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Associação das Empresas de Saneamento Básico Estaduais
Lei Federal 11.445/2007
Diretrizes Nacionais para o Saneamento Básico
Porto Alegre, 18 de abril de 2007
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Lei Federal 11.107/2005
Normas Gerais de
Contratação de
Consórcios Públicos
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Foco da discussão – contratação da prestação de
serviços públicos regionalizados
Art. 241 da CF – gestão associada entre os entes
federados, por convênio ou consórcio
Lei 11.107 procurou fornecer um instrumento legal
para a cooperação federativa, na gestão associada, para
a prestação de serviço público ou transferência de
encargos e bens
Artigo 13 – definiu instrumento: contrato de programa
Contrato de programa
Lei de Concessões
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Contrato tem vida posterior independente do
instrumento prévio de cooperação federativa – convênio
ou consórcio, embora este seja condição prévia.
Ele pode ser firmado entre entes da administração
indireta, inclusive de direito privado, como as empresas
estaduais de saneamento básico.
Se extingue caso haja desestatização da empresa
No caso do saneamento básico, regras sobre a prestação
dos serviços estão definidas na Lei 11.445/2007, que se
sobrepõe, em caso de conflito ou divergência, à lei
11.107/2005.
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Contratos de consórcio e contratos de programa são
instrumentos aplicados na cooperação federativa onde
se queiram implementar objetivos comuns, visando:
Ganhos de escala, capacidade técnica
Eficiência – redução de custos, acesso a tecnologias,
financiamentos
Equidade social e territorial
Esses objetivos existem no país, no saneamento básico,
há quase 40 anos
Serviços regionalizados – estruturas tarifárias regionais,
subsídios cruzados e empresas estaduais são instrumentos
centrais
Modelo de agregação voluntária incentivado
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Dimensão regional dos serviços deve considerar
diversas dimensões:
Rede de cidades – territorialidade e continuidade
Recursos Hídricos
Economia – escala e equidade
Infra-estrutura – compulsoriedade ou opção
Estados possuem papel importante –instituir regiões
(metropolitanas, aglomerações e microrregiões) para
integrar a organização, o planejamento e a execução de
funções (ou serviços) públicas de interesse comum.
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Custos dos serviços, condições técnicas e ambientais,
condições sociais (renda) devem orientar o grau de
agregação e regionalização
Em água, é diferente de lixo ou de saúde
Um modelo de serviço regionalizado de maior
abrangência pode favorecer também as desigualdades
entre as distintas regiões.
Vantagem das empresas estaduais
A lei 11.445/2005 reconhece tal situação e a regula,
inclusive quanto aos distintos tipos de prazos de
contratualização.
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O caso da Itália é interessante, mas:
Lei Galli (1994) determinou um processo nacional de
agregação.
Objetivos: reduzir fragmentação, tornar recursos
hídricos fontes públicos, integrar gestão de
abastecimento de água e esgotos – vertical e
horizontalmente, e introduzir práticas de gestão
empresarial para melhorar eficiência e eficácia
A Itália deveria deixar de ter 12 mil provedores para 89
(hoje 91)
O processo é lento…
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O caso da Itália é interessante, mas:
Median time for Galli law provision's implementation
Phase
Medium time (in days) Medium time (in%)
Definition of the ATO
615
38%
Taken office of the ATO Authority
180
11%
Survey and draft of the Water Service Plan
566
24%
Entrustment of the Operator(s)
267
16%
1628 dias
Somente 17 ATO (2003)
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Lei Federal 11.445/2007
Diretrizes Nacionais para
o Saneamento Básico
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Estabelece as diretrizes nacionais para o saneamento
básico, regulamentando o disposto no artigo 21, XX, da
Constituição Federal.
aprovação se baseou em um acordo político envolvendo Governo,
Estados (Fórum Secretários), Setor (AESBE e outros) e Congresso.
sucesso da estratégia e da AESBE e do Fórum de Secretários –
participação ampla, radicalização, alternativas e negociações.
desvinculação de decisão do STF sobre titularidade (RMRJ)
Lei foi sancionada no dia 5 de janeiro de 2007, ao mesmo
tempo em que foi encaminhada ao Congresso Nacional a
Mensagem nº 9/2007, vetando 15 dos seus dispositivos.
vetos surpreenderam o setor
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Os vetos impactam negativamente em quatro temas:
custos e tributos:
incentivos a investimentos – crédito PIS-PASEP/COFINS
PAC trouxe incentivo equivalente a ≈ 17% do previsto no dispositivo vetado, ou
cerca de 1,3% da receita operacional total
redução tributos e custos - uso sub-solo e faixas de demonínio, monopólio
postal
Segurança e sinalização institucional
declaração de que serviços de saneamento podem constituir função pública
comum, em conformidade com art. 25 §3º da CF
Segurança Jurídica
competência das agências reguladoras, fixação de tarifas
Novas fontes de investimentos
Novas formas de investimento pelo FGTS (inserida no PAC – MP 349/2007)
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Lacunas e dúvidas relevantes:
regras de transição – ausência de prazos diferenciados para
implementação de medidas condicionantes para a celebração de
contratos, como plano, agência e normas de regulação
estabelecimento de prazos contraditórios para o cumprimento de
obrigações relativas à solução de contratos precários – art. 58, §3º,
caput e inciso III
dúvidas sobre aplicação da lei em situações de contratos firmados
em data anterior à vigência da lei. Haverá dois regimes jurídicos? O
que passa a a ser obrigatório para todas as empresas em termos,
considerando o princípio constitucional de que a lei não pode
obrigar a revisão de contrato anterior, ou não pode retroagir para
prejudicar?
possíveis conflitos com a lei de contrato de consórcio e seu
decreto regulamentador;
DECRETO FEDERAL REGULAMENTADOR DA LEI 11.445
PREVISTO PARA JUNHO DE 2007? QUAL FUNDAMENTAÇÃO?
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Aspectos mais gerais:
estabelece regras gerais que devem ser aplicadas e desenvolvidas
nos níveis sub-nacionais
pelos titulares
em associação e cooperação federativa
define o que deve ser feito, mas não detalha como deve ser feito
estabelece diretrizes gerais para a política de saneamento do
Governo Federal
desnecessidade de regulamentação federal infra-legal (exceto
quando relativas aos programas de financiamento e cooperação)
centralidade no tema da regulação dos serviços, com o uso de
entes reguladores independentes e contratos
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Alguns temas controversos e sua solução na lei:
abrangência – água, esgotos, lixo e drenagem
titularidade – não define ou indica titularidade, trata o titular da
mesma forma em qualquer serviço, seja ele município ou estado;
divisibilidade – integralidade, todas as atividades e componentes
de cada serviço, em água, desde a captação até a ligação domiciliar;
delegabilidade de funções – admitida em todas as atividades,
inclusive regulação, por convênio ou consórcio
serviços regionais – reconhecidos e regulados em capítulo
próprio, para a prestação, regulação e planejamento
subsídios cruzados – admitidos e regulados, inclusive em serviços
regionalizados, podendo ser operados pelo prestador dos serviços;
regulação e contabilização de receitas e custos pelo ente regulador
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exercício da regulação – entes reguladores independentes, sendo
permitida a delegação de um ente a outro por convênio;
controle social – obrigatório nas atividades de formulação de
política, planejamento e avaliação, na forma em que definir o titular
dos serviços;
Conselho é uma alternativa sugerida, de caráter consultivo;
Na União, o Conselho das Cidades
remuneração dos serviços (a+e) – preferencialmente tarifas,
definidas nos contratos e pelos entes reguladores, com regras
procedimentais de reajuste e revisão;
subsídios - tarifários (cruzados) e não tarifários, diretos ou
indiretos, inclusive entre localidades;
corte dos serviços – admitido e regulado, inclusive na
inadimplência, com condições especiais (prazos e critérios) para
baixa renda (tarifa social) e instituições de internação coletiva;
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reversão ativos – ativos constituem crédito junto ao titular,
devendo ser auditados e reconhecidos pelo regulador e
indenizados;
serviços interdependentes – necessidade de contrato, com
conteúdo mínimo definido na lei, necessidade de haver um único
ente regulador;
indenização nos contratos precários – revisão da lei de
concessões, estabelecimento de condições de avaliação e prazos
para transição, estímulo ao acordo entre as partes e definição de
regra para reversão e indenização na ausência deste (pagamento em
4 parcelas = 1+3 anos);
serviços delegados somente por contrato, exceto aqueles outros
firmados antes da lei de contrato de consórcios (11107/2005), onde
são admitidos outros instrumentos (como os convênios e acordos
firmados por Copasa e Cedae, assim como leis de delegação)
distinção entre renovação e prorrogação de contratos.
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avaliação dos serviços – definida e realizada pelo ente regulador
planejamento – obrigatório, podendo ser feito plano para cada
um dos serviços, admitida a cooperação de outros entes e a
fundamentação em estudos do prestador;
fundo de universalização – admitido, individualmente ou em
consórcio, e opcional;
não vincula subsídios cruzados
política federal
definição de objetivos, diretrizes e prioridades para a ação federal
estímulo à implementação de infra-estruturas e serviços comuns a municípios,
mediante mecanismos de cooperação federativa
necessidade de elaboração de plano nacional
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A distribuição de atribuições e temas centrais:
Regulador
Normas
Política
Titular
Execução
Prestador
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Obrigações dos agentes executores
O estabelecimento de política, planejamento,
regulação (normas e entes) passa a ser condição
de legalidade da prestação dos serviços a partir
de 22 de fevereiro;
O cumprimento da lei, a depender de normas
específicas e de bom senso no estabelecimento
de regras de transição, condicionará acesso a
financiamentos e outras ações de cooperação;
Algumas requerimentos são condições para a
validade e legalidade dos contratos futuros
(vide artigo 11)
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O que devem fazer os Titulares
Estabelecer a política, incluindo:
Planejamento – editar planos, facultando-se sua
uniformidade na prestação regionalizada
Regulação – definir ente regulador e os
procedimentos de sua atuação
Organização dos serviços – definir a forma de
prestação dos serviços, e, em caso de
delegação, os respectivos contratos;
Controle social – definir os meios e
instrumentos;
Proteção social – estabelecer mecanismos de
atendimento da demanda essencial
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Regulação
Local
Define
Regulador
Consórcio
decide
Regulação
Delegada
decide
Convênio
Cooperação
Planeja
Define
Política
decide
Prestação
Local
Convênio/
Contrato
Programa
decide
Prestação
Direta
Normas
Gerais
Licita
Concessão
decide
Prestação
Delegada
Consórcio
decide
Prestação
Regional
decide
Convênio/
Contrato
Programa
Prestador
Define
Prestador
Titular
Regulador
O processo
decisório:
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O papel dos Estados
Integrar a organização, o planejamento e a
execução dos serviços comuns, quando for o
caso, de acordo com a CF e a situação
específica dos serviços
Independentemente da titularidade, e
considerando a prestação regional e outras
formas de cooperação federativa, os estados
devem também fazer tudo o que está previsto
para o titular
Estruturar, estimular e exercer a cooperação
federativa com os municípios
Elaborar Plano Regional, colaborando com
municípios envolvidos
Estabelecer a Regulação
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O papel dos Estados
Carta de Brasília – Marcha dos Prefeitos 2007
Destaca a necessidade de se incluir os Estados na
política federal de cooperação federativa
Os municípios estão mais próximos dos Estados
Atuação conjunta é central na resolução de problemas
Declaração do Prefeito de BH à imprensa
Os municípios grandes e ricos possuem capacidade
técnica e financeira para apresentar e gerenciar
projetos, mas tal realidade não é comum a todos
Papel do Estado é central no apoio técnico e gerencial
aos municípios que apresentam maiores dificuldades.
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O papel do
Estado:
Regulação
Local
Define
Regulador
Regulador
Consórcio
decide
Regulação
Delegada
Convênio
Cooperação
Planeja
Define
Política
Governo Estado
decide
decide
Prestação
Local
Convênio/
Contrato
Programa
decide
Prestação
Direta
Normas
Gerais
Define
Prestador
Licita
Concessão
decide
Prestação
Delegada
Consórcio
decide
decide
Convênio/
Contrato
Programa
Titular
Governo Estado
Prestação
Regional
Secretaria Estado – recebe
delegação de município,
edita lei estadual de
política setorial e realiza
plano regional e local. Atua
em serviços comuns.
Agência Reguladora
Estadual – recebe delegação
de município e do estado,
regula e fiscaliza serviços
Empresa Estadual – presta
serviços por meio de
contrato de programa
(locais) ou delegação legal
(comuns, LEC). Subsidia
planos
Governo Estado
Prestador
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Assim, os estados necessitam:
Regular os serviços comuns, definindo-os e organizando-os
por meio de lei estadual complementar
Elaborar lei de política estadual de saneamento, que
contemple os temas relacionados ao exercício da
titularidade e estruturas de incentivo à agregação/adesão de
municípios
Financeiras (ex. fundo de universalização)
Políticas (meios de participação)
Elaborar Plano Regional de Saneamento, prioritariamente
para os municípios abrangidos pela prestação regionalizada
de sua empresa;
Estabelecer normas de regulação, incluindo a delegação da
função a ente regulador existente, ou, caso contrário, sua
criação e implementação;
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O que devem fazer os entes reguladores
Com base em legislação do titular ou do estado,
editar normas regulamentares e procedimentos
de regulação
Fixar as Tarifas, assim como os procedimentos
de revisão e reajuste
Regular os Subsídios
Editar Regulamento dos serviços
Estabelecer contabilidade regulatória, incluindo
aquela específica para serviços regionais;
Responsabilizar-se pela fiscalização dos
serviços e pelos processos de reajuste e revisão
de tarifas
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Estabelecer padrões e indicadores de qualidade
Estabelecer requisitos operacionais
Estabelecer normas de gestão comercial
Estabelecer padrões de atendimento aos
usuários, inclusive de informação e
transparência
Definir metas e padrões graduais
Fixar medidas para emergências e
contingências, inclusive racionamento
Autorizar contratos com grandes fornecedores
Auditar e reconhecer ativos
Interpretar os contratos
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O que devem fazer as empresas estaduais
Plano
Realizar os estudos, com base local, que
fundamentem o plano regional de água e de
esgoto, assim como planos locais
Atuar cooperativamente com os Municípios
Estimular a ação dos Estados
Regulação
Atuar na estruturação das normas e dos entes de
regulação, prestando informações e fornecendo
bases para os regulamentos iniciais dos serviços
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Conteúdo mínimo do Plano
diagnóstico, com indicadores, apontando as causas das
deficiências detectadas;
objetivos e metas de curto, médio e longo prazos para a
universalização, soluções graduais e progressivas;
programas, projetos e ações necessárias para atingir os
objetivos e as metas, compatível com planos plurianuais e
outros correlatos, identificando possíveis fontes de
financiamento;
ações para emergências e contingências;
mecanismos e procedimentos para a avaliação sistemática
da eficiência e eficácia.
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Contratos
Estabelecer contratos com provedores de serviços
interdependentes (ex.: RMSP, RMRJ)
Estabelecer contratos com municípios para a prestação
dos serviços, observando o disposto no artigo 11:
condições para validade dos contratos – existência de
plano, de normas e ente de regulação, realização prévia
de consulta e de audiência pública sobre o contrato
Se não houver correção da lacuna sobre regras/prazos de
transição, as leis estaduais deverão prever tais prazos e regras,
assim como os contratos deverão prever cláusulas resolutivas
estabelecendo prazos (2 ou 3 anos) para o comprimento, pelo
titular, dos dispositivos que a lei menciona
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Contabilidade Regulatória
Estudar planos de contas para regulação dos
ativos, em conformidade com a lei
Discriminando origem dos recursos para
classificação do ativo e constituição da base de
capital (importante para tarifa)
Discriminando ativos por municípios
Discriminando receitas e custos por municípios, de
modo a agir futuramente também junto ao ente
regulador
Realizar os estudos relativos aos contratos precários
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Alguns artigos em
destaque
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Art. 8º Os titulares poderão delegar a organização, a
regulação, fiscalização e a prestação.
Art. 9º O titular formulará política pública:
I - elaborar os planos, fixar direitos e deveres dos usuários e
mecanismos de controle social;
II - prestar ou delegar serviços, intervir e retomar serviços
delegados, definir o ente de regulação e estabelecer sistema de
informações sobre os serviços;
III - adotar parâmetros para a garantia do atendimento
essencial à saúde.
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Art. 10. A prestação de serviços por entidade
que não do titular depende da celebração de
contrato.
Veda convênios, termos de parceria ou outros
instrumentos precários, excetuando-se os
convênios e outros atos de delegação celebrados
até o dia 6 de abril de 2005.
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Art. 11. São condições de validade dos contratos:
I - plano e estudo de viabilidade;
II - normas de regulação e designação da entidade de regulação
e de fiscalização;
IV - consulta pública sobre o edital e minuta do contrato.
I - a autorização para a contratação dos serviços, prazos e a
área a ser atendida;
II - metas progressivas de expansão, qualidade e eficiência e
prioridades de ação;
IV - condições de sustentabilidade, cobrança/ composição
tarifas, reajustes/revisões, subsídios;
V - mecanismos de controle social;
§ 4º Prestação regional – conjunto de municípios.
Art. 28. III - a existência de estudo comprovando a
viabilidade técnica da prestação do serviço, nos termos
do plano.
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Art. 12. Serviços interdependentes regulados por
contrato e único regulador.
§ 1º Regulador define normas técnicas, econômicas e
financeiras, garantias de pagamento,
mecanismos de pagamento de diferenças e sistema
contábil específico.
§ 2º Contrato estabelece atividades ou insumos
contratados, condições e garantias recíprocas, prazo de
vigência, regras para tarifas, condições e garantias de
pagamento, penalidades órgão de regulação.
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Art. 15. prestação regionalizada regulação poderá ser
delegada, e poderá haver cooperação técnica para
planejamento, inclusive com base em estudos dos
prestadores.
Art. 17. O plano poderá ser elaborado para o conjunto
de Municípios atendidos.
Art. 18. Prestadores devem manter sistema contábil
que identifique custos e receitas de cada Município,
com base em regras do regulador.
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Art. 19. § 1º Planos editados pelos titulares, compatíveis
com planos de bacias revistos periodicamente, com
audiências ou consultas públicas.
Art. 20. Planos são determinantes para o poder público e
referência para os prestadores, na forma das normas
legais, regulamentares e contratuais aplicáveis.
Parágrafo Único. Regulador verifica cumprimento dos planos
pelos prestadores de serviços.
Art. 51. Divulgação dos planos e dos estudos na
Internet, podendo requerer análise e opinião por órgão
colegiado.
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Art. 21. Ente regulador com independência decisória,
incluindo autonomia administrativa, orçamentária e
financeira.
Art. 23. Ente regulador edita normas.
§ 1º A regulação pode ser delegada pelos titulares a entidade
reguladora do Estado.
§ 2º. Regulador manifesta conclusivamente sobre as
reclamações não atendidas pelos prestadores dos serviços.
Art. 24. Na prestação regionalizada dos serviços pode
haver a mesma regulação.
§ 2º. Titulares dos serviços devem organizar sistemas de
informação.
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Art. 27. I - amplo acesso a informações.
II - prévio conhecimento dos direitos e deveres.
III - acesso a manual de prestação do serviço,
aprovado pelo regulador.
IV - acesso a relatório periódico sobre qualidadedos
serviços.
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Art. 38. § 1º pautas definidas pelas respectivas
entidades reguladoras, ouvidos os titulares, os usuários
e os prestadores dos serviços.
Art. 39. Tarifas,reajustes e revisões tornados públicos
com antecedência mínima de trinta dias.
Parágrafo único. Regulador define modelo da fatura e itens e
custos explicitados.
Art. 41. Grandes usuários poderão negociar suas
tarifas mediante contrato específico, ouvido
previamente o regulador.
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Art. 44. Licenciamento ambiental de ETE e ETA
(lodo) considerará etapas progressivas de eficiência,
em função da capacidade de pagamento dos usuários.
§1º Autoridade ambiental deve estabelecer procedimentos
simplificados de licenciamento de ETE e ETA.
§ 2º Autoridade ambiental estabelecerá metas progressivas
para qualidade dos efluentes de ETE, a partir dos níveis
presentes de tratamento e considerando a capacidade de
pagamento das populações e usuários envolvidos.
Art. 46. Racionamento – autoridade hídrica declara
situação crítica de escassez ou contaminação de
recursos hídricos.Regulador pode adotar tarifas de
contingência.
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Art. 47. Controle social pode incluir órgãos
colegiados consultivos, com:
I – titulares;
II - órgãos governamentais relacionados;
III - prestadores de serviços;
IV - usuários;
V - entidades técnicas, da sociedade civil e defesa do
consumidor relacionadas.
§ 1º Podem ser órgãos colegiados já existentes.
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Marcos Thadeu Abicalil
Assessor Técnio
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Telefone: 61-33264888