TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO
TC 026.757/2011-7
CONTRATO-AUDITORIA E APLICAÇÃO DE RECURSOS FINANCEIROS
Nota : A subcontratação parcial de obra, serviço ou fornecimento de bens só deve ser
implementada quando houver sido prevista no edital da licitação e no respectivo contrato. É
possível admiti-la sem que estejam presentes tais requisitos, em caráter excepcional, quando
restar demonstrada a ocorrência de fato superveniente que a torne conveniente para a
Administração.
GRUPO I – CLASSE V – Plenário
TC 026.757/2011-7
Natureza: Relatório de Auditoria
Entidades: Municípios de Minas Novas/MG, Governador Valadares/MG
e Teófilo Otoni/MG
Responsáveis: Adelson Aparecido de Souza (081.427.038-74); Elisa
Maria Costa (304.573.006-04); José Henrique Gomes Xavier
(737.467.626-34); Sames Assunção Madureira (244.317.376-34)
Advogado constituído nos autos: não há
SUMÁRIO: AUDITORIA. APLICAÇÃO DE
RECURSOS
DOS
PROGRAMAS
VINCULADOS AO TRANSPORTE ESCOLAR.
EXERCÍCIOS DE 2010 E 2011. INDÍCIOS DE
IRREGULARIDADES EM PROCEDIMENTOS
LICITATÓRIOS E NA EXECUÇÃO DE
CONTRATOS.
REALIZAÇÃO
DE
AUDIÊNCIAS. ACOLHIMENTO PARCIAL
DAS
RAZÕES
DE
JUSTIFICATIVA
APRESENTADAS PELOS RESPONSÁVEIS.
APLICAÇÃO DE MULTA. CIÊNCIA DAS
IRREGULARIDADES.
DETERMINAÇÃO.
ARQUIVAMENTO.
RELATÓRIO
Adoto, como parte integrante deste relatório, a instrução produzida no âmbito da SecexMG, pelo AUFC Luciano Eustáquio Bueno Rinaldi, vazada nos seguintes termos:
“1.1 Trata-se de análise das razões de justificativa apresentadas pelas senhoras Elisa Maria
Costa e Sames Assunção Madureira, respectivamente Prefeita Municipal e Secretária Municipal de
Educação de Governador Valadares/MG, e pelos senhores José Henrique Gomes Xavier e Adelson
Aparecido de Souza, respectivamente Prefeito Municipal e Secretário Municipal de Educação de
Minas Novas/MG, para os itens de audiência relacionados no Relatório de Fiscalização 799/2011
(peça 86).
1.2 Tal fiscalização, realizada nos municípios de Minas Novas, Governador Valadares e
Teófilo Otoni, no período compreendido entre 16/8/2011 e 23/11/2011, teve por objetivo verificar a
regularidade na aplicação dos recursos dos programas ligados ao transporte escolar pelos estados
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e municípios na aquisição, manutenção e utilização dos veículos alocados aos referidos programas
e a adequação dos controles internos do órgão repassador (FNDE), nos exercícios de 2010 e 2011.
1.3 Com o objetivo de sanear as contas, e consoante proposto no relatório de fiscalização
(peça 86), foram encaminhados ofícios de audiência aos responsáveis (peças 90-93), que foram
respondidos conforme peças 97 (Sames Assunção Madureira), 99 (Elisa Maria Costa) e 102 (José
Henrique Gomes Xavier e Adelson Aparecido de Souza). As referidas gestoras de Governador
Valadares constituíram advogados (peças 98 e 100, respectivamente) e apresentaram as mesmas
justificativas. Os gestores de Minas Novas também aduziram os mesmos argumentos de defesa.
ANÁLISE DAS RAZÕES DE JUSTIFICATIVA
2.
Apresentam-se, a seguir, as questões submetidas à audiência dos responsáveis, suas
respostas e respectivas análises.
2.1 Responsáveis: José Henrique Gomes Xavier e Adelson Aparecido de Souza,
respectivamente Prefeito Municipal e Secretário Municipal de Educação de Minas Novas/MG.
a) pagamentos de despesas não relacionadas com o transporte escolar, no montante de
R$120.627,87, contrariando o art. 15, inciso I, da Resolução 12/2011 do FUNDO NACIONAL
DE DESENVOLVIMENTO DA EDUCAÇÃO (item 3.13 do Relatório de Fiscalização), sendo:
- despesas com professores na folha de pagamento do transporte escolar, nos exercícios de
2010 e 2011, no montante de R$ 6.627,87, quitados com recursos do FUNDEB;
- despesas com serviços mecânicos em veículos pertencentes a toda Administração
Municipal, no montante de R$114.000,00, quitados com recursos do FUNDEB (os serviços
foram contratados junto à Empresa Trautocam Mecânica e Auto Peças Ltda. ME, mediante
Convite nº 06/2009, para atender a manutenção de todos os veículos do município; o contrato foi
inicialmente firmado em 01/04/2009, sendo prorrogado em 22/12/2010 mediante Termo Aditivo;
constatou-se que os mecânicos desempenharam suas tarefas na própria oficina do setor de
transportes, sem nenhuma segregação dos custos dos serviços executados especificamente na
frota do transporte escolar);
Razões de justificativa:
2.1.1 Tal situação não corresponde à realidade dos fatos. Vejamos:
Em relação à inclusão do pagamento dos professores com recursos do transporte escolar,
tenho a informar, que se trata de erro meramente material, justificável inclusive pelo valor
"irrisório" (considerando-se o repasse do FUNDEB). Tal valor não altera os índices da LC 101,
nem mesmo os índices instituídos pelo próprio FUNDEB. Inclusive, nos exercícios 2010/2011, o
município utilizou mais de 60% (sessenta por cento) dos recursos do FUNDEB em favor da
remuneração dos profissionais do magistério.
No que tange à prestação dos serviços mecânicos, informo que o Município firmou contrato
com a Empresa Trautocam para prestar manutenção aos veículos que servem ao Transporte
Escolar. Assim sendo, tais mecânicos são contratados com o fito exclusivo de atender a frota de
veículos que servem o Transporte Escolar. Para a manutenção dos outros veículos pertencentes à
frota Municipal são utilizados os mecânicos do quadro efetivo e os mecânicos contratados para
esse fim.
Análise das justificativas:
2.1.2 A justificativa dos responsáveis não pode prosperar em face dos documentos
comprobatórios constantes dos autos, que demonstram pagamentos de despesas não relacionados
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com o transporte escolar e de professores por conta de recursos repassados à conta do Programa
Nacional de Transporte Escolar (PNATE).
2.1.3 Essa falha decorre da ausência de identificação de custos dos serviços mecânicos
prestados nos veículos da frota municipal, que permitiriam contabilizá-los a parte, bem como da
deficiência na elaboração da folha de pagamento dos motoristas do transporte escolar, que
possibilitam a inclusão na folha de pagamentos de motoristas, conforme assinalado no Relatório de
Fiscalização (peça 86, p. 28-30).
2.1.4 Considerando as providências que vem sendo adotadas pelo município, deixamos de
propor multa aos gestores, sem prejuízo de que seja dada ciência ao município de Minas
Novas/MG, com fulcro no art. 4º da Portaria-Segecex 13, de 27/4/2011, c/c o item 2 do Anexo à
referida portaria, quanto ao pagamento de despesas não relacionadas com o transporte escolar,
como folha de pagamento de professores e manutenção de veículos, por conta de recursos
repassados pelo Programa Nacional de Transporte Escolar (PNATE), contrariando o art. 15 da
Resolução 12/2011 do Fundo Nacional de Desenvolvimento da Educação (FNDE).
b) pagamento indevido referente à manutenção de veículos dos diversos setores da frota
municipal com dotações orçamentária e verbas financeiras destinadas ao Transporte Escolar;
(item 3.10 do Relatório de Fiscalização)
c) ausência de instrumentos de controle no Almoxarifado do setor de transportes que
permitam a identificação dos veículos destinatários finais das peças estocadas. (item 3.10 do
Relatório de Fiscalização)
Razões de justificativa:
2.1.5 Aduz a equipe que foram detectadas despesas com veículos não pertencentes ao
transporte escolar, tais como despesas com peças, pneus e combustível para veículos destinados a
diversos setores da Administração Municipal, quitadas com recursos do FUNDEB.
Tais achados não condizem com a realidade, posto que o Município não utiliza os recursos
do FUNDEB para outros fins que não os ligados a educação.
Os veículos citados pertencem à frota do Transporte Escolar, seja para realização do
transporte escolar, seja para a manutenção da frota em questão, conforme comprova o relatório do
Chefe da Divisão de Transportes que segue em anexo.
O relatório da auditoria cita o carro do gabinete do Prefeito, placa HLF5784, que
supostamente estaria sendo abastecido com recursos do FUNDEB.
No entanto, esta informação não corresponde à realidade, uma vez que a despesa com
abastecimento do referido veículo não é feito com recursos vinculados a nenhuma área especifica.
Cumpre ressaltar que em pesquisa às notas de empenho dos exercícios 2010/2011, não
encontramos nenhuma NE que caracterizasse o pagamento do abastecimento do veículo com
recursos do FUNDEB, ainda que tenha ocorrido por erro material.
Análise das justificativas:
2.1.6 A justificativa dos responsáveis para as ocorrências descritas nos itens “b” e “c”
supracitados não afastam as evidências carreadas no item 3.10 do Relatório de Fiscalização, que
comprovam o pagamento de despesas com peças, pneus e combustível para veículos não
pertencentes à frota do transporte escolar, utilizando de dotações orçamentárias e recursos
financeiros desta modalidade de serviço público, no montante de R$ 166.177,69.
2.1.7 Tal ocorrência se dá em virtude da inexistência de instrumentos de controles suficientes
para segregar os custos de manutenção dos veículos lotados no transporte escolar, diferenciando3
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os dos demais a serviço das outras atividades do município, e também da ausência de instrumentos
de controle no almoxarifado do setor de transportes que permitam a identificação dos veículos
finais das peças estocadas, conforme explicitado no Relatório de Fiscalização (peça 86, p. 16-18).
2.1.8 Cabe propor a aplicação de multa aos responsáveis, com fulcro no art. 58, II, da Lei
8.443/1992 c/c o art. 268, II, do RI/TCU, devido ao pagamento de despesas não relacionadas com
o transporte escolar, como peças, pneus e combustível para veículos destinados a diversos setores
da Administração Municipal, por conta de recursos repassados pelo Programa Nacional de
Transporte Escolar (PNATE), contrariando o inciso I do art. 15 da Resolução 12/2011 do Fundo
Nacional de Desenvolvimento da Educação.
2.2 Responsáveis: Elisa Maria Costa e Sames Assunção Madureira, respectivamente
Prefeita Municipal e Secretária Municipal de Educação de Governador Valadares/MG.
a) ter permitido que as empresas vencedoras do pregão presencial 218/2010, referente a
transporte escolar de 2011, delegassem a execução de partes majoritárias dos serviços à
cooperativa CP Transleste, sem que o edital correspondente ao processo licitatório possibilitasse
tal subcontratação, condição indispensável para subcontratar, nos termos do art. 72 c/c o art. 78,
VI, da Lei 8.666/1993, o que ensejou, ademais, um aumento de custo para o município,
infringindo o princípio constitucional da economicidade. (item 3.6 do Relatório de Fiscalização)
Razões de justificativa:
2.2.1 As responsáveis alegaram, inicialmente, que “a subcontratação, mesmo sem previsão
editalícia ou contratual, por si só, não é ilegal”, firmando sua defesa em voto do Ministro Augusto
Nardes constante do Acórdão 5532/2010-1ª Câmara, de 31/8/2010, e no extrato do Sumário
referente a tal acórdão, verbis:
A subcontratação parcial de serviços contratados não necessita ter expressa previsão no
edital ou no contrato, bastando apenas que não haja expressa vedação nesses
instrumentos, entendimento que se deriva do art. 72 da Lei 8.666/1993 e do fato de que, na
maioria dos casos, a possibilidade de subcontratação deve atender a uma conveniência da
administração.
2.2.2 A seguir, afirmam que “não houve autorização/permissão por parte da Administração
para a aventada subcontratação nos percentuais constatados no Relatório de Fiscalização
026.757/2011-7”, e acrescentam que a subcontratação, nos termos do art. 72 da Lei 8.666/1993,
deve ser “limitada, em cada caso, pela Administração Municipal.”
2.2.3 Por fim, informam que “foi aberto processo administrativo, com a notificação de todas
as empresas contratadas, a fim de assegurar a ampla defesa e apurar a suposta irregularidade,
com a aplicação das sanções cabíveis.”
Análise das justificativas:
2.2.4 As responsáveis têm razão quanto à desnecessidade de expressa previsão no edital ou
no contrato para a ocorrência de subcontratação parcial de serviços contratados, à luz da
jurisprudência que trazem aos autos. Sobrerresta, no entanto, a necessidade da autorização pela
Administração, conforme estipula comando do art. 72 da Lei 8.666/1993, o que não houve no caso
em exame. Para solucionar a questão, abriram processo administrativo, conforme exposto no
parágrafo precedente.
2.2.5 Esta questão foi verificada a partir de vistoria no campo, tendo-se apurado que as
empresas vencedoras de certames licitatórios para transporte escolar em 2011 utilizam,
majoritariamente, os serviços de cooperativas para a realização do objeto contratual.
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2.2.6 Conforme exposto no Relatório de Fiscalização, a terceirização dos serviços via
cooperativa resulta no seguinte fluxo de pagamento: o município paga à empresa transportadora, a
empresa transportadora paga à cooperativa, a cooperativa paga ao dono do veículo e o dono do
veículo paga ao motorista (também cooperado). Esta cadeia de pagamentos representa um
aumento de custo para o município, considerando que há lucro da empresa transportadora, da
cooperativa, do dono do veículo e remuneração do motorista.
2.2.7 Pela situação encontrada em Governador Valadares, quanto à contratação para o
transporte escolar, houve ausência de fiscalização do município quanto à execução do serviço, por
não ter sido capaz de verificar tão flagrante ocorrência.
2.2.8 Cabe propor seja dada ciência ao município de Governador Valadares/MG, com fulcro
no art. 4º da Portaria-Segecex 13, de 27/4/2011, c/c o item 2 do Anexo à referida portaria, quanto
à terceirização do transporte escolar, por parte de empresas vencedoras de processo licitatório em
2011 para cooperativas, sem que houvesse a aprovação pela Administração Municipal, o que
caracteriza, ademais, um procedimento tendente a aumentar os custos do transporte escolar,
contrariando o art. 72 da Lei 8.666/1993 e o princípio constitucional da economicidade.
PROPOSTA DE ENCAMINHAMENTO
3.1 Aplicar aos Srs. José Henrique Gomes Xavier e Adelson Aparecido de Souza,
respectivamente Prefeito Municipal e Secretário Municipal de Educação de Minas Novas/MG,
individualmente, a multa prevista no art. 58, II, da Lei 8.443/1992 c/c o art. 268, II, do Regimento
Interno, com a fixação do prazo de quinze dias, a contar da notificação, para comprovarem,
perante o Tribunal (art. 214, alínea “a”, do Regimento Interno), o recolhimento das dívidas aos
cofres do Tesouro Nacional, atualizadas monetariamente desde a data do acórdão que vier a ser
proferido até a dos efetivos recolhimentos, se forem pagas após o vencimento, na forma da
legislação em vigor, devido ao pagamento de despesas não relacionadas com o transporte escolar,
como peças, pneus e combustível para veículos destinados a diversos setores da Administração
Municipal, por conta de recursos repassados pelo Programa Nacional de Transporte Escolar
(PNATE), contrariando o inciso I do art. 15 da Resolução 12/2011 do Fundo Nacional de
Desenvolvimento da Educação (item 2.1.8);
3.1.1
autorizar, desde logo, nos termos do art. 28, inciso II, da Lei 8.443/1992, a
cobrança judicial das dívidas, caso não atendidas as notificações.
3.2 Considerando as medidas corretivas consignadas no Relatório de Fiscalização e as
surgidas nesta instrução, cabe propor o encaminhamento de ciências, com fulcro no art. 4º da
Portaria-Segecex 13, de 27/4/2011, c/c o item 2 do Anexo à referida portaria, conforme segue:
Ocorrências levantadas nesta instrução:
3.2.1 ao município de Minas Novas/MG, por pagamento de despesas não relacionadas com o
transporte escolar, como folha de pagamento de professores e manutenção de veículos por conta de
recursos repassados pelo Programa Nacional de Transporte Escolar (PNATE), contrariando o art.
15 da Resolução 12/2011 do Fundo Nacional de Desenvolvimento da Educação (FNDE) (item
2.1.4);
3.2.2 ao município de Governador Valadares, por terceirização do transporte escolar, por
parte de empresas vencedoras de processo licitatório em 2011 para cooperativas, sem que
houvesse a aprovação pela Administração Municipal, o que caracteriza, ademais, um
procedimento tendente a aumentar os custos do transporte escolar, contrariando o art. 72 da Lei
8.666/1993 e o princípio constitucional da economicidade (item 2.2.8);
Ocorrências consignadas no Relatório de Fiscalização:
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3.2.3 aos Conselhos de Acompanhamento de Controle Social (CACS) de Minas Novas/MG,
Governador Valadares/MG e Teófilo Otoni/MG, quanto à não-realização plena das competências
estabelecidas na norma do PNATE, destacando-se acompanhamento da aplicação dos recursos
federais transferidos à conta do Programa Nacional de Apoio ao Transporte do Escolar - PNATE
(art. 24, § 13); recebimento e análise das prestações de contas referentes ao PNATE (art. 24, § 13);
e realização de visitas e inspetorias in loco para verificar a adequação do serviço de transporte
escolar (art. 25, parágrafo único, IV, alínea b) (item 3.2 do Relatório de Fiscalização);
3.2.4 aos Conselhos de Acompanhamento de Controle Social (CACS) de Minas Novas/MG,
Governador Valadares/MG e Teófilo Otoni/MG, quanto ao caráter inconsistente e pró-forma de
seus pareceres relacionados a transporte escolar, contrariando o disposto no art. 24, § 13, da Lei
11.494/2007 e no art. 16, parágrafo único da Resolução Fundo Nacional de Desenvolvimento da
Educação (FNDE) 12/2011, pelos seguintes motivos (item 3.3 do Relatório de Fiscalização):
a) não analisar os processos de contratação dos serviços e de aquisição de materiais para o
transporte escolar,
b) não realizar vistorias nos veículos ou acompanhamento do serviço para verificar se os
materiais adquiridos ou serviços realizados correspondem às discriminações constantes da
documentação comprobatória da compra ou contratação, e
c) não realizar a conferência dos dados da execução física do PNATE fornecidos pela
entidade executora (nº de alunos atendidos, nº de dias de atendimento, rotas realizadas).
3.2.5 ao município de Teófilo Otoni/MG, quanto ao pagamento de Gratificação de
Produtividade aos motoristas, nos exercícios de 2010 e 2011, sem observância dos critérios
estabelecidos no art. 3º do Decreto Municipal 4.234/01, com a redação dada pelo Decreto
Municipal 4.308/2001, especialmente com relação ao pagamento, em todos os meses, da
integralidade (100%) da gratificação a todos os motoristas, independentemente de o veículo
comparecer ou não à oficina (item 3.14 do Relatório de Fiscalização);
3.2.6 aos municípios de Minas Novas/MG, Governador Valadares/MG e Teófilo Otoni/MG,
quanto à ausência de cintos de segurança em alguns veículos utilizados no transporte escolar
rural, contrariando o art. 136, VI, do Código de Trânsito Brasileiro (CTB) (item 3.9 do Relatório
de Fiscalização);
3.2.7 aos municípios de Minas Novas/MG, Governador Valadares/MG e Teófilo Otoni/MG,
de que os serviços de transporte escolar e manutenção da frota própria, por constituírem bens e
serviços comuns, devem ser licitados mediante pregão, preferencialmente eletrônico, conforme
disposto no § 1º, do art. 1º, do Decreto 5.504/2005, § 1º, do art. 4º, do Decreto 5.450/2005 e § 1º,
inciso II, art. 15, da Resolução FNDE 12/2011, justificando no processo as razões que
impossibilitam a adoção do pregão eletrônico, quando for o caso (item 3.7 do Relatório de
Fiscalização);
3.2.8 ao município de Minas Novas/MG, que efetue pesquisa de preços junto a pelo menos
três fornecedores de bens e serviços para levantamento da planilha de referência de preços que
deverá subsidiar suas licitações, cumprindo os arts. 26, § único, inciso II, III e 43, inciso IV da Lei
8666/1993 (item 3.12 do Relatório de Fiscalização);
3.2.9 ao município de Governador Valadares/MG, que realize a cotação de preços para
fornecimento do serviço de transporte escolar também junto a empresas distintas daquelas que
prestam o serviço ao município, cumprindo os arts. 26, § único, inciso II, III e 43, inciso IV da Lei
8666/1993 (item 3.12 do Relatório de Fiscalização);
3.2.10
ao município de Teófilo Otoni/MG, que amplie a pesquisa de preços para
fornecimento de combustíveis, para alcançar valores de referência próximos aos praticados no
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mercado, cumprindo os arts. 26, § único, inciso II, III e 43, inciso IV da Lei 8666/1993 (item 3.12
do Relatório de Fiscalização);
3.2.11
aos municípios de Minas Novas/MG, Governador Valadares/MG e Teófilo
Otoni/MG, que é exigida a designação de servidores com atribuição específica para fiscalizar a
execução dos contratos relacionados ao transporte escolar com o intuito de providenciar a
regularização das ocorrências em desconformidade com as disposições contratuais, em
cumprimento ao art. 67 da Lei 8666/1993 e o art. 15, inciso II, da Resolução 12/2011, FNDE (item
3.15 do Relatório de Fiscalização);
3.2.12
aos municípios de Governador Valadares/MG e Teófilo Otoni/MG, de que a
cotação dos serviços apresentada por cooperativas deve ser acrescida da parcela previdenciária a
cargo da Prefeitura, de modo a contemplar o encargo que recairá sobre o ente contratante de
recolher a referida parcela ao INSS e torná-la comparável com a cotação de eventuais empresas
participantes do processo, em consonância com as normas vigentes (inciso IV do art. 22 da Lei
8.212/1991, § 20 do art. 201 do Decreto 3048/1999 e jurisprudência do TCU – Acórdão 307/2004
– Plenário) (item 3.12 do Relatório de Fiscalização);
3.2.13
aos municípios de Minas Novas/MG e Teófilo Otoni/MG, quanto à não
submissão dos veículos escolares à inspeção semestral do Departamento de Trânsito de Minas
Gerais (Detran/MG), contrariando o art. 136, II, do CTB (item 3.8 do Relatório de Fiscalização);
3.2.14
aos municípios de Minas Novas/MG, Governador Valadares/MG e Teófilo
Otoni/MG, de que os avisos de edital, extratos de contratos e aditivos contratuais devem ser
publicados nos veículos de comunicação previstos na Lei 8.666/1993 e Decreto 3.555/2000,
conforme a origem dos recursos e o vulto da contratação (item 3.11 do Relatório de Fiscalização);
3.2.15
aos municípios de Minas Novas/MG, Governador Valadares/MG e Teófilo
Otoni/MG, quanto à ausência de fiscalização relacionada à conservação dos veículos da frota
terceirizada destinados ao transporte escolar, contrariando o art. 230, inciso XVIII, da Lei
9503/1997 (item 3.4 do Relatório de Fiscalização);
3.3 encaminhar cópia do Acórdão referente a este processo, acompanhado do Relatório e
do Voto que o fundamentarem ao Tribunal de Contas do Estado de Minas Gerais;”
2.
O Diretor da 2ª DT e o Secretário da Secex-MG manifestaram-se de acordo com a proposta
formulada na instrução.
É o relatório.
VOTO
Trata-se de auditoria realizada nas prefeituras municipais de Minas Novas/MG,
Governador Valadares/MG e Teófilo Otoni/MG, no período de 16/8 a 23/11/2011, com o objetivo de
verificar a regularidade na aplicação dos recursos dos “programas ligados ao transporte escolar pelos
estados e municípios na aquisição, manutenção e utilização dos veículos alocados aos referidos
programas e a adequação dos controles internos do órgão repassador (FNDE), nos exercícios de
2010 e 2011”.
2.
Manifesto-me de acordo com os fundamentos expendidos na instrução transcrita no
relatório precedente, incorporando-os, desde já, às minhas razões de decidir, à exceção da análise
técnica acerca da irregularidade abaixo transcrita, em relação à qual foram ouvidas em audiência as
Sras Elisa Maria Costa e Sames Assunção Madureira, respectivamente Prefeita Municipal e Secretária
de Educação de Governador Valadares/MG:
7
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“a) ter permitido que as empresas vencedoras do pregão presencial 218/2010, referente a
transporte escolar de 2011, delegassem a execução de partes majoritárias dos serviços à
cooperativa CP Transleste, sem que o edital correspondente ao processo licitatório possibilitasse
tal subcontratação, condição indispensável para subcontratar, nos termos do art. 72 c/c o art. 78,
VI, da Lei 8.666/1993, o que ensejou, ademais, um aumento de custo para o município, infringindo
o princípio constitucional da economicidade. (item 3.6 do Relatório de Fiscalização)”
3.
Em suas razões de justificativa, as responsáveis alegaram que “a subcontratação, mesmo
sem previsão editalícia ou contratual, por si só, não é ilegal”, e invocaram, para tanto, o Acórdão nº
5532/2010 - 1ª Câmara, cujo Sumário apresenta a seguinte redação:
“1. A subcontratação parcial de serviços contratados não necessita ter expressa previsão no
edital ou no contrato, bastando apenas que não haja expressa vedação nesses instrumentos,
entendimento que se deriva do art. 72 da Lei 8.666/1993 e do fato de que, na maioria dos casos, a
possibilidade de subcontratação deve atender a uma conveniência da administração.”
4.
Ao analisar tais razões de justificativa, o Auditor da Secex-MG responsável pela instrução
técnica assim se manifestou:
“2.2.4 As responsáveis têm razão quanto à desnecessidade de expressa previsão no edital
ou no contrato para a ocorrência de subcontratação parcial de serviços contratados, à luz da
jurisprudência que trazem aos autos. Sobrerresta, no entanto, a necessidade da autorização pela
Administração, conforme estipula o comando do art. 72 da Lei 8.666/1993, o que não houve no
caso em exame (...).
2.2.5 Esta questão foi verificada a partir de vistoria no campo, tendo-se apurado que as
empresas vencedoras de certames licitatórios para transporte escolar em 2011 utilizam,
majoritariamente, os serviços de cooperativas para a realização do objeto contratual.
[...]
2.2.7 Pela situação encontrada em Governador Valadares, quanto à contratação para o
transporte escolar, houve ausência de fiscalização do município quanto à execução do serviço,
por não ter sido capaz de verificar tão flagrante ocorrência.
2.2.8 Cabe propor seja dada ciência ao município de Governador Valadares/MG, com fulcro
no art. 4º da Portaria-Segecex 13, de 27/4/2011, c/c o item 2 do Anexo à referida portaria, quanto
à terceirização do transporte escolar, por parte de empresas vencedoras de processo licitatório em
2011 para cooperativas, sem que houvesse a aprovação pela Administração Municipal, o que
caracteriza, ademais, um procedimento tendente a aumentar os custos do transporte escolar,
contrariando o art. 72 da Lei 8.666/1993 e o princípio constitucional da economicidade.” (grifei)
5.
Discordo parcialmente do entendimento esposado pela unidade técnica, mormente por
constatar que o teor do Acórdão nº 5532/2010 - 1ª Câmara, invocado pelas responsáveis em resposta à
audiência que lhes foi endereçada e tomado como parâmetro para a conclusão da Secex-MG, não
traduz o entendimento majoritário no âmbito desta Corte de Contas. A corroborar tal assertiva, basta
atentar para o conteúdo dos seguintes acórdãos:
“9.2. determinar: (...)
9.2.2. ao Instituto Nacional de Pesquisas Espaciais que: (...)
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TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO
TC 026.757/2011-7
9.2.2.4. estabeleça nos instrumentos convocatórios, em cada caso, os limites para
subcontratação de obra, serviço ou fornecimento, de modo a evitar riscos para a Administração
Pública, conforme disciplina o art. 72 da Lei n.º 8.666/1993;” (Acórdão nº 1045/2006 - Plenário)
“2. Quanto à subcontratação irregular, a equipe de auditoria da Secex/GO observou que a
execução de parte dos serviços na construção da Ferrovia Norte-Sul estava sendo realizada por
empresas distintas das contratadas, sem prévia e expressa autorização da subcontratação pela
Valec.
3. Em sua resposta à audiência quanto a essa irregularidade, o Diretor-Presidente da Valec
apresentou defesa nos sentido de que a subcontratação é permitida por lei. Contudo, a
irregularidade não se configura na utilização do instituto da subcontratação, o qual, conforme
alegado, realmente está previsto no art. 72 da Lei 8.666/93. A audiência do responsável deu-se
pelo fato de as subcontratações constatadas na presente fiscalização não terem sido objeto de
autorização prévia e expressa da contratante, contrariando as cláusulas contratuais que admitiam
a subcontratação parcial do objeto. Assim, o responsável não logrou afastar a irregularidade que
lhe foi imputada.” (Acórdão nº 2831/2009 - Plenário)
“10. Por fim, no que respeita à subcontratação parcial da empresa Masterdom Consultoria e
Informática Ltda. sem que houvesse permissão no edital ou no contrato, concordo com a análise
desenvolvida pela Secex/SP.
11. De fato, é farta a jurisprudência do TCU no sentido de que, embora a Lei 8.666, de
21/6/1993, permita a subcontratação parcial da obra, serviço ou fornecimento, é imprescindível
que essa possibilidade esteja previamente prevista no edital e constante do contrato. É o que se
depreende dos arts. 72 e 78, inciso VI, do referido diploma legal.
12. Como exemplo de precedentes, além do acórdão 1.982/2010-Plenário mencionado pela
unidade instrutiva, cito os acórdãos 180/2001, 19/2002, 1.199/2004, 1.014/2005, 355/2006 e
1.932/2009, todos também de Plenário.” (Acórdão nº 717/2011 - 2ª Câmara)
“Faz-se fundamental, concluo, regular adequadamente as subcontratações. Os editais devem
prever, explicitamente e objetivamente, os limites de admissibilidade para essas eventuais subrogações. Os instrumentos convocatórios, ainda, devem limitar - ou pelo menos regulamentar tal possibilidade, mormente no que se refere às parcelas fundamentais do objeto.
[...] conveniente que se determine à estatal que, no caso da subcontratação de itens para os
quais houve solicitação de atestados de qualificação técnica na licitação, a empresa exija das
contratadas originais, como condicionante de autorização para execução dos serviços, a
apresentação de atestados das subcontratadas, nos mesmos moldes das previsões editalícias para
aquele encargo, disposição que deve constar, necessariamente, do instrumento convocatório.”
(Acórdão nº 2992/2011 - Plenário)
“11. A subcontratação da empresa Lana Mayrink Montagens e Eventos Ltda., por sua vez, foi
feita, segundo a justificativa apresentada, à revelia da entidade. Nesse sentido, embora não seja
proibida legalmente a subcontratação, esta tem que estar contratualmente prevista, o que não
aconteceu, pois não havia cláusula com previsão de subcontratação de parcelas do objeto. Nesse
caso, faltou uma intervenção tempestiva do contratante no sentido de obstar a concretização de
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subcontratação não prevista no instrumento convocatório, ou seja, houve falhas na fiscalização
do contrato.” (Acórdão nº 496/2012 - Plenário)
6.
Donde se conclui que, à luz da jurisprudência do TCU, a regra é no sentido de que o edital
da licitação, cuja minuta de contrato lhe é anexa, preveja a subcontratação, admitindo-a
expressamente, discriminando inclusive quais itens (partes) do objeto poderão ser subcontratados. E
esse entendimento – dominante no âmbito desta Corte de Contas – é extraído da leitura conjunta,
sistêmica, dos arts. 72 e 78, VI, da Lei nº 8.666/93, abaixo transcritos:
Art. 72. O contratado, na execução do contrato, sem prejuízo das responsabilidades
contratuais e legais, poderá subcontratar partes da obra, serviço ou fornecimento, até o limite
admitido, em cada caso, pela Administração.
[...]
Art. 78. Constituem motivo para rescisão do contrato: (...)
VI - a subcontratação total ou parcial do seu objeto, a associação do contratado com outrem,
a cessão ou transferência, total ou parcial (...), não admitidas no edital e no contrato; (grifei)
7.
Afigura-se-me incontroverso que a expressão “não admitidas no edital e no contrato” só
reforça o entendimento de que constitui motivo para rescisão a subcontratação parcial que não esteja
prevista no edital e no contrato. Fica implícito, portanto, que havendo previsão editalícia e contratual,
tal hipótese não constitui motivo para rescisão.
8.
O ente público contratante tem a faculdade de autorizar a subcontratação parcial de obra,
serviço ou fornecimento, desde que a possibilidade de subcontratar esteja prevista no edital e no
contrato, e ainda com seus limites expressamente definidos. Não se pode olvidar que a simples
perspectiva da subcontratação, prevista no corpo do edital ou na minuta do contrato, acaba por
contribuir para a ampliação da competição. Explico.
9.
Para fundamentar a escolha da forma de configuração dos ‘grupos’ ou ‘lotes’ a serem
constituídos em função do parcelamento do objeto, deve o ente público contratante empreender
estudos que considerem as características de mercado e que indiquem a alternativa de divisão que
melhor satisfaça os princípios da competitividade, da isonomia e da obtenção da proposta mais
vantajosa para a Administração, respeitadas as limitações de ordem técnica, sem prejuízo de realizar
contratação isolada de todo o complexo ou conjunto com um único licitante, mas, neste caso, desde
que admitida expressamente a participação, no certame, de empresas reunidas em consórcio, no caso
de objeto de alta complexidade, ou então permitida a subcontratação parcial, como formas de assegurar
o parcelamento material do objeto, ampliando assim o universo de competidores. Em ambos os casos,
permite-se que empresas mais especializadas executem as parcelas do objeto que estão a requerer
maior especialização por parte do seu executor.
10.
Como restou consignado no voto condutor do Acórdão nº 1151/2011 - 2ª Câmara, “a
subcontratação é regra de exceção, somente admitida quando não se mostrar viável sob a ótica
técnica e/ou econômica a execução integral do objeto por parte da contratada, e desde que mediante
autorização formal do ente contratante.”. (grifei)
11.
Ad argumentandum, tal qual a possibilidade de subcontratação, a possibilidade de
renovação contratual (prorrogação de contrato envolvendo serviços de natureza contínua), por ser
igualmente caracterizada como exceção à regra da licitação, também carece de previsão editalícia e
contratual. Nesse sentido, há muito já decidiu esta Corte de Contas ao interpretar o art. 57, II, da Lei nº
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8.666/93, a exemplo do Acórdão n.º 551/2002 - Segunda Câmara, de cujo voto cabe transcrever o
seguinte excerto:
“(...) Agora no que se refere à previsão da prorrogação no ato convocatório, resta esclarecer
que, de fato, a prorrogabilidade do inciso II depende de explícita autorização no ato
convocatório. Sendo omisso o edital, não poderá a entidade promover a prorrogação. (...) Assim,
em razão de não haver previsão editalícia e, conseqüentemente, contratual quanto à prorrogação
em questão, entendo que deve ser mantida a irregularidade.”
12.
E justamente por ser medida de exceção, a renovação contratual – tal qual a subcontratação
parcial – exige sempre motivação por parte do ente contratante, de forma a evidenciar a sua
vantajosidade. Nesse sentido, cabe trazer à colação determinações expedidas por esta Corte de Contas:
“9.3. determinar ao Tribunal Regional do Trabalho da 1ª Região que adote as seguintes
providências: (...)
9.3.10. no caso de prorrogação de serviços de execução continuada, instruir os processos
administrativos comprovando que a prorrogação é mais vantajosa para a Administração, nos
termos do art. 57, II, da Lei n.º 8.666/93;” (Acórdão n.º 740/2004 - Plenário)
“9.3. determinar à Companhia de Eletricidade do Acre - Eletroacre que:
9.3.1. observe as seguintes disposições normativas relativas às licitações e contratos
administrativos: (...)
9.3.1.5. justificação por escrito e previamente autorizada por autoridade competente de
prorrogação de contrato, consoante prescreve o art. 57, § 2º, da Lei n.º 8.666/93;” (Acórdão n.º
1182/2004 - Plenário)
13.
Por derradeiro, se dúvida ainda remanescer acerca da necessidade de previsão editalícia e
contratual para que se possa operar a subcontratação parcial do objeto demandado pela Administração
Pública, impende transcrever o conteúdo do art. 10 do Decreto nº 7.581/2011 (regulamentação federal
do Regime Diferenciado de Contratações Públicas – RDC, de que trata a Lei nº 12.462/2011), o qual,
não obstante atrelar-se a regime jurídico distinto do da Lei nº 8.666/93, traz em seu bojo a preocupação
do legislador com a sobredita previsão:
Art. 10. A possibilidade de subcontratação de parte da obra ou dos serviços de engenharia
deverá estar prevista no instrumento convocatório.
(...)
§ 2º Quando permitida a subcontratação, o contratado deverá apresentar documentação do
subcontratado que comprove sua habilitação jurídica, regularidade fiscal e a qualificação técnica
necessária à execução da parcela da obra ou do serviço subcontratado. (grifei)
14.
Ante o exposto, é de se concluir que a orientação emanada do Acórdão nº 5532/2010 - 1ª
Câmara, invocado pela Secex-MG em sua instrução, no sentido de que a subcontratação parcial de
serviços contratados “não necessita ter expressa previsão no edital ou no contrato, bastando apenas
que não haja expressa vedação nesses instrumentos” deve ser vista não como regra, mas sim como
hipótese absolutamente excepcional, extraordinária, resultante de fato superveniente, de forma a
atender, aí sim, na expressão usada pela unidade técnica, “a uma conveniência da administração”.
11
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15.
Nessa situação excepcional, a necessidade da subcontratação surgirá no curso da execução
contratual, à evidência, pois, de um fato superveniente à celebração da avença, de sorte a garantir a
viabilidade da execução do contrato administrativo mesmo ante a eventuais circunstâncias que
impeçam a execução integral do avençado nos moldes originais em que fora pactuado.
16.
É, portanto, providência de exceção, haja vista que o interesse da Administração é pelo
cumprimento do contrato na forma originalmente avençada. A faculdade conferida à contratada pelo
art. 72 da Lei nº 8.666/93 para subcontratar partes do objeto evita que a Administração venha a ter de
promover outras tantas licitações a fim de complementar a execução do contrato que não pôde ser
realizado, na sua integralidade, pela contratada. Não se pode perder de perspectiva que realizar
licitação demanda tempo e acarreta custos para o poder público.
17.
Nesse contexto, a alteração contratual resultante de fato superveniente (revisão do
contrato) não seria decorrente da supremacia do interesse público sobre o interesse privado (cláusula
exorbitante, portanto), uma vez que não há falar aqui em alteração unilateral – nem qualitativa
tampouco quantitativa no objeto pactuado –, mas tão somente corolário da simples e direta aplicação
do conteúdo do art. 65, II, “b”, da Lei nº 8.666/93, que assim dispõe:
Art. 65. Os contratos regidos por esta Lei poderão ser alterados, com as devidas
justificativas, nos seguintes casos: (...)
II - por acordo das partes: (...)
b) quando necessária a modificação do regime de execução da obra ou serviço, bem como
do modo de fornecimento, em face de verificação técnica da inaplicabilidade dos termos
contratuais originários; (grifei)
Acerca das expressões ‘regime de execução’ e ‘forma de fornecimento’, assim se manifestou
Marçal Justen Filho em seu livro ‘Comentários à lei de licitações e contratos administrativos’, 11ª
ed., São Paulo: Dialética, 2005; pg. 492:
“A indicação do regime de execução ou forma de fornecimento refere-se ao objeto imediato
do contrato. Trata-se de definir como as partes executarão as prestações que lhes incumbem. O
tema do regime de execução tem pertinência a obras ou serviços. As diversas modalidades
admitidas estão previstas e definidas no art. 6º.
A questão do fornecimento relaciona-se com compras e serviços, mas pode envolver, ainda,
as obras. Inexistem regras específicas na Lei acerca das formas de fornecimento.” (grifei)
18.
Caso a contratada não concordasse com o deslinde alvitrado pela Administração, esta teria
que partir para outra solução, a qual envolveria, muito provavelmente, a rescisão contratual por motivo
de interesse público e a realização de nova licitação. Não se pode olvidar, à luz do art. 65, II, “b”, da
Lei nº 8.666/93, que a alteração aqui tem que ser consensual, somente operando efeitos depois da
assinatura de termo aditivo, ou seja, após a anuência formal da contratada quanto às novas cláusulas do
contrato.
19.
Da mesma forma, não poderia a contratada unilateralmente, sem a anuência da
Administração contratante, valer-se desse mesmo fato superveniente para simplesmente majorar seu
lucro na avença, em consequência de uma eventual redução de custos com a subcontratação de parte
do objeto avençado. Tal conduta estaria eivada de vício, sendo assim nula de pleno direito, por
representar flagrante violação ao teor do art. 65, II, “b”, da Lei nº 8.666/93, o qual exige consenso
entre as partes (acordo de vontades para o aperfeiçoamento da alteração), além de atentar contra o
equilíbrio econômico-financeiro do contrato, que se caracteriza, em essência, pela justa remuneração
da obra, serviço ou fornecimento.
12
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20.
Teria sido exatamente isso o ocorrido na situação concreta em apreço, tornando a avença,
segundo a Secex-MG, mais onerosa para o ente público contratante. Como asseverou a unidade técnica
em sua instrução, à luz do conteúdo do próprio Relatório de Fiscalização, “a terceirização dos
serviços via cooperativa resulta no seguinte fluxo de pagamento: o município paga à empresa
transportadora, a empresa transportadora paga à cooperativa, a cooperativa paga ao dono do veículo
e o dono do veículo paga ao motorista (também cooperado). Esta cadeia de pagamentos representa
um aumento de custo para o município, considerando que há lucro da empresa transportadora, da
cooperativa, do dono do veículo e remuneração do motorista.”. (grifei).
21.
Não obstante concordar com o entendimento da unidade técnica de que, no caso concreto,
a subcontratação teria, sim, implicado aumento de custo para a Administração municipal, à evidência,
na situação em tela, de prática de ato gestão antieconômico, julgo oportuno deixar assente que a
decisão adminitrativa pela subcontratação nem sempre é a que acarretará maiores dispêndios para os
cofres públicos. Explico.
22.
Quando se cogita a subcontratação parcial do objeto demandado, é porque se está diante de
objeto composto por partes que podem ser executadas, em tese, por empresas de especialidades
diversas. Nesse caso, preliminarmente à decisão pela subcontratação, deverá o agente público perquirir
a viabilidade da adoção do parcelamento formal, o qual se caracteriza pela divisão do objeto em itens,
grupos ou lotes. Nesse momento, levando em conta o teor do art. 23, § 1º, da Lei n.º 8.666/93, e
partindo-se, desde já, da premissa de que o parcelamento seria tecnicamente viável, a discussão então
resumir-se-ia à viabilidade econômica dessa divisão.
23.
Em se concluindo também pela sua viabilidade econômica, o parcelamento formal teria de
ser visto como regra, circunstância em que a sua não adoção – seguida da subcontratação parcial do
objeto em licitação – representaria flagrante violação ao princípio da economicidade. De outro tanto,
caso a conclusão fosse pela inviabilidade econômica do parcelamento (a despeito da viabilidade
técnica da divisão), este teria de ser descartado, cabendo ao agente público, agora sim, decidir pela
viabilidade da subcontratação.
24.
Nesse novo contexto, a subcontratação poderia mostrar-se vantajosa sob a ótica da
economicidade, tendo em vista que a futura contratada, para executar a parcela que está a exigir maior
especialização, provavelmente incorreria em maiores custos – certamente repassados para a sua
planilha de formação de preços no certame – do que se ela simplesmente tivesse autorização para
subcontratar a execução da aludida parcela junto a uma empresa mais especializada, com maior
aptidão técnica e já com toda a estrutura – física e de pessoal – necessária para tal execução. Não há
dúvida para mim de que, nessas condições, a decisão pela subcontratação prestigiaria sobremaneira o
princípio da economicidade.
25.
Retomando o caso concreto, chama a atenção a conclusão da Secex-MG no sentido de que
“as empresas vencedoras de certames licitatórios para transporte escolar em 2011 utilizam,
majoritariamente, os serviços de cooperativas para a realização do objeto contratual”. (grifei)
26.
Nesse cenário, o princípio da eficiência restou lesado pelo resultado da subcontratação em
tela. É fundamento da licitação que o processo que a regulamenta tem a finalidade de obter o melhor
contrato, nas melhores condições, executado pela melhor prestadora do ponto de vista exclusivo da
Administração Pública. A eficiência que direciona a ação administrativa deve, pois, obrigatoriamente
conduzir ao melhor resultado possível, com o menor custo, após a análise dos requisitos de habilitação
(técnicos, financeiros, jurídicos, fiscais). Assim, pela via licitatória, quando a Administração define as
condições gerais de participação no processo, define o seu objeto, habilita os participantes e examina
as propostas - e aqui se aplica o princípio da impessoalidade da ação administrativa -, está buscando
identificar, no universo dos licitantes, aquele cujos atributos lhe permitam realizar eficientemente o
objeto demandado. Neste ponto, a ação administrativa individualiza o licitante vencedor por
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reconhecer nele – e na proposta por ele ofertada – a alternativa mais eficiente e vantajosa. A
personalização do vencedor revela, por conseguinte, uma opção inafastável para a contratação do
objeto licitado.
27.
Ora, a subcontratação, como operada no Município de Governador Valadares/MG,
simplesmente substituiu o juízo da Administração – único e soberano, formado durante e por meio do
procedimento licitatório – pelo juízo do licitante vencedor, o qual, por ato próprio e unilateral, elegeu,
sem critérios objetivos previamente definidos, terceiro para executar ‘majoritariamente’ o objeto a ele
adjudicado.
28.
A supremacia do interesse público impugna qualquer ato dirigido por conveniências
particulares tanto do administrador público quanto das pessoas, físicas ou jurídicas, que com eles
mantenham eventual relação. A substituição do licitante vencedor por terceiro (e a Administração
chegou ao licitante vencedor mediante análise de uma série de requisitos, dentre eles capacidades
técnica e econômico-financeira) despreza o interesse público que se concretiza no relacionamento
entre a Administração e a licitante vencedora.
29.
Como já dito anteriormente neste voto, a faculdade conferida à contratada pelo art. 72 da
Lei nº 8.666/93 para subcontratar parte do objeto evita que a Administração venha a ter de promover
outras tantas licitações como forma de complementar a execução do contrato que não pôde ser
realizado, na sua integralidade, pela contratada. Por outro lado, a faculdade ali conferida também não
deve servir à burla dos princípios inerentes a qualquer processo licitatório.
30.
A situação encontrada no Município de Governador Valadares/MG, apresentada nos autos
de forma documentada, evidencia absoluta precariedade na fiscalização do contrato de prestação de
serviços de transporte escolar, haja vista não ter sido exigida da contratada a execução do objeto nas
condições inicialmente pactuadas. Como bem assinalou a unidade técnica, “houve ausência de
fiscalização do município quanto à execução do serviço, por não ter sido capaz de verificar tão
flagrante ocorrência”.
31.
Com efeito, o art. 67 da Lei nº 8.666/93 dispõe que a execução do contrato deverá ser
acompanhada e fiscalizada por um representante da Administração especialmente designado, o qual,
de acordo com o art. 6º do Decreto Federal nº 2.271/97, deverá proceder ao registro das ocorrências,
“adotando as providências necessárias ao seu fiel cumprimento, tendo por parâmetro os resultados
previstos no contrato”. O fiscal tem, pois, a incumbência de exigir o fiel cumprimento das cláusulas
contratuais, devendo propor à autoridade competente a aplicação de sanções por irregularidades
identificadas na execução do contrato.
32.
Não se pode ignorar que a prerrogativa conferida à Administração de fiscalizar a
implementação da avença deve ser interpretada também como uma obrigação. Por isso, fala-se em um
poder-dever, porquanto, em homenagem ao princípio do interesse público, não pode a Administração
aguardar o término do contrato para verificar se o objeto fora de fato concluído conforme o
programado, uma vez que, no momento do seu recebimento, muitos vícios podem já se encontrar
encobertos.
33.
Nesse contexto, cabe dar ciência ao Município de Governador Valadares/MG das seguintes
irregularidades identificadas:
1) subcontratação do transporte escolar em favor de cooperativas, por parte de empresas
vencedoras de processo licitatório em 2011, sem que houvesse previsão editalícia e contratual,
tampouco aprovação pela Administração municipal, em flagrante contrariedade ao disposto nos arts.
72 e 78, VI, da Lei nº 8.666/93, e à jurisprudência majoritária deste Tribunal;
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2) atuação desidiosa dos fiscais de contrato frente à subcontratação majoritária do serviço
de transporte escolar, contrariando o disposto no art. 67, § 1º, da Lei nº 8.666/93.
34.
Por fim, anuo à proposta da Secex-MG no sentido de que sejam rejeitadas as razões de
justificativa apresentadas pelos Srs. José Henrique Gomes Xavier e Adelson Aparecido de Souza,
respectivamente Prefeito Municipal e Secretário de Educação de Minas Novas/MG, quanto “ao
pagamento de despesas não relacionadas com o transporte escolar, como peças, pneus e combustível
para veículos destinados a diversos setores da Administração Municipal, por conta de recursos
repassados pelo Programa Nacional de Transporte Escolar (PNATE), contrariando o inciso I do art.
15 da Resolução 12/2011 do Fundo Nacional de Desenvolvimento da Educação”.
35.
Em face da gravidade dos fatos, que remanesceram sem motivação contundente,
manifesto-me por que o Tribunal, na esteira do que propugnou a unidade técnica, aplique multa aos
sobreditos responsáveis.
Ante o exposto, VOTO por que seja adotada a deliberação que ora submeto à apreciação
deste Colegiado.
TCU, Sala das Sessões Ministro Luciano Brandão Alves de Souza, em 5 de dezembro de
2012.
JOSÉ JORGE
Relator
ACÓRDÃO Nº 3378/2012 – TCU – Plenário
1. Processo nº TC 026.757/2011-7.
2. Grupo I – Classe V – Assunto: Relatório de Auditoria.
3. Responsáveis: Adelson Aparecido de Souza (081.427.038-74); Elisa Maria Costa (304.573.006-04);
José Henrique Gomes Xavier (737.467.626-34); Sames Assunção Madureira (244.317.376-34).
4. Entidades: Municípios de Minas Novas/MG, Governador Valadares/MG e Teófilo Otoni/MG.
5. Relator: Ministro José Jorge.
6. Representante do Ministério Público: não atuou.
7. Unidade Técnica: Secretaria de Controle Externo - MG (Secex-MG).
8. Advogado constituído nos autos: não há.
9. Acórdão:
VISTOS, relatados e discutidos estes autos de auditoria realizada nas prefeituras
municipais de Minas Novas/MG, Governador Valadares/MG e Teófilo Otoni/MG, no período de 16/8
a 23/11/2011, com o objetivo de verificar a regularidade na aplicação dos recursos dos “programas
ligados ao transporte escolar pelos estados e municípios na aquisição, manutenção e utilização dos
veículos alocados aos referidos programas e a adequação dos controles internos do órgão repassador
(FNDE), nos exercícios de 2010 e 2011”.
ACORDAM os Ministros do Tribunal de Contas da União, reunidos em Sessão Plenária,
ante as razões expostas pelo Relator, em:
9.1. aplicar aos Srs. José Henrique Gomes Xavier e Adelson Aparecido de Souza,
respectivamente Prefeito Municipal e Secretário de Educação de Minas Novas/MG, individualmente, a
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multa prevista no art. 58, II, da Lei nº 8.443/92, c/c o art. 268, II, do Regimento Interno deste Tribunal,
no valor de R$ 3.000,00 (três mil reais), fixando-lhes o prazo de 15 (quinze) dias, a contar da
notificação, para que comprovem, perante o Tribunal, o recolhimento das respectivas dívidas aos
cofres do Tesouro Nacional, atualizadas monetariamente desde a data do presente acórdão até a data
dos efetivos recolhimentos, se forem pagas após o vencimento, na forma da legislação em vigor, em
decorrência da seguinte irregularidade: “pagamento de despesas não relacionadas com o transporte
escolar, como peças, pneus e combustível para veículos destinados a diversos setores da
Administração Municipal, por conta de recursos repassados pelo Programa Nacional de Transporte
Escolar (PNATE), contrariando o inciso I do art. 15 da Resolução 12/2011 do Fundo Nacional de
Desenvolvimento da Educação (FNDE)”;
9.2. autorizar desde logo, caso requerido, nos termos do art. 26 da Lei nº 8.443/92, c/c o
art. 217 do Regimento Interno deste Tribunal, o parcelamento das dívidas constantes deste acórdão, em
até 36 (trinta e seis) parcelas corrigidas monetariamente até a data dos respectivos pagamentos,
esclarecendo aos responsáveis que a falta de pagamento de qualquer parcela importará no vencimento
antecipado do saldo devedor (§ 2º do art. 217 do Regimento Interno do Tribunal), sem prejuízo das
demais medidas legais;
9.3. autorizar desde logo, nos termos do art. 28, II, da Lei nº 8.443/92, a cobrança judicial
das dívidas, caso não sejam atendidas as notificações;
9.4. dar ciência das seguintes ocorrências:
9.4.1. aos Conselhos de Acompanhamento e Controle Social (CACS) de Minas
Novas/MG, Governador Valadares/MG e Teófilo Otoni/MG, quanto:
9.4.1.1. à não realização plena das competências estabelecidas na norma do PNATE,
destacando-se o acompanhamento da aplicação dos recursos federais transferidos à conta do PNATE
(art. 24, § 13); o recebimento e análise das prestações de contas referentes ao PNATE (art. 24, § 13); e
a realização de visitas e inspetorias in loco para verificar a adequação do serviço de transporte escolar
(art. 25, parágrafo único, IV, alínea “b”);
9.4.1.2. ao caráter inconsistente e pró-forma de seus pareceres relacionados a transporte
escolar, contrariando o disposto no art. 24, § 13, da Lei no 11.494/2007, e no art. 16, parágrafo único,
da Resolução FNDE no 12/2011, tendo em vista a não realização de:
9.4.1.2.1. exame dos processos de contratação dos serviços e de aquisição de materiais para
o transporte escolar,
9.4.1.2.2. vistoria nos veículos ou acompanhamento do serviço para verificar se os
materiais adquiridos ou serviços realizados correspondiam às discriminações constantes da
documentação comprobatória das contratações;
9.4.1.2.3. conferência dos dados da execução física do PNATE fornecidos pela entidade
executora (nº de alunos atendidos, nº de dias de atendimento, rotas realizadas);
9.4.2. aos Municípios de Minas Novas/MG, Governador Valadares/MG e Teófilo
Otoni/MG, quanto à:
9.4.2.1. ausência de cintos de segurança em alguns veículos utilizados no transporte escolar
rural, contrariando o disposto no art. 136, VI, do Código de Trânsito Brasileiro (CTB);
9.4.2.2. ausência de fiscalização relacionada à conservação dos veículos da frota
terceirizada, destinados ao transporte escolar, contrariando o art. 230, XVIII, da Lei nº 9503/97;
9.4.3. aos Municípios de Minas Novas/MG e Teófilo Otoni/MG, quanto à não submissão
dos veículos escolares à inspeção semestral do Departamento de Trânsito de Minas Gerais
(Detran/MG), contrariando o teor do art. 136, II, do CTB;
9.4.4. ao Município de Governador Valadares/MG quanto à:
9.4.4.1. subcontratação do transporte escolar em favor de cooperativas, por parte de
empresas vencedoras de processo licitatório em 2011, sem que houvesse previsão editalícia e
contratual, tampouco aprovação pela Administração municipal, em flagrante contrariedade ao disposto
nos arts. 72 e 78, VI, da Lei nº 8.666/93, e à jurisprudência majoritária deste Tribunal;
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TC 026.757/2011-7
9.4.4.2. atuação desidiosa dos fiscais de contrato frente à subcontratação majoritária do
serviço de transporte escolar, contrariando o disposto no art. 67, § 1º, da Lei nº 8.666/93;
9.4.5. ao Município de Minas Novas/MG quanto ao pagamento de despesas não
relacionadas com o transporte escolar, como folha de pagamento de professores e manutenção de
veículos, por conta de recursos repassados pelo PNATE, contrariando o art. 15 da Resolução nº
12/2011 do FNDE;
9.4.6. ao Município de Teófilo Otoni/MG quanto ao pagamento de Gratificação de
Produtividade aos motoristas, nos exercícios de 2010 e 2011, sem observância dos critérios
estabelecidos no art. 3º do Decreto Municipal nº 4.234/01, com a redação dada pelo Decreto Municipal
nº 4.308/2001, especialmente com relação ao pagamento, em todos os meses, da integralidade (100%)
da gratificação a todos os motoristas, independentemente de o veículo comparecer ou não à oficina;
9.5. determinar que, em futuras licitações e contratos utilizando verbas de origem federal:
9.5.1. os Municípios de Minas Novas/MG, Governador Valadares/MG e Teófilo
Otoni/MG:
9.5.1.1. licitem mediante pregão, preferencialmente eletrônico, os serviços de transporte
escolar e manutenção da frota própria, por constituírem serviços comuns, em observância ao disposto
no art. 1º, § 1º, do Decreto nº 5.504/2005, no art. 4º, § 1º, do Decreto nº 5.450/2005, e no art. 15, § 1º,
da Resolução FNDE nº 12/2011, justificando, no processo licitatório, as razões que impossibilitam a
adoção do pregão eletrônico, quando for o caso;
9.5.1.2. publiquem os avisos de edital, extratos de contratos e aditivos contratuais nos
veículos de comunicação previstos na Lei nº 8.666/93 e no Decreto nº 3.555/2000, conforme o valor da
contratação;
9.5.1.3. designem servidores com atribuição específica para fiscalizar a execução dos
contratos relacionados ao transporte escolar, providenciando a regularização das ocorrências que
contrariem disposições contratuais, em cumprimento ao art. 67 da Lei nº 8666/93 e ao art. 15, II, da
Resolução FNDE nº 12/2011;
9.5.2. os Municípios de Governador Valadares/MG e Teófilo Otoni/MG acresçam à
cotação dos serviços apresentada por cooperativas a parcela previdenciária a cargo da municipalidade,
de modo a contemplar o encargo que recairá sobre o ente contratante de recolher a referida parcela ao
INSS e torná-la comparável com a cotação de eventuais empresas participantes do processo, em
consonância com as normas vigentes (inciso IV do art. 22 da Lei nº 8.212/1991, § 20 do art. 201 do
Decreto nº 3048/1999) e jurisprudência do TCU (Acórdão nº 307/2004 - Plenário);
9.5.3. o Município de Minas Novas/MG efetue pesquisa de preços junto a pelo menos três
fornecedores de bens e serviços com vistas à elaboração da planilha de referência de preços que deverá
subsidiar suas licitações/contratações, em cumprimento aos arts. 26, parágrafo único, II e III, e 43, IV,
ambos da Lei nº 8.666/93;
9.5.4. o Município de Governador Valadares/MG realize a cotação de preços para
prestação do serviço de transporte escolar também junto a empresas distintas daquelas que prestam o
serviço ao município, em observância aos arts. 26, parágrafo único, II e III, e 43, IV, ambos da Lei nº
8.666/93;
9.5.5. o Município de Teófilo Otoni/MG amplie a pesquisa de preços para fornecimento de
combustíveis, com o objetivo de alcançar valores de referência próximos aos praticados no mercado,
em cumprimento aos arts. 26, parágrafo único, II e III, e 43, IV, ambos da Lei nº 8.666/93;
9.6. encaminhar cópia deste acórdão, bem como do voto e do relatório que o fundamentam,
ao FNDE, aos Conselhos de Acompanhamento e Controle Social (CACS) de Minas Novas/MG,
Governador Valadares/MG e Teófilo Otoni/MG, e ao Tribunal de Contas do Estado de Minas Gerais;
9.7. autorizar o arquivamento deste processo após as devidas comunicações.
10. Ata n° 50/2012 – Plenário.
11. Data da Sessão: 5/12/2012 – Ordinária.
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12. Código eletrônico para localização na página do TCU na Internet: AC-3378-50/12-P.
13. Especificação do quorum:
13.1. Ministros presentes: Benjamin Zymler (Presidente), Valmir Campelo, José Jorge (Relator) e Ana
Arraes.
13.2. Ministros-Substitutos convocados: Augusto Sherman Cavalcanti e Marcos Bemquerer Costa.
13.3. Ministro-Substituto presente: Weder de Oliveira.
(Assinado Eletronicamente)
(Assinado Eletronicamente)
BENJAMIN ZYMLER
Presidente
JOSÉ JORGE
Relator
Fui presente:
(Assinado Eletronicamente)
LUCAS ROCHA FURTADO
Procurador-Geral
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