmamento e Desenvolvimento, em 1988, e o título de Doutor Honoris Causa, pelo
Departamento e Ordenamento da Universidade de Aveiro, em 1992.
Mundial de Comércio (OMC), com alargamento de suas atribuições, conforme mandato
outorgado na Rodada Doha (WTO, 2001).
Assim, apesar de incipientes e tratadas como excepcionalidades, as medidas
adotadas pelo GATT 47 destinadas a proteger o meio ambiente dos impactos do
comércio, revelaram-se como fontes inspiradoras de diversos tratados. O artigo XX do
GATT estabelece circunstâncias que excepcionam os compromissos assumidos, e trás à
luz o fato de que o sistema multilateral do comércio deve conviver com outros
interesses não menos importantes, como é o caso do meio ambiente.
O mesmo se conclui da criação do EMIT o qual, em que pese sua escassa
atividade, foi o precursor do Comitê de Comércio e Meio Ambiente, o qual estabelece
de forma decisiva a interface entre o comércio internacional e o meio ambiente.
Considerando que a criação do Comitê deu-se já na plataforma da Organização
Mundial do Comércio, cumpre analisar a visão da OMC, uma organização de vocação
eminentemente comercial, sobre as questões relacionadas ao meio ambiente.
3 O OLHAR DA OMC SOBRE O MEIO AMBIENTE
Não foi curto, nem plano, nem tampouco simples o caminho que culminou na
criação da Organização Mundial de Comércio.
Segundo Thorstensen (2001, p. 26-27), na década de 1980, instalou-se uma
verdadeira “guerra comercial entre os ícones econômicos da época: CE, EUA, Japão,
demais países asiáticos e países da América do Sul”. Nesse embate, cada país passou a
utilizar dos instrumentos de comércio exterior, não raro, como mecanismo de proteção
do seu mercado. Somem-se a isso os problemas com os produtos têxteis, cuja
exportação obedecia a rígidas regras, assim como a ausência de regras no comércio de
produtos agrícolas que dependiam de subsídios para produção e exportação, conflitando
com os interesses internos e de exportação dos países que produziam e exportavam
esses produtos.
Esse cenário, aliado à preocupação dos países em desenvolvimento sobre as
práticas protecionistas dos países desenvolvidos, foi o palco em que se desenvolveu a
Rodada Uruguai, uma das mais amplas rodadas de negociações no âmbito do GATT,
realizada no período de 1986 a 1994, a qual culminou na criação da OMC, dotada de
personalidade jurídica, cujas atividades tiveram início em 1º de janeiro de 1995, em
Genebra (WTO, 2001).
No capítulo anterior foi abordada a construção do entrelaçamento entre o tema
meio ambiente e comércio internacional no âmbito do Acordo Geral de Tarifas e
Comércio, desde sua gênese até as vésperas da Conferência das Nações Unidas sobre
Meio Ambiente e Desenvolvimento, realizada em 1992, no Rio de Janeiro. Isso
significa dizer que por ocasião da criação da OMC, o conceito de desenvolvimento
sustentável já havia sido construído e definido em 1987, através do relatório
Brundtland, elaborado a pedido da ONU, pela Comissão Mundial sobre Meio Ambiente
- conceito esse que se transformou numa meta imperativa a ser perseguida por todos os
países.
Em 1992, a Conferência das Nações Unidas sobre o Meio Ambiente e
Desenvolvimento (ECO-92), ou “Cúpula da Terra”, como também é conhecida,
reafirmou a Declaração da Conferência de Estocolmo (ONU, 1972) a qual, dentre
outras, já conclamava os Estados a elaborarem seus planos de desenvolvimento
contemplando a necessidade de proteger e melhorar o ambiente humano para benefício
de sua população, sendo considerada por muitos um marco internacional no
reconhecimento ao direito ao meio ambiente e do movimento ecológico.
A Declaração de Estocolmo foi pautada por 26 princípios, que passaram a
formar a base do Direito Ambiental Internacional, dentre os quais o Princípio 8
reconhece que: “O desenvolvimento econômico e social é indispensável para assegurar
ao homem um ambiente favorável de vida e de trabalho e criar na terra condições
necessárias para a melhoria da qualidade de vida.” (ONU, 1972).
De acordo com Derani e Costa (2001, p. 16), ainda que não contenham regras
destinadas à sanção, as declarações têm alcance mundial e validade universal, posto que
se destinam à criação de princípios jurídicos e refletem normas anteriores e superiores
ao Direito positivo, tendo sido incorporados a várias convenções e resoluções
internacionais.
Abre-se aqui um parêntese para lembrar que os princípios gerais do direito
figuram dentre as fontes do direto internacional, de acordo com o artigo 38 do Estatuto
da Corte Internacional de Justiça (CIJ), cuja função é decidir os litígios que lhe são
submetidos em conformidade com as normas do Direito Internacional e, nesse sentido,
os princípios gerais do Direito revelam-se de fundamental importância para orientar as
demandas que envolvem questões sobre meio ambiente.
A Conferência de Estocolmo concluiu com três documentos principais: A
Declaração de Princípios; o Plano de Ação para o Meio Ambiente, contendo 109
recomendações para o desenvolvimento de políticas; e o Programa das Nações Unidas
para o Meio Ambiente, cujo encargo era o desenvolvimento de programas nacionais e
internacionais de proteção ao meio ambiente.
Já a Declaração do Rio de Janeiro é composta por 27 princípios e passou a
integrar definitivamente a proteção do meio ambiente ao processo de desenvolvimento.
Da ECO- resultaram, a Declaração do Rio, a Declaração de Princípios sobre o Uso das
Florestas, a Convenção sobre a Diversidade Biológica e a Convenção sobre Mudanças
Climáticas.
Da ECO 92, também emergiu a Agenda 21, “a mais ousada e abrangente
tentativa já realizada de promover, em escala planetária, um novo padrão de
desenvolvimento, conciliando métodos de proteção ambiental, justiça social e eficiência
econômica.” (AGENDA 21, 1992). Trata-se de um complexo documento composto de
40 capítulos, composto entre 1989 e 1992, abrangendo as questões sociais e
econômicas; conservação e gestão dos recursos para o desenvolvimento; fortalecimento
do papel dos grupos principais; e meios de implantação.
A Agenda 21 tem como objetivo, “preparar o mundo para os desafios do
próximo século” (AGENDA 21, 1992, item 1.3). No capítulo que trata da cooperação
internacional para acelerar o desenvolvimento sustentável dos países em
desenvolvimento e políticas internas correlatas, são estabelecidas diretrizes para a
relação entre comércio e meio ambiente, com destaque para a promoção do
desenvolvimento sustentável por meio do comércio, aliado a ampliação do acesso aos
mercados das exportações dos países em desenvolvimento, e às políticas
macroeconômicas e ambientais saudáveis (AGENDA 21, 1992, item 2.5).
Em suma, a Conferência do Rio sobre Meio Ambiente, consagrou o conceito de
desenvolvimento sustentável o qual, segundo Thorstensen (2001, p. 288), “implica a
introdução a introdução de considerações de ordem ambiental no processo de decisão
econômica com vistas ao desenvolvimento, através do uso racional dos recursos
naturais, de forma a evitar comprometer o capital ecológico do planeta.”
Destaque-se, ainda, a necessidade de conciliação dos temas “comércio” e “meio
ambiente”, em face da globalização e do caráter transfronteiriço, quer do comércio, quer
do meio ambiente, que não reconhecem os limites impostos pelo homem, trazendo
consequências para o bom funcionamento do sistema capitalista do fluxo do comércio
em escala global (FIORATI e RAUCCI, 2008, p. 203).
Nesse contexto de intenso ativismo ambiental e, com o reconhecimento
definitivo do liame existente entre comércio e desenvolvimento sustentável, construído
por força das demandas ambientais e ao longo das rodadas de negociações, a
Organização Mundial do Comércio, diferente do GATT 47, já em sua concepção
manifesta o propósito e o reconhecimento da necessidade de conciliar o aumento do
fluxo do comércio internacional em bases ambientalmente sustentáveis, conforme
narrado no preâmbulo de sua constituição na qual, as partes signatárias declaram:
[...] que as suas relações no domínio comercial e econômico deveriam ser
orientadas tendo em vista a melhoria dos níveis de vida, a realização do pleno
emprego e um aumento acentuado e constante dos rendimentos reais e da
procura efetiva, bem como o desenvolvimento da produção e do comércio de
mercadorias e serviços, permitindo simultaneamente otimizar a utilização dos
recursos mundiais em consonância com o objetivo de um desenvolvimento
sustentável que procure proteger e preservar o ambiente e aperfeiçoar os
meios para atingir esses objetivos de um modo compatível com as respectivas
necessidades e preocupações a diferentes níveis de desenvolvimento
econômico (ACORDO..., 1994).
O compromisso formal de conformidade entre as relações comerciais e
econômicas e o desenvolvimento sustentável assumido no preâmbulo de constituição da
OMC é, segundo Corrêa (1998), “a primeira referência expressa no sistema multilateral
de comércio”.
Esse propósito de buscar a harmonização das regras destinadas ao aumento do
fluxo do comércio internacional sem olvidar a proteção ao meio ambiente é
reiteradamente reafirmado pela OMC, cuja página na internet recebe o visitante com a
seguinte mensagem:
“Desenvolvimento sustentável e a proteção e preservação do meio ambiente
são objetivos-chave da OMC. Eles são consagrados no Acordo de Marrakesh,
que estabeleceu a OMC, e complementam a meta da OMC para reduzir as
barreiras comerciais e eliminar o tratamento discriminatório nas relações
comerciais internacionais. Embora não haja nenhum acordo específico sobre
o ambiente, os membros podem adotar, no âmbito das regras da OMC
relacionadas com o comércio, medidas destinadas a proteger o ambiente,
desde que atenda a certas condições evitando o uso indevido de tais medidas
para fins protecionistas.” (WTO, 2011d).
É de se notar que por ocasião do término da rodada Uruguai, já sob a égide da
OMC, verifica-se o viés ambiental em vários acordos negociados: a) Acordo sobre
Barreiras Técnicas ao Comércio; b) Acordo sobre Medidas Sanitárias e Fitossanitárias;
c) Acordo sobre Agricultura; d) Acordo Geral sobre Comércio de Serviços – GATS; e)
Acordo sobre Subsídios e Medidas Compensatórias; f) Acordo sobre Aspectos de
Direitos de Propriedade Intelectual.
Desses acordos, dois merecem especial destaque: O Acordo sobre Barreiras
Técnicas ao Comércio (TBT, do inglês, Techinal Barriers to Trade) (WTO, 2011e) e o
Acordo sobre Medidas Sanitárias e Fitossanitárias (SPS, do inglês, Sanitary and
Phytosanitary Measures) (BRASIL, 1994). Em ambos os acordos está contemplada a
preocupação com o meio ambiente, sendo que no caso do TBT os países membros da
OMC são estimulados a ter como paradigma de seus padrões nacionais e suas normas
técnicas, os padrões internacionalmente aceitos. Já o acordo SPS contempla medidas
restritivas ao comércio relacionadas com os processos produtivos, desde que adotadas sob
bases científicas.
Assim, ambos os acordos inovam, pois autorizam a adoção de medidas comerciais
baseadas em métodos e processos de produção inadequados, enquanto a abordagem dada
pelo GATT para as medidas comerciais com propósito ambiental reconhecia somente,
como legítimas, as barreiras impostas com base nos produtos (Braga e Miranda, 2002, p.
104).
Adicionalmente, conforme reflete Capra (2003, p. 13), ao tratarmos do tema
desenvolvimento sustentável, estamos diante de uma exortação moral, a qual nos trás à
memória a responsabilidade que temos que legar aos nossos filhos e netos um mundo com
tantas oportunidades quanto as que herdamos. Porém, há imperiosa necessidade de uma
definição “operacional” para que se alcance o desenvolvimento sustentável.
Em verdade, o conceito de "desenvolvimento sustentável" havia estabelecido
uma ligação entre a proteção ambiental e o desenvolvimento em geral, sendo que todos
os acordos firmados até então foram condutos, pontes, para atingir resultados mais
concretos, “operacionais”, dentro do sistema multilateral, que ligassem de forma
definitiva meio ambiente e comércio.
Essa “operacionalização” do propósito da OMC culminou ao final da Rodada
Uruguai, na criação pelo Conselho Geral da OMC do Comitê de Comércio e Meio
Ambiente (CCMA) ou, Committee on Trade and Environment (CTE), sucessor do
Grupo em Medidas Ambientais e Comércio Internacional (EMIT Group), existente, até
então, no âmbito do GATT, conforme comentado anteriormente.
Em razão do caráter transfronteiriço do comércio e meio ambiente, com reflexos
no bom andamento do sistema de transações comerciais em escala global, aumentou a
demanda sobre a OMC para atuar em temas fora do seu domínio, como é o caso do
meio ambiente e desenvolvimento sustentável, principalmente por força do seu
estruturado órgão de solução de controvérsias.
Assim, outro importante passo no sentido de conciliar o comércio multilateral,
meio ambiente e desenvolvimento sustentável foi dado pela OMC por ocasião da
Rodada Doha na qual, além de ser ratificado pelos membros o compromisso com a
saúde e proteção do meio ambiente, foi outorgado um mandado especial ao CCMA,
conforme passamos a analisar.
4 A RODADA DOHA E A INCORPORAÇÃO DE TEMAS AMBIENTAIS NA
AGENDA DE NEGOCIAÇÕES
O Art. XXVIII do GATT prevê que os membros signatários podem decidir
participar de rodadas de negociação a fim de discutir medidas para a diminuição das
tarifas de importação, abertura dos mercados e desenvolvimento. No âmbito do GATT,
foram realizadas 8 Rodadas de Negociação e sob a OMC, foi lançada a Rodada Doha
em curso há quase uma década.
As rodadas ocorridas até a presente data no sistema multilateral de comércio são
as seguintes: a) Genebra, 1947, (com 23 países participantes; b) Annecy, de 1949 (13
países participantes; tema – tarifas); c) Torquay, 1950 a 1951 (38 países participantes;
tema – tarifas); d) Genebra, de 1955 a 1956 (26 países participantes; tema – tarifas); e)
Dillon, de 1960 a 1961 (26 países participantes tema – tarifas); f) Kennedy, de 1964 a
1967 (62 países participantes; temas – tarifas e antidumping); f) Tóquio, de 1973 a 1979
(102 países participantes; temas – tarifas, medidas não tarifárias, cláusula de
habilitação); g) Uruguai, de 1986 a 1993 (123 países participantes; temas – tarifas,
agricultura, serviços, propriedade intelectual, medidas de investimento). A rodada
Uruguai destacou-se pelo número de participantes e temas discutidos.
A última delas é a chamada rodada Doha4, também conhecida como rodada do
desenvolvimento, que iniciou com a IV Conferência Ministerial da OMC, em 2001, em
Doha. Contou com a adesão de 149 países, e cuja pauta contempla os temas sobre
tarifas, agricultura, serviços, facilitação de comércio, solução de controvérsias e
“regras” (WTO, 2011f).
4
Capital do Qatar.
Inicialmente foi previsto o prazo de 03 anos para sua conclusão. Todavia, em
razão da sua extensa e complexa agenda de temas, em especial sua dimensão ambiental
e comercial, a rodada permanece em andamento até a presente data.
Não é de se estranhar a duração da rodada, nem os impasses com que se depara,
nem tampouco o grau de conflito de interesses entre os países membros, haja vista a
extensa pauta de temas que compõem seu Programa de Trabalho, que vão desde a
abertura de mercados para produtos agrícolas, até a entrada de bancos estrangeiros em
países historicamente mais fechados. São eles: a) implementação dos acordos pelos
países mais pobres; b) agricultura: setor agrícola passa a integrar a alçada dos acordos
da OMC; c) serviços: trata da abertura de mercados para bancos e seguradoras
estrangeiras; d) acesso a mercados de produtos não agrícolas: negociações para
reduzir ou eliminar tarifas e outras barreiras protecionistas para importação de produtos
manufaturados de países em desenvolvimento, que normalmente são sobretaxados por
países desenvolvidos; e) TRIPs (Acordo de Direitos de Comércio Relacionados à
Propriedade Intelectual): criação de uma comissão para estudar o relacionamento entre
o TRIPs e a Convenção de Biodiversidade; f) investimentos: negociação para a
harmonização de leis nacionais controlando a entrada de investimentos externos e de
estudos para o estabelecimento de mecanismos de proteção de investimentos diretos
externos; g) política de competição: criação de um grupo para avaliação de propostas
sobre políticas de transparência nos governos, de não-discriminação (em concorrências),
mecanismos de impedimento de criação de cartéis, etc.; h) transparência: negociações
para criação de regras de transparência de concorrências públicas para os países
membros que ainda não as têm, e harmonização das regras dos países que já possuem
legislação específica; i) regras: identificação de práticas que criam distorção de preços
nos mercados, revisão das regras de concessão de subsídios à pesca, e regras aplicadas a
acordos regionais de comércio, para que estejam de acordo com regras já existentes na
OMC; j) comércio e meio-ambiente: outorga de mandato ao Comitê de Comércio e
Meio Ambiente para estudo da relação das regras dos acordos da OMC com acordos
ambientais multilaterais; k) entendimento de solução de disputas: fixado o prazo até
2003 para por fim às negociações de melhorias no sistema de solução de disputas; l)
economias pequenas: negociações para a integração de economias pequenas e
vulneráveis ao sistema multilateral de comércio; m) comércio eletrônico; n) comércio,
dívida e financiamento: criação de grupo de trabalho para estudar a relação entre
comércio, dívida e financiamento, com vista a contribuir para a solução do problema do
endividamento; o) comércio e transferência de tecnologia: grupo de trabalho para
estudar formas de aumentar o fluxo de transferência de tecnologia para países em
desenvolvimento, dentro das competências da OMC; p) cooperação técnica e
capacitação: assistência técnica a países menos desenvolvidos para se ajustar à regras e
disciplinas da OMC; q) países menos desenvolvidos: a OMC se comprometeu a
considerar a criação de novos instrumentos de abertura de mercados para os países
menos desenvolvidos (BENEVIDES, 2001).
Diante de tão extensa pauta, segundo Magalhães (2008, p. 107), a IV
Conferência Ministerial da OMC foi marcada pelo clima de quase antagonismo
decorrente do conflito de interesses entre os países desenvolvidos e os países em
desenvolvimento, tendo pesado nas negociações, pressões da opinião pública mundial e
das organizações não governamentais – já inseridos como atores ativos no palco das
relações internacionais. Tais pressões foram manifestadas através de intensos protestos
e tumultos combatendo a globalização da economia.
Em continuação, Magalhães (2008) esclarece que tamanha tensão teve como
fatos geradores as aspirações dos países em desenvolvimento, o exame das políticas
protecionistas e de subsídios, bem como as preocupações com os direitos humanos,
meio ambiente e dumping social, este último caracterizado por menor rigor, nas
políticas de relação de trabalho, adotados pelos países menos desenvolvidos (a exemplo
dos baixos salários e menor organização sindical) do que aquelas adotadas pelos países
desenvolvidos.
Some-se a este cenário, o atentado terrorista às Torres Gêmeas, ocorrido em
setembro de 2001, que ressaltou a necessidade de cooperação dos países membros para
vencer a ameaça terrorista que preocupava o mundo.
Envoltos neste árido contexto de desconfianças e pressões, a Declaração
Ministerial adotada em 14 de novembro de 2001, em Doha, dedica o seu mais extenso
parágrafo do rol de compromissos para definir os objetivos que deveriam pautar aquela
rodada, vale dizer, o desenvolvimento sustentável e a proteção ao meio ambiente,
conforme se apresenta no parágrafo 6 da Declaração, que reproduzimos a seguir:
Nós reafirmamos fortemente nosso comprometimento com o objetivo de
desenvolvimento sustentável, conforme estabelecido no Preâmbulo do
Acordo de Marraquexe. Estamos convencidos que os objetivos de defender e
salvaguardar um sistema de comércio multilateral aberto e nãodiscriminatório, e a atuação para a proteção do meio ambiente e a promoção
de desenvolvimento sustentável pode e deve ser, mutuamente, apoiado.
Tomamos nota dos esforços realizados por membros, na condução de
avaliações do ambiente nacional de políticas comerciais, sobre uma base
voluntária. Reconhecemos que sob as normas da OMC, nenhum país deve ser
impedido de tomar medidas para a proteção da vida ou da saúde de plantas,
animais ou seres humanos, ou do meio ambiente, nos níveis que considere
apropriado, sujeitos à obrigação de que elas não serão aplicadas de maneira
que venham a constituir um meio de discriminação injustificável ou
arbitrária, entre países onde as mesmas condições predominarem, ou uma
restrição disfarçada ao comércio internacional, e que, por outro lado, estejam
em acordo com as disposições dos Acordos da OMC. Acolhemos a
cooperação continua da OMC com a UNEP5, e outras organizações
intergovernamentais. Encorajamos os esforços para a promoção de
cooperação entre a OMC e organizações internacionais relevantes de
ambiente e desenvolvimento, especialmente, nos preparativos para a Cúpula
Mundial para Desenvolvimento Sustentável, a ser realizada em Joanesburgo,
África do Sul, em Setembro de 2002 (WTO, 2001, tradução livre).
O parágrafo trás o expresso reconhecimento de que os objetivos de respaldar e
proteger um sistema multilateral de comércio aberto e não discriminatório, bem como
atuar para a proteção do meio ambiente e promoção do desenvolvimento sustentável,
podem e devem apoiar-se mutuamente.
Em síntese, ao concluírem que “podem” apoiar-se mutuamente enfrenta-se, sem
sombra de dúvida, o antagonismo apregoado por muitos no sentido de que abertura
comercial de um lado e proteção ao meio ambiente do outro, são temas irreconciliáveis
ou conflitantes. Igualmente, ao atestarem que abertura de comércio, desenvolvimento
sustentável e proteção ao meio ambiente “devem” apoiar-se mutuamente, as partes
reconhecem a interdependência, a relação de causa-efeito existente entre eles.
Para Fiorati e Raucci (2008, p. 210), o apoio mútuo a que faz menção o
parágrafo 6 da Declaração “implica o equilíbrio entre a imposição de padrões
ambientais mais altos e o respeito aos princípios do livro comércio.”
Neste sentido, a Declaração Ministerial de Doha contem dois temas relacionados
especificamente com o meio ambiente. Estão eles inseridos parágrafo 31 da Declaração:
(i) o estabelecimento de critérios e procedimentos para avaliação da compatibilidade
entre as regras existentes na OMC e as obrigações comerciais específicas estabelecidas
em acordos ambientais multilaterais (MEAs); e (iii) a redução ou eliminação das
barreiras tarifárias e não-tarifárias sobre bens e serviços ambientais. O mesmo
parágrafo,estabelece que as negociações daquela rodada teriam o propósito de
potencializar o apoio mútuo entre comércio e meio ambiente. Para melhor compreensão
do texto, reproduzimos o parágrafo 31, a seguir:
5
United Nations Environment Programme.
31. Com vista a reforçar o apoio recíproco entre comércio e meio ambiente,
concordamos com negociações, sem prejuízo de seus efeitos, sobre: (i) o
relacionamento entre as regras da OMC existentes, e as obrigações
específicas de comércio estabelecidas em acordos ambientais multilaterais
(MEAs). As negociações serão limitadas no escopo da aplicabilidade de cada
regra existente na OMC, como partes do MEA em questão. As negociações
não prejudicarão os direitos de qualquer Membro da OMC, que não seja parte
do MEA em questão; (ii) procedimentos para troca de informações regulares
entre MEA Secretarias do MEA e os comitês relevantes da OMC, e os
critérios para a atribuição do status do observador; (iii) a redução ou, se
adequado, eliminação das barreiras tarifárias e não-tarifárias para o
desenvolvimento de produtos e serviços (WTO, 2001, tradução nossa).
Em seguida, o parágrafo 32 alerta para que as negociações realizadas sob a égide
do parágrafo 31 (i) e (ii) devem ser compatíveis com o caráter aberto do sistema
multilateral de comércio, não aumentando ou diminuindo obrigações para os países
membros da OMC e, levando-se em consideração as necessidades dos países em
desenvolvimento ou menos desenvolvidos.
A rodada Doha também estabeleceu uma Sessão Especial do Comitê do
Comércio e Meio Ambiente (CTESS), para tratar das negociações relacionadas ao
comércio e meio ambiente.
Além das atribuições originárias do Comitê de Comércio e Meio Ambiente
outorgadas por ocasião de sua constituição em 1994 e, somadas às medidas acima, o
parágrafo 32 da Declaração Ministerial de Doha outorga ao CCMA um mandato
especial para lançar maior atenção na relação existente entre as regras da OMC e os
acordos ambientais multilaterais; criar procedimentos para troca regular de informações
com as secretarias e comitês relevantes da OMC, bem como os critérios para conceder a
posição de observador e; reduzir ou, conforme o caso, eliminar as barreiras tarifárias e
não tarifárias aos bens e serviços ambientais. O parágrafo 32 é apresentado a seguir:
32. Instruímos o Comitê sobre Comércio e Meio Ambiente, em buscar
trabalhar sobre todos os itens de sua agenda, dentro de seus termos de
referência correntes, para dar particular atenção a: (i) o efeito das medidas
ambientais sobre o acesso ao Mercado, especialmente em relação aos países
em desenvolvimento, em particular o menos desenvolvido entre eles, e
naquelas situações nas quais a eliminação ou redução das restrições e
distorções comerciais beneficiaria o comércio, o ambiente e o
desenvolvimento; (ii) as disposições relevantes do Acordo sobre Aspectos
dos Direitos de Propriedade Intelectual relacionados ao Comércio; e (iii)
classificação de requerimentos para objetivos ambientais.
O trabalho sobre esses temas deve incluir a identificação de qualquer
necessidade de esclarecimento das regras relevantes da OMC. Os Comitês
deverão reportar para a V Sessão da Conferência Ministerial, e fazer
recomendações, onde apropriado, com respeito a ação futura, incluindo o
caráter das negociações. O resultado deste trabalho, bem como as
negociações realizadas sob os termos do parágrafo 31(i) e (ii) deverá ser
compatível com a natureza aberta e não-discriminatória do sistema de
comércio multilateral, não deve adicionar ou diminuir os direitos e
obrigações dos membros sob acordos existente da OMC, em particular o
Acordo sobre a Aplicação de Medidas Sanitárias e Fitossanitárias, nem
alterar o equilíbrio desses direitos e obrigações, e deverá considerar as
necessidades dos países em desenvolvimento e menos desenvolvidos (WTO,
2001).
Segundo Genee (2007), sob esse mandato, o CCMA dispensa grande parte do
tempo tentando identificar as relações entre comércio e políticas ambientais, incluindo a
possibilidade de ganhos “Triple–win”, ou seja, resultados benéficos dessa relação a
serem obtidos no comércio, desenvolvimento e meio ambiente, sendo que esses
benefícios têm um forte potencial de se concretizarem através da eliminação de
restrições comerciais e distorções em setores como agricultura, pesca e energia.
Por fim, a Organização Mundial do Comércio através de seu secretariado e sob a
coordenação do CCMA, ainda mantém relações com o Programa das Nações Unidas
para o Meio Ambiente (PNUMA), e com a Conferência das Nações Unidas sobre
Comércio e Desenvolvimento (UNCTAD). Segundo Amaral Junior (2010, p. 291),
atualmente a OMC demonstra um grande e inequívoco propósito cooperar com o
secretariado das convenções multilaterais ambienteis.
5 AS CONTROVÉRSIAS SOBRE O COMÉRCIO INTERNACIONAL, MEIO
AMBIENTE E O PAPEL DA OMC
A inserção da Organização Mundial do Comércio no contexto da proteção
ambiental deu-se em grande medida em função do surgimento e fortalecimento do
conceito de desenvolvimento sustentável, o qual estabeleceu definitivamente a relação
existente entre o sistema multilateral do comércio e as políticas ambientais.
Tal inserção, desde os tempos do GATT, é objeto de inúmeras controvérsias,
quer no que diz respeito ao papel que a OMC deve desempenhar, quer na eficácia das
medidas adotadas até a presente data, destinadas a eliminar ou mitigar os problemas de
natureza ambiental decorrentes do comércio internacional.
Ao tratar desse tema deve-se ter em mente que a OMC não é uma organização
destinada à proteção ambiental. Sua atuação nessa área limita-se a avaliar o efeito das
políticas ambientais no fluxo de comércio, permitindo que países adotem medidas de
proteção ambiental que restrinjam o fluxo do comércio, desde que devidamente
justificadas, de tal forma a não constituírem restrição disfarçada ao comércio
internacional.
Tendo em vista a intensificação dos debates sobre a importância da proteção ao
meio ambiente e dos riscos potenciais dos processos produtivos na degradação
ambiental, a OMC, por força dos dispositivos de sua constituição e incumbência, não
pôde ficar alheia a essas questões, empenhando-se a sanar as divergências existentes
entre políticas comerciais e ambientais.
Por outro lado, a Cúpula Mundial sobre Desenvolvimento Sustentável realizada
em Joanesburgo, na África do Sul, em 2002, reforçou o papel da OMC no sentido de
que os acordos multilaterais sobre meio ambiente devem estar em conformidade com os
da OMC, evitando assim a formação de barreira técnicas e distorções ao comércio.
Todavia, ainda que definido o escopo de atuação da OMC na esfera ambiental,
não poucos impasses na seara do comércio internacional foram originados por questões
ambientais, colocando de um lado os ambientalistas que responsabilizam o comércio
multilateral pela degradação ambiental e, de outro, aqueles favoráveis ao livre comércio
como ferramenta eficaz e necessária a ser empregada na solução dos problemas de
caráter ambiental.
É importante lembrar que a Agenda 21, em seu parágrafo 2.2 reconhece que
“tanto as políticas econômicas dos países individuais como as relações econômicas
internacionais têm grande relevância para o desenvolvimento sustentável” (AGENDA
21, 1992). Também é pacífico o consenso sobre a ligação existente entre pobreza e
degradação ambiental, uma vez que sem as múltiplas possibilidades trazidas pelo
desenvolvimento, as populações mais pobres utilizam-se dos recursos naturais para
manutenção da vida: trata-se de uma questão de sobrevivência a qualquer custo.
Todavia, seria ingênuo eleger o comércio multilateral como o grande salvador
do meio ambiente ou então como seu algoz. A questão não é tão simples assim, nem
tampouco simplista a resposta a qual, diga-se, está em constante construção.
Independente da posição a que se filie, o fato é que o comércio internacional tem
se revelado para a maioria das economias como um fator determinante de crescimento
econômico e bem-estar social. Segundo Corrêa (1998, p. 29), somente no que diz
respeito à geração de empregos, para cada bilhão de dólares exportados, é estimada a
geração de quatorze mil e quinhentos empregos.
É corrente que com a geração de empregos nessa escala os Estados têm aquecida
sua produção e consumo, trazendo benefícios à economia e às populações que dela
participam, possibilitando o aporte de recursos na proteção ao meio ambiente e a
transferência de tecnologia empregada para o mesmo fim, o que não ocorre em países
pobres, cujas populações têm sobrepujada a necessidade de sobrevivência.
Assim, o ponto que se discute não repousa sobre os benefícios do comércio
multilateral, considerado como incontroverso, mas sim seu impacto negativo sobre o
meio ambiente, ou seja, em que medida esse impacto pode neutralizar os benefícios
decorrentes do livre comércio ou justificar a crescente liberalização das barreiras ao seu
fluxo. É a instalação do dilema entre ganhos ambientais versus ganhos econômicos.
Uma das preocupações dos ambientalistas é a criação de “paraísos de poluição”
(pollution heavens), que diz respeito à realocação de empresas poluidoras ou detentoras
de atividades que dependem do uso intensivo dos recursos naturais, para países em que
a legislação ambiental seja menos rigorosa. De regra essas empresas são oriundas de
países desenvolvidos, nos quais a regulamentação ambiental é mais exigente e, por
ocasião de sua retirada dos ditos “paraísos de poluição” deixam atrás de si um rastro de
degradação e grandes passivos ambientais.
Para os ambientalistas essa prática estimula os governos a não adotarem normas
ambientais mais rígidas a fim de atrair as empresas transnacionais ou, em último caso,
não permitir que elas migrem para locais com menores exigências, haja vista o número
de empregos que geram e o impulso que conseqüentemente promovem na economia.
Oposta a essa visão aparece Braga e Miranda (2002, p. 31), segundo os quais os
custos requeridos para que se tenha controle ambiental são relativamente baixos,
pesando na decisão de alocação dessas empresas outros fatores mais importantes e que
resultam em vantagens competitivas, tais como: níveis salariais, disponibilidade de
mão-de-obra, demanda de mercado, estratégias nacionais de industrialização, infraestrutura, dentre outros.
Alguns temas comumente presentes na agenda dos que se opõem ao livre
comércio é a devastação de florestas, pesca indiscriminada de baleias e atum, comércio
de marfins e de espécies em extinção, como sendo resultado dos distúrbios sistêmicos
causados pelo comércio internacional.
Já os simpatizantes do comércio multilateral enfrentam esse argumento
sugerindo que a solução reside na concentração de esforços na formulação de políticas
ambientais internas que promovam o uso sustentável dos recursos naturais. Segundo
Corrêa (1998, p. 30), os estudos sobre os problemas com o meio ambiente revelam que
não é o comércio que os origina, nem tampouco a restrição comercial, a solução.
Estudo de Fornasari e Coelho (2002) realizado pela FIESP/CIESP aponta para a
mesma direção, na medida em que atribui o problema de degradação ambiental aos
métodos não sustentáveis de produção e comportamento inadequado dos consumidores,
atuando o comércio, quando muito, como um catalisador da degradação. O mesmo
estudo conclui que para atingir os objetivos ambientais, as restrições comerciais a
produtos revelam-se como ferramentas imprestáveis e, na prática, tornam-se até mesmo
contra indicadas, sendo que a melhoria nas diretrizes do sistema produtivo é muito mais
eficaz, como é o caso do estabelecimento de padrões e normas adequados.
Desse argumento conclui-se que se forem adotadas políticas destinadas à
proteção do meio ambiente e do desenvolvimento sustentável, consequentemente o
crescimento decorrente do comércio internacional será, de igual forma, sustentável.
Outros tantos problemas e preocupações têm ocupado as agendas internacionais
e dividido opiniões, como a restrição dos produtos dos países em desenvolvimento nos
mercados dos países desenvolvidos em razão de normas técnicas que não contam com
evidências científicas que embasem sua adoção para fins de proteção ambiental; ou
ainda a preocupação dos países industrializados com o alto nível de exigência das
normas ambientais que impactam na competitividade do mercado internacional.
Nessa complexa teia de interesses e preocupações, a OMC enfrenta o desafio de
traçar uma linha nítida e precisa que defina entre a legitimidade da adoção de níveis
elevados de exigências ambientais e a imposição de barreiras ilegítimas ao comércio.
Portanto, ainda que o embate entre favoráveis e desfavoráveis ao livre comércio
esteja longe de seu desfecho, a relação entre crescimento econômico, comércio
internacional e proteção ao meio ambiente torna-se cada vez mais estreita e
interdependente, com impactos recíprocos e integrantes do processo global de novos
valores, exigindo a confluência e não a divergência de forças em busca do
desenvolvimento sustentável.
CONCLUSÃO
A celebração do Acordo Geral de Tarifas e Comércio representou um divisor de
águas no cenário do comércio internacional pós-guerra, constituindo-se na base
derivativa do modelo do comércio multilateral, sendo que seus princípios continuam a
nortear as relações de trocas comerciais até os dias de hoje.
Por outro lado, o senso de que o êxito do novo sistema econômico dependeria
em grande medida do equilíbrio entre a liberalização das barreiras alfandegárias e a
autonomia dos países em adotar medidas para proteger interesses domésticos, levou a
criação de exceções gerais às regras do Acordo, expressas no artigo XX, desde que não
utilizadas como forma discriminatória ou injustificada em relação a países em iguais
condições, ou ainda como restrição disfarçada ao comércio.
Se bem que dentre às exceções encontravam-se a expressa autorização para
descumprimento do Acordo, se a medida destinar-se a conservação dos recursos
naturais esgotáveis ou se necessárias à proteção da saúde e da vida das pessoas, animais
e à preservação dos vegetais, o conceito atual de proteção ao meio ambiente não foi
vislumbrado pelo GATT.
Todavia, com o estreitamente da relação causa-efeito entre comércio,
crescimento econômico e meio ambiente, o GATT também inovou ao criar o Grupo de
Medidas Ambientais e Comércio Internacional – EMIT Group, o qual, apesar de
permanecer inativo por duas décadas, deu lugar para a criação do Comitê de Comércio e
Meio Ambiente, já no âmbito da OMC.
É de se notar que por ocasião da criação da OMC, o tema “meio ambiente” já
havia percorrido um longo caminho. Destaque-se nesse percurso a Conferência de
Estocolmo, cujos princípios formaram a base do Direito Ambiental Internacional, a
construção do conceito de desenvolvimento sustentável, através do relatório Brundtland,
e a formulação da Agenda 21, por ocasião da Conferência das Nações Unidas sobre
Meio Ambiente.
Assim, com o acirramento do processo de globalização, o surgimento de novas e
dinâmicas demandas na esfera do comércio internacional, e com a sedimentação do
entendimento
da
estreita
relação
existente
entre
comércio
internacional,
desenvolvimento econômico e meio ambiente, não é de se estranhar que a OMC –
diferentemente do GATT – já em seu nascimento, contemple regras e princípios que
buscam equacionar tais interesses e necessidades.
Hoje a OMC enfrenta novos desafios, em especial com os denominados “novos
temas” e, dentre eles, aqueles relacionados com medidas ambientais que afetam o fluxo
do comércio. Segundo Thorstensen (1999, p. 391) “os acordos internacionais sobre
meio ambiente acabam utilizando as restrições ao comércio como forma de se fazerem
respeitar”, enquanto, por outro lado, existem países que utilizam, aleivosamente, de
medidas ambientais para proteger seus mercados.
O tema ambiental tem ocupado cada vez mais espaço na agenda de negociações,
fato esse demonstrado pela extensa pauta de discussões da Rodada Doha, cuja
Declaração Ministerial prevê que as negociações desta rodada devem potencializar o
apoio mutuo entre comércio e meio ambiente, levando-se em consideração as
necessidades dos países em desenvolvimento ou menos desenvolvidos.
Ocorre que a Rodada Doha se estende até a presente data em razão dos conflitos
entre países desenvolvidos e em desenvolvimento e, em especial, devido ao temor
destes últimos com políticas protecionistas e de subsídios adotadas pelos países
desenvolvidos.
Assim, a questão do meio ambiente na esfera do comércio multilateral suscita
inúmeros conflitos, exigindo maior atenção da OMC e, nesse sentido, foram criados
comitês e grupos de trabalho para analisá-los, competindo-lhes ainda o julgamento dos
impasses.
Questão não menos conflituosa é a que se instala entre os que são favoráveis à
inserção da OMC nas questões relacionadas ao meio ambiente e aqueles que são contra.
Os argumentos a favor e contra, ao que parece, dizem respeito à legitimidade,
em outras palavras, questiona-se qual a legitimidade da OMC – uma organização de
vocação eminentemente comercial – para opinar no campo ambiental.
Tal questionamento toma lugar, em maior ou menor grau, toda vez que ocorrem
mudanças, tais quais as suportadas pela sociedade contemporânea. Legitimidade tem a
ver com aceitação e esta com consenso, ou seja, quando o mútuo consenso deixa de ser
uma meta; quando as divergências e antagonismos ideológicos ultrapassam as raias da
razão, o bem maior que se procura proteger passa a ocupar uma posição marginal diante
das posições sustentadas pelas partes envolvidas nas disputas.
Com os novos atores no cenário das relações internacionais, e a complexidade
dos problemas que desafiam a própria manutenção da humanidade, a legitimidade
distanciou-se da concepção simplista de que para ser reconhecida bastaria estar em
conformidade com a lei. Atualmente a legitimidade reclama pelo concurso da opinião
pública, daí a importância da formação de consenso, inclusive para maximizar as
potencialidades do sistema multilateral de comércio.
Nesse contexto, o caráter bélico instalado entre as correntes ambientalistas e
defensores do livre comércio, a nosso ver, teriam suas forças enfraquecidas se atacado
por uma maciça dose de constante informação e participação da sociedade nas decisões
das questões que lhe são pertinentes e, nesse ponto, a sociedade contemporânea dispõe
dos avanços tecnológicos na seara da informação, os quais revelam-se como ferramenta
de especial eficácia, conforme discorre Frey (2003) ao abordar o potencial da tecnologia
da informação na construção do desenvolvimento sustentável: “...as TICs representam
um possível novo canal por que as comunidades podem expressar as suas demandas e
expectativas, por que cidadãos podem ser envolvidos em processos de tomada de
decisão política,...”
Sobre a participação da sociedade na definição de políticas públicas de nível
mundial, destaca com propriedade e sensatez Ortiz et al. (2005, p. 14) que para eficácia
dessas políticas deve ser levada em consideração as aspirações dos indivíduos e,
segundo os autores:
Pelo que se vê, a transmissão dessas aspirações nos sistemas locais e
nacionais de governança está comprometida pela falta de mecanismos de
participação nas decisões entre comunidades locais e governos nacionais.
Essa carência de participação obstaculariza consideravelmente a gestão das
inter-relações e a consecução de metas do desenvolvimento sustentável.
Diante dessa ineficiência dos governos, qualquer decisão é objeto de crítica e
nasce com falta de legitimidade (ORTIZ et al, 2005, p. 14).
Assim, diante da ineficiência dos governos, compete a OMC operar num sistema
de maior informação à sociedade, privilegiando o princípio da transparência, sendo
válida nessa direção sua iniciativa de promover um amplo sistema de notificação, e da
realização de audiências com a participação de outras organizações governamentais e
não governamentais, a fim de promover a inclusão da opinião pública nos foros
mundiais.
Por fim, vale lembrar que a OMC, inobstante ter personalidade jurídica distinta
da de seus membros, respeita a vontade manifestada pelos países e, numa sociedade em
que não impera o senso comum de que o poder não emana de Deus, nem tampouco da
natureza, mas sim dos homens – conforme reflexão do destacado jurista e pensador Carl
Schimitt (2010, p. 18) – justifica-se a participação da sociedade nas decisões dos
Estados, competindo àqueles que exercem o poder em seu nome, prestar-lhe as devidas
contas.
ABSTRACT
This article aims to identify the treatment of environmental issues in the realm of the
GATT and WTO, and to examine the foundations of the axis of tension between
environmentalists and those who favor free trade. The methodology used was a
descriptive literature review, carried out through research in various publications such
as books, papers, and especially information, via electronic media, on the homepage of
the World Trade Organization (WTO). Among the theoretical frameworks of reference
authors are Thorstensen, who spoke extensively on the subject of international trade;
Oliveira, who has studied non-tariff barriers to trade and development; and Amaral
Junior, whose research is directed to the relationship between trade and environmental
protection. To trace the path of multilateral trade which culminated in the celebration of
the GATT-1947, we analyzed the role of the two world wars and subsequent crisis in
the Agreement celebration. Given the intertwining and interdependence of international
trade issues and the environment, we dealt with the treatment accorded by GATT,
initially, marginal-1947 in the list of exceptions to the Agreement and its global scale,
which resulted in the incorporation of environmental issues in the guiding principles of
the WTO. Due to the growing awareness and concern regarding the impact of
multilateral trade on the sustainable use of natural resources, there was a definite
inclusion of environmental issues in the Doha Round of negotiations still underway.
Finally, we analyzed the arguments that sustain the favorable and unfavorable positions
for multilateral trade. In conclusion, we verified the importance of the GATT pioneer
determinant in the release of trade barriers and initiatives to protect the environment,
followed by the bias strongly installed in environmental agreements in the WTO.
Considering that the global community is looking for solutions to the maintenance of
life on the planet, and also did not compromise the development of nations, as well as to
keep attention to the principle 10 of Agenda 21, whose precept points to the
participation in all decisions stakeholders, we proposed, in short, building solutions
through the convergence of efforts, consensus building, and active participation of
society in the decisions of States, as an effective means to obtain results in the setting of
integrative trade and environment.
Keywords: World Trade Organization. GATT. Environment. Doha Round.
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