Fls. no ................
o
TRIBUNAL DE CONTAS DO ESTADO DE RONDÔNIA Proc. n 3632/2012
Nilda
Gabinete do Conselheiro FRANCISCO CARVALHO DA SILVA Sec.Cad.143/TCER
PROCESSO Nº
UNIDADES:
ASSUNTO:
RESPONSÁVEIS:
RELATOR:
3632/2012-TCE/RO – III volumes (Apensos: Processo nº
3803/2012 – Representação e Processo nº 4479/2012 –
Representação)
Coordenadoria Geral de Apoio à Governadoria – CGAG e
Superintendência Estadual de Compras e Licitações - SUPEL
Edital de Pregão Eletrônico nº 403/2012 – Contratação de
Empresa Especializada na Prestação de Serviços de Limpeza,
Higienização e Conservação.
Márcio Rogério Gabriel – Superintendente da SUPEL
CPF nº 302.479.422-00
Izaura Taufmann Ferreira – Pregoeira da SUPEL
CPF nº 287.942.142-04
Conselheiro Francisco Carvalho da Silva
EMENTA: Fiscalização de Atos. Edital de
Licitação.
Pregão
Eletrônico
nº
403/2012/SUPEL-RO. Contratação de Serviços
de Limpeza, Higienização e Conservação para
prestação de forma contínua nas dependências
externas do Palácio Rio Madeira e Anexos.
Impropriedades formais passíveis de correção.
Legalidade. Determinações.
Trata-se de exame da legalidade do Edital de Licitação, na modalidade
Pregão Eletrônico, sob o nº 403/2012/SUPEL/RO, tendo por objeto a contratação de
serviços de limpeza, higienização, desinfecção e conservação predial, com dedicação
exclusiva de mão de obra, fornecimento de material de limpeza, saneantes domissanitários
e equipamentos, para prestação de serviços de forma contínua, para atender as
necessidades do Complexo Rio Madeira, no valor inicialmente estimado de R$
2.409.473,50 (dois milhões, quatrocentos e nove mil, quatrocentos e setenta e três reais e
cinquenta centavos), cuja abertura do Certame ocorreu no dia 28.8.2012, às 09:00 horas –
horário oficial de Brasília.
2.
A análise inaugural do Corpo Técnico, consubstanciada no relatório de fls.
501/505, apontou a existência de irregularidades sanáveis, concernentes à a) ausência de
comprovação da publicidade do edital; b) incongruência na periodicidade de realização de
determinados serviços; e c) divergência entre a área total apontada no item 2.2.1 do Termo
de Referência (114.619 m²) e a soma dos lotes indicados no item 2.1.1, também do Termo
de Referência (98.298 m²) 1 .
3.
Além disso, a Unidade Instrutiva recomendou a) o ajuste do edital para
prever a participação de 2/3 de servidores efetivos na composição da comissão de
fiscalização do contrato; e b) o colhimento das assinaturas de determinados gestores no
Termo de Referência.
1
Fls. 425/427.
1
2
4.
Após a primeira manifestação técnica, datada de 7.8.2012, a Empresa TB
Serviços, Transporte, Limpeza, Gerenciamento e Recursos Humanos Ltda. formulou
Representação sobre possíveis irregularidades no Edital em referência, alegando, em
síntese, o seguinte:
a) Haveria incompatibilidade entre os itens 2.1.1 (Tabela de Áreas e
Endereços) e 7.5.1 (Etapa Competitiva do Edital), de modo que
haveria dúvida se a proposta deverá ser apresentada com base no
valor total por lote ou pelo total da soma dos lotes;
b) Com relação à varrição das coberturas dos prédios (item do Lote 2) e
à limpeza das Esquadrias Externas/Vidros/ACM (Lote 3), haveria
dúvida se a licitante deverá computar em seus custos – para fins de
proposta de preços - somente os relativos à execução dos serviços
com risco;
c) Não constaria do instrumento convocatório a periodicidade e a
frequência nas quais deverão ser executados os serviços de limpeza
da fachada (Lote 3) do Palácio Rio Madeira e Anexos;
d) Por fim, o edital seria omisso quanto ao local de guarda dos materiais
e equipamentos fornecidos pela licitante para a execução dos serviços
objeto do Pregão Eletrônico nº 403/2012-SUPEL/RO.
4.1
Mencionada Representação foi autuada sob o nº 3803/2012, apensada ao
presente feito e submetida à análise consolidada do Controle Externo, cujo Relatório2
concluiu pela improcedência das argumentações lançadas na peça inicial:
4.2
Entretanto, na mesma oportunidade, a Diretoria de Controle IV despertou
para a necessidade de acrescentar outra falha que não havia sido evidenciada na análise
anterior, qual seja, a inclusão injustificada, no Edital, da área de 5.784,16 m² referente à
varrição das coberturas dos prédios (Lote 2), por entender que as coberturas dos prédios
em geral não são submetidas à varrição, pois não costumam ser utilizadas.
5.
Na sequencia, a Administração protocolou nesta Corte de Contas o Ofício nº
nº 2341/GAB/SUPEL/2012 (fls. 519/539), por meio do qual encaminhou cópia da
publicação de Adendo Modificador, em que busca corrigir algumas falhas evidenciadas
no referido Pregão, dentre elas as apontadas pelo Controle Externo na análise inaugural.
6.
Instado, o Ministério Público de Contas, por meio do Parecer nº 208/2012,
às fls. 540/545, subscrito pela Douta Procuradora Yvonete Fontinelle de Melo, em
preliminar, suscitou a necessidade de alterar a autuação da Representação, por entender
tratar-se de Denúncia, e, no mérito, aderiu aos argumentos técnicos para reconhecer a sua
improcedência.
6.1
Por outro lado, o MP de Contas discordou da manifestação técnica no que se
refere à desnecessidade de varrição das coberturas dos prédios, por entender que a limpeza
é necessária, para prevenir obstruções no sistema de climatização e de suprimento de água,
que normalmente ficam localizados nas coberturas dos prédios, bem como pelo fato de
que, a partir da inauguração do heliponto, haverá definição de área para circulação de
pessoas na cobertura do prédio respectivo.
2
Fls. 513/516.
2
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6.2
Ademais, inferiu o MPC acerca do contrato de limpeza e conservação desta
Corte de Contas, que também prevê a varrição da cobertura, porém, em periodicidade
anual, razão pela qual entendeu que poderá o Edital manter a previsão de varrição da
cobertura do Palácio Rio Madeira, porém, deverá estabelecer periodicidade anual.
6.3
Por fim, o Parecer de fls. 540/545 reconheceu que o Poder Público, por meio
de Adendo Modificador, corrigiu parte das falhas formais apontadas pelo Controle
Externo, porém, diversamente da conclusão técnica, opinou pela suspensão do presente
Pregão, por considerar existentes as seguintes irregularidades:
1) ausência de previsão de periodicidade e frequência para a limpeza da
cobertura;
2) valor total da área do lote 2 mantida em 98.298 m², mesmo tendo sido
excluída a área do heliponto no Adendo Modificador II;
3) exigência ilegal de atestado de capacidade técnica registrado no
Conselho Regional de Administração (CRA) de origem, acompanhado
pela Certidão de Registro de Comprovação de Aptidão para Atividades
de Administração (RCA) (item 10.6.1.1 do edital, fl. 416), e
4) ausência de planilha com a discriminação dos custos unitários.
7.
Com isso, esta Relatoria emitiu a Decisão Monocrática nº
141/GCFCS/2012 3 , de 28.8.2012, na qual acompanhou a conclusão técnica para
reconhecer a desnecessidade de, naquela ocasião, suspender o certame em referência,
concedendo prazo para a apresentação das razões de justificativas relativamente às
seguintes impropriedades 4 , a saber:
a) Ausência de previsão de periodicidade e frequência para a
limpeza da cobertura; e
b) Valor total da área mantida em 98.298 m², mesmo tendo sido
excluída do lote 2 a área do heliponto pelo Adendo Modificador II.
8.
O Interessado apresentou justificativas às fls. 564/586, protocolada nesta
Corte de Contas em 3.10.2012, aduzindo, em suma, que:
1. A periodicidade de limpeza das coberturas dos prédios deve ser seguida
na mesma metodologia de varrição da área externa, com a mesma
periodicidade e frequência, qual seja, 1 (uma) vez por semana;
2. A limpeza das coberturas é importante porque lá se encontram as
condensadoras de ar-condicionado e as calhas de captação de água
pluvial para utilização de irrigação da jardinagem;
3
4
Fls. 547/549.
Por entender inexistentes as demais.
3
4
3. A frequência de chuvas, acumulada à poeira (especialmente a poeira
negra oriunda do Porto Graneleiro) e detritos, poderá dificultar o
reaproveitamento das águas pluviais que são armazenadas na cobertura e
danificar os equipamentos, além do que a administração não tem pessoal
necessário para limpeza dessa área, sendo indispensável a terceirização;
4. A “varrição das coberturas” não contempla a limpeza do heliponto,
conforme Anexo I-A do Adendo Modificador, datado de 14/08/2012;
5. A metragem correta da área total objeto da limpeza seria mesmo de
98.298m². A diferença está relacionada ao fato de que a cobertura do
Palácio onde funcionará a residência oficial do governador não será
alcançada pelo presente certame, uma vez que a limpeza dessa área
privativa dar-se-á por pessoal de confiança, conforme padrões de
segurança definidos pela Casa Militar do Governo.
9.
As razões de justificativas foram analisadas pelo Controle Externo, cujo
relatório, acostado às fls. 596/598-v dos autos, concluiu pela permanência das
irregularidades, que as considerou sanáveis, portanto, passíveis de correção pelo gestor.
10.
Nesse ínterim, mais uma Representação foi protocolada nesta Corte a
respeito de supostas irregularidades no Edital sob exame, inaugurando o Processo nº
4479/2012, sendo que a Representante, Empresa AGASUS Terceirização Ltda – ME,
alegou, em síntese, que durante a sessão de abertura do certame, ocorrida no dia 28.8.2012,
e após receber as propostas dos itens que estavam sendo licitados, a Pregoeira decidiu por
anular o Lote 1, ao fundamento de que houve erro ao não desclassificar lances de
participantes na fase de admissibilidade das propostas.
10.1
Por entender que não houve prejuízo para os licitantes e tampouco para o
ente público, a Empresa Representante requereu a reforma do ato que cancelou o Lote 1,
bem como o prosseguimento da licitação com a adjudicação e homologação de todos os
lotes, inclusive do Lote 1.
11.
A segunda Representação também foi objeto de análise por parte da
Unidade Instrutiva, conforme se observa do Relatório acostado às fls. 91/92-v do Processo
nº 4479/2012, que concluiu pela improcedência da Representação, por entender que a
anulação do Lote 1, efetivamente levada a efeito pela Administração durante a sessão de
abertura do certame, “decorreu de vícios insanáveis que macularam a competição, com
prejuízos aos participantes e ao resultado do certame – obtenção da proposta mais
vantajosa” 5 ,
12.
O jurisdicionado juntou mais esclarecimentos a respeito do Edital de Pregão
Eletrônico nº 403/2012, conforme documentos às fls. 603/614-v.
13.
Novamente os autos foram submetidos ao exame ministerial, cujo Parecer
nº 365/2012, carreado às fls. 615/619-v, emitido pela nobre Procuradora Yvonete
Fontinelle de Melo, apresentou, em preliminar, manifestação pelo conhecimento de ambas
as representações formuladas, uma vez que presentes os requisitos de admissibilidade,
para, no mérito, considerá-las improcedentes.
5
Fl. 91-v do Processo nº 4479/2013.
4
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13.1
No que diz respeito às falhas avultadas no presente feito, referido Parecer
considerou que deveriam ser adotadas, por parte da Administração, algumas providências
visando cobrir de legalidade o Edital em tela. Tais falhas estão relacionadas, basicamente,
à exclusão dos serviços de varrição das coberturas dos prédios (5.784,16 m²) e à
necessidade de que técnicos do DEOSP lavrem laudos que expressem pormenorizadamente
a composição das metragens totais das áreas sujeitas ao serviço de limpeza, para que haja a
adequação da real necessidade da Administração.
14.
A Administração compareceu às fls. 625/783 trazendo novas razões de
justificativas, sobre as quais a Unidade Técnica emitiu relatório consolidado, acostado às
fls. 789/791-v, no qual observou que o ente licitante decidiu excluir da contratação a
metragem total relativa à área da cobertura (5.784,16 m²), conforme documento
comprobatório às fls. 636, e, ainda, apresentou, às fls. 645/647, nova planilha de
metragens, fazendo um comparativo entre as áreas constantes do Termo de Referência e as
divulgadas pelo DEOSP.
14.1
Dessa comparação, o Controle Externo evidenciou uma diferença entre a
metragem da área relativa à varrição de passeios e arruamentos prevista no Lote 2
(2.049,87 m²) e o quantitativo total dessa área confirmada pelo DEOSP (21.803,78 m²),
porém, reconheceu que tal disparidade encontra-se devidamente justificada pelo fato de
que o Poder Público decidiu licitar metragem menor e utilizar mão de obra de apenados,
sem custos, para a limpeza do restante da área não prevista no Edital (19.753,91 m²), o que
resultará em maior economia para o erário estadual.
14.2
transcrita:
A conclusão desse derradeiro relatório técnico encontra-se a seguir
Analisados os termos da justificativa apresentada em razão dos
apontamentos de irregularidades no Edital de Licitação do Pregão
Eletrônico-PE nº 403/2012/SUPEL/RO, esta Unidade Técnica de
Controle Externo entende que restam superadas as irregularidades
anteriormente apontadas, podendo ter prosseguimento o certame,
conforme fundamentos acima alinhavados.
Ao ensejo, recomenda-se ao gestor, após a lavratura do contrato, o
encaminhamento desse instrumento a esta Unidade Técnica do
Tribunal de Contas.
15.
Finalmente, o MP de Contas, por meio de Parecer consolidado, sob o nº
37/2013, acostado às fls. 795/798, subscrito pela Dra. Yvonete Fontinelle de Melo,
ratificou os entendimentos lavrados nos pareceres anteriores atinentes às representações
formuladas pelas Empresas TB Serviços, Transporte, Limpeza, Gerenciamento e Recursos
Humanos Ltda. e AGASUS Terceirização Ltda., no sentido de conhecê-las, por
preencherem os requisitos de admissibilidade, para, no mérito, considerá-las
improcedentes.
15.1
Ao examinar conclusivamente a legalidade do Edital de Licitação em tela, o
mencionado Parecer Ministerial opinou:
5
6
1. pelo prosseguimento do procedimento administrativo;
2. por determinação aos gestores da Supel e da CGAG para que:
2.1. abstenham-se de exigir, doravante, documentos e condições para
habilitação à licitação que exorbitem do previsto em lei, sob pena de
aplicação da multa prevista ao art. 55, IV, da LCE nº. 154/1996;
2.2. que em novos certames apresente planilha de decomposição de
custos unitários, em cumprimento ao disposto no art. 30, § 2º, inciso II da
Lei de Licitações e Contratos Administrativos;
2.3. somente adotem as planilhas de decomposição de custos unitários da
União para o Estado de Rondônia, quando motivar tal adoção e houver
compatibilidade dos serviços dispostos no termo de referência com os
previstos na Instrução Normativa Federal, que descreve tais serviços;
3. após a comprovação das medidas corretivas no contrato, seja
considerado legal o Edital de Pregão Eletrônico n. 403/2012/Supel.
É o relatório.
ANÁLISE E VOTO DO RELATOR
16.
De início, cumpre observar que o presente processo analisa a legalidade do
Edital de Pregão Eletrônico nº 403/2012/SUPEL, cujo objeto é a contratação de empresa
especializada na prestação de serviços de limpeza, conservação e higienização para atender
às necessidades do Complexo Rio Madeira, tendo sido dividido em 3 lotes: Lote 1: área
interna; Lote 2: área externa; e Lote 3: esquadrias, conforme as seguintes características
(fls. 425/426):
LOTE
1
(Áreas Internas)
2
(Área Externa)
3
(Esquadrias Externas –
Vidros/ACM)
DESCRIÇÃO E METRAGEM
(m²)
Pisos acarpetados: 436,22
Pisos frios: 37.728,01
Pisos taco/peroba: 46,09
Almoxarifado/galpão: 563,93
Áreas com espaço livre –
saguão, hall e salão: 2.353,27
Medição Total: 41.127 m²
Pisos
pavimentados
adjacentes/contíguos
às
edificações: 7.566,13
Varrição de passeios e
arruamentos: 2.049,87
Coleta de detritos em pátios e
áreas verdes: 6.963,74
Varrição das coberturas dos
prédios: 5.784,16
Medição Total: 22.364 m²
Composta
de
fachada
envidraçada e face externa
(ACM), com exposição à
situação de risco.
Medição Total: 34.807 m²
ESTIMATIVA DE PREÇO
(R$)
1.821.103,50
496.480,80
91.889,26
6
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17.
Ocorre que o Lote 1 (área interna) foi cancelado pela Pregoeira durante a
sessão de abertura do presente certame, motivo pelo qual a Administração Estadual decidiu
promover novo procedimento licitatório destinado exclusivamente à limpeza, conservação
e higienização das áreas internas do Complexo Rio Madeira, resultando no Pregão nº
628/2012, devidamente analisado e considerado legal por este egrégio Plenário em sessão
realizada no dia 21.2.2013 6 , conforme consta do Processo nº 4214/2012.
18.
Com isso, notório observar que a presente análise cinge-se aos Lotes 2
(áreas externas) e 3 (vidros e esquadrias externas).
19.
Em consulta realizada no site eletrônico “www.comprasnet.gov.br”, bem
como a partir de contato telefônico mantido com a Administração interessada, esta
Relatoria constatou que o Lote 2 (área externa), com valor inicialmente previsto de R$
496.480,80, teve como vencedora a Empresa Kapital Serviços Terceirizados Ltda – EPP,
no valor final de R$ 347.000,00; e o Lote 3 (vidros e esquadrias externas), inicialmente
estimado em R$ 91.889,26; obteve como vencedora a Empresa Lopes & Cavalcante Ltda.,
pelo melhor lance de R$ 73.062,24.
20.
Além disso, verificou-se que o Lote 2 não foi adjudicado nem homologado
pelo Executivo Estadual, estando aquele poder aguardando posição desta Corte para dar
conclusão ao sobredito Lote. No que tange ao Lote 3, encontra-se devidamente adjudicado
e homologado pela Administração, porém, inexiste contratação.
21.
Pois bem. Feitas esses considerações, faz-se necessário passar ao exame do
mérito propriamente dito da legalidade do procedimento licitatório em referência,
incluindo as representações em apenso.
22.
Da representação formulada pela Empresa TB Serviços, Transporte, Limpeza,
Gerenciamento e Recursos Humanos Ltda. (Processo nº 3803/2012)
22.1
Aduz a Representante que o instrumento convocatório padeceria de
obscuridades que impossibilitariam a execução do objeto a ser licitado.
22.2
A primeira delas abordada na inicial de Representação referiu-se à suposta
incompatibilidade entre o item 2.1.1 do Termo de Referência (Tabela de Áreas e
Endereços) e o item 7.5.1 do Edital (Etapa Competitiva do Edital). Entendeu a licitante que
não estaria evidente se a proposta deveria ser apresentada com base no valor de cada lote
ou no valor total dos 3 (três) lotes.
22.2.1
O item 2.1.1 do Termo de Referência (Anexo I do Edital) esclarece que “os
serviços de limpeza, higienização, conservação e desinfecção predial serão prestados
conforme cada Lote”, apresentando, em seguida, quadro de detalhamento, descrição e
característica individual dos lotes, onde constou, por exemplo, dentre outras informações, o
tipo de material a ser limpo e a metragem da área interna (Lote 1), da área externa (Lote 2)
e das esquadrias externas e vidros externos (Lote 3), de forma separada e incomunicável
(fls. 425/426).
6
O Processo nº 4214/2012, que versou sobre a legalidade do Pregão Eletrônico nº 628/2012 foi analisado
por este egrégio Plenário em virtude de existir representação em apenso (Processo nº 4533/2012).
7
8
22.2.2
O item 6 do Termo de Referência (Estimativa da Despesa) prevê que os
preços por lote, para um período de 12 (doze) meses, são os seguintes:
 Lote 1: Área Interna, R$ 1.821.103,50
 Lote 2: Área Externa, R$ 496.480,80
 Lote 3: Vidros/ACM R$ 91.889,26
22.2.3
Por sua vez, o item 7.5.1 do Edital (Da Etapa Competitiva), transcrito pela
própria representante, não deixa dúvida que a oferta do licitante deverá ser feita pelo valor
do lote, senão vejamos 7 :
7.5.1. O lance deverá ser ofertado pelo valor total do item/lote em moeda
corrente nacional (R$), com no máximo 02 (duas) casas decimais,
considerando as quantidades constantes no Termo de Referência.
22.2.4
Como se pode perceber, a alegação da Representante não merece prosperar,
eis que inexiste a suposta incompatibilidade entre os itens 2.1.1 do Termo de Referência e
4.5.1 do Edital, os quais, na verdade, se complementam para deixar patente a
obrigatoriedade de que os licitantes apresentem propostas por lote, o que não significa
dizer que os interessados não pudessem participar dos três lotes, poderiam sim, mas de
forma separada, ofertando propostas para cada um deles, o que não desvirtua a
característica individual dos lances.
22.3
Outra questão considerada irregular pela inicial de Representação diz
respeito aos serviços de varrição das coberturas dos prédios (Lote 2) e à limpeza da
fachada do Palácio Rio Madeira e Anexos (Lote 3), sobre os quais haveria dúvida se o
licitante deveria computar em seus custos, para fins de propostas de preços, somente os
valores relativos à execução dos serviços com risco.
22.3.1
Mais uma vez não procedem os argumentos lançados na inicial. Isso porque
o Termo de Referência, em seu item 2.1.1 – Tabela de Áreas e Endereços, faz constar que
os serviços referentes ao Lote 3 – Esquadrias externas e Vidros /ACM possuem um único
item, qual seja, a limpeza da “Fachada Envidraçada e Face externa (ACM), com exposição
de risco: 34.806,54 m²” (fls. 425/426).
22.3.2
Dessa forma, verifica-se que a oferta da licitante deverá computar, no que se
refere ao Lote 3, os custos relativos à execução dos serviços com risco.
22.3.3
Acerca dos serviços de Varrição das coberturas dos prédios (Lote 2), o
detalhamento apresentado pelo item 2.1.1 do Termo de Referência não abrange serviços
com risco, conforme tabela constante das fls. 426 dos autos.
22.3.4
Assim, em que pese a dúvida suscitada pela Representante, verifica-se que o
Edital de licitação em referência é bastante claro ao distinguir os serviços realizados com
riscos daqueles executados exclusivamente sem riscos.
22.4
Com relação à alegada omissão do Edital a respeito da periodicidade e
frequência dos serviços de limpeza da fachada dos prédios (Lote 3), cumpre observar que o
Anexo I – A do Edital (fls. 459/461) traz a periodicidade e a frequência em que todos os
serviços deverão ser executados.
7
Fls. 294.
8
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22.5
Concernente ao último ponto alegado na Representação, no sentido de que o
Edital seria omisso quanto ao local de guarda dos materiais e equipamentos fornecidos pela
licitante para a execução dos serviços objeto da licitação, igualmente não procede.
22.5.1
De fato, consta expressamente do Termo de Referência (item 3.1.6), às fls.
430/431, as áreas e as localizações disponíveis para armazenar os materiais e equipamentos
necessários à execução dos serviços, com a indicação dos prédios, andares e o espaço
existente.
22.6
Portanto, como se percebe, não prosperam os argumentos lançados na peça
inicial, razão pela qual, na esteira do entendimento técnico e do posicionamento ministerial
a respeito da matéria, a Representação em tela dever ser conhecida, por preencher os
requisitos de admissibilidade, para, no mérito, ser considerada improcedente.
23.
Da representação formulada pela Empresa AGASUS Terceirização Ltda. ME (Processo nº 4479/2012)
23.1
A Representante aduz que, em 30.8.2012, após a pregoeira rejeitar diversas
propostas de empresas participantes da licitação do Lote 1, teve sua proposta individual
aceita e habilitada, sendo que após a negociação o valor ficou no montante de R$
1.495.377,72 (um milhão, quatrocentos e noventa e cinco mil, trezentos e setenta e sete
reais e setenta e dois centavos).
23.1.1
Entretanto, em 4.10.2012, a empresa teria sido surpreendida com ato da
pregoeira cancelando o item 1 na fase de aceitação, ao fundamento de que houve erro ao
não desclassificar lances de participantes, na fase de admissibilidade das propostas, o que
teria prejudicado todas as empresas participantes.
23.1.2
A Empresa AGASUS Terceirização Ltda. entende que teria agido
corretamente até a fase de habilitação, não havendo motivo para o cancelamento do Lote 1,
não restando comprovado prejuízo para os licitantes e tampouco para a Administração.
23.2
A respeito dessa questão, esta Relatoria adota, em sua integralidade, a
manifestação do Corpo Técnico sobre a matéria, consubstanciada no Relatório acostado às
fls. 91/92-v do Processo nº 4479/2012, vazada nos seguintes termos:
Conforme esclarecido na introdução, o Lote 01 do Pregão Eletrônico-PE
nº 403/2012/SUPEL/RO visava à contratação de empresa especializada
em limpeza, higienização, desinfecção e conservação predial, com
dedicação exclusiva de mão-de-obra, fornecimento de material de
limpeza, saneantes domissanitários e equipamentos, para prestação de
serviços de forma contínua, na área interna das dependências do Palácio
Rio Madeira e seus Anexos.
Examinando os elementos da fase externa do presente pregão eletrônico,
verifica-se que a anulação do Lote 01 efetivamente decorreu de vícios
insanáveis que macularam a competição, com prejuízos aos participantes
e ao resultado do certame - obtenção da proposta mais vantajosa.
9
10
É o que se extrai da Ata de Realização do Pregão Eletrônico nº 403/2012
(f. 86 a 90), extraído do sítio eletrônico www.comprasnet.gov.br.
Como se vê da f. 88 e verso da referida Ata, as empresas participantes a)
TB SERVIÇOS, TRANSPORTE, LIMPEZA GERENCIAMENTO, b)
EGN COMÉRCIO, SERVIÇOS & INFORMÁTICA LTDA-EPP; c) J. E.
PAULINO DA COSTA-ME; d) R. E. D. PONTES-ME; e) AMARA
MUNIZ RIBEIRO & CIA LTDA-ME; f) M. M. COMÉRCIO E
SERVIÇOS LTDA ofertaram proposta em valor ínfimo em relação ao
estimado para o lote 01.
Explica-se.
O valor estimado para o Lote 01 era de R$1.821.103,5000 (um milhão,
oitocentos e vinte e um mil, cento e três reais e cinquenta centavos), ao
passo que, durante a fase de lances, aquelas empresas ofertaram propostas
que variaram de “R$151.710,0000” (cento e cinquenta e um mil,
setecentos e dez reais) a “R$213.449,1300” (duzentos e treze mil,
quatrocentos e quarenta e nove reais e treze centavos), valores
manifestamente inexequíveis, contrariando o item 6 do Termo de
Referência c/c com o item 7.5.1 do Edital, que definiram que as propostas
deveriam ser ofertadas pelo valor total do item/lote.
Na sequência da sessão do pregão eletrônico, a Pregoeira desclassificou
essas propostas manifestamente inexequíveis (f. 88 verso), mas, ainda
durante o curso daquela sessão, voltou atrás e cancelou referidas
desclassificações, mantendo os lances de seus respectivos participantes (f.
89).
Somente após o encerramento da sessão de lances do Lote 01 (f. 89
verso) é que a Pregoeira decidiu recusar as propostas formuladas pelas
empresas
a)
TB
SERVIÇOS,
TRANSPORTE,
LIMPEZA
GERENCIAMENTO, b) EGN COMÉRCIO, SERVIÇOS &
INFORMÁTICA LTDA-EPP; c) J. E. PAULINO DA COSTA-ME; d) R.
E. D. PONTES-ME; e) AMARA MUNIZ RIBEIRO & CIA LTDA-ME;
f) M. M. COMÉRCIO E SERVIÇOS LTDA, sob o fundamento de serem
ofertas inexequíveis (f. 89 verso e 90).
Ato contínuo, após inabilitação de outras participantes, a Pregoeira
aceitou e habilitou a empresa ora representante (f. 90).
Porém, em 04 de outubro do corrente, a Pregoeira decidiu cancelar o Lote
01 na fase de aceitação, fundando sua decisão no erro cometido ao não
desclassificar lances de participantes - na fase de admissibilidade das
propostas - o que prejudicou todas as empresas nessa fase (f. 90v).
Pois bem.
A anulação do Lote 01 do PE 403/2012 foi medida legal e acertada. Não
se poderia manter hígida sessão na qual a representante foi tida como
vencedora, isso por que os lances formulados pelas empresas a) TB
SERVIÇOS, b) EGN, c) J. E. PAULINO, d) R. E. D., e) AMARA e f) M.
M. foram manifestamente inexeqüíveis, prejudicando as demais
participantes a ofertarem propostas mais consentânea com o item 6 do
Termo de Referência e o item 7.5.1 do Edital, de modo que a
Administração alcançasse proposta mais vantajosa.
10
Fls. no ................
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Ora, conforme transcrito à f. 78, que esclarece acerca de envio de lances
na sessão de pregão eletrônico, o lance mínimo indica o valor do melhor
lance recebido para item até aquele momento.
Nesse contexto, como os lances manifestamente inexeqüíveis das
empresas acima mencionados foram mantidos na sessão, o sistema
informatizado Comprasnet certamente indicou o menor valor, ou seja, a
proposta de “R$151.710,0000” (cento e cinquenta e um mil, setecentos e
dez reais) como a melhor oferta a ser coberta, confundindo os
participantes na decisão de ofertarem propostas efetivas, exeqüíveis.
Notem que ao figurar o valor de “R$151.710,0000” como a melhor – já
que o critério do PE era o menor preço -, as empresas participantes não
sabiam exatamente qual a real proposta de valor deveria ser coberta,
prejudicando as empresas participantes, assim como a busca da proposta
mais vantajosa.
Com efeito, a não desclassificação de lances manifestamente inexequíveis
durante a fase de admissibilidade das propostas prejudicou todos
participantes e o alcance da proposta mais vantajosa, vícios insanáveis
que violam o art. 3º da Lei Federal nº 8.666/93.
Registre-se, por oportuno, que a Administração da CGAG em detida
análise a recurso da empresa ora representante bem esclareceu o caso e o
julgou improcedente, fundamentadamente.
Nessa esteira, a anulação do Lote 1 foi medida acertada e indeclinável.
23.3
Com efeito, como visto, alternativa não restou para a Administração senão
cancelar o Lote 1 e deflagrar nova licitação exclusivamente para contratação desse lote. A
medida adotada pela pregoeira conferiu maior grau de isenção e melhor atendeu aos
princípios norteadores do procedimento licitatório, como os da isonomia, do vínculo ao
instrumento convocatório, da razoabilidade e da escolha da proposta mais vantajosa para o
Poder Público.
23.4
Outro aspecto relevante e que se encontra demonstrado no registro do
Sistema Eletrônico (comprovação às fls. 66 do Processo nº 4479/2012), diz respeito ao fato
de que a Pregoeira, ao cancelar o Lote 1, imediatamente abriu prazo “para a intenção de
Recurso”, sendo que referido prazo transcorreu in albis sem que qualquer interessado tenha
se manifestado formalmente contrário, nem mesmo a Empresa ora Representante,
conforme demonstração constante das fls. 67 do Processo nº 4479/2012.
23.5
Assim, em virtude do exposto, impõe-se o conhecimento da Representação,
por atendidos os pressupostos de admissibilidade, para, no mérito, ser considerada
improcedente, tendo em vista que inexistente a irregularidade suscitada na peça inicial.
24.
Da análise da legalidade do Edital de Pregão Eletrônico nº 403/2012/SUPE
24.1
A análise consolidada do Corpo Técnico concluiu pela legalidade do
presente Edital, por considerar que as irregularidades inicialmente evidenciadas foram
todas corrigidas pela Administração (fls. 789/791-v).
11
12
24.2
O Ministério Público de Contas, em sua derradeira manifestação, esposou
posicionamento no sentido de que o edital em apreço contém falhas sanáveis e opinou pelo
prosseguimento do certame, com a condição de que o Poder Público promova as
adequações pertinentes.
24.2.1
Além disso, o MP de Contas entendeu que devem exsurgir determinações à
SUPEL e à CGAG para que, nos próximos editais, evitem praticar impropriedades que
possam levar à ilegalidade do procedimento licitatório.
24.3
Esta Relatoria comunga com tal entendimento e reconhece que o presente
feito está apto à apreciação pela sua legalidade, com a exigência de que a Administração
promova os ajustes apontados na análise consolidada dos autos e, doravante, evite a prática
de determinadas incongruências, sobre as quais se discorrerá a seguir.
25.
Exigência de atestado de capacidade técnica registrado no Conselho
Regional de Administração (CRA) de origem, acompanhado pela
Certidão de Registro de Comprovação de Aptidão para Atividades de
Administração (RCA) - item 11.3.1.1 do edital, fl. 137.
25.1
Inicialmente, o Ministério Público entendeu que tal previsão não encontraria
amparo legal e, portanto, deveria ser excluída do Edital (Parecer nº 208/2012, às fls.
540/545).
25.2
Sobre o assunto, esta Relatoria assim se manifestou quando da prolação da
Decisão Monocrática nº 141/GCFCS/2012 (fls. 547/549), verbis:
15.1 Aqui também não vislumbro a permanência da falha apontada pelo
parquet de Contas. É que tal questão encontra-se superada no presente
caso, pois já foi objeto de manifestação do Ministério Público de Contas
quando do exame do Processo nº 3894/11, que possuía o mesmo objeto
destes autos, ou seja, a limpeza e conservação do Complexo Rio
Madeira 8 .
15.2 Naquela assentada, ficou consignado que a Administração poderia
manter a exigência do atestado de capacidade técnica registrado no
Conselho Regional de Administração, diante dos documentos técnicos
apresentados sobre a matéria pelo CRA/RO e acolhidos pelo Parecer nº
54/2012/GPAMM, emitido pelo ilustre Procurador Adilson Moreira de
Medeiros, do qual se extrai o seguinte excerto 9 :
Já a respeito da exigência de atestado de capacidade registrado no
Conselho Regional de Administração, a CGAC cuidou de
comprovar a possibilidade de tal exigência, acostando aos autos
argumentos, subsidiados pelos documentos técnicos pertinentes.
O Coordenador Geral, Sr. Vicente Rodrigues de Moura, promoveu
diligência junto ao Conselho de Administração, perquirindo
manifestação acerca da competência do órgão para fiscalizar o
objeto em análise.
8
Referido processo foi arquivado em virtude da anulação do certame pela Administração, para a correção de
outras falhas remanescentes apontadas na análise preliminar efetuada por esta Corte de Contas.
9
Parecer nº 54/2012 – GPAMM – Processo nº 3894/2011.
12
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Às fls. 447, consta cópia do ofício de resposta do Conselho,
subscrito pela Sra. Eva da Silva Albuquerque – Presidente do
CRA, aduzindo que as empresas prestadoras de serviços
terceirizados se obrigam ao registro de pessoa jurídica junto ao
Conselho e, após delinear seus argumentos, balizados pelo arts. 2º
e 15 da Lei nº 4.769/65; e art. 1º da Lei nº 6.839/80, declarou,
conclusivamente, a “obrigatoriedade do Registro no CRA de
empresas prestadoras de serviços de limpeza e conservação por
estarem inseridas nos campos privativos da administração”.
Nesse passo, cai por terra a ilegalidade.
15.3 Assim, especificamente para o presente caso, considerando, ainda,
o objeto do certame, que diz respeito à limpeza especializada e de grande
vulto, entendo como aceitável a exigência contida no Edital atinente ao
atestado de capacidade técnica registrado no Conselho Regional de
Administração de origem.
25.3
Em sua posterior análise, o MP de Contas, apesar de reconhecer a
ilegalidade dessa previsão, entendeu que, no presente caso, considerando que o certame
ocorreu em 28.8.2012 sem notícia de restrição aos competidores em face de tal exigência, e
que 24 (vinte e quatro) empresas participaram do Lote 2 (Áreas Externas) e 13 (treze) do
Lote 3 (Esquadrias Externas e Vidros/ACM), melhor seria ponderar o princípio da
legalidade com o da razoabilidade e autorizar o prosseguimento do certame 10 .
25.4
Esta relatoria acompanha o posicionamento manifestado pelo MPC e
reconhece que, no presente caso, a questão poderá ser superada em virtude de que não
resultou prejuízo aos participantes e tampouco ao erário, de forma que se revela suficiente
promover determinação ao gestor para que, nos próximos certames, se abstenha de exigir
documento de habilitação que não possua respaldo em lei, em atendimento ao princípio da
isonomia entre os competidores e ao disposto no artigo 30, I e II, da Lei Federal nº
8.666/93.
26.
Ausência de planilha com a discriminação dos custos unitários
26.1
Em relação à ausência de planilha com a discriminação dos custos unitários,
esta Relatoria também já teve oportunidade de se manifestar quando da prolação da
Decisão Monocrática nº 141/GCFCS/2012 (fls. 547/549), nos seguintes termos:
Neste ponto, merece ser destacado que a Administração adotou o critério
da Portaria nº 20, de 10.4.2012, oriunda da Secretaria de Logística e
Tecnologia da Informação do Ministério do Planejamento, Orçamento e
Gestão – MPOG, que atualiza os valores limites para a contratação de
serviços de limpeza e conservação, executados de forma contínua, em
imóveis públicos e celebrados por órgãos/entidades federais para a
Unidade Federativa de Rondônia.
10
Fls. 616-v.
13
14
Referida Portaria apresenta, em seu anexo I, verdadeira planilha de custos
unitários dos serviços de área interna, externa, esquadria externa e
fachada envidraçada, contendo os limites máximos e os mínimos de cada
contratação, prevendo, ainda, os serviços decorrentes de situações de
risco e suas consequentes produtividades.
Os valores constantes dessa tabela de preços são resultado de ampla
pesquisa no mercado regional a respeito dos serviços de limpeza e
conservação contínua, de modo que, muito embora essa Portaria não seja
de aderência obrigatória pelos órgãos estaduais, insta reconhecer que a
mesma retrata os preços praticados no Estado de Rondônia.
Assim, neste momento, acompanho o posicionamento técnico com
relação a esta questão e entendo que a sobredita Portaria e seu Anexo I
adotada pela Administração licitante, que apresenta os valores limites e
atualizados para cada tipo de área a ser limpa e conservada, supre a
planilha de custos unitários, de modo que não vislumbro a existência
dessa falha.
26.2
O Ministério Público de Contas entendeu que a SUPEL adotou em seu
edital os parâmetros estabelecidos na Portaria nº 20/2012/SLTI, bem como o modelo de
decomposição disposto na Instrução Normativa nº 02/2008/SLTI/MPOG, todavia,
especificou no edital alguns serviços com metodologia diversa daquela explícita no Anexo
V da Instrução Normativa nº 02/2008/SLTI/MPOG, que trata da metodologia de referência
dos serviços de limpeza e conservação 11 .
26.3
Tal constatação, muito embora não tenha o condão de anular a presente
licitação, que seguiu os preços praticados no mercado para o serviço de limpeza e
conservação sob análise, exige determinação ao gestor para que nos próximos certames
que tenham por objeto a prestação de serviços, proceda à devida decomposição dos custos
unitários, em acolhimento aos princípios da legalidade, eficiência e à previsão inserta no
artigo 7º, § 2º, inciso II, da Lei de Licitações.
27.
Das correções promovidas pela Administração
27.1
Com relação à varrição das coberturas dos prédios, considerada como
irregularidade grave na instrução dos autos, o gestor público decidiu excluir da contratação
a metragem total relativa a essa área, equivalente a 5.784,16 m².
27.1.1
A Empresa vencedora do certame foi instada a se manifestar acerca da
exclusão da varrição das coberturas, tendo aceitado a retirada desse serviço, mantendo
inalterados os demais valores apresentados em licitação, conforme documentos às fls.
630/631.
27.2
No que tange à quantidade da área relativa à varrição de passeios e
arruamentos, cujo Lote 2 (Área Externa) estabeleceu a quantidade de 2.049,87 m², sendo
que a metragem total confirmada pelo DEOSP atingiu o montante de 21.803,78 m²,
gerando uma diferença de 19.753,91 m² que não estariam sendo comtemplados nos
serviços de limpeza e conservação, a Administração informou que considerou mais
vantajoso contratar apenas 2.049,87 m², referentes à área frontal dos prédios e às partes
mais expostas, visando economicidade, pois considera a metragem alta para ser contratada
em sua totalidade (fls. 635/647).
11
Fls. 617-v.
14
Fls. no ................
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27.2.1
Dessa forma, esclareceu o ente público que a limpeza da metragem externa
não prevista no edital, equivalente a 19.753,91, será promovida por mão de obra de
apenados, sem custos, por meio de projeto de ressocialização que mantém com a Secretaria
de Justiça do Estado de Rondônia, já que referida área não representa qualquer risco e
tampouco exige habilidades especiais para sua manutenção, o que resultará em maior
economia para o erário estadual.
27.3
Quanto à comprovação de publicidade do Edital, também restou sanda a
falha, uma vez que se encontra carreada aos autos a comprovação da publicação dos
adendos modificadores no Diário Oficial do Estado e em jornal de grande circulação,
conforme fls. 538/539.
27.4
No que se refere à metragem excedente, decorrente dos acréscimos e das
supressões promovidas pela Administração, resultando em diferença de 357,38 m², a
Coordenadoria Geral de Apoio à Governadoria afirmou que, de fato, irá excluir tal
excedente do montante a ser contratado, conforme consta das fls. 636/637 dos autos.
28.
Por fim, observo existir posicionamento do MP de Contas pugnando pela
alteração da denominação da Representação formulada, por entender que se trata de
denúncia, sob o seguinte fundamento:
A respeito, o Pleno desta Corte (Sessão de 8.7.2010, Processo nº
3136/2008), aprovou, por unanimidade, que se determinasse “à Divisão
de Expediente que, quando da autuação de processos que versem sobre
notícia de alguma irregularidade, apresentada por órgão ou autoridade,
deverá ser autuada como representação, ao passo que, processo de
mesma natureza, cuja notícia de irregularidade tenha sido prestada por
cidadão, deverá ser autuado como denúncia” (Ata, fl. 8). 12
28.1
No entanto, a respeito dessa questão, não vislumbro a necessidade de se
promover tal alteração, em virtude de que, em matéria de licitação, a legislação
infraconstitucional atribui natureza de representação, e não de denúncia, ao “comunicado
de irregularidade” efetuado junto aos Tribunais de Contas por qualquer interessado,
conforme se depreende do artigo 113, § 1º, da Lei nº 8.666/93, a seguir transcrito:
Art. 113. O controle das despesas decorrentes dos contratos e demais
instrumentos regidos por esta Lei será feito pelo Tribunal de Contas
competente, na forma da legislação pertinente, ficando os órgãos
interessados da Administração responsáveis pela demonstração da
legalidade e regularidade da despesa e execução, nos termos da
Constituição e sem prejuízo do sistema de controle interno nela previsto.
§ 1º. Qualquer licitante, contratado ou pessoa física ou jurídica poderá
representar ao Tribunal de Contas ou aos órgãos integrantes do sistema
de controle interno contra irregularidades na aplicação desta Lei, para os
fins do disposto neste artigo. (sem destaque no original).
12
Extraído do Parecer Ministerial nº 208/2012, às fls. 541.
15
16
28.2
Assim, entendo desnecessário promover, no presente caso, a alteração do
assunto atribuído ao Processos de Representação em apenso.
29
Assim, por todo o exposto, considerando que a Administração promoveu a
correção das falhas inicialmente apontadas, e acompanhando o posicionamento da Unidade
Técnica e a manifestação consolidada do Ministério Público de Contas, constante do
Parecer nº 37/2013, às fls. 795/798, submeto a este egrégio Plenário o seguinte VOTO:
I – Considerar legal o Edital de Pregão Eletrônico nº 403/2012/SUPEL,
que tem por objeto a contratação de serviços de limpeza, higienização,
desinfecção e conservação predial, com dedicação exclusiva de mão de
obra, fornecimento de material de limpeza, saneantes domissanitários e
equipamentos, para prestação de serviços de forma contínua (área externa e
esquadrias/vidros externos), única e exclusivamente nas dependências do
Palácio Rio Madeira e Anexos, a pedido da Coordenadoria Geral de Apoio à
Governadoria – CGAG, por preencher os preceitos da Lei 10.520/02, da Lei
Federal nº 8.666/93 e das normas atinentes à matéria;
II – Conhecer da Representação formulada pela Empresa TB Serviços,
Transporte, Limpeza, Gerenciamento e Recursos Humanos Ltda. (Processo
nº 3803/2012), vez que atendidos os requisitos de admissibilidade, para, no
mérito, considerá-la improcedente, em virtude de não se vislumbrar a
existência das irregularidades aventadas;
III – Conhecer da Representação formulada pela Empresa AGASUS
Terceirização Ltda. – ME (Processo nº 4479/2012), por preencher os
requisitos de admissibilidade, para, no mérito, considerá-la improcedente,
em virtude de não se vislumbrar a existência de irregularidade no
cancelamento, por iniciativa da Administração, do Lote 1 (Área Interna) do
presente Edital;
IV – Determinar ao Coordenador-Geral da CGAG, Senhor Florisvaldo
Alves da Silva, que, no prazo de 15 (quinze) dias, a contar das publicações
pertinentes, apresente documentação comprobatória a esta Corte de Contas
a respeito das alterações promovidas, atinentes á exclusão da área
correspondente a varrição das coberturas dos prédios e da metragem
excedente, sob pena de aplicação da multa prevista no artigo 55, IV, da Lei
Complementar nº 154/96, sem prejuízo de outras cominações legais;
V – Determinar ao Coordenador-Geral da CGAG, Senhor Florisvaldo
Alves da Silva, e ao Superintendente da SUPEL, Senhor Márcio Rogério
Gabriel, que doravante:
a) Abstenham-se de exigir documento de habilitação que não possua
respaldo em lei, a exemplo do atestado de capacidade técnica registrado
no CRA, em atendimento ao princípio licitatório da isonomia entre os
competidores e ao disposto no art. 30, incisos I e II, da Lei nº 8.666/93;
16
Fls. no ................
o
TRIBUNAL DE CONTAS DO ESTADO DE RONDÔNIA Proc. n 3632/2012
Nilda
Gabinete do Conselheiro FRANCISCO CARVALHO DA SILVA Sec.Cad.143/TCER
b) Procedam à decomposição dos custos unitários nas licitações que
tenham por objeto a prestação de serviços, em acolhimento aos
princípios da legalidade, eficiência e à previsão inserta no art. 7º, § 2º,
inciso II da Lei de Licitações;
c) Adotem as planilhas de decomposição de custos unitários da União para
o Estado de Rondônia apenas quando motivar tal adoção e houver
compatibilidade dos serviços dispostos no termo de referência com os
previstos na Instrução Normativa Federal que descreve tais serviços;
VI – Sobrestar os autos no Departamento do Pleno para acompanhamento
do item IV.
Sala das Sessões- Pleno, 21 de março de 2013.
FRANCISCO CARVALHO DA SILVA
Conselheiro Relator
X. VII.
17