O Papel do Agente Internacional na Formação de
Capacidades para o Desenvolvimento: um Estudo de
Caso do Apoio Internacional da GTZ ao Promanejo.
Larissa Carolina Loureiro Villarroel (UnB)
Bacharel em Relações Internacionais pela UnB. Mestranda do Programa de Pós-Graduação em
Desenvolvimento Sustentável da Universidade de Brasília e membro da carreira de Especialista
em Políticas Públicas e Gestão Governamental do Ministério do Planejamento, Orçamento e
Gestão.
[email protected]
Resumo
Nas últimas décadas, vem se observando uma crescente preocupação da comunidade
internacional em promover debates para melhorar as ações de desenvolvimento humano, na
busca por redução dos índices de pobreza e subdesenvolvimento, além da emergência de um
debate acerca do papel da cooperação internacional e dos agentes internacionais para a
consecução daqueles objetivos e, como consequência, o aumento da interdependência entre os
Estados devido à expansão dos mercados comerciais e a intensificação da Cooperação
Internacional. Nesse contexto, o objetivo principal do artigo é verificar, no plano de um projeto
apoiado pela cooperação internacional da GTZ (Agência de Cooperação Técnica Alemã), as
capacidades desenvolvidas efetivamente nos âmbito local, regional, ou nacional durante a
execução do Promanejo em Santarém-PA, supondo-se que a participação do referido agente
internacional em projetos de desenvolvimento para a formação de capacidades é tão mais efetiva,
quanto menor for a dependência gerada nos agentes locais pelos recursos financeiros,
conhecimentos e tecnologias estrangeiros.
Palavras-chave
cooperação internacional, desenvolvimento de capacidades, meio ambiente
Introdução
Nas últimas décadas, vem se observando uma crescente preocupação da comunidade
internacional em promover debates para melhorar as ações de intervenção da cooperação internacional
voltada para o desenvolvimento humano, na busca pela redução dos índices de pobreza e de
subdesenvolvimento. Além, disso, observa-se a emergência de um debate a cerca do papel da
cooperação internacional e dos agentes internacionais para a consecução daqueles objetivos e, como
consequência do aumento da interdependência entre os Estados devido à expansão dos mercados
comerciais e aumento da interdependência entre eles, uma revisão da cooperação internacional para o
desenvolvimento se faz necessária. Deve-se ressaltar que o escopo das ações do agente internacional
na cooperação internacional é amplo, no entanto, esta análise procurou realizar um corte bem definido
para a sua problemática como forma de garantir o foco da mesma e evitar dispersões por outras
temáticas (que não deixam de ser importantes, mas que não serão abordadas neste trabalho devido a
sua complexidade).
A proposta desta pesquisa foi verificar, no plano dos projetos apoiados pela CI1 para o
Desenvolvimento, as capacidades desenvolvidas efetivamente nos âmbito local, regional, ou nacional,
supondo-se que a participação do agente internacional2 em projetos de desenvolvimento para a
formação de capacidades3 é tão mais efetiva, quanto menor for a dependência gerada nos agentes
locais pelos recursos financeiros, conhecimentos, e tecnologias estrangeiros.
Metodologia
Depois de realizada a revisão bibliográfica, foi estabelecido que a avaliação das atividades da GTZ
no Promanejo deveria contemplar a análise de dados relativos à formação de capacidade dos agentes
locais nos níveis individual, organizacional e institucional, conforme o modelo proposto por Grindle
(1997) aliando a tipificação do agente internacional de acordo com a postura tomada por este no âmbito
do subcomponente IV do Promanejo (dada a grande extensão do projeto e a inviabilidade de explorar o
Promanejo como um todo), conforme a classificação de Brinkerhoff (1996).
As variáveis utilizadas para avaliar os impactos no nível individual foram: treinamento e educação
verificados por meio de dados como frequência de realização, número de pessoas atingidas, execução
de treinamentos e programas de capacitação. Para a avaliação dos impactos das ações da GTZ no nível
organizacional foram observados indicadores de implementação de sistemas de gerenciamento e
avaliação, emprego de sistemas de incentivos pessoal, liderança e fortalecimento de uma cultura
1
O termo cooperação internacional, dentro do presente projeto, está relacionado com a categoria de AOD (Assistência Oficial para o
Desenvolvimento).
2
A participação do agente internacional está relacionada, nesta pesquisa, com a oferta de recursos financeiros, conhecimentos e
tecnologias pelo agente externo durante as fases de planejamento, execução e avaliação dos projetos de cooperação para o
desenvolvimento.
3
A formação de capacidades aqui será entendida como melhoria das habilidades de indivíduos, organizações e instituições, em países
receptores, na identificação e solução de problemas relacionados ao desenvolvimento de forma contínua e sustentável.
organizacional. Para a avaliação do nível institucional foram analisados indicadores do desenvolvimento
de redes de conexão entre as entidades participantes do projeto por meio da criação de sistemas de
comunicação e investimentos em publicidade (tanto para o público externo quanto para o interno) e
possíveis influência da GTZ nas alterações de regulações sobre a exploração do manejo na área de
Santarém.
As fontes primárias utilizadas no trabalho foram recolhidas por meio de entrevistas
semiestruturadas com pessoas envolvidas nos órgãos de apoio ao Promanejo e do escritório localizado
em Manaus-AM. A escolha da entrevista semiestruturada como instrumento de coleta de dados deve-se
a ser este um dos principais recursos de que se pode utilizar o cientista social para a coleta técnica de
informações e melhor compreensão da realidade estudada. As entrevistas semiestruturadas permitiram
conhecer melhor as os tipos de interação existentes entre a GTZ e as demais instituições envolvidas
com a realização do projeto, além de oferecer uma visão de „dentro para fora‟ do projeto.
A maior parte das fontes secundárias utilizadas nesta pesquisa referem-se a relatórios anuais de
avaliação (parciais e finais) publicados sobre o Promanejo pela parceria Promanejo/GTZ, bem como
documentos produzidos por outros agentes envolvidos no programa como relatórios públicos produzidos
pelas Oficinas de Manejo Florestal, PNUD, Banco Mundial entre outros. Ainda outros documentos e
publicações foram obtidos na biblioteca do CNIA - Centro Nacional de Informação, Tecnologias
Ambientais e Editoração, localizado na sede do IBAMA, em Brasília; e também na base de dados, via
internet, do MMA, Banco Mundial, PNUD, e nas bases físicas do Promanejo - AM, INPA, UFAM e
IBAMA-AM.
O presente trabalho encontra-se dividido em quatro eixos principais: o primeiro composto por uma
breve introdução, abordando a „evolução‟ do debate acerca do assunto desenvolvimento no plano da
cooperação internacional e a emergência de um novo paradigma para a cooperação, o desenvolvimento
de capacidades; apresentação da cooperação internacional no Brasil, forma e estruturação da
cooperação alemã, histórico e descrição do Promanejo, enfatizando-se o Componente IV „Flona Tapajós‟
(ambiente escolhido para o estudo do papel do agente internacional na cooperação), apresentação do
PPG-7 e da GTZ; o segundo eixo será composto pela apresentação da base teórica escolhida para
orientar o trabalho, pergunta de pesquisa, objetivos e conceitos básicos. A terceira parte será desenhada
por meio da associação de dados e observações das ações da GTZ no Promanejo com relação às
capacidades formadas no âmbito do programa, nos níveis individual, institucional e organizacional; o
quarto eixo apresentará uma conclusão acerca do papel do agente internacional na formação de
capacidades para o desenvolvimento no Brasil.
Problemática
Como instrumento para a promoção do desenvolvimento dos países, a cooperação internacional,
por meio das agências internacionais, tem sido alvo de críticas nos últimos anos devido a uma incidência
maior de fracassos do que de sucessos. Tais críticas levantaram o debate acerca do papel do agente
internacional na cooperação, sobre a metodologia de avaliação e a condução dos projetos de
cooperação voltados para o desenvolvimento.
Conforme o estudo de Berg (1993), observa-se que durante a evolução dos projetos de
desenvolvimento promovidos pela cooperação internacional, nas últimas décadas, tem existido uma
tendência predominante de sucessos entre os ditos projetos „duros‟4.O sucesso deste tipo de projeto
estaria relacionado com a facilidade com que seus insumos (duros) podem ser transferidos, controlados
e mensurados. Por outro lado, os projetos chamados de „maleáveis‟5 têm apresentado altos índices de
fracasso. Acredita-se que, em parte, tais „fracassos‟ estejam relacionados à dependência criada por
estes projetos com relação à subvalorização das habilidades locais já existentes, boas políticas e
instituições construídas pelos próprios agentes locais, capazes de oferecer um ambiente favorável à
cooperação para o desenvolvimento.
O grande desafio da cooperação internacional para o desenvolvimento de capacidades, nas últimas
décadas, tem sido como superar a contradição existente no modelo de formação de capacidade que
tenta
promover
o
desenvolvimento
nacional
e
local,
utilizando-se
de
recursos
aplicados
predominantemente nacionais e ao mesmo tempo contando com a participação do agente internacional
e com o aporte de recursos externos.
Levando-se em conta o amplo histórico de fracassos e a multiplicidade de visões existentes a
respeito do desenvolvimento, têm surgido nos últimos anos novas propostas para a reformulação das
práticas de cooperação empregadas pelas agências internacionais.
Hipótese e objetivos
A hipótese orientadora do estudo foi a de que a participação do agente internacional em
projetos de cooperação internacional voltados para o desenvolvimento é tão mais efetiva, quanto
menor for à intervenção do agente internacional.
O principal objetivo deste trabalho foi verificar, no âmbito de um programa de cooperação
internacional, o papel desempenhado pelo agente internacional, classificando-o de acordo com as
categorias escolhidas por meio da revisão bibliográfica e marco teórico.
A Cooperação Internacional e a Emergência de um Novo Paradigma
A Cooperação Internacional, ao longo de sua evolução, vem sendo marcada por mudanças em sua
prática e objetivos, conforme a „evolução‟ proposta por Lusthaus et al (1999). Durante as décadas de
1950 e 1960, o foco da cooperação internacional estava na „construção de instituições‟6; Nas décadas de
4
Projetos “duros” são projetos relacionados à construção de infraestrutura local.
5
Os ditos projetos “maleáveis” estão relacionados com a transformação social (fortalecimento organizacional, mudanças de hábitos
das comunidades locais entre outras).
6
O processo de „construção de instituições‟ tinha como objetivo principal proporcionar aos países em desenvolvimento instrumentos
básicos para gerenciamento adequado de recursos públicos na execução de programas.
1970 e 1980, a proposta era o „fortalecimento institucional‟7; após 1970 e até o fim da década de 1980, o
objetivo da cooperação internacional era a gestão do „desenvolvimento institucional‟8; no início da década
de 1990, após as diversas falhas observadas na habilidade dos Estados para o gerenciamento e
promoção do desenvolvimento, emerge o conceito de capacity building9 (MORGAN, 2000), tornando-se
um novo paradigma para a cooperação internacional atual.
O novo paradigma diferencia-se dos anteriores em vários aspectos. Mesmo não havendo consenso
acerca do conceito de desenvolvimento de capacidades, uma vez que cada organização ou centro de
estudo o define de uma forma peculiar, podem ser apontados alguns traços gerais, que representam as
mudanças ocorridas nas últimas décadas em relação à concepção de desenvolvimento de capacidades
das agências internacionais.
Em primeiro lugar, a preocupação com o fortalecimento e consolidação de capacidades já
existentes; o que leva à ênfase na parceria entre o agente externo e o local com o intuito de maximizar a
habilidade dos países em utilizar suas próprias capacidades técnicas e recursos disponíveis de maneira
sustentável para a realização de seus próprios objetivos de desenvolvimento. Esse é o entendimento de
que o desenvolvimento não deve basear-se na imposição de modelos estrangeiros, mas na utilização da
capacidade local e na ideia de ownership10. Em segundo lugar, o princípio de empowerment11 que
introduz no conjunto de elementos do desenvolvimento de capacidades a noção de equidade e justiça.
Em terceiro lugar, o desenvolvimento de capacidades pode ser aplicado sob diferentes abordagens:
tendo-se as organizações como chave para o desenvolvimento; visando ao desenvolvimento institucional
(regras formais e informais); ou ainda envolvendo um âmbito sistêmico, mais amplo (holístico), em que o
desenvolvimento compreende múltiplos atores e relações de poder; além da concepção do
desenvolvimento como um processo participativo, de aprendizado conjunto tanto por parte do agente
nacional quanto por parte do agente internacional (LOPES,2005).
No plano da cooperação internacional, a emergência deste novo paradigma tem intensificado os
debates a respeito da reorientação dos papéis dos consultores estrangeiros e das agências
internacionais nos projetos de desenvolvimento. As agências internacionais de cooperação não
procuram mais, como no passado, apenas promover a transferência de conhecimentos técnicos „préfabricados‟ aos países „receptores‟ da cooperação, mas sim, procuram, à luz do paradigma do
desenvolvimento de capacidades, oferecer incentivos para que a identificação e a busca de soluções
para os problemas locais dos países receptores da cooperação ocorram por meio de alianças entre
agentes externos e nacionais, respeitando as particularidades de cada local.
7
Este tipo de abordagem possuía uma visão individualista das instituições, assim como a abordagem anterior. O „fortalecimento das
instituições‟ compreendia a aquisição de mais ferramentas institucionais para garantir melhorias nas performances das instituições.
8
O objetivo do „desenvolvimento institucional‟ era atingir determinados grupos. O foco das ações estava voltado para a construção de
sistemas públicos e alargamento da máquina dos governos para alcançar grupos-alvo.
9
Capacity building: „construção de capacidades‟.
10
O conceito de ownership está relacionado com o desenvolvimento de um sentimento de comprometimento da comunidade local com
relação a participação e a gestão dos projeto de cooperação.
11
Ou como na tradução utilizada por Lopes (2005): „ empoderamento‟.
O desenvolvimento de capacidades vem sendo prioridade para os programas de desenvolvimento
internacional promovidos pelas agências bilaterais de cooperação, a partir da década de 1990, conforme
apontado por Qualman (2000), o que implica na necessidade do desenvolvimento de novas técnicas
para o monitoramento e avaliação dos projetos de cooperação voltada para o desenvolvimento de
capacidades locais, regionais e nacionais. A construção de capacidades implica em aprimoramento das
instituições e dos indivíduos de maneira ampla e conjunta- Desenvolvimento multidimensional (de longotermo) que deve ser analisado de maneira sistêmica (LOPES, 2005).
O importante na nova concepção de cooperação para o desenvolvimento é, conforme as ideias
apresentadas por Lopes (2005), buscar uma aliança entre agentes internacionais e agentes nacionais
para identificar e formular propostas para resolver os problemas de desenvolvimento local de maneira
que não se priorize a transferência da capacidade externa para o nacional, mas sim, a interação entre
capacidade externa com as capacidades já existentes no local de execução do projeto.
Uma breve revisão sobre a literatura internacional voltada para o desenvolvimento de
capacidades
Nesta revisão bibliográfica, procurou-se reunir e sintetizar as principais as ideias de alguns autores
importantes para a discussão do desenvolvimento de capacidades, como parte da constituinte de um
sistema de interação entre fatores organizacionais, institucionais, políticos, econômicos e culturais; ainda
que a abordagem de alguns autores acerca do papel do agente externo no âmbito dos projetos de
cooperação internacional para o desenvolvimento seja superficial e normativa, em alguns momentos.
Os dois trabalhos básicos e orientadores da revisão bibliográfica foram o de Brinkerhoff (1996) e
Grindle (1997), abordando os possíveis níveis de atuação do agente externo nos projetos de cooperação
pra o desenvolvimento e caracterizando possíveis papéis a serem desempenhados por estes agentes.
O desenvolvimento de capacidades é entendido como uma abordagem que privilegia a busca pelo
desenvolvimento dos indivíduos, conforme Lustahus et al (1999) e Qualman e Bolger (2000), priorizando
as necessidades dos beneficiários, ajudando as instituições e as pessoas a atingirem seus próprios
objetivos de desenvolvimento, otimizando a utilização de recursos e capacidades técnicas já existentes.
Morgan (1998,) sugere que o desenvolvimento de capacidades pode ser compreendido em um
modelo semelhante a uma cebola, no quais as camadas mais externas representariam os níveis macro,
envolvendo o ambiente e o contexto, e as camadas interiores representariam inferiores o nível micro,
diretamente ligado aos projetos de cooperação voltados para o desenvolvimento.
Conforme a tipologia apresentada por Grindle (1997), a atuação do agente externo no âmbito dos
projetos voltados para a o desenvolvimento pode se dar em três níveis: individual, organizacional e
institucional. A autora defende a ideia de que o desenvolvimento de capacidades pode se dar em três
níveis distintos em conjunto com a manutenção de um quadro de boa governança nos países receptores
da cooperação internacional.
Relação dos níveis de atuação para o desenvolvimento e atividades correlatas conforme Grindle
(1997):
Dimensão
Desenvolvimento de
Recursos Humanos
Foco
Provisão de pessoal
Técnico e profissional
Fortalecimento
Organizacional
Administrar sistemas para
melhorar o desempenho de
tarefas e funções específicas;
fortalecimento das
microestruturas
Reforma Institucional
Instituições e
sistemas; macroestruturas
Tipo de atividades
Treinamentos;
Melhorias nas condições de
trabalho;
Especialização do quadro de
pessoal.
Sistemas de incentivo;
Utilização de pessoal
local; promoção de lideranças;
consolidação dos meios
de comunicação entre os
agentes;
desenvolvimento
e
fortalecimento de sistemas
administrativos;
desenvolvimento de uma
cultura organizacional.
Estabelecimento de
“Regras do jogo” para os
sistemas
políticos
e
econômicos;
reforma legal; formulação de
políticas públicas adequadas
à realidade local.
Na definição de Morgan (1998, p.2), o desenvolvimento de capacidades “se refere às abordagens,
estratégias e metodologias utilizadas por participantes nacionais e/ou agentes externos para ajudar
organizações e/ou sistemas a melhorar seu desempenho”.
Na concepção de Ellermann (2001), o entendimento do que vem a ser desenvolvimento de
capacidades está diretamente relacionado aos conceitos de sustentabilidade e autonomia. O mecanismo
de helping people help themselves precisa buscar privilegiar a visão de mundo do agente local,
incentivando intervenções que respeitem e valorizem a compreensão do agente local sobre as suas
próprias necessidades, não havendo a necessidade de importação de modelos preestabelecidos de
ação, não adequados a realidade nacional. O autor defende que não se deve impor agendas fixas aos
agentes locais, pois tal imposição caracterizaria uma unhelpul help12,tornando-se uma ação interventora
do agente externo, subvalorizando a realidade local, perpetuando um quadro de dependência do agente
local com relação aos insumos oferecidos pelo agente externo. Ellerman (2001) propõe ainda que os
projeto de cooperação voltados para o desenvolvimento sejam iniciados a partir de instituições já
construídas na comunidade local, evitando, desta forma, a perda de foco e de recursos durante o projeto;
defende ainda a adoção de uma visão de mundo que privilegie o entendimento da comunidade local a
respeito de sua realidade e de seus problemas.
Assim como Ellerman (2001), Schater (2000) ressalta a importância de que as estratégias de ação
adotadas pelo agente externo estejam em harmonia com realidade local e que busquem reduzir a
dependência dos beneficiários com relação aos insumos oferecidos pelo agente externo. Para tanto,
12
Uma “ajuda que só atrapalha”.
propõe que o agente externo estimule a participação e o envolvimento dos receptores da ajuda nas
etapas de planejamento e construção do projeto e no controle do mesmo; ressalta a importância da
revisão dos indicadores de avaliação do projeto para que estes sejam expressões reais dos impactos
causados no local de atuação e em sua população; acredita que duração dos projetos e as avaliações de
resultados precisam respeitar margens de tempo razoáveis para que as capacidades sejam
desenvolvidas e internalizadas pela população local, conforme o próprio autor, “é um processo lento”;
defende o emprego de técnicas que incentivem o desenvolvimento e exercício de lideranças nacionais,
colaborando para a integração de novas tecnologias de informação ao processo de desenvolvimento de
capacidades que privilegiem a capacitação dos agentes envolvidos no projeto de cooperação.
Bossuyt (1994) aponta o processo de análise de experiências anteriores como via de ação para a
reflexão e aprendizado de estratégias favoráveis ao processo de desenvolvimento de capacidades.
Propõe, assim como Ellerman (2001) e Schater (2000), a realização de avaliações institucionais
periódicas; respeito às características particulares de cada região de atuação; mudança da postura
adotada pelo agente externo, de mero doador de recursos para um agente mais participativo e aberto a
discussões com o agente local; utilização diligente da cooperação técnica; promoção da construção de
capacidades por meio do desenvolvimento e especialização do pessoal envolvido diretamente no
planejamento e execução do projeto.
Lavergne e Saxby (2001) afirmam que o agente externo não pode construir ou desenvolver
capacidades no agente nacional de maneira passiva, pois as capacidades para utilização dos recursos
de forma eficiente e efetiva não podem ser geradas ou entregues de fora para dentro. As capacidades do
agente nacional devem sem aprendidas por meio da prática e adquiridas paulatinamente, com o tempo,
pelos agentes envolvidos no processo de desenvolvimento.
O papel do agente externo, adotando a visão de desenvolvimento de capacidades, seria, desta
forma, auxiliar o desenvolvimento de capacidades ao facilitar o acesso aos fluxos de recursos,
respeitando os princípios de ownership local e participação associada aos esforços de desenvolvimento
de capacidades; monitorando as condições que influenciam as relações com o agente nacional e outros
parceiros além de acompanhar os sistemas e suas performances.
As possíveis ações que podem ser adotadas pelo agente externo no processo de desenvolvimento
de capacidades, adotando-se a ideia de core capabilities13 (LAVERGNE & SAXBY, 2001, p.3), em
diferentes níveis de intervenção14 (LAVERGNE & SAXBY, 2001, p.7), aliadas às estratégias propostas
por Morgan (1998), são: Colaborar com o agente nacional, em diferentes níveis, na definição de metas
estratégicas claras e objetivas; promover a captação de recursos para o programa/projeto; atuar como
catalisador das relações entre os diferentes agentes; prover informações e incentivar boas práticas;
13
“Core capabilities” (ex: criatividade e capacidade de adaptação e aprendizagem) são capacidades-chaves que permitem ao agente
externo identificar e ressaltar as habilidades individuais e organizacionais da sociedade a serem fortalecidas em um programa/projeto.
Oferecem um entendimento mais rico e específico sobre as capacidades do que apenas aquelas baseadas em conhecimentos técnicos
e desenvolvimento de RH.
14
Individual, comunitário ou organizacional; rede de organizações; bases legais, políticas e regulatórias; normas, costumes e hábitos.
encorajar a liderança local, o pensamento estratégico nacional e priorizar as vias de resoluções de
problemas criadas por nacionais; colaborar no desenvolvimento de capacidades organizacionais e de
sistemas que incentivem os agentes envolvidos no processo de desenvolvimento; oferecer
oportunidades para experimentação e aprendizagem por meio de projetos pilotos, além de monitorar
contenções sistêmicas que dificultem as inovações e a aprendizagem; promover o desenvolvimento de
novas estratégias que possibilitem o intercâmbio de experiências por todo o país e/ou localidade;
promover a adoção e o desenvolvimento de novas tecnologias que expandam o diálogo entre os agentes
e o trânsito de informações.
Marco Teórico
Em 1993, Elliot Berg, em um relatório do PNUD intitulado Rethinking Technical Cooperation, já
expressava algumas preocupações sobre o papel do agente externo em projetos de cooperação
internacional, sendo um dos problemas apontado pelo autor a tendência dos agentes externos em se
preocuparem em produzir resultados considerados como positivos pelos seus financiadores e não se
preocupando com o processo de aprendizagem e inserção do agente local durante os projetos de
cooperação.
Berg (1993) enfatizou a necessidade de se integrar a visão do desenvolvimento de capacidades às
operações diárias das agências de cooperação internacional, enfatizando a necessidade de mudança do
comportamento dos agentes internacionais comprometidos com o desenvolvimento.
Para este autor, a adoção de projetos estandardizados para a promoção do desenvolvimento é
inviável. Defendendo uma combinação de formas variadas de execução e atuação do agente externo
nos projetos, Berg (1993) acredita ser possível promover uma reformulação na organização
administrativa das agências internacionais de cooperação, contribuindo para uma mudança de postura
do agente externo para com o agente nacional.
A cooperação impulsionada pela simples oferta de recursos pelo agente externo não favorece a
identificação dos agentes locais e não contribui para o comprometimento destes com o projeto. Para
fortalecer a gestão local e a cooperação técnica, Berg (1993) aponta três eixos fundamentais a serem
priorizados pelo agente externo: transferência voluntária da autoridade de gestão do agente externo para
a população local; estímulo ao empowerment dos agentes locais para com os projetos de cooperação
por meio de instrumentos de motivação pessoal (integrando os esforços de desenvolvimento de
capacidades com o desenvolvimento institucional); e , a existência de um programação integrada, na
qual agentes externos e locais participem da definição de agendas para a ação.
Após essa publicação, inúmeros especialistas na área vêm enfatizando a necessidade de promover
a integração entre os agentes externos e locais na estrutural organizacional dos projetos de cooperação
voltados para o desenvolvimento. A atenção ao desenvolvimento e a consolidação de ferramentas de
participação que valorizem o entendimento do agente local a respeito de sua realidade ao mesmo tempo
em que tal agente é capacitado para „agir sozinho‟ em um momento posterior a saída do agente externo
do projeto. Berg (1993) sugere que o modelo de cooperação baseado na atuação de um agente externo
encarregado formalmente da execução dos projetos, sem a participação do agente local, não é o modelo
mais apropriado para a condução de uma cooperação internacional embebida na visão de
desenvolvimento de capacidades.
Posteriormente, seguindo uma linha de raciocínio semelhante à de Berg (1993), Brinkerhoff (1996),
identificou quatro possíveis formas de atuação do agente externo nos projetos de cooperação voltados
para o desenvolvimento e classificou o agente externo em quatro papéis de acordo com as posturas de
ação adotadas:
1. Agente Externo como Especialista – Nesta primeira categoria, o agente externo desempenha
as funções do dia-a-dia do projeto local até que haja nacionais treinados para ocuparem suas funções; é
um papel temporário;
2. Agente Externo como Consultor – Nesta categoria, o agente externo substitui o agente local
em atividades especializadas até que existe um quadro de agentes nacionais treinados e capacitados. O
agente externo responde às questões do projeto com recomendações técnicas;
3. Agente Externo como Treinador – Nesta categoria, a ação do agente externo se dá como
conselheiro especialista, porém, diferencia-se do papel do agente como consultor, porque neste
momento o ente externo também assume a responsabilidade de que os agentes nacionais seguiram as
estratégias desenvolvidas pelo agente. Cabe ao agente externo, neste papel, assumir o papel de
liderança e motivar os agentes locais para a capacitação em pontos identificados como chaves, por meio
da execução de planos estabelecidos pelo agente externo em conjunto com o agente local;
4. Agente Externo como Parceiro/Facilitador – Nesta categoria, o agente externo apresenta a
utilização de tecnologias e a gestão do conhecimento local como principais mecanismos a serem
utilizados para a promoção do desenvolvimento de capacidades. Neste momento, se estabelece uma
relação horizontal de parceria, na qual e ambas as partes contribuem e opinam sobre o processo de
capacitação. Como facilitador, o agente externo participa em conjunto com o agente local em todas as
etapas: planejamento, execução e na identificação de resultados.
Para o autor, o papel do agente externo como facilitador é o mais adequado às premissas do que é
entendido como formação de capacidades pela maioria dos autores. Os outros três papéis podem sem
entendidos como posturas temporárias, acreditando-se que o papel do agente externo como especialista
é o que menos contribui para a formação de capacidades dentro de um projeto de cooperação
internacional orientado pela cooperação para o desenvolvimento.
Observando-se as estratégias sugeridas pela maioria dos autores percebe-se que existem uma
convergência de todos eles com as ideias apresentadas por Brinkerhoff (1996) - em graus variados -,
apontando a adoção do papel de facilitador pelo agente externo como a postura que mais contribui para
o desenvolvimento de capacidades no âmbito dos projetos de cooperação internacional voltados para o
desenvolvimento.
A Cooperação Técnica Internacional no Brasil
Em 1950, com a criação da Comissão Nacional de Assistência Técnica (CNAT), deu-se o primeiro
passo para a criação de um sistema oficial de cooperação internacional no Brasil. Dentre as atribuições
da CNAT estavam: o levantamento de prioridades das instituições brasileiras e preparação de planos
para a aquisição de auxílio técnico do exterior, principalmente de programas de assistência das Nações
Unidas (ONU) e da Organização dos Estados Americanos (OEA).
Em 1969, após o trabalho de um grupo de estudos técnicos do Ministério das Relações Exteriores
(MRE) e do Ministério do Planejamento, optou-se pela modificação do sistema de cooperação
internacional vigente no Brasil. Foi proposta a centralização das competências básicas da cooperação
técnica internacional (ABC, 2005a) no Ministério das Relações Exteriores (MRE) e na Secretária de
Planejamento da Presidência da República (SEPLAN). É instituída a Subsecretaria de Cooperação
Econômica e Técnica Internacional (SUBIN), que se torna responsável pela gestão e coordenação da
política nacional de cooperação técnica.
Durante o final da década de 1980, surge uma nova abordagem da cooperação técnica no país.
Acreditava-se que as funções técnicas e de política externa deveriam estar mais concertadas. Em
setembro de 198715, foi criada a Agência Brasileira de Cooperação (ABC), subordinada ao MRE. O
período da criação da ABC corresponde a um tempo de mudanças nas orientações da cooperação para
o desenvolvimento em diversos organismos internacionais (ABC, 2005b) .Nesse período, a ideia de
necessidade de empoderamento dos países em desenvolvimento de seus próprios projetos de
desenvolvimento passou a ser amplamente difundida pelos organismos integrantes do Sistema Nações
Unidas.
A Cooperação Técnica Alemã no Brasil
O Acordo Básico de Cooperação entre os governos brasileiro e alemão foi assinado em 1963.
(ABC, 2005c).Após este Acordo, toda a cooperação entre os dois governos é estabelecida por meio de
Negociações intergovernamentais (ABC,2005d), nas quais são definidos os interesses comuns dos
países e as suas linhas principais de ação em planos de periodicidade pré-determinada. Após as
negociações, os Ministérios das Relações Exteriores de ambos os países assinam um Ajuste
Complementar ao Acordo de Cooperação Bilateral, estabelecendo objetivos, obrigações e contrapartidas
de cada país. Assinado o Ajuste Complementar, o BMZ (Ministério alemão para a Cooperação e
Econômica e Desenvolvimento) autoriza a GTZ (Agência Alemã de Cooperação Técnica de Cooperação)
a dar início à execução de seus trabalhos, tendo esta o papel de consultora independente para a
aplicação dos recursos destinados aos projetos/programas acordados.
Assim como a cooperação internacional sofreu mudanças e ajustes ao longo das últimas décadas,
a cooperação Brasil-Alemanha também sofreu algumas alterações em sua estrutura.
15
Decreto n. 94.973, de 25 de setembro de 1987.
No início da década de 1960, quando o Acordo de Cooperação Brasil e Alemanha foi assinado, a
cooperação alemã no Brasil consistia em projetos de base tecnológica de ação direta, focados na
transferência de tecnologias e know-how: estruturação de cooperativas, fornecimento de equipamentos e
projetos de melhorias nas organizações dos setores econômico e público, (BARTH, 2002).
Ao final da década de 1970 e início de 1980, aconteceu uma mudança no perfil dos projetos
apoiados pela Alemanha no Brasil. A cooperação técnico-científica passou a ser o carro-chefe da
cooperação. Instituições de ensino e pesquisa receberam apoio para o “aprimoramento da capacidade
acadêmica” (BARTH, 2002).
Durante a segunda metade da década de 1980, a cooperação Brasil-Alemanha esteve concentrada
em três eixos principais: Programa de Gestão Ambiental Urbana e Industrial, Programa de Apoio à
Pequena e Média Indústria e Programa Nacional de Viabilização de Espaços Econômicos para
Populações de Baixa Renda.
A partir da década de 1990, os projetos de Desenvolvimento Regional Integrado em Regiões
Desfavorecidas e os projetos na área ambiental passaram a receber maior atenção por parte da GTZ,
principalmente os projetos inseridos no Programa Piloto para a Conservação das Florestas Tropicais no
Brasil, o PPG-7.
Em 2000, após mais uma rodada de negociações intergovernamentais entre Brasil e Alemanha,
ficaram acordadas duas linhas de ação entre os países: Desenvolvimento Integrado em Áreas
Desprivilegiadas e Meio Ambiente (PPG-7 como principal programa).
A GTZ no Brasil
Fundada em 1975, a Agência de Cooperação Técnica Alemã - Deutsche Gesellschaft für Technise
Zusammenarbeit -(GTZ), é uma empresa de direito privado, pertencente ao Governo Alemão. Atua,
geralmente, por encargo do Ministério Alemão da Cooperação Econômica e Desenvolvimento (BMZ), na
base de convênios feitos entre os governos.
A GTZ afirmar ser seu objetivo: “contribuir positivamente para o desenvolvimento político,
econômico, ecológico e social dos países em desenvolvimento e em processo de reformas para
melhorar as condições de vida e as perspectivas da população” (GTZ, 2003) por meio do gerenciamento
técnico, envio de consultores; treinamento de profissionais brasileiros, no Brasil e no exterior;
fornecimento de materiais e equipamentos necessários para o funcionamento dos projetos, e aporte
financeiro a fundo perdido (em casos excepcionais).
Uma breve visão do PPG-7
Até o início da década de 1990, existia uma grande resistência por parte das autoridades
brasileiras em aceitar interferências internacionais na gestão dos assuntos nacionais, porém, a crescente
preocupação mundial com a questão ambiental, principalmente com as florestas tropicais e a
necessidade brasileira de conquistar credibilidade internacional para alavancar seu processo de abertura
comercial e renovação de empréstimos criaram uma nova abertura para a ação multilateral no país.
O PPG-7- Pilot Program to Conserve the Brazilian Rainforest16- foi proposto em 1990, no encontro
do G-717( Grupo das sete nações mais industrializadas), em Houston, pelo Chanceler alemão Kohl
(KOHL, 2002). A proposta inicial aprovava os esforços do governo brasileiro para a proteção da Floresta
Amazônica e propunha que o Banco Mundial, em ação conjunta com a União Europeia (EU) e o governo
brasileiro formulassem uma proposta de ação para a proteção das florestas brasileiras, que seria
apoiada financeiramente pelo G-7.
Durante os cinco anos seguintes ao Encontro de Houston, deu-se prosseguimento a uma série de
medidas preparativas para a execução e planejamento do programa. A primeira fase do PPG-7 foi
instituída por meio do Decreto n° 563, de junho de 1992, modificado em janeiro de 1997 pelo Decreto n°
2.119.
Porém, só a partir de 1994 as ações realizadas durante os anos de preparação começaram a gerar
resultados, (KOHL,1998).
O PPG-7 contou com ações do governo brasileiro (por meio do Ministério do Ambiente (MMA)responsável pela coordenação do projeto) em ação conjunta com o Ministério da Justiça (MJ) e o
Ministério da Ciência e Tecnologia (MCT); com o apoio do Banco Mundial, Comunidade Europeia (UE),
países integrantes do G-7, Kfw (Banco Alemão), GTZ (Agência de Cooperação Alemã) e outros agentes.
O PPG7 compreendeu um conjunto de 26 projetos que estão em execução ou já foram concluídos.
Os 16 subprogramas em fase de execução18 são: Apoio ao monitoramento e Análise (AMA); Apoio à
Coordenação; Corredores Ecológicos; Mata Atlântica, Demonstrativos PDA; Demonstrativos dos Povos
Indígenas (PDPI); Pesquisa Dirigida; Proteção às Populações e às Terras Indígenas (PPTAL) ; Apoio ao
Manejo Florestal Sustentável na Amazônia (PROMANEJO); Mobilização e Capacitação em Prevenção
de Incêndios Florestais (PROTEGER) ; Manejo dos Recursos Naturais da várzea (PROVÁRZEA);
Reservas Extrativistas (RESEX) ; Políticas Recursos Naturais ( SPRN) e Projeto Negócios Sustentáveis.
O Promanejo
O Projeto Promanejo teve sua execução iniciada em 1999, sendo um dos subprojetos do PPG-7
(Programa Piloto para a Proteção das Florestas Tropicais do Brasil). No entanto, desde 1996 já vinham
sendo realizados estudos preliminares sobre a sua viabilidade, por meio de grupos de trabalho montados
com membros de todas as entidades (nacionais e internacionais) envolvidas no PPG-7.
16
O PPG7 é um programa “guarda-chuva” que visa à proteção das florestas tropicais e a capacitação dos agentes locais para
promoção do desenvolvimento sustentável nas regiões de florestas tropicais.
17
São elas: Estados Unidos, Canadá, Japão, Reino Unido, França, Alemanha e Itália.
18
A maioria dos projetos se encontra em fase de finalização e geração de relatórios finais.
O Promanejo tinha por objetivo desenvolver técnicas e estratégias que colaborassem para a
promoção do manejo sustentável19 das florestas tropicais da Amazônia, tornando possível a redução dos
impactos ambientais na região Amazônica, por meio do desenvolvimento e a adoção de sistemas
sustentáveis de manejo florestal, com ênfase na exploração de produtos madeireiros, por meio de ações
estratégicas e experiências piloto em áreas prioritárias, testando e desenvolvendo estratégias inovadoras
relacionadas ao manejo florestal (POKORNY,2004).
O Promanejo encontrava-se dividido em quatro linhas de ação, denominadas componentes:
Componente 1 - Estudos Estratégicos-. Visa construir um arcabouço teórico que possibilite a formação
de políticas públicas mais eficientes para a área de florestas tropicais; Componente 2 - Iniciativas
Promissoras-. Visa à capacitação de agentes locais; Componente 3 - Desenvolvimento do Sistema de
Controle e Monitoramento-; Componente 4 - Floresta Nacional do Tapajós-. Visa apoiar a gestão da
Floresta Nacional do Tapajós (Flona do Tapajós20) , despertando o interesse da sociedade civil local para
a questão do extrativismo sustentável na região.
O Promanejo foi executado pelo IBAMA (por meio de sua Diretoria de Florestas- DIREF/IBAMA) Unidade de Coordenação de Manaus - e pelo Ministério do Meio Ambiente (Secretaria de Biodiversidade
e Florestas/ Diretoria do Programa Nacional de Florestas - PNF). O Programa contou com o
financiamento e a parceria de várias entidades, entre elas: O Kfw Group e a GTZ (agente internacional
foco deste estudo) entre outros. A ABC (Agência Brasileira de Cooperação) atuou como agente
intermediário nas conversações entre o Governo Brasileiro e o Governo Alemão.
O componente IV do Promanejo
O Componente IV do Promanejo - Gestão da Flona do Tapajós- tem como objetivo principal apoiar
as ações estruturais, fortalecimento e ordenamento da UC21 do Tapajós por meio da implementação de
definições metodológicas, operacional e financeira, contribuindo para a elaboração de um Plano de
Manejo (PM)22, que será utilizado como modelo para aplicação em outras Flonas, incentivando a
mobilização comunitária local para maior participação na gestão da Flona.
O Componente IV é composto por outros quatro subcomponentes: Controle, Vigilância e
Fiscalização; Manejo Florestal Comunitário; Ecoturismo e Educação Ambiental.
O Papel da GTZ no Componente IV do Promanejo
19
Conceito de Manejo Florestal segundo o sítio eletrônico do IBAMA: “... administração da floresta para obtenção de benefícios
econômicos e sociais, respeitando-se os mecanismos de sustentação do ecossistema”. < http://www.ibama.gov.br/>
20
FLONA: Floresta nacional ou Unidade de Conservação - UC. “Criada em 1974, a FLONA do Tapajós tem 545 mil hectares, 29
comunidades e cerca de 1.900 famílias. Está localizada no oeste do Pará, numa das áreas mais visadas para a expansão da fronteira
agrícola. A FLONA tem como limite oeste o Rio Tapajós, e a leste, a rodovia Cuiabá-Santarém, com a qual faz divisa por 160 Km.”. Site
do Promanejo Componente 4: <http://promanejo.ibama.gov.br/flona.htm>
21
UC- Unidade de Conservação.
22
Promoção do „ownership‟ das comunidades no planejamento, execução e supervisão dos planos de manejo na localidade.
As áreas prioritárias de ação da GTZ no Promanejo são as áreas de proteção ao meio ambiente e
manejo sustentável dos recursos naturais. Conforme o portfólio da GTZ de 2001, o principal objetivo de
sua atuação no projeto era demonstrar a compatibilidade do desenvolvimento econômico com a
conservação dos recursos naturais da Amazônia, contribuindo para a proteção da biodiversidade,
redução das emissões de carbono e criação de um modelo de cooperação institucional para resolver um
problema ambiental global.
A principal proposta do componente IV do Promanejo era a de desenvolver um modelo de gestão
da Flona Tapajós que contemplasse a participação das populações tradicionais residentes na área, e, ao
mesmo tempo, favorecesse a melhoria da qualidade de vida das comunidades, implementado quatro
subcomponentes de ação: apoio ao manejo florestal comunitário (produtos madeireiros e não
madeireiros), controle e vigilância das atividades na Floresta Nacional, educação ambiental e
ecoturismo.
As ações de treinamento, capacitação e conscientização desenvolvidas por peritos da GTZ na
Flona do Tapajós estiveram pautadas por objetivos como busca do aumento da consciência ambiental e
da capacidade institucional para a gestão ambiental23 em nível federal, estadual e municipal por meio da
implementação de ações comprometidas com a proteção e o uso racional dos recursos naturais, além de
buscar a disseminação de programas de proteção e aproveitamento dos recursos naturais da floresta
tropical (projetos de manejo).
As ações da GTZ na Flona do Tapajós podem ser resumidas nos seguintes eixos:
a) Capacitação e treinamento em planejamento, monitoramento e avaliação da população local e
dos agentes nacionais envolvidos na execução do projeto. Por meio de oficinas anuais, organizadas e
conduzidas por peritos da GTZ e do IBAMA, em conjunto com a Universidade do Amazonas, buscou-se
integrar representantes comunitários e técnicos florestais em discussões plenárias e experiências de
campo, buscando novas alternativas para o desenvolvimento de sistemas de manejo, monitoramento e
avaliação tanto da exploração madeireira quanto do gerenciamento do projeto. No período de 20012004, foram formados três comunitários em cursos pós-técnicos florestais para prestar assistência aos
projetos produtivos da Flona com recursos financeiros oferecidos pela GTZ. No mesmo período,
observou-se a formação de um quadro de recursos humanos na área florestal de cerca de 4.600
pessoas, por meio de ações de treinamento, capacitação e sensibilização (dias de campo, palestras,
seminários) de diversos atores da área florestal, entre eles: membros da Flona, agentes do IBAMA e
técnicos de outros parceiros do Promanejo; nas comunidades; capacitação do quadro funcional do
Ibama e de comunitários da Flona do Tapajós (nos programas de Brigada de Incêndios e Agentes
Ambientais Voluntários).
b) Participação nas diversas instâncias de controle e planejamento do Promanejo. GTZ esteve
presente em todas as instâncias de gestão e planejamento do PPG-7. A coordenação estratégica do
Projeto contou com as seguintes instâncias colegiadas de gestão compartilhada, que deliberam por
consenso:
c) Assessoria especializada para implementação de instrumentos de gestão ambiental da floresta
Amazônica (certificação e manejo florestal). Por meio desta linha de ação, a GTZ se propôs, por meio da
atuação de seus peritos técnicos, a atuar em atividades de valorização da floresta e do desenvolvimento
comunitário na Flona por meio do manejo integrado e do beneficiamento dos recursos naturais
existentes, bem como contribuiu para a capacitação de recursos humanos, a profissionalização e
ampliação para a escala comercial das práticas tradicionais de manejo florestal implementadas pelos
residentes da Flona. Em quatro anos de projeto, a GTZ contratou seis consultores de longo prazo
(consultor sênior e engenheiro florestal júnior) para a Flona, com o objetivo de atender aos quatro
subcomponentes, particularmente ao subcomponente de manejo florestal comunitário; realizou contrato
por períodos (6 meses) com 10 profissionais de nível médio para a execução de inventário produtivo não
madeireiro. A maneira pela qual o Plano de Manejo Florestal Sustentável (PMFS) foi elaborado pela GTZ
(planejamento técnico e idealização do projeto), em conjunto com a comunidade local, permitiu a
realização de um inventário sobre 100% da área de manejo, e através de amostragem, a realização,
posterior, de um inventário florístico técnico (elaborado pelos peritos da GTZ) abrangendo todas as
espécies da flora existente. Graças a estes inventários a comunidade teve a possibilidade de conhecer
mais sobre os potenciais de exploração de sua região e elaborar planos de manejo e ação de acordo
com os recursos disponíveis.
d) Elaboração de subsídios técnicos (desenvolvimento de ferramentas de gestão) para o
manejo florestal na Flona. Embora o manejo florestal seja tecnicamente viável, existem várias
barreiras para estabelecer esta prática em grande escala na região Amazônica, devido à falta de
pessoal capacitado para tal atividade. Para tanto, a GTZ contratou engenheiros florestais em um
momento inicial do projeto para suprir as necessidades imediatas e, ao mesmo tempo, investiu em
recursos financeiros para a formação de técnicos florestais na Flona do Tapajós.
e) Promoção de eventos temáticos e intercâmbio de experiências entre os agentes
envolvidos na execução do projeto. As oficinas de intercâmbio de iniciativas promissoras;
promovidas semestralmente pela GTZ; foram utilizadas como instrumento de integração e
fortalecimento institucional e organizacional, pois permitiram a participação de diferentes atores
envolvidos na elaboração, execução e acompanhamento do Promanejo. Estiveram representados
nas oficinas realizadas de 2001-2004: instituições dos governos locais (9%) e federal (7%), ong‟s
(25%), associações e entidades de classe (12%), empresários (7%) , instituições de ensino e
pesquisa (7%), (7%), financiadores (14%), instituições financeiras (7%) e projetos fora do Brasil
(5%).(GTZ, 2004).
f) Preparação e custeamento de material de divulgação das atividades envolvendo o
Promanejo. No Promanejo, as experiências das ações dos projetos foram sistematizadas e
divulgadas por meio de publicações anuais (com tiragem média de seis mil cópias) idealizadas e
custeadas pela GTZ. Desta forma, a GTZ contribuiu para que a cooperação seja desenvolvida
como um processo de aprendizagem mútua, promovendo o intercâmbio de informações entre os
agentes nacionais e internacionais envolvidos na execução do Promanejo e a população da Flona
do Tapajós.
g) Financiamento. O Promanejo foi financiado por doações dos países integrantes do G-7,
da União Europeia e dos Países Baixos, complementadas com contrapartida do governo
brasileiro, dos governos estaduais e de organizações da sociedade civil.
Análise
A identificação e a descrição dos setes eixos de ação dos peritos da GTZ no Promanejo
tornou possível a análise do papel desempenhado pelo agente externo no âmbito do projeto,
levando-se em consideração os tipos de papéis identificados por Brinkerhoff (1996) associados
aos três níveis de análise propostos por Grindle (1997), conforme quadro abaixo:
Ação
Como?
Planejamento
e
Idealização
do Articulação Política
Promanejo em conjunto
com o Governo brasileiro
e
outros
parceiros Intervenção técnica
internacionais
Contratação de consultores
Nível
(Grindle)
Classificação
(Brinkerhoff)
Institucional
Facilitador
Treinador
Organizacional
Individual
Treinamentos
oferecidos
á
população da Flona para o Individual
manejo florestal
Especialista
Especialista
Treinador
Desenvolvimento
de
estudos e desenho
Especialista
dos planos de manejo
Atuação
dos
peritos
da
GTZ
na
florestal da Flona
idealização
e
gestão
dos
Organizacional
projetos de manejo
Consultor
Participação nos diversos
Representação nas reuniões dos
Comitês Executivos e de
Organizacional Parceiro/Facilitador
comitês
Gestão do PPG-7
Conselho Financeiro
Controle do Fluxo de Recursos
do governo alemão destinados a Organizacional Facilitador
cooperação técnica
Introdução
de
novos
mecanismos
de gerenciamento dos recursos
financeiros direcionados para o Institucional
projeto que levem em conta a
situação real a Flona
Capacitação
treinamento
Financiamento
Organização de encontros entre
os agentes envolvidos no
Projeto; promoção de cursos de
e
conscientização e capacitação
para as populações locais e
agentes nacionais envolvidos no
projeto
Redirecionamento dos recursos
destinados
à
cooperação
internacional
pelo
Governo
alemão de acordo com a
necessidade de cada eixo do
projeto
Investimento
financeiro
na
formação de novos quadros
técnicos
com
indivíduos
residentes na Flona
Consultor
Individual
Treinador
Organizacional Facilitador
Institucional
Facilitador
Organizacional Especialista
Institucional
Especialista
Individual
Facilitador/
treinador
Relação Grindle(1997) + Brinkerhoff(1996) para avaliação do papel desempenhado pelos agentes da GTZ
no Promanejo.
A atuação dos peritos da GTZ em atividades de capacitação e treinamento da população
local e dos agentes nacionais envolvidos na execução do projeto nas instâncias de planejamento,
monitoramento e avaliação provocaram impactos nas duas esferas de avaliação (individual, por
meio da capacitação de um quadro de recursos humanos; organizacional, pois estimulou a
formação de lideranças locais, fortalecendo os canais de comunicação entre os diversos agentes
atuantes no projeto)24.
O papel desempenhado pelos peritos naquele eixo se encaixa na categoria de atuação
como facilitador (estabelecendo uma relação horizontal de participação com o agente local,
apresentando sugestões de ação, sempre contando com a colaboração e opinião dos agentes
locais) e, em alguns momentos iniciais como treinador (assumindo a responsabilidade de que os
agentes nacionais seguiram as estratégias de avaliação e gestão propostas pelos peritos da GTZ,
desempenhando o papel de líderes para a capacitação do agente local em pontos identificados
como chaves para a execução do projeto).
A participação dos peritos da GTZ em diversas instâncias de controle e gerenciamento do
Promanejo pode ser caracterizada em dois momentos distintos: em um primeiro momento, na fase
de discussão e desenho do Promanejo, os peritos da GTZ atuaram como treinadores, assumindo
24
Implementação da abordagem Gespar – Gestão Participativa para o Desenvolvimento Local – no Promanejo, contribuiu para a
mobilização da população local para que ela elaborasse uma visão realista do futuro. Envolveu treinamento dos agentes locais no
sentido de provocar uma mudança de mentalidade; em vez de „autoridades‟, eles passam a se ver como „servidores públicos‟.
Promoveu a articulação da visão do futuro com serviços e os programas públicos já existentes.
o papel de liderança junto aos outros representantes das parcerias internacionais e direcionando
as discussões das Reuniões de Participantes para os dois pontos identificados como essenciais
para o projeto: o manejo florestal sustentável na Flona e a proteção ao meio ambiente Amazônico.
Neste momento, a GTZ apresentou um pré-projeto de ação que foi modificado, posteriormente,
incorporando sugestões trazidas pelos representantes das comunidades da Flona; em seu
segundo momento de atuação, a GTZ passou a desempenhar o papel de parceiro, pois suas
intervenções no gerenciamento e controle da Flona passaram a ser discutidas e planejadas em
conjunto com os membros do Conselho Consultivo da Flona (composto por agentes nacionais do
IBAMA, MMA e Comunidade Flona Tapajós).
As ações dos peritos da GTZ na oferta de assessoria especializada para implementação de
instrumentos de gestão ambiental da floresta Amazônica (certificação e manejo florestal) podem
ser caracterizadas dentro do papel de especialista dada a inexistência de técnicos especializados,
no período inicial do projeto (2000-2002), momento no qual a GTZ buscou suprir tal deficiência
local com peritos da própria GTZ ou contratando técnicos nacionais de outras regiões do país para
atuação na Flona.
Atuando nos vários comitês executivos e de gestão, tanto do PPG-7 quanto do Promanejo,
os peritos da GTZ desempenharam o papel de facilitadores, desenvolvendo, em parcerias com os
agentes nacionais, ferramentas de avaliação de projetos adequados à realidade brasileira.
No eixo relacionado com a promoção de eventos temáticos e intercâmbio de experiências
entre os agentes envolvidos na execução do projeto, os peritos da GTZ desempenharam o papel
de facilitadores ao viabilizar realização dos encontros e workshops, oferecendo toda a parte
logística e de material de divulgação; atuaram como treinadores ao proferirem cursos e palestras
para a população local e outros agentes nacionais dentro da temática ambiental, gerenciamento
de recursos financeiros e formulação de políticas públicas ambientais.
Visando promover o fortalecimento e ampliação das redes de comunicação (causando
impacto no nível organizacional) entre os agentes envolvidos no Promanejo, a GTZ desempenhou
o papel de facilitador ao financiar a produção e confecção de materiais gráficos e de audiovisual
destinados a públicos diversos para divulgação das ações e resultados do Promanejo.
As ações da GTZ dentro do Promanejo caracterizaram-se por ser em grande parte
intervenções técnicas. A parte de financiamento do projeto pelo Governo Alemão foi feita pelo
Kwf, no entanto, a GTZ atuou como intermediário entre o Kfw e os agentes locais, caracterizando
uma atuação como facilitador, contribuindo para a articulação entre os diferentes atores
envolvidos no projeto.
Conclusão
Retomando a discussão inicial da análise, acerca da emergência de um novo paradigma de
cooperação internacional orientada pelos princípios do desenvolvimento de capacidades, observou-se
que a busca de uma aliança entre agentes internacionais e agentes nacionais para identificação e
formulação de propostas para resolver os problemas de desenvolvimento local de maneira que não se
priorize a transferência da capacidade externa para o nacional, mas sim, a interação entre capacidade
externa com as capacidades já existentes no local de execução do projeto apresenta-se como caminho
favorável ao desenvolvimento sem a criação de vínculos de dependência entre o agente nacional e
internacional após o período de execução dos projetos.
O entendimento proposto pela revisão bibliografia feita sobre desenvolvimento de
capacidades foi confirmado durante o estudo do Promanejo, pois alguns indícios apontaram para
o fato de que a compreensão do processo de cooperação para o desenvolvimento, como algo
dinâmicos envolvendo aspectos políticos, culturais, institucionais, organizacionais, e individuais
cria a necessidade de atuação em níveis diferentes dentro do mesmo projeto.
O papel dos peritos da GTZ no Promanejo, desempenhado em sete eixos identificados
anteriormente, apontaram para constatação de que as posturas adotadas pelos agentes da GTZ
no Promanejo foram as de facilitador (predominantemente), treinador e especialista, tendo suas
intervenções concentradas nos níveis de individual e organizacional. Dado que o Promanejo
estava inserido em um projeto guarda-chuva (o PPG-7), e o recorte deste projeto esteve
concentrado no subcomponente IV do Promanejo, a parte de atuação dos peritos da GTZ no nível
institucional não pode ser verificada mais a fundo.
Observando-se a situação inicial do Promanejo, em 2000, e o quadro verificado ao fim de
2004, confirmou-se a hipótese inicial do estudo de que o agente externo que procura promover a
cooperação internacional pautada pelos princípios do desenvolvimento tende a assumir a postura
de facilitador durante a condução dos projetos.
Por fim, cabe reforçar a ideia de que o desejo de resolver um problema nem sempre é a
força motriz por detrás de uma mudança. O simples desejo de promover o desenvolvimento de
capacidades, por si só, é frágil e estéril, sem que haja uma verdadeira concertação entre a visão
do agente local e do agente externo acerca das áreas prioritárias a serem trabalhadas.
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