CONSELHOS DE ACOMPANHAMENTO E CONTROLE SOCIAL DO FUNDEF NO
PARANÁ
Isabelle Alves Soares
UFPR/TN
Orientadora
Jussara Maria Tavares Puglielli Santos.
Resumo:
Esta análise é recorte da pesquisa:“O Fundo de Manutenção e Desenvolvimento do
Ensino Fundamental e de Valorização do Magistério–FUNDEF:construção de um
Banco de Dados do Estado do Paraná”,que analisa impactos da implantação
deste.Este apresenta considerações acerca da legislação municipal que
cria:Conselhos de Acompanhamento e Controle Social em municípios
paranaenses.Utilizou-se a análise documental como método para avaliar as
possibilidades de democratização do controle público sobre a utilização dos
recursos.Elementos analisados: período de criação dos conselhos,composição
destes, recondução de mandato, extensão da representatividade da sociedade civil,
possibilidade de fiscalização e controle da aplicação dos recursos.Tomou-se como
referencial de análise:especificações contidas na Lei Nº 9424/96, análises
produzidas por diferentes autores referentes ao FUNDEF e à participação popular
em conselhos.Avalia-se a partir disto o quanto as Legislações municipais, avançam
no sentido de contribuir na democratização das relações entre Estado e sociedade
civil e na transparência na gestão dos recursos públicos.A partir desta análise é
possível perceber que legalmente, em muitos municípios da amostra, diversas
práticas de cunho democrático se anunciam: recondução do mandato, extensão da
representatividade da sociedade civil no conselho, possibilidade de fiscalização dos
recursos através do acesso e análise das contas públicas.Mas ao confrontar-se com
a prática discrepâncias poderiam ser apontadas.
Palavras-chave: Financiamento, Gestão e Educação.
1. Introdução:
Propõe-se no presente texto realizar uma análise documental das Leis de
Criação dos Conselhos de Acompanhamento e Controle Social (CACS) do Fundo de
Manutenção e Desenvolvimento do Ensino Fundamental e de Valorização do
Magistério (FUNDEF), de uma amostra de 81 municípios paranaenses. Entre os
elementos analisados estão: o período de criação dos conselhos, a composição
destes, a possibilidade de recondução dos membros de um mandato para outro, a
extensão da representatividade da sociedade civil no conselho, a possibilidade de
fiscalização e controle da aplicação dos recursos.
O trabalho tem como objetivo principal a construção de um acervo
documental acerca dos CACS/FUNDEF na Universidade Federal do Paraná, que
possibilite a construção de um banco de dados a respeito do funcionamento do
FUNDEF no Paraná, acessível via Internet a pesquisadores, municípios e a demais
interessados. E mais especificamente têm-se como objetivos: 1)Levantar elementos
que caracterizem a organização e o funcionamento, formal dos CACS/FUNDEF;
2)Analisar os limites e possibilidades para uma efetiva gestão democrática a partir
das regras anunciados nestes documentos; 3) Discutir a relação entre a
possibilidade de ampliação da democracia e os aspectos sócio políticos e
econômicos dos municípios, a partir do levantamento de dados sobre: localização
geográfica do município, densidade demográfica e índice de desenvolvimento
humano.
2. Os Conselhos de Acompanhamento e Controle Social do FUNDEF
(CACS/FUNDEF):
A EC 14/96, entre outros, cria o Fundo de Manutenção e Desenvolvimento do
Ensino Fundamental e de Valorização do Magistério – FUNDEF, fundo estadual que
consiste em um mecanismo de redistribuição dos recursos já vinculados à educação,
composto por 15% dos recursos provenientes de: Imposto sobre Circulação de
Mercadorias e Serviços (ICMS), Fundo de Participação dos Estados e dos
Municípios (FPE e FPM), Imposto sobre Produtos Industrializados para a exportação
(IPI-exp), Ressarcimento pela Desoneração de Exportações, de que trata a Lei
Complementar n.º 87/96 (Lei Kandir).
As normas de funcionamento do Fundo e da distribuição dos recursos entre
as esferas de governo é regulamentada pela lei Nº 9424/96. Esta estabelece que os
recursos sejam recolhidos em âmbito estadual e repassados ao governo estadual e
aos municipais de forma proporcional a dois indicadores. O primeiro indicador seria:
o do número de matrículas no ensino fundamental público presencial do ano anterior
ao recebimento dos recursos do Fundo, acrescido da estimativa de crescimento do
número de matrículas para àquele ano. O segundo indicador seria o da observância
do valor do custo-aluno estipulado pela União, a ser calculado levando-se em conta
a razão entre a receita estimada do Fundo pelo valor do número matrículas do ano
anterior acrescido da estimativa de novas matrículas para o ano vigente.
Ao estabelecer as normas para o funcionamento do FUNDEF, a lei 9424/96,
cria também um dispositivo que obriga, nas diferentes esferas de governo, a criação
de um Conselho que realize: “o acompanhamento e o controle social, sobre a
repartição, a transferência e a aplicação dos recursos do Fundo, (BRASIL, 1997, Art.
4º)”.Considera-se a criação dos Conselhos um grande avanço da legislação que cria
o FUNDEF, porém tem-se de concordar com DAVIES (1999), que o “potencial
democrático destes conselhos é bastante limitado, por uma série de razões (p.26)”, a
serem abordadas neste texto.
A primeira limitação refere-se à natureza dos Conselhos de Acompanhamento
e Controle Social (CACS) do FUNDEF, que consiste em uma natureza fiscalizadora,
ou seja, este tem como função o acompanhamento da execução orçamentária dos
re cursos vinculados ao FUNDEF. E não uma natureza gestora, não deliberando,
nem planejando, portanto, as ações que nortearão a política de financiamento
educacional no nível fundamental.
Em que pesem as limitações do conselho, ainda existe neste mecanismo
social uma positividade, já que a necessidade de um maior controle das ações das
administrações públicas em relação ao financiamento da educação vinha sendo
apontada pela literatura nacional há tempos, isto porque “pode-se afirmar, sem muito
risco de errar, que, no Brasil, em maior ou menor grau, toda a legislação referente ao
tema não tem sido cumprida, pelo menos desde a aprovação da Emenda
Constitucional nº 24 – A Emenda João Calmon – de dezembro de 1983 (...)
(OLIVEIRA,1999, p.225).”.
Apesar da criação dos conselhos a literatura nacional ainda continuou
apontando irregularidades relacionadas ao não cumprimento da legislação. GOHN
(2001), traz um dado estatístico interessante. Segundo ela a mídia escrita divulgou,
entre junho de 1999 e junho de 2000, 888 notícias referentes a denúncias de
irregularidades sobre o FUNDEF, envolvendo 315 municípios. (GOHN, 2001, p.100)
Em um trabalho anterior de análise de um dos veículos da imprensa escrita
paranaense, apontávamos tal situação. Neste meio de comunicação foram
publicadas, entre janeiro de 1999 e janeiro de 2002, 59 notícias relativas à
denúncias de irregularidades sobre o FUNDEF nos municípios paranaenses. Nas
notícias identificaram-se 36 tipos de irregularidades, ocorridas em 72 municípios
paranaenses. Nestes municípios, 72 ocorrências de irregularidades eram tidas como
confirmadas e, 32 ocorrências não haviam sido confirmadas até aquele momento
(GOUVEIA & SOARES, 2002, p.2).
Tal destaque dado pela imprensa às irregularidades referentes ao FUNDEF
pode demonstrar contraditoriamente, que a partir da composição dos conselhos se
tornou mais “fácil” a realização do controle social sobre os recursos públicos ou de
que houve uma maior publicização desses dados. Isto porque para a realização do
acompanhamento dos recursos do Fundo os conselheiros terão a possibilidade de
analisar os “registros contábeis e dos demonstrativos gerenciais, mensais e
atualizados, relativos aos recursos repassados, ou recebidos, à conta do Fundo”
(BRASIL, 1997, Art. 5º).
No nível municipal a composição dos CACS será, conforme a Lei 9424/96, de
no mínimo quatro representantes dos seguintes segmentos: Secretaria Municipal de
Educação ou órgão equivalente, os professores e os diretores das escolas públicas
do ensino fundamental, os pais de alunos, os servidores das escolas públicas do
ensino fundamental; e ainda onde houver, representantes do respectivo Conselho
Municipal de Educação (Art. 4º-IV). Nos níveis federal e estadual o que ocorre com
os CACS/FUNDEF, concordando-se com DAVIES (1999), é que a composição
destes, tenderá a ser mais estatal do que social, pois possui um maior número de
membros da administração pública do que da sociedade civil. No nível municipal a
situação inverte-se e, do mínimo dos quatro membros, apenas um faz parte da
Secretaria Municipal de Educação. Sendo assim ter-se-ia no âmbito municipal ao
menos formalmente um conselho com maiores possibilidades da defesa dos
interesses sociais, já que este teria um caráter mais social do que estatal. Entretanto,
isto não assegura, segundo o autor, que do ponto de vista qualitativo isso se
consolide na prática, pois devido à
“predominância do clientelismo e do fisiologismo nas relações entre os
governantes e entidades supostamente representativas da sociedade,
nada garante que os representantes de tais entidades não sejam
também nomeados pelo prefeito ou secretário municipal de educação,
dando apenas uma fachada social para um conselho que tenderá a
representar os interesses dos governantes (DAVIES, 1999, p.28) ”.
Além do fator obstante da composição dos conselhos RODRIGUEZ (2001),
coloca como fatores prejudiciais à atuação do Conselho
“a manipulação das representações nos conselhos, a maquiagem das
informações apresentadas, o autoritarismo na relação entre os
representantes do poder público e a comunidade, (...) o
desconhecimento técnico do representante, os custos individuais da
participação e os obstáculos colocados pela administração municipal
têm tornado a ação dos conselhos extremamente limitada
(RODRIGUEZ, 2001, P.54) ”.
Fatores envolvendo as relações de poder dentro dos Conselhos, não poderão
ser contemplados em sua plenitude através da análise documental, ao observar-se
na legislação a composição dos conselhos, pode-se inferir algumas tendências, mas
que só serão possíveis de serem confirmadas se considerarmos a prática dos
conselhos.
3. Metodologia:
A coleta de dados realizou-se em duas fases e utilizou-se como instrumento
de coleta: o envio de correspondências aos 399 municípios paranaenses solicitando
a documentação referente às Leis de Criação dos Conselhos. Na primeira fase da
coleta foram recebidos dados de 52 municípios. Considerou-se que para a
composição de um banco de dados, o número de municípios seria insuficiente do
ponto de vista quantitativo. A partir disso, considerou-se que a amostra deveria ser
ampliada de forma selecionar municípios que atendessem a alguns critérios, já que
se percebeu como limitação do instrumento de coleta a obtenção de dados a
respeito dos 399 municípios do Paraná. A definição dos critérios de representação
baseou-se em três indicadores: a) mesorregiões, b)densidade demográfica, c) índice
de desenvolvimento humano municipal (IDH).
Utilizaram-se como fontes principais o “Anuário Estatístico” do Instituto
Paranaense de Desenvolvimento Econômico e Social (IPARDES) dos anos de 2000
e 2001, que estavam disponíveis no Site dessa instituição. Considerou-se tais
indicadores como norteadores da análise, a fim de se investigar quanto/como os
objetivos principais apontados pela União na criação do FUNDEF, estariam sendo
alcançados. Tais objetivos consistem em promover: 1) A justiça social, 2)Uma
política nacional de eqüidade, 3) A efetiva descentralização e a melhoria da
qualidade da educação, 4)A valorização do magistério público (ARELALO, 1999,
p.29).
Destaca-se que através da análise documental não é possível aprofundar-se
em uma análise que contemple os quatro objetivos, buscar-se-á neste, portanto,
investigar inicialmente se, ao menos do ponto de vista formal, as leis que criam os
conselhos municipais, possibilitam mecanismos democráticos que propiciarão a
efetiva descentralização do poder de decisão entre os níveis governo, o que
indicaria o atendimento em parte terceiro critério
3.1. Caracterização e critérios para a seleção de municípios a comporem da
amostra:
Em relação ao indicador das mesorregiões: o estado do Paraná é divido em 10
mesorregiões, representadas na tabela 1, anexo 1. Estas consistem em unidades
territoriais homogêneas em nível maior do que a microrregião, geralmente resultante
do grupamento destas. A Densidade demográfica refere-se a razão entre o número
de habitantes e a área do município. O IPARDES divide tal indicador em quatro
faixas de densidade representadas na tabela 2, em anexo 2. O Índice de
Desenvolvimento Humano Municipal (IDH-M) consiste em um indicador que cruza
três elementos: longevidade, educação/instrução e renda – expresso em uma escala
de 0 a 1, quanto mais próximo o índice estiver do número 1, melhor será o nível de
desenvolvimento humano de um município. No cruzamento dos indicadores de
Densidade e IDH, temos que 128 municípios paranaenses encontram-se lotados na
intersecção A/A, ou seja, de menores índices sociais, tal distribuição encontra-se na
tabela 4, Anexo 4.
Considerando-se a necessidade de ampliar-se à amostra e com o intuito de
obter um acervo significativo de documentação dos CACS/FUNDEF, a fim de
construir-se um banco de dados referente ao FUNDEF no estado do Paraná. A
coleta de dados nesta fase buscou ser um pouco mais criteriosa e insistente em um
universo reduzido de municípios, mas que possuíssem características condizentes
com as tendências apresentadas no universo dos municípios paranaenses. Tais
tendências consistem em: 1) O Paraná tem 10 mesorregiões; 2) O Paraná tem 62%
de seus municípios alocados na faixa de menor densidade demográfica (A), 33,8%);
3) Da mesma forma encontra-se no Paraná uma maior quantidade de municípios
alocados na faixa A (44,57%) dos índices de IDH.
Desta forma, definiu-se que a amostra deverá conter municípios de todas
as mesorregiões do Paraná. Para cada mesorregião os municípios escolhidos
deverão atender a composição das seguintes características: 1) Prioritariamente
25% de municípios que pertençam a cada uma das faixas de densidade (A,B,C e D);
2) Quando possível 25% de municípios pertencentes a cada uma das faixas do IDH.
Justifica-se este critério de escolha, em função de que os municípios
pertencentes à faixa A representam uma maior quantidade no conjunto dos
municípios paraenses e, como o principal objetivo para a criação do FUNDEF seria o
de proporcionar uma maior equalização das condições de oferta e democratização
do ensino é salutar que se estude a condição (formal), dos CACS/FUNDEF de
municípios em que o IDH-M demonstra deficiências a serem sanadas. Por fim a
amostra intencionada seria de 118 municípios, cerca de 29% do total de municípios
paranaenses.
4. Resultados:
Através de uma análise documental da Legislação de criação dos
CACS/FUNDEF, em uma amostra de 81 municípios do Paraná, correspondendo a
20% do total de municípios deste estado, algumas considerações foram possíveis de
serem realizadas, levando-se em conta as especificações contidas na Lei Nº 9424/96
e a análise de um conjunto de teóricos que tratam das características do Fundo e
das polêmicas existentes em função deste. Porém, é preciso destacar que o caráter
desta pesquisa é de análise documental e, portanto, não pretende demonstrar a
prática efetiva dos conselhos municipais.
Ao determinar a instituição dos Conselhos, a Legislação Nacional, dá um
prazo de cento e oitenta dias a contar a partir da data de publicação da lei
(24/12/1996) para a efetivação deste dispositivo, o que nos remeteria ao dia de
22/6/1997, propiciando aos municípios um tempo maior para a preparação dos
futuros membros do conselho considerando-se que o recebimento do recurso do
FUNDEF, só se daria a partir de janeiro de 1998. Mas constata-se que isto foi
efetivado em apenas 7 municípios da amostra. Dezessete municípios criam seus
conselhos no restante do mês de junho de 1997, 49 municípios nos meses seguintes
do mesmo ano e três só vieram a constituir o conselho após três meses de
recebimento do FUNDEF pelo município, conforme demonstra o gráfico 1, no Anexo
5. A relação entre IDH/densidade e os municípios que compões os Conselhos no
período estipulado em lei demonstra que a maior parte dos municípios está contida
na intersecção B/A conforme a tabela 5, em Anexo 6.
O problema da possibilidade efetiva da fiscalização aparece, por exemplo, no
município de Matelândia em que a legislação prevê que “os membros do conselho
serão indicados por seus pares ao prefeito Municipal, que os designará para exercer
suas funções, exceto o ocupante da Secretaria Municipal de Educação e
Cultura, cujo representante será seu titular” (grifos nossos), tal dispositivo leva a
que o fiscalizador seja o próprio ente a ser fiscalizado, pois têm como membro
efetivo o Secretário Municipal da Educação, tal situação se agrava quando este é o
presidente do Conselho.
Por outro lado, assim como acontece em relação aos percentuais de
aplicação do Fundo, a maior parte dos municípios, toma em sua composição o
mínimo como teto e têm como representantes apenas àqueles indicados na
legislação. Apesar disto significar o cumprimento da legislação, não demonstra o
interesse na expansão dessa forma de participação ao restante da população. Dos
81 municípios analisados apenas 17 demonstram algum diferencial de ampliação da
participação em sua composição, mas que nem sempre cooperam para uma gestão
mais democrática, pois “nada impede que prefeitos, aproveitando a brecha deixada
pelo artigo da Lei 9424 que define a composição mínima dos conselhos, ampliem o
número de membros com o objetivo de ter mais representantes nos conselhos do
que da sociedade” (DAVIES, 1999, p.28,). Tal situação está expressa na tabela 6, no
anexo 7, que apresenta o número de municípios e os segmentos que possuem
acento nos CACS/FUNDEF.
Como exemplos da ampliação de membros da administração municipal temse: Guarapuava, que amplia a representação da SME, para dois membros;
Araucária, Londrina, Curitiba, Foz do Iguaçu e Telêmaco Borba que colocam como
membros representantes da Secretaria de Fazenda e em novamente em Curitiba a
presença de um membro da Secretaria de Recursos Humanos, o que pode até
ajudar do ponto de vista técnico, mas que pode inibir a atuação dos membros que
não detém tal competência técnica.
Em termos de ampliação das formas de representação de membros da
sociedade civil tem-se: quatro municípios que ampliam a representatividade dos pais
no conselho, atribuindo um representante para cada uma das Associações de Pais e
Mestres (APMs), o que pode possibilitar que as informações obtidas nas reuniões do
conselho sejam melhor socializadas entre todas as escolas, bem como auxiliam na
confirmação dos gastos realizados em cada uma delas. Cinco outros municípios
desdobram a representação de professores e diretores em dois segmentos distintos,
em Londrina amplia-se ainda para um representante dos Supervisores. Nestes
casos essa maior abrangência é importante para que nenhum dos segmentos
presentes na escola sinta-se excluído na tomada de consciência dos assuntos
referentes ao trabalho do conselho e que interferem diretamente em sua prática
diária.
Ponta Grossa e Guarapuava colocam como critério de escolha dos
funcionários a participação destes no Sindicato dos Servidores Públicos Municipais,
o que poderia tornar o conselho mais atuante. Do ponto de vista da ampliação na
representação deste segmento, tem-se em Colombo que dois membros serão do
segmento dos funcionários, um deles deverá atuar nas escolas públicas municipais
de ensino fundamental e outro em escolas fundamentais do ensino especial, o que é
bastante interessante, já que para o recebimento são computadas a matrículas
dessa modalidade de ensino enquanto fundamental, mas na representação no
conselho não é garantido acento na legislação nacional.
Paranacity coloca a presença de um representante dos Centros de Educação
Infantil (CEI) e um membro do Conselho Municipal dos Direitos da Criança e do
Adolescente, (CMDCA). Apesar dos representantes da Educação Infantil não possuir
vinculação direta com o FUNDEF, tais representantes podem ampliar à possibilidade
da fiscalização dos recursos não vinculados ao FUNDEF que, segundo a
Constituição Federal de 1988, devem ser aplicados nas demais modalidades de
ensino, como é caso da Educação Infantil, Ensino Médio, a Educação de Jovens e
Adultos e o ensino Especial nestes níveis, e que não possuem nenhuma forma de
acompanhamento específica. Apesar de tal ampliação no acompanhamento dos
recursos vinculados à educação estar prevista nas metas e objetivos do
financiamento no Plano Nacional de Educação. Um exemplo, muito peculiar, é o da
participação do segmento dos alunos no conselho de Rio Azul, que se torna um
instrumento excelente para a politização das novas gerações, desempenhando “um
papel educativo aos seus participantes; à medida que fornecem informações, os
capacitam à tomada de decisões e desenvolvem uma sabedoria política (...) Nesse
sentido contribuem para o desenvolvimento político dos indivíduos” (GOHN, 2001,
p.43).
Por último tem-se a presença do Conselho de Alimentação Escolar, em Foz
do Iguaçu e de um Conselho Comunitário em Telêmaco Borba. Cabe ressaltar que
os recursos do FUNDEF não podem ser utilizados para a oferta da merenda escolar,
já que esta não é considerada como despesa e manutenção do ensino (BRASIL, Art
71- IV, 9394/96), mesmo assim consta na literatura que uma das irregularidades
mais cometidas é a do pagamento da merenda com os recursos do fundo (DAVIES,
2001, p.26). A participação do conselho de alimentação pode trazer o benefício de
não permitir que isso ocorra e de que se democratize de forma mais eficaz as
informações.
A relação entre IDH/Densidade e os municípios em que havia a ampliação de
membros da sociedade civil no Conselho demonstra o que pode representar um
germe da descentralização do poder de decisão para regiões com IDH mais baixos,
entretanto tal descentralização é quase homogênea para municípios de diferentes
IDH, conforme a tabela 7 (Anexo 8), em que 6 municípios estariam constados nas
faixas A e B e IDH, enquanto existem sete nas duas faixas seguintes, porém como a
ampliação de representantes da sociedade civil no Conselho, observada na amostra,
ainda é ínfima, isto pode se restringir a casos muito particulares. Contrariamente, do
ponto de vista da ampliação de membros que representam a administração pública,
tem-se em todos os casos municípios constados na faixa D de maior IDH,
demonstrados na tabela 10, no anexo 9.
Em relação ao tempo de mandato, gráfico 2, anexo 10, observa-se que em
77% da amostra, o mandato tem a duração de dois anos, considera-se que é um
tempo suficiente para a aquisição de diversas informações a respeito do assunto e
da realização de um trabalho razoável na função de conselheiro. Outra forma de
efetivação da melhoria da atuação não só dos membros do conselho, mas de toda a
sistemática nele envolvida é da prática da recondução do mandato de seus
membros, pois possibilita que os antigos membros comuniquem seus saberes,
“competências
e
habilidades”
adquiridas
“através
da
experiência
que
vivenciaram”(GOHN, 2001, p.43) aos novos conselheiros. E que neste caso teria
como melhor forma de aplicação: a recondução de alguns membros apenas, e se
possível que estes não fossem os representantes da Secretaria Municipal da
Educação. Essa prática de recondução do mandato está presente em apenas 12%
dos municípios da amostra, gráfico 3, anexo 11.
5. Considerações Finais:
A partir desta breve análise é possível perceber que legalmente, em muitos
municípios da amostra, diversas práticas aparentemente democráticas se anunciam,
como: recondução do mandato, a extensão da representatividade da sociedade civil
no conselho, a possibilidade de fiscalização dos recursos através do acesso e
análise das contas públicas. Mas ao se, confrontarem tais dispositivos com a prática
cotidiana, muitos conflitos e discrepâncias poderiam ser apontados. Essa análise
qualitativa das atividades dos CACS/FUNDEF, só será possível de ser realizada com
abordagens muito mais próximas do objeto de estudo, a serem realizadas em outras
pesquisas.
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