Descontinuidade administrativa e efeitos na implementação
do planejamento estratégico em instituições públicas
Viviane Lopes da Silva de Almeida
Departamento de Administração Pública
Universidade Gama Filho – Brasília, DF – Brasil
[email protected]
Abstract. This paper deals with the effects of successive shifts in public
institutions to the strategic planning implementation. These shifts cause the
discontinuity of the planning execution and blockade the construction by the
public organization of a consistent identity with the environment which
emulates civil servants to accomplish the institutional mission.
Resumo. Este artigo trata dos efeitos das sucessivas mudanças de gestores na
implementação do planejamento estratégico de instituições públicas, fato que
provoca a descontinuidade na execução do plano e impossibilita a
organização criar uma identidade coerente com seu contexto, capaz de
integrar seus servidores em torno de sua missão institucional.
1. Introdução
Este artigo discute a descontinuidade administrativa como elemento dificultador da
execução do planejamento estratégico na instituição pública. A expressão “instituição
pública” é utilizada como no sentido de qualquer órgão público, da administração direta
ou indireta, que possua um planejamento estratégico. “Descontinuidade administrativa”
é empregada como alterações substanciais na linha de atuação da organização,
provocada principalmente pelas mudanças de gestores, de maneira que estas alterações
incidam diretamente sobre a execução do planejamento estratégico da organização.
O trabalho está disposto em cinco seções, incluindo Introdução. Na segunda
seção, dividida em quatro partes, tratamos sobre o planejamento estratégico nas
instituições públicas. A primeira subseção define o que é planejamento estratégico. A
seguinte responde por que o planejamento estratégico deve ser aplicado à administração
pública. A terceira destaca a importância da macro-etapa da implementação e, por fim, a
última subseção versa sobre as principais dificuldades na implementação do
planejamento estratégico.
A terceira seção, dividida em três partes, apresenta a questão da descontinuidade
administrativa. Começa relacionando a descontinuidade administrativa ao princípio
democrático ao qual estamos submetidos, segue tratando dos efeitos da descontinuidade
sobre a administração pública como um todo para, na subseção final, detalhar os efeitos
das mudanças dos gestores públicos sobre a implementação do planejamento
estratégico.
A quarta seção constitui uma tentativa de relacionar fatores que podem
contribuir para a continuidade administrativa e para o sucesso na implementação do
planejamento estratégico da instituição pública. A quinta e última seção apresenta as
conclusões deste artigo.
2. O Planejamento Estratégico nas Instituições Públicas
2. 1 – O que é Planejamento Estratégico
Planejamento é um processo de pensamento contínuo sobre o futuro, um processo que
envolve um modo de pensar, que por sua vez envolve indagações, que envolvem
questionamentos sobre o que fazer (OLIVEIRA, 2006).
Estratégia é um conjunto de regras e guias de decisão que define a direção do
crescimento e o escopo de um negócio. É um padrão de determinações de alocação de
recursos tomadas em uma organização. Isso engloba crenças e metas e as maneiras
aceitáveis ou não para atingi-las.
Nas palavras de Pfeiffer (2000, p. 7):
“Planejamento Estratégico não é uma panacéia. Trata-se de um
instrumento de gerenciamento que, como qualquer outro, tem um
único propósito: tornar o trabalho de uma organização mais
eficiente. Isso pode significar que aquilo que se está fazendo
atualmente, deve ser feito diferente e melhor, ou que o trabalho
deve ser feito de outra maneira. Em todo caso, mudança faz parte
do enfoque metodológico, seja porque mudanças ocorrem no
ambiente e obrigam a organização a adaptar-se a elas, seja porque a
própria organização quer provocar tais mudanças.”
Os principais objetivos do planejamento estratégico são concentrar e direcionar
as forças existentes dentro da organização, de tal modo que todos os seus membros
trabalhem na mesma direção, e analisar o entorno da organização, adaptando-se a ele,
para ser capaz de reagir adequadamente aos desafios que ocorrer.
Por ser uma ferramenta de gestão empresarial bastante utilizada em todo tipo de
organização, seja ela pública ou privada, pequena ou grande, não é possível afirmar que
existe um melhor planejamento estratégico. Nenhum modelo está pronto para enfrentar
todos os fatores possíveis que levarão as decisões. Pode-se dizer que para cada
organização a formulação do processo de planejamento estratégico terá características
diferentes, de acordo com suas peculiaridades.
Os vários modelos de implementação e elaboração presentes na literatura sobre
planejamento estratégico podem variar segundo a seqüência de passos dentro de cada
macro-etapa, a opção de ferramentas de análise utilizadas em diferentes situações, a
abordagem de implantação, liderança do processo e a complexidade dos métodos
analíticos, mas assemelham-se quanto às macros etapas que devem ser seguidas para
elaboração de estratégias.
As etapas principais de um planejamento estratégico são: o diagnóstico
estratégico, que compreende um levantamento de informações sobre a organização e o
ambiente no qual está inserida; a elaboração de missão, objetivos, estratégias e metas
da organização, visando estabelecer uma posição futura desejada; a implementação do
plano estratégico resultante e o controle dos resultados.
2. 2 – Por que o Planejamento Estratégico deve ser aplicado à Administração
Pública
Apesar da instituição pública não necessitar de um planejamento estratégico para obter
vantagem competitiva frente aos seus concorrentes e sobreviver no mercado como a
empresa privada (com exceção das empresas públicas e sociedades de economia mista)
a instituição pública necessita de um planejamento estratégico para prestar um bom
serviço e atender melhor às necessidades dos cidadãos, pois a sua existência justifica-se
pela capacidade de contribuir positivamente para o bem-estar da comunidade em que
atua.
A atuação das instituições públicas deve estar ancorada em princípios como:
clareza quanto à sua missão e à direção a seguir; compromisso de orientar suas ações
para atender às necessidades dos setores sociais sobre os quais devem incidir os
produtos de seu trabalho e permeabilidade ao acompanhamento de sua administração
pela sociedade.
Nesse sentido, a aplicação do planejamento estratégico na administração pública
justifica-se por permitir, entre outros: revisão de processos de trabalho; definição de
padrões de atendimento; desenho de programas de capacitação; análise detalhada da
instituição e do meio em que está inserida, possibilitando o conhecimento dos pontos
fortes e fracos internos e das oportunidades e ameaças externas. Ou seja, o processo de
planejamento estratégico é uma excelente oportunidade para a instituição não apenas
redefinir sua missão, mas também levantar suas aspirações, definir e ajustar seus
objetivos e estratégias para que consiga realizá-las. (ENAP, 2001).
2. 3 – A Importância da Fase de Implementação
O foco deste artigo é o momento mais crítico de todo o planejamento estratégico: a
implementação. Na fase de implementação é executado o plano de ação estabelecido
nas etapas anteriores, observando a estrutura organizacional e as formas para melhoria
dos processos internos, através da análise de fluxo de decisões e da elaboração de
modelos para modificação da metodologia e tomada de decisão. Também há uma
necessidade de informações para a execução das atividades e fornecimento de medidas
de desempenho.
É a fase crucial e a mais deixada de lado pela maioria dos modelos. É na
implementação onde se encontra a maioria das falhas da utilização do planejamento
estratégico. Planejamentos estratégicos executados de forma equivocada, insucesso do
plano ou ainda, plano que nunca sai do papel, geralmente é um problema de má
condução e não de mau planejamento.
E por que isso acontece no acompanhamento do planejamento estratégico? Uma
resposta possível é a necessidade da continuidade administrativa e da alta liderança
chamar para si a responsabilidade pela execução do plano. Na verdade, ocorre muitas
vezes do planejamento estratégico não contar com um comando que lhe ofereça
sustentação, direcionamento e monitoramento constante.
Porque para implementar a estratégia, para que a estratégia seja realmente
convertida em ações e bons resultados é fundamental que os responsáveis tenham
habilidade para conduzir a mudança organizacional, projetar e supervisionar os
processos de negócios, gerenciar pessoas e atingir os objetivos de desempenho e nem
sempre tais características estão presentes nos gestores.
2. 4 – Principais Dificuldades na Implementação do Planejamento Estratégico
Para Hunt, Oosting, Loudon & Migliore (apud MARQUES, 2005) existem cinco razões
que dificultam a implementação do planejamento estratégico:
o A falta de experiência dos gestores da organização;
o O planejamento é tido como irrelevante;
o A falta de liderança da direção;
o Toma muito tempo, todos estão muito ocupados para planejar;
o Nunca é conduzido exatamente como foi previsto.
Já Bryson (apud MARQUES, 2005) acrescenta que as principais dificuldades
que as organizações encontram na implementação do planejamento estratégico são:
o Resistência ao planejamento, baseada em atitudes e conceitos que são
incompatíveis com a necessidade de mudança;
o Problemas em recursos humanos: pessoal insuficiente, falta de experiência;
o Falta de incentivos que induzam as unidades à adoção do planejamento
estratégico;
o Comprometimento de recursos com atividades e prioridades pré-existentes e, em
conseqüência, uma falta de recursos que facilitem as novas atividades;
o Ausência de serviços administrativos de suporte;
o Ausência de regras, recursos e métodos para identificar e resolver problemas ao
nível da implementação;
o A possibilidade de surgirem outras prioridades políticas, econômicas ou
administrativas.
Teixeira (apud MARQUES, 2005) cita outras dificuldades:
o Dificuldades de contexto ambiental atribuída a fatores político-econômicos;
o Resistências culturais;
o Falha de implementação propriamente dita, como a falta de continuidade na
execução do planejamento devido às mudanças sucessivas de gestores e à
concorrência de grupos de trabalho ao atuarem simultaneamente com o
planejamento estratégico.
o Uma estrutura de poder mal definida e um deficiente sistema de tratamento de
informação interno.
o Falta de conhecimento sobre planejamento estratégico.
o Falta de cultura para o planejamento.
As mais graves causas para o insucesso do planejamento estratégico em
instituições públicas são, conforme Neto (2009):
o O problema crônico da descontinuidade administrativa, o qual impossibilita que
a organização crie uma identidade coerente com seu contexto e seja capaz de
integrar seus servidores em torno de sua missão institucional;
o Ausência de comprometimento de dirigentes e servidores para com a missão,
objetivos e metas da organização;
o Desconhecimento por parte da organização da natureza e das necessidades reais
de sua clientela levando-a a atuar na base do improviso e do casuísmo;
o Centralização de decisões e concentração de poder na cúpula;
o Atuação focada no princípio da eficiência que se preocupa apenas com a
observância de normas de redução de custos, ao invés de buscar a eficácia e a
efetividade que visam resultados e satisfação dos clientes, respectivamente;
o O conformismo burocrático dos servidores gerado pelo excesso de apego à
legalidade;
o Interferência de grupos com interesse na manutenção do status quo, criando
focos de resistência a mudanças;
o Estrutura organizacional hierárquica cuja divisão funcional é concebida com
foco na diferenciação em detrimento da integração;
o A inércia burocrática, gerada pelo legalismo combinado com autoritarismo,
impede a formação de um ambiente de reflexão e autocrítica, limitando o
potencial criativo das pessoas que trabalham na organização;
o Inexistência de política de gestão de pessoas que atenda às reais necessidades
dos servidores e possibilite o seu desenvolvimento como ser humano integral,
que pensa e é capaz de criar e recriar;
o O despreparo de gestores para exercer suas funções, provocado pela ausência de
programas de formação continuada, impedindo o desenvolvimento da
organização.
Um dos modelos que deixa mais evidente a necessidade de continuidade na
implementação do planejamento estratégico é o modelo de Thompson e Strickland III
(2000). Para os autores a gerência estratégica tem que ser um processo contínuo, assim,
neste modelo, a tarefa de avaliar o desempenho, revisar os novos desenvolvimentos e
iniciar as ações corretivas representa, ao mesmo tempo, o fim e o início do processo de
planejamento estratégico.
3. Descontinuidade Administrativa
3. 1 – O Princípio Democrático e a Descontinuidade Administrativa
“A República Federativa do Brasil, formada pela união indissolúvel dos Estados e
Municípios e do Distrito Federal, constitui-se em Estado Democrático de Direito (...)”.
Conforme reza o artigo 1º da nossa Carta Magna, vivemos em uma democracia.
A democracia é um regime de governo onde o poder de tomar importantes decisões
políticas está com os cidadãos, direta ou indiretamente, e um dos requisitos essenciais
da democracia é a alternância de poder.
Alternância de poder significa possibilidade de sucessão de governos diferentes.
Entre seus aspectos positivos, está a renovação de esperanças nos administrados de que
algo melhor possa ser feito na nova gestão. Seu lado pernicioso é alinhar-se à
descontinuidade administrativa.
Segundo Peter Spink (2001), precursor no estudo do assunto, a descontinuidade
administrativa é uma expressão muito comum no cotidiano discursivo brasileiro, mas
que não possui a característica mais aprofundada de um conceito. Popularmente, ela é
conhecida como um rompimento das práticas anteriores, uma cisão – proposital ou não
– em boa parte das atividades operacionais, quando da mudança dos gestores públicos.
Identificar continuidade ou descontinuidade administrativa não é simples assim:
continua existindo ou não, foi mantido ou não? Geralmente, o mais percebido nas
instituições públicas é uma descontinuidade “não-formalizada” que se apresenta como
modificação do foco na condução dos projetos, incorporação de outros programas e
atividades ou maior ou menor ênfase dada a determinados objetivos. Nesses casos, a
questão da identificação da continuidade ou descontinuidade administrativa torna-se
bem mais complexa.
Como não é objetivo deste trabalho investigar as causas destes fenômenos, mas
tão somente os reflexos da descontinuidade administrativa sobre a fase de
implementação do planejamento estratégico, adotaremos como descontinuidade as
alterações substanciais na linha de atuação da instituição pública, de forma que estas
alterações incidam diretamente sobre a execução do planejamento estratégico da
organização.
3. 2 – Efeitos da Descontinuidade Administrativa sobre a Administração Pública
Assim, a descontinuidade administrativa decorre de um aspecto perfeitamente normal e
necessário em qualquer modelo de governo democrático. Ela implica na alteração de
políticas e práticas públicas decorrentes das eleições e das modificações em ministérios
e chefias, o que por sua vez pode trazer conseqüências desastrosas para a
implementação do planejamento estratégico na instituição pública, como veremos
adiante.
A descontinuidade na administração pública apresenta-se sob diversas formas.
Algumas delas são:
o Mudança nos quadros dos agentes públicos: seja no corpo permanente, formado
por servidores efetivos, ou no corpo não-permanente, formado por servidores de
livre nomeação e exoneração;
o Descompasso nos projetos: priorização de projetos de curto prazo onde os
gestores políticos privilegiam aqueles que possam concluir em seu mandato,
duplicação de projetos, projetos importantes encerrados ou que deixam de ter
prioridade, atividades congeladas ou cujos técnicos são dispensados, levando à
extinção do programa;
o Conflitos de objetivos: gera pouco empenho em relação aos procedimentos que
vão contra os interesses da nova gestão;
o Administração amadora: indivíduos com pouco conhecimento da história e da
cultura da instituição e, muitas vezes, sem o preparo necessário, nomeado por
critérios políticos em detrimento da capacidade técnica.
A descontinuidade administrativa tem como conseqüência a diminuição da
eficácia do planejamento estratégico e da instituição pública como um todo. Constantes
alterações nos rumos da organização; freqüentes recomeços; fase de confusão até que os
novos ocupantes dos postos se encontrem enraizados; perda da memória institucional;
remanso na presteza causado pela redução do ritmo de ação em períodos de transição;
alteração de projetos já aprovados e sobreposição de investimentos, são apenas algumas
das seqüelas da descontinuidade na administração pública.
3. 3 – Efeitos das Mudanças dos Gestores Públicos sobre a Implementação do
Planejamento Estratégico
Neste artigo evidenciaremos a mudança nos quadros dos agentes públicos por entender
que as demais configurações da descontinuidade administrativa quase sempre são
desdobramento daquela.
Geralmente, os trabalhadores não-permanentes são substituídos a cada novo
mandato. As mudanças dos principais dirigentes são as mais comuns e, de regra,
acarretam importantes ajustes ao planejamento estratégico da instituição, quando não
uma total mudança de metas, pois a prática brasileira é a de mudar o rumo, orientando a
gestão para atender demandas políticas, normalmente os interesses daqueles que os
indicaram.
Mas não é apenas a rotatividade dos principais dirigentes que afeta o
planejamento estratégico da instituição pública, também a substituição de gestores dos
demais escalões, quando feita de forma indiscriminada, acaba prejudicando os projetos
estratégicos da instituição.
Além dos critérios políticos, diversos fatores podem culminar em uma alta taxa
de rotatividade numa instituição pública. Desde servidores que descobrem não possuir o
perfil adequado para o serviço público até insatisfação com a remuneração, passando
por descontentamento com a instituição em geral e, principalmente, com seu superior
direto.
A alta rotatividade é sinônimo de problemas e de desafios para a organização.
Isso porque, quando um servidor vai embora, a organização perde conhecimento, capital
intelectual, inteligência, entendimento e domínio dos processos, entre outros. E quando
isso acontece, o reflexo é sentido visivelmente nos profissionais, uma vez que esse
estado de instabilidade impacta diretamente até mesmo na motivação de quem
permanece no quadro funcional (CHIAVENATO, 2004).
A perda de conhecimento resultante da rotatividade dos servidores e seu
conseqüente impacto sobre a implementação do planejamento estratégico é uma questão
fundamental que não pode ser ignorada. As instituições públicas precisam reter seus
talentos para bem executar seus planos, assegurando que o conhecimento essencial não
está indo embora. Porque quando os servidores se vão, não levam apenas o
conhecimento técnico, levam também o conhecimento dos relacionamentos
fundamentais ao bom desempenho da instituição.
Aliás, um instrumento pode auxiliar o outro: o planejamento estratégico
contribui para reter e desenvolver aqueles servidores altamente capacitados e
fundamentais à instituição, enquanto a política de valorização do servidor, por meio de
benefícios e desafios profissionais compatíveis com o potencial individual, estimula a
permanência na organização e maior empenho na implementação do plano (TEIXEIRA,
2005).
A existência do planejamento estratégico é condição necessária para oferecer
senso de direção e continuidade a longo prazo à instituição pública, amenizando assim
os impactos negativos da descontinuidade administrativa. Entretanto, o plano tomado
como uma simples folha de papel – numa referência a concepção sociológica de
constituição de Lassale – não é condição suficiente para anular os efeitos
contraproducentes da descontinuidade, visto a importância dos fatores reais de poder
que regem a instituição pública (HOLTHE, 2008).
Mesmo que o diretor de uma instituição pública seja obrigado, de alguma forma,
a implementar determinado elemento de um plano, e por algum motivo aquilo vá contra
os seus interesses, provavelmente não haverá êxito na implementação daquele elemento,
evento conhecido por “falta de vontade política”.
Isto significa que não basta um excelente plano, bem formulado e amplamente
divulgado, são as pessoas as responsáveis últimas por implementar o planejamento
estratégico. É o desafio mencionado por Ulrich (2000) quanto à distância entre a
formulação de estratégias e sua efetiva aplicação.
4. Fatores que Podem Contribuir para a Continuidade Administrativa
e Êxito do Planejamento Estratégico
Já que a descontinuidade administrativa parece estar mesmo presente na administração
pública brasileira, a preocupação deve ser a discussão sobre sua validade enquanto
exercício democrático, e, principalmente, sobre o desenvolvimento de práticas
administrativas que acomodem adequadamente sua presença – talvez sobre formas de
aumentar a continuidade.
Não deve ser impossível conciliar descontinuidade administrativa e boa
execução do planejamento estratégico na instituição pública. Um exemplo de
providência a ser tomada é captar e armazenar o que um servidor que está de saída sabe
ao codificar arquivos e relatórios eletrônicos, realizar entrevistas sobre o assunto e
registrar lições aprendidas ou melhores práticas de projetos em que o servidor teve um
papel de liderança. No entanto, o conhecimento captado e armazenado em uma base de
dados ou em um processo manual não significa que será encontrado por outros
servidores e interpretado da maneira correta, nem que terá credibilidade suficiente para
ser usado.
Outras atitudes que podem minimizar os efeitos da descontinuidade
administrativa sobre a implementação do planejamento estratégico na instituição
pública: nova direção manter uma orientação técnica e profissional; postura dos técnicos
e administradores envolvidos em explicar e defender os programas perante a nova
gestão, no período de transição; apoio do antigo quadro funcional; impacto positivo das
próprias inovações e parcerias com outras organizações (SPINK, 2001).
5. Conclusão
Planejamento é a palavra chave, não resta dúvida. Mas, para transformá-lo em ação
efetiva é necessário um conjunto de fatores convergentes. Empenhar a perspectiva de
longo prazo na administração pública, por meio de estudos de cenários e de uma visão
de futuro que funcione como uma bandeira que mobilize e comprometa a sociedade
com um novo projeto de desenvolvimento é um deles (PFEIFFER, 2000).
A descontinuidade administrativa, como visto, quebra a rede de relacionamentos
fundamentais para a realização do trabalho de execução do planejamento estratégico e
tal rede não é alcançada pelas abordagens de retenção, que se concentram no
conhecimento de uma pessoa e captam apenas um pequeno fragmento do que tornou um
servidor bem-sucedido e experiente.
Alguns estudiosos afirmam que existe um pouco de mito no problema da
descontinuidade administrativa. Para eles, quando se inicia uma nova gestão e o
dirigente encontra um planejamento estratégico que faz sentido para a instituição, as
mudanças são pontuais, ou mesmo de aperfeiçoamento. Na maior parte das vezes a
descontinuidade se dá quando não há nada ou o que existe não é a expressão da missão
da instituição pública.
Contudo, mesmo que a mudança de gestão seja essencialmente uma mudança de
ênfase de gestão e não uma cisão histórica, ela traz fortes impactos para a
implementação do planejamento estratégico na instituição pública. A continuidade é
importante para a execução do plano porque permite a manutenção e a disseminação do
conhecimento entre as áreas da instituição. Isso cria oportunidades permanentes de
aprendizado e de crescimento.
Desta forma, para que a implementação do planejamento estratégico prossiga
sem rupturas é fundamental o real envolvimento do novo corpo funcional com os
antigos servidores na gestão e operação dos projetos, buscando conhecer a cultura
organizacional e as prioridades da instituição. Afinal, constantes mudanças de gestores
ameaçam não apenas a implementação do planejamento estratégico, mas o próprio nível
de competência da organização, uma vez que cada funcionário que sai leva com ele uma
parte da memória da instituição.
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