REPÚBLICA FEDERATIVA DO BRASIL
Controladoria-Geral da União
Secretaria Federal de Controle Interno
RELATÓRIO DE AVALIAÇÃO DA EXECUÇÃO DE
PROGRAMAS DE GOVERNO Nº 31
ESGOTAMENTO SANITÁRIO EM MUNICÍPIOS
DA BACIA DO RIO SÃO FRANCISCO
CONTROLADORIA-GERAL DA UNIÃO – CGU
SAS, Quadra 01, Bloco A, Edifício Darcy Ribeiro
70070-905 – Brasília-DF
[email protected]
Jorge Hage Sobrinho
Ministro de Estado Chefe da Controladoria-Geral da União
Carlos Higino Ribeiro de Alencar
Secretário-Executivo
Valdir Agapito Teixeira
Secretário Federal de Controle Interno
José Eduardo Romão
Ouvidor-Geral da União
Waldir João Ferreira da Silva Júnior
Corregedor-Geral da União
Sérgio Nogueira Seabra
Secretário de Transparência e Prevenção da Corrupção
Equipe responsável pela elaboração:
Diretoria de Auditoria da Área de Infraestrutura – SFC
Wagner Rosa da Silva (Diretor)
Luiz Cláudio de Freitas (Coordenador-Geral)
Antonio Afonso da Silva (Chefe de Divisão)
Marcílio de Souza Dias
Equipe responsável pela revisão:
Diretoria de Planejamento e Coordenação das Ações de Controle – SFC
Ronald da Silva Balbe (Diretor)
Rogério Vieira dos Reis (Coordenador-Geral)
Cleuber Moreira Fernandes (Chefe de Divisão)
Cintia Lago Meireles
As ações de controle nos estados e municípios, elementos indispensáveis para o alcance dos resultados apresentados no presente relatório, foram executadas pelas Controladorias-Regionais da União
nos Estados de Alagoas, Bahia, Minas Gerais, Pernambuco, Piauí e Sergipe.
Brasília, dezembro/2014.
Os resultados apresentados neste relatório foram gerados pelas ações de
controle executadas nos estados e municípios pelos servidores lotados nas
Controladorias-Regionais da União nos Estados, conforme relação a seguir:
Adilson Jose Araujo da Rocha
Adonias Fernandes Monteiro
Agostinho Rocha Junior
Airton Martins da Costa Tourinho Junior
Alan Fabio Almeida Lisa
Andre Gustavo de Medeiros Simoes
Andre Luis Dantas Melo
Andre Luiz Holanda Batista
Bras Antonio Maciel Pinheiro
Breno Koch Motti
Carlos Augusto de Sousa Maia
Denise Mattos Barbosa
Eduardo Bastos da Silva
Erison Passos de Moraes
Euler Julio do Amaral
Fabio da Silva Araujo
Fernando Jorge Scavuzzi de Souza
Frederico Resende de Oliveira
Geilson de Carvalho Leao
Glaucio Estevam da Silva
Gustavo Valadares Lemos
Helio Sabino Pinheiro de Carvalho
Helio Silva de Sousa Benvindo
Hilton Souza Costa Junior
Hiram Felix Matos Gaspar
Isabel Regina Vilela de Carvalho
Ivanildo Alves de Carvalho Filho
Joao Pereira de Jesus
Jorge Ricardo Goncalves Celestino Torres
Jose Adauto Resende
Jose Claudimi Santos
Jose Firmino de Almeida
Jose Pedro de Almeida
Jose Ricardo Martins Granja
Jose William Gomes da Silva
Leonardo Araujo Coutinho
Leonardo Teixeira Ramos
Luis Eduardo Tortella Baiao
Luis Joacy Barreto de Matos
Luis Roberto Silva Lima
Marcio Neiva de Moura Santos
Mario Ramos Filho
Marlene Sena Santos
Mauricio Fernando Jatoba de Almeida
Mauricio Luiz Dias Casais e Silva
Moises Carneiro da Silva
Nailma de Fatima Silva de Araujo
Ney Miranda dos Santos
Nilo Martins de Lucena
Rildo Teixeira Leitao Junior
Roberto Borges Silva
Roberto Eustaquio de Araujo
Rogerio Eduardo de Almeida Coqueiro
Ronaldo Machado de Oliveira
Sebastiao Wilson Oliveira
Sergio Anisio Bezerra Silva
Sergio Murilo Cardoso Ferreira
Tiago Lopes Teixeira
Waldemar Luiz de Souza Menezes
Competência da CGU
Assistir direta e imediatamente a Presidenta da República no desempenho de suas atribuições, quanto aos assuntos e providências que, no âmbito do Poder Executivo, sejam atinentes à defesa do patrimônio público, ao controle interno, à auditoria pública, à correição, à prevenção e ao combate à corrupção, às atividades de ouvidoria e ao incremento da transparência
da gestão no âmbito da administração pública federal.
Avaliação da Execução de
Programas de Governo
Em atendimento ao disposto no Art. 74 da Constituição Federal, a CGU realiza ações
de controle com o objetivo de avaliar o cumprimento das metas previstas no Plano Plurianual
e a execução dos Programas de Governo e dos Orçamentos da União.
A escolha do Programa de Governo para avaliação de sua execução decorre de processo de
hierarquização de todos os programas constantes da Lei Orçamentária Anual, utilizando-se
para esse fim critérios de relevância, materialidade e criticidade. A partir de então, são geradas
ações de controle com o fito de avaliar a efetiva aplicação dos recursos destinados ao cumprimento da finalidade constante da ação governamental.
As constatações identificadas nas ações de controle são consignadas em relatórios específicos
que são encaminhados ao gestor do programa para conhecimento e implementação das medidas neles recomendadas. Cada uma das medidas é acompanhada e monitorada pela CGU até
a certificação de sua efetiva implementação.
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Sumário-Executivo
Objetivo do Programa
O Programa 1305 tem por objetivo revitalizar a bacia hidrográfica do rio São Francisco
e outras bacias em situação de vulnerabilidade ambiental e promover a prevenção e a mitigação de potenciais impactos decorrentes da implantação de projetos nacionais prioritários ou
da crescente e concentrada ação do homem com elevado comprometimento ambiental. Cabe
acrescentar que a partir da LOA/2012 (Lei nº 12.595, de 19/01/2012) o Programa 1305 foi
substituído pelo Programa 2068 – Saneamento Básico, no qual está inserida a Ação 10RM.
Finalidade da Ação
A Ação 10RM visa proporcionar à população acesso aos serviços de coleta e tratamento de esgotos sanitários, visando ao seu bem-estar, à melhoria da saúde, ao desenvolvimento
econômico e à preservação da qualidade dos corpos de água.
Como acontece
O Programa 1305 (atual Programa 2068) representa um esforço de articulação e integração entre os vários órgãos de governo em todas as esferas, implementado por meio de
execução direta, descentralização, transferências de recursos, convênios e parcerias, e envolve
os seguintes entes federais:
1. Ministério do Meio Ambiente
• Secretaria de Recursos Hídricos e Ambiente Urbano – SRHU, responsável pelo gerenciamento do programa e condução das ações que não estão relacionadas às bacias dos rios
São Francisco e Parnaíba, nos municípios com população de até 50.000 habitantes.
2. Ministério da Integração Nacional
• Companhia de Desenvolvimento do Vale do São Francisco e do Parnaíba – Codevasf,
responsável pela execução das ações que estão relacionadas às bacias dos rios São Francisco e Parnaíba, nos municípios com população de até 50.000 habitantes.
• Superintendências Regionais da Codevasf, que podem, por delegação, ser responsáveis
pelo gerenciamento das ações dentro de suas respectivas áreas de atuação.
3. Ministério das Cidades
• Responsável pela execução dos projetos de esgotamento sanitário nas cidades com
população superior a 50.000 habitantes.
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4. Ministério da Saúde
• Fundação Nacional de Saúde – Funasa, responsável pela implantação e melhoria de sistemas públicos de esgotamento sanitário em municípios de até 50.000 habitantes exclusive
de Regiões Metropolitanas ou Regiões Integradas de Desenvolvimento Econômico.
Volume de recursos envolvidos
Nos exercícios de 2007 a 2013, o volume de recursos orçamentários destinados à implantação da Ação 10RM, inscrita no PAC, no âmbito da Codevasf, foi de aproximadamente 1,9
bilhão de reais, conforme quadro a seguir:
Meta Financeira (R$)
Abrangência
Nacional
2007
388.439.588,00
2008
258.836.000,00
2009
301.467.390,00
2010
2011
200.637.842,00
183.717.507,00
2012
330.808.926,00
2013
230.000.000,00*
Fonte: SIGA BRASIL – (Autorizado – Orçamento fiscal); * Recursos orçamentários autorizados em 2013 até
22.10.2013 – data da consulta ao sistema.
Questões Estratégicas
A avaliação da execução da Ação 10RM visou analisar a adequação dos projetos básicos,
a regularidade dos processos licitatórios, a fiscalização e acompanhamento das obras de esgotamento sanitário pelas Superintendências Regionais da Codevasf, bem como se as obras estavam sendo executadas conforme programado, com vistas ao alcance dos objetivos da Ação,
essencialmente aquele relacionado à redução do volume de efluentes não tratados lançados
nos rios São Francisco e Parnaíba.
A avaliação da CGU pautou-se nas seguintes questões estratégicas:
1. Os projetos básicos contemplam as reais necessidades do município?
2. As licitações estão sendo conduzidas conforme a legislação e buscando a contratação mais vantajosa?
3. As obras estão sendo executadas conforme o contrato?
4. As obras e os convênios estão sendo fiscalizados de maneira adequada?
5. A operação dos sistemas está estruturada de forma a garantir o sucesso do
seu funcionamento?
6. Os sistemas de esgotamento executados contribuem para a despoluição dos
rios São Francisco e Parnaíba?
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Conclusões e Recomendações
De forma resumida, seguem as principais conclusões dessa avaliação, que foram levadas ao conhecimento do gestor. Também foram acordadas recomendações de melhoria, cuja
implementação passou a ser acompanhada pela CGU, como segue:
1. Os projetos básicos contemplam as reais necessidades do município?
Quanto à adequação dos projetos básicos às necessidades dos municípios, foram constatadas
deficiências desses projetos, tanto pela falta de detalhamento, como pela ausência de estudos
técnicos preliminares, bem como pela concepção inadequada do sistema proposto, o que ocasionou outras falhas como atrasos e paralisações das obras.
Com relação aos projetos contratados, foram identificadas ocorrências de financiamento de
obras já existentes, bem como a execução de projetos com cobertura parcial do município, ou
seja, mesmo com o investimento de recursos federais, ainda ficarão áreas a descoberto e com
impacto poluidor no rio.
Entre as falhas de projeto constatadas, destacamos a não abrangência integral do município e a
ausência de padronização de projetos.
Diante do resultado apresentado, a CGU recomendou à Codevasf aperfeiçoar as rotinas de
contratação e aprovação de projetos básicos, condicionando a aprovação do projeto à existência de especificações com nível de detalhamento que minimize a ocorrência de aditivos, à
apresentação de orçamento detalhado compatível com os serviços previstos e fundamentados
em estudos preliminares, ensaios de sondagem e levantamento planialtimétrico, e à compatibilidade com as condicionantes da licença de instalação e restrições ambientais.
Como providências, a Codevasf informou ter acionado os projetistas e procedido às adequações nos projetos em execução que apresentaram incorreções e adequou o modelo do termo
de referência para contratação de obras de esgotamento sanitário, que estabelece os critérios
para elaboração de projeto básico.
2. As licitações estão sendo conduzidas conforme a legislação e buscando a contratação mais vantajosa?
Relativamente aos processos licitatórios, constatou-se que houve falhas nas licitações pela
ocorrência de restrição à competição e ausência de análise de preços, de pesquisa de mercado
e de detalhamento de preços, ocasionando contratações de serviços e fornecimento de insumos com preços superiores aos de mercado.
Com vistas ao aperfeiçoamento da gestão da Codevasf na condução de licitações, a CGU
recomendou:
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• Aperfeiçoar seus controles internos, de forma a não permitir a publicação de edital de
licitação que contenha restrições ao caráter competitivo.
• Adotar critérios objetivos de forma a garantir a contratação de empresas com qualificação técnica adequada para elaborar projetos.
• Realizar capacitação de pessoal na condução de processos licitatórios.
Como providências a Codevasf informou ter implementado as seguintes ações:
• Realizou cursos de capacitação de pessoal;
• Readequou editais de licitação, com, por exemplo, a abolição de exigências nos editais
que restringiam a competição;
• Implementou rotinas de verificação do processo licitatório realizado pelas convenentes;
• Adequou normativos na área de licitações.
3. As obras estão sendo executadas conforme o contrato?
Constatou-se algumas ocorrências de execução das obras em desacordo com o especificado
(contratado), em parte ocasionadas pela inadequação do projeto, bem como divergências entre os cronogramas físico e financeiro.
Constatou-se, ainda, inexistência de ligações intradomiciliares, o que também compromete
o alcance do objetivo da Ação 10RM, visto que, embora o poder público invista recursos na
implantação de captação e tratamento do esgoto sanitário, parte da contribuição poluidora
proveniente das residências continuará sendo lançada sem tratamento nos rios.
A qualidade na execução das obras está diretamente relacionada à adequação do projeto, à idoneidade da empresa contratada e à eficácia da fiscalização. Com esse intuito, a CGU recomendou:
• Aperfeiçoar as rotinas de contratação e aprovação de projetos básicos de obras realizadas diretamente;
• Aperfeiçoar as rotinas de gestão, fiscalização e acompanhamento de contratos e convênios de execução de obras, por meio de normativos e treinamento de pessoal.
Como providências, a Companhia informou ter aperfeiçoado os critérios de exigência e aceitabilidade dos projetos e apresentou modelo de Termo de Referência (TR) adotado para a contratação de projetos de sistemas de esgotamento sanitário, que estabelece normas, critérios e
condições contratuais, além de fornecer informações que permitam a elaboração de edital e a
apresentação de propostas técnicas e comerciais, possibilitando, posteriormente, a celebração
de contratos de prestação de serviço de adequação de projeto básico de sistema de esgotamento sanitário.
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O escopo dos serviços do TR modelo estabelece a realização de estudos preliminares, bem como
estudo de alternativas de engenharia, e detalha o projeto básico de engenharia com fundamentos
nos artigos da Lei nº 8.666/93 exigindo, entre outros quesitos, orçamento detalhado e relação das
condicionantes e restrições ambientais para implantação da alternativa selecionada.
4. A operação dos sistemas está estruturada de forma a garantir o sucesso do seu
funcionamento?
As fiscalizações apontaram ocorrências de indefinição e de ausência de ajuste para a operação
e manutenção dos sistemas de coleta e tratamento de esgotos, o que denota falhas de planejamento ao não definir quais seriam os agentes (municipais e/ou estaduais) responsáveis pelo
recebimento e operacionalização dos sistemas, após a conclusão das obras, o que impacta a
efetividade da ação.
As falhas e impropriedades expostas no presente relatório ratificam a existência de fragilidades
na gestão da Ação 10RM pela Codevasf.
Dessa forma, em razão dessa falha, a CGU recomendou:
• Atuar junto às gestões municipais e às concessionárias operadoras dos serviços de saneamento, com vistas a formalizar compromisso para operar e manter os sistemas de esgotamento sanitário, quando concluídos.
• Como providências, a Codevasf apresentou a seguinte informação:
• Aprovou o Manual de Convênios por meio da Resolução nº 486, de 07/05/2009, estabelecendo os procedimentos acerca da recomendação anterior.
Em razão da necessidade de adoção de medidas corretivas pelos entes envolvidos no Programa
para a revitalização das bacias dos rios São Francisco e Parnaíba, a CGU recomendou:
• Reformular o modelo de gestão dos projetos de responsabilidade da Codevasf: pela
adoção de critérios que melhorem a qualidade dos projetos básicos; pelo aperfeiçoamento
dos processos licitatórios com a realização de pesquisa de mercado e adoção de critério
de aceitação de preços; e pela melhoria da atuação da fiscalização e acompanhamento de
obras e convênios.
Como providência, a Codevasf demonstrou ter adequado o modelo do termo de referência
para contratação de obras de esgotamento sanitário, cujo escopo dos serviços prevê a existência de estudos preliminares, levantamento topográfico, investigação de solos (sondagens) e
licenciamento ambiental, bem como estabelece os critérios para elaboração do projeto básico
e os parâmetros para aceitabilidade de preços nas licitações.
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5. As obras e os convênios estão sendo fiscalizados de maneira adequada?
No que tange ao acompanhamento e fiscalização exercida pela Codevasf, foram constatadas
fragilidades nos controles internos e no planejamento das atividades, ocasionando falhas na formalização de alterações contratuais, aprovação de aditivo sem o devido detalhamento da composição de custos unitários de serviços, ausência de aplicação de sanções a empresas executoras de obras devido às deficiências na atuação da fiscalização com vistas a resguardar o erário,
fragilidades na fiscalização do cumprimento das obrigações sociais pelas empresas contratadas
e substituição de engenheiro sem a devida comprovação de capacidade técnica compatível com
as exigências do edital de licitação.
Com vistas à melhoria da gestão da Codevasf com relação à fiscalização das obras, a CGU encaminhou as seguintes recomendações:
• Estabelecer manual de procedimentos para acompanhamento e fiscalizações de obras,
com rotina que possibilite o acompanhamento tempestivo;
• Ampliar o quadro de funcionários nas áreas de fiscalização e acompanhamento.
Como providências a Codevasf informou:
• Realizou cursos de capacitação de pessoal, relacionados com gestão, fiscalização e
acompanhamento de contratos e convênios;
• Elaborou manuais de fiscalização de obras e de convênios, que estabelece procedimentos para fiscalização das obras e monitoramento do andamento da execução de convênios;
• Aperfeiçoou o sistema de gerenciamento de contratos e convênios, por meio da readequação dos editais e da realização de reuniões com fiscais e gestores de contratos com
o intuito de nivelar os procedimentos normativos e a execução desses objetos de acordo
com as cláusulas avençadas;
• Realizou novas contratações para a área de fiscalização de obras.
6. Os sistemas de esgotamento executados contribuem para a despoluição dos rios
São Francisco e Parnaíba?
Ademais, verificou-se ausência de monitoramento da qualidade das águas sob o aspecto de
potabilidade, prejudicando a avaliação do alcance do objetivo de despoluir o rio nas localidades
onde os sistemas de esgotamento estão concluídos e em operação.
Por isso foi solicitado à Codevasf que apresentasse informações de resultados alcançados, em
especial no que se refere à melhoria da qualidade das águas dos rios, comparando a situação
dessas águas antes e após a execução das obras nos municípios beneficiados pela Ação 10RM.
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Em resposta, a Companhia informou que repassa recursos para a Agência Nacional de Águas
– ANA e para entes municipais com vistas à aquisição de equipamentos (instrumentação para
implantação dos sistemas de campo). Informou ainda que a ANA implantaria a rede de monitoramento nas bacias do São Francisco e do Parnaíba.
Questionada a respeito do assunto, a ANA informou que dos levantamentos realizados não
foram selecionadas estações nos estados da Bahia, Pernambuco, Sergipe e Alagoas, pois estes
não dispõem de dados de monitoramento de qualidade de água na bacia do São Francisco e a
rede de qualidade de água da ANA nestes estados realiza o monitoramento de apenas 05 parâmetros. Entretanto, observa em suas análises que a maior contribuição de carga poluidora para
o rio São Francisco é proveniente de Minas Gerais, especialmente da região metropolitana de
Belo Horizonte.
Dessa forma, em vista da ausência de alguns índices de medição e considerando que foram
selecionados somente dados relativos a Minas Gerais, pode haver imprecisão nas avaliações de
melhoria de qualidade da água relacionadas à revitalização da bacia do rio São Francisco.
Em razão dessa ausência de monitoramento da qualidade da água, a CGU recomendou à
Codevasf:
• Implementar mecanismos de medição e avaliação necessários em toda área de atuação
para um adequado monitoramento de qualidade da água na bacia do rio São Francisco; bem
como para verificar se os níveis de revitalização alcançados são satisfatórios;
• Articular, junto ao Ministério das Cidades, medidas para incrementar o índice de cobertura de saneamento da região metropolitana de Belo Horizonte, cuja área é a maior
responsável pela poluição do rio São Francisco.
Benefícios obtidos
A atuação da CGU provocou as seguintes providências do gestor:
• Aperfeiçoamento dos projetos básicos, glosa e retenção de valores contratuais;
• Aditivos e readequação de contratos, bem como adequação de editais e normativos de
licitações;
• Adequação/melhoria da estrutura de fiscalização dos convênios e contratos, em que
houve contratação e capacitação de pessoal, além de elaboração e adequação de normativos internos sobre o assunto.
No aspecto eminentemente financeiro, o gestor glosou o total de R$ 387.221,18 em contratos
em que foi possível quantificar prejuízos decorrentes durante as fiscalizações realizadas pela CGU.
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Sumário
1. Introdução............................................................................................................................13
1.1 Fluxo da Ação..............................................................................................................................15
1.2 Metas segundo a LOA..................................................................................................................16
1.3 Referencial Normativo.................................................................................................................17
1.4 Critérios para seleção de beneficiários........................................................................................17
1.5 Critérios, formas e veículos de divulgação...................................................................................17
1.6 Mecanismos de controle..............................................................................................................18
2. Objetivos e Abordagem.......................................................................................................18
3. Escopo da Avaliação.............................................................................................................19
4. Resultados............................................................................................................................19
4.1 Os projetos básicos contemplam as reais necessidades do município?.......................................20
4.2 As licitações estão sendo conduzidas conforme a legislação e buscando a contratação mais
vantajosa? ..........................................................................................................................................22
4.3 As obras estão sendo executadas conforme o contrato?.............................................................24
4.4 A operação dos sistemas está estruturada de forma a garantir o sucesso do seu funcionamento?
...........................................................................................................................................................25
4.5 As obras e os convênios estão sendo fiscalizados de maneira adequada?....................................27
4.6 Os sistemas de esgotamento executados contribuem para a despoluição do rio São
Francisco?...........................................................................................................................................29
5. Conclusão.............................................................................................................................32
Anexo I – Municípios Fiscalizados.............................................................................................36
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1. Introdução
A ocupação desordenada do território brasileiro, em nível rural e urbano, têm provocado graves impactos ambientais, especialmente no tocante à água. Embora o país possua uma
das maiores reservas hídricas do planeta, observa-se um crescente processo de degradação
desses recursos, incluindo as áreas de abrangência das respectivas bacias hidrográficas, ocasionando aumento na escassez (quantidade e qualidade) tanto em regiões com alta disponibilidade
de água, principalmente nos grandes centros urbanos, como em regiões marcadas pela distribuição irregular das chuvas (semi-árido brasileiro).
A diminuição da oferta de água de qualidade acarreta vários entraves para o desenvolvimento
sustentável, seja pelas dificuldades colocadas para a manutenção das necessidades básicas da
população brasileira, seja pelo papel da água como recurso básico para impulsionar processos
produtivos. O Decreto não numerado, de 5 de junho de 2001, criou o Projeto de Revitalização
e Conservação do Rio São Francisco, assim como criou também o Comitê de Gestão deste
Projeto, coordenado pelo Ministério do Meio Ambiente – MMA, por intermédio de sua Secretaria Executiva. A Política Nacional de Recursos Hídricos, Lei nº 9.433/97, apresenta como um
de seus objetivos centrais “assegurar à atual e às futuras gerações a necessária disponibilidade
de água, em padrões de qualidade adequados aos respectivos usos”.
Além disso, a mesma política apresenta como diretrizes gerais de ação “a articulação da gestão
de recursos hídricos com a do uso do solo”. Corroborando com o que está definido na legislação de recursos hídricos e na definição de competências do MMA, o Plenário do Tribunal de
Contas da União na Decisão n.º 1259/2002, determinou que o Ministério do Meio Ambiente:
“adote critérios para a formulação do planejamento governamental, inclusive do Plano Plurianual, a serem aplicados todas as vezes em que houver relação do planejamento com a gestão
ambiental e de recursos hídricos; e elabore um diagnóstico dos problemas da Bacia do Rio São
Francisco com vistas a nortear as ações de conservação e revitalização daquela Bacia”.
Nesse contexto, o Programa 1305, atual Programa 2068 – Saneamento Básico, tem por objetivo revitalizar a bacia hidrográfica do rio São Francisco e outras bacias em situação de vulnerabilidade ambiental e promover a prevenção e a mitigação de potenciais impactos decorrentes
da implantação de projetos nacionais prioritários ou da crescente e concentrada ação antrópica
com elevado comprometimento ambiental. Por sua vez, a Ação 10RM, cujos orçamentos de
2007 a 2010, no âmbito da Codevasf, destinaram recursos da ordem de 1 bilhão de reais, tem
por finalidade proporcionar à população acesso aos serviços de coleta e tratamento de esgotos
sanitários, visando ao seu bem-estar, à melhoria da saúde, ao desenvolvimento econômico e à
preservação da qualidade dos corpos d’água.
O Programa 1305, atual Programa 2068, representa um esforço de articulação e integração
entre os vários órgãos de governo em todas as esferas, implementado por meio de execução
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direta, descentralização, transferências de recursos, convênios e parcerias, e envolve os seguintes entes federais:
I – Ministério do Meio Ambiente
• Secretaria de Recursos Hídricos e Ambiente Urbano – SRHU, responsável pelo gerenciamento do Programa 1305 e condução das ações que não estavam relacionadas às Bacias
dos rios São Francisco e Parnaíba.
II – Ministério da Integração Nacional
• Companhia de Desenvolvimento dos Vales do São Francisco e do Parnaíba – Codevasf, no âmbito da Ação 10RM, responsável pela Implantação, Ampliação ou Melhoria de
Sistemas Públicos de Esgotamento Sanitário em Municípios das Bacias do São Francisco e
Parnaíba, com população de até 50.000 habitantes.
• Superintendências Regionais da Codevasf, que podem, por delegação, ser responsáveis
pelo gerenciamento das ações dentro de suas respectivas áreas de atuação.
III – Ministério das Cidades
No âmbito da Ação 1N08, é o responsável pela execução dos projetos de esgotamento sanitário nas cidades com população superior a 50.000 habitantes.
IV – Ministério da Saúde
No âmbito da Ação 10GE, a Fundação Nacional de Saúde é responsável pela implantação e melhoria de sistemas públicos de esgotamento sanitário em municípios de até 50.000 habitantes,
exclusive de Regiões Metropolitanas ou Regiões Integradas de Desenvolvimento Econômico.
A Ação 10RM contempla a elaboração de estudos e projetos; aquisição de equipamentos e
implantação; ampliação ou melhoria dos sistemas de coleta e tratamento de esgotos sanitários,
envolvendo as atividades de coleta, elevação, tratamento, destino final dos efluentes, microdrenagem, soluções individuais, ligações domiciliares e instalação de unidades sanitárias.
Esta ação está inserida no PAC – Programa de Aceleração do Crescimento, cujo 2º balanço
apresentava a previsão de investimentos de R$ 1,03 bilhão alocados para implantação, até
2010, de Sistemas de Esgotamento Sanitário em 202 municípios das Bacias Hidrográficas dos
rios São Francisco e Parnaíba, nos Estados de AL, BA, MA, MG, PI, PE e SE, tendo como órgão
executor a Codevasf.
Foi verificado que a Codevasf vinha realizando as licitações e contratações desde o segundo
semestre de 2007, sendo que a condução de todos os processos licitatórios e o acompanha-
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mento dos contratos eram executados pela sede da empresa em Brasília, cabendo às Superintendências Regionais – SR a fiscalização e o acompanhamento da execução das obras.
A dotação autorizada em 2007 na Ação 10RM foi integralmente empenhada no exercício, demonstrando que a meta orçamentária fora atingida. Contudo, apenas R$ 4,5 milhões foram
pagos ao longo daquele ano, o que representa apenas 1,16%, sendo inscritos como restos a
pagar em 2008 mais de 98% da dotação.
Os controles da Codevasf são focados na execução das obras, haja vista que o monitoramento
de resultados em termos de revitalização ficou a cargo do Ministério do Meio Ambiente. Dessa
forma, aquela Companhia acompanha e fiscaliza a execução dessas obras por meio das Superintendências Regionais nos estados em que são executadas, cabendo, no âmbito da jurisdição
destas, o acompanhamento, fiscalização, avaliação e certificação das medições das obras e dos
serviços de engenharia. A Superintendência encaminha a documentação relativa a essas medições, devidamente certificada, à Diretoria Setorial competente da Codevasf, cabendo a esta a
análise desses documentos.
Na Ação 10RM foram contratadas empresas de supervisão, responsáveis por planejar a execução, levantar as condições prévias do local das obras e fiscalizar os serviços.
Os pagamentos são efetuados pela sede da Codevasf, após receber a nota fiscal referente à
medição realizada com o respectivo relatório de medição elaborado pela Superintendência
Regional, atestando o serviço prestado.
1.1 Fluxo da Ação
Inicialmente, as prefeituras municipais solicitam à Codevasf para que seu município seja
contemplado com ações de esgotamento sanitário. Se houver licenciamento ambiental e projeto
básico do sistema de esgotamento, a prefeitura os encaminha concomitantemente ao pedido.
Os pleitos municipais são encaminhados diretamente à sede da Codevasf, em Brasília, ou às
Superintendências Regionais, que posteriormente enviam a documentação para a sede. Na
sede, a Gerência de Empreendimentos Socioambientais – GSA é a responsável por analisar as
propostas dos municípios.
Os municípios são hierarquizados mediante critérios estabelecidos em consonância com o Plano Decenal de Recursos Hídricos da Bacia Hidrográfica do Rio São Francisco (2004-2013) e
com o Cadastro dos Usuários dos Recursos Hídricos. Dentre estes critérios destacam-se as
hipóteses de o município estar localizado na calha do rio São Francisco ou na calha de alguma
sub-bacia prioritária; ser um município com maior contribuição poluidora; ou ainda, se o fluxo
do curso d’água é perene; dentre outros critérios.
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A GSA verifica se o município já possui o licenciamento ambiental e o projeto básico do sistema
de esgotamento sanitário. Se não possuir o licenciamento, a Codevasf realiza a licitação para
contratar o estudo ambiental com relatório de impacto ambiental. Se não possuir o projeto
básico ou ainda que o possua, se este for considerado pela GSA como inadequado, é feita licitação para contratar a execução completa do projeto básico ou sua complementação. No caso
de o município possuir licenciamento ambiental e projeto básico adequados, a Codevasf inicia
o procedimento licitatório para a contratação das obras. Esta licitação poderá ser individualizada por município ou conter municípios agrupados, de tal forma que todas as licitações sejam
na modalidade concorrência. Os grupos de municípios a serem licitados conjuntamente serão
obrigatoriamente da mesma unidade federativa, de tal sorte que um determinado procedimento licitatório estará contido na área de competência de uma única Superintendência Regional
da Codevasf – SR. Mesmo no caso da 7ª Superintendência, que atua em mais de um estado, no
caso Piauí e Maranhão, as licitações respeitam a divisão estadual.
A Codevasf conduz as obras na forma de execução direta, com exceção de alguns municípios
onde houve a celebração de convênio. Todos os procedimentos licitatórios são realizados pela
sede da empresa. Após o empenho dos recursos do orçamento e contratação das empresas executoras é delegada competência à Superintendência Regional respectiva para que esta
acompanhe e fiscalize a execução das obras. O fiscal do contrato é nomeado por meio de
portaria específica.
Feita a fiscalização, a Superintendência Regional elabora o relatório mensal de medição dos
serviços, que deve ser assinado pelo fiscal do contrato. Após o fechamento do relatório, a SR
encaminha a documentação relativa à medição de obras e serviços, devidamente certificada, à
Diretoria Setorial competente da Codevasf, que a analisa de acordo com o termo de referência
do edital e, caso haja alguma desconformidade essa documentação é devolvida à Superintendência para correção – do contrário, segue-se à fase de pagamento.
1.2 Metas segundo a LOA
Meta Financeira (R$)
Abrangência
Nacional
2007
388.439.588,00
2008
258.836.000,00
2009
301.467.390,00
2010
200.637.842,00
2011
183.717.507,00
2012
330.808.926,00
2013
230.000.000,00*
Fonte: SIGA BRASIL – (Autorizado – Orçamento fiscal); * Recursos orçamentários autorizados em 2013 até
22.10.2013 – data da consulta ao sistema.
16
1.3 Referencial Normativo
- Lei nº 11.451, de 7 de fevereiro de 2007 (LOA 2007);
- Lei nº 11.647, de 24 de março de 2008 (LOA 2008);
- Medida Provisória nº 381, de 5 de julho de 2007, convertida na Lei nº 11.544, de 3 de novembro
de 2007, que abre crédito extraordinário em favor de diversos órgãos do Poder Executivo, incluídos
R$ 220.029.182,00 para a Ação 10RM;
- Lei nº 6.938, de 31 de agosto de 1981, que instituiu a Política Nacional do Meio Ambiente;
- Lei nº 9.433, de 8 de janeiro de 1997, que instituiu a Política Nacional de Recursos Hídricos e o
Sistema Nacional de Gerenciamento dos Recursos Hídricos;
- Lei nº 11.445, de 5 de janeiro de 2007, que instituiu a Política Nacional de Saneamento;
- Apresentação do programa Revitalização do São Francisco no sítio do Ministério da Integração
Nacional (http://www.mi.gov.br/pt/revitalizacao-do-sao-francisco);
- Apresentação do programa Revitalização do São Francisco no sítio do Ministério do Meio Ambiente
(http://www.mma.gov.br/agua/bacias-hidrograficas/revitalização-rio-são-francisco).
1.4 Critérios para seleção de beneficiários
A priorização para escolha dos municípios que estão aptos a serem atendidos com recursos da ação de esgotamento sanitário obedece ao seguinte critério:
- Estar localizado na Bacia Hidrográfica do São Francisco ou do Parnaíba;
- Atender aos critérios estabelecidos em consonância com o Plano Decenal de Recursos Hídricos da
Bacia Hidrográfica do Rio São Francisco (2004-2013) e com o Cadastro Nacional dos Usuários dos
Recursos Hídricos, descritos no item 1.1 anterior.
Cabe ressaltar que, embora sejam priorizados municípios, as ações de saneamento básico são
realizadas tendo como paradigma a cidade (núcleo central do município) e não o município
(extensão territorial sob a administração da prefeitura, incluindo regiões periféricas e rurais).
Dessa forma, o município pode ter parte de seu território dentro da área de contribuição da
bacia hidrográfica do São Francisco e sua sede estar fora desta área. Nestes casos, o município
não estará contido no rol de beneficiários da ação.
1.5 Critérios, formas e veículos de divulgação
A divulgação do projeto é feita através de informações disponibilizadas na internet, nos
sítios do Ministério do Meio Ambiente (www.mma.gov.br), Ministério da Integração Nacional
(www.mi.gov.br) e da Codevasf (www.codevasf.gov.br), bem como por meio dos diversos encontros, fóruns e seminários em que participam representantes do Comitê da Bacia do rio São
Francisco, dos municípios, da Companhia Hidro Elétrica do São Francisco (CHESF) e de outros
17
atores envolvidos. Não há divulgação do projeto direcionada individualmente a cada município.
1.6 Mecanismos de controle
Os controles da Codevasf são focados na execução das obras, haja vista que a medição
dos resultados em termos de revitalização da Bacia do Rio São Francisco fica a cargo do Ministério do Meio Ambiente.
A Codevasf acompanha e fiscaliza a execução da obra por meio da Superintendência Regional
do estado onde está sendo executada a obra, a quem cabe no âmbito de suas respectivas jurisdições, o acompanhamento, fiscalização, avaliação e certificação das medições de obras e
serviços de engenharia. A SR deve encaminhar a documentação relativa à medição de obras e
serviços, devidamente certificada à Diretoria Setorial competente da Codevasf, cabendo a esta
a análise desses documentos.
Ainda são contratadas empresas de supervisão, que são responsáveis por planejar a execução,
levantar as condições prévias do local das obras e fiscalizar os serviços.
Os pagamentos são efetuados após a apresentação, pela contratada, de nota fiscal referente
à medição já realizada e emissão do relatório de medição elaborado pelas Superintendências
Regionais. Este relatório é enviado para a sede da Codevasf para confirmação e atesto, com a
consequente liberação do pagamento.
2. Objetivos e Abordagem
A priorização de acompanhamento da Ação 10RM sobre as outras Ações do mesmo
programa se deve ao montante de recursos envolvidos na implantação de esgotamento sanitário, como também por sua implantação ter sido iniciada antes das demais.
A estratégia do controle foi elaborada em duas divisões:
• a primeira, executada na sede da Codevasf em Brasília, consistiu da avaliação dos critérios e formas adotados na priorização/hierarquização dos municípios, na análise dos pleitos,
bem como no exame da regularidade dos procedimentos licitatórios que ainda não tinham
sido concluídos e remetidos às Superintendências Regionais;
• na segunda, executada em cada unidade da federação beneficiada, coube às respectivas
unidades regionais da CGU a análise dos processos nas Superintendências Regionais da
Codevasf e a fiscalização de campo, a fim de avaliar a regularidade da aprovação dos pleitos
e dos procedimentos licitatórios, bem como a consistência da fiscalização exercida pela
Codevasf e a correta execução das obras.
18
Este trabalho visou avaliar a execução da ação de governo 10RM quanto à adequação dos projetos básicos, processos licitatórios, fiscalização e acompanhamento das obras, bem como à
execução destas em relação ao previsto e ao alcance dos objetivos da ação.
A avaliação da execução da ação de governo dar-se-á por meio de respostas às seguintes questões estratégicas:
1. Os projetos básicos contemplam as reais necessidades do município?
2. As licitações estão sendo conduzidas conforme a legislação e buscando a contratação mais vantajosa?
3. As obras estão sendo executadas conforme o contrato?
4. A operação dos sistemas está estruturada de forma a garantir o sucesso do
seu funcionamento?
5. As obras e os convênios estão sendo fiscalizados de maneira adequada?
6. Os sistemas de esgotamento executados contribuem para a despoluição dos
rios São Francisco e Parnaíba?
3. Escopo da Avaliação
Foram fiscalizados 77 projetos no período de 2008 a 2011, selecionados por meio de
amostragem probabilística em um universo de 203, usando nível de confiança de 95%. Dessa
forma, as conclusões desta avaliação não são categóricas, mas sim baseadas em inferências estatísticas com razoável grau de certeza.
Cabe ressaltar que foram, ainda, realizadas fiscalizações no município de Tasso Fragoso – MA
no âmbito do Sorteio Especial de Obras do PAC nº 01. Essas ações de controle não fazem parte
da amostra inicial e os resultados foram tratados pontualmente, não tendo sido considerados
nas inferências deste relatório.
4. Resultados
Dos exames realizados, obteve-se um conjunto de constatações que foram submetidas
e discutidas com os gestores responsáveis pela execução da ação de governo.
Para cada uma das constatações mantidas após discussão com os gestores, foram acordadas recomendações, tanto de caráter estruturante, quanto específicas para intervenção em falhas pontuais
19
que necessitassem de providências imediatas visando ao aperfeiçoamento dos controles internos
e à prevenção de dano, para as quais o gestor federal tem apresentando providências.
Todas as recomendações são monitoradas pela CGU, de acordo com o cronograma para implementação estabelecido com o gestor, sendo que o resultado desse monitoramento tem
sido objeto de constante comunicação do TCU, por ocasião dos processos de contas anuais da
Codevasf, conforme se observa nos parágrafos seguintes.
As constatações decorrentes das fiscalizações ocorridas em 2008 foram tratadas no Relatório
de Auditoria de Gestão daquele exercício (contas apresentadas em 2009 ao Tribunal de Contas
da União), cujo Plano de Providências apresentou as medidas adotadas pela Companhia com
vistas a sanar as falhas apontadas naquele relatório.
Em setembro/2011 o Relatório da Auditoria de Gestão do exercício de 2010 da Codevasf fez
constar uma consolidação dos achados das fiscalizações da CGU acerca desta Ação, englobando constatações das fiscalizações realizadas nos dois exercícios anteriores, e que já haviam sido
objeto de encaminhamentos e tratativas com os responsáveis da empresa. Nesse relatório foram consignadas recomendações pontuais e de cunho gerencial para que a Codevasf atuasse na
gestão das Ações sob sua responsabilidade com vistas a adequar-se nos seguintes aspectos: melhoria dos controles de aceitação de projetos básicos; aperfeiçoamento do acompanhamento/
fiscalização de obras e convênios, bem como das rotinas de análise de custos dos itens licitados;
estabelecimento de critérios de aceitação de preços nos certames licitatórios.
Cabe ressaltar que durante as fiscalizações realizadas pelas equipes das CGU, várias obras se
encontravam em fase de implantação. Assim, parte dos testes de auditoria planejados não foram realizados, pois não eram aplicáveis aos empreendimentos não concluídos.
A seguir, apresentamos os resultados encontrados e as conclusões das questões estratégicas
objeto da avaliação da Ação 10RM:
4.1 Os projetos básicos contemplam as reais
necessidades do município?
É essencial que o gestor local conheça as necessidades a serem supridas, as quais devem constar dos projetos básicos utilizados como referência para a consecução das obras que
concretizam a execução da ação de governo, de forma que se não constarem, por melhor que
seja a execução das obras, a população não estará sendo efetivamente beneficiada.
Com base nas análises realizadas pode-se concluir, com 95% de nível de confiança, que em relação aos projetos contratados, pelo menos 4,15% (8 projetos) financiaram obras já existentes
e pelo menos 4,61% (9 projetos) estão localizados em municípios que ainda possuem áreas
sem saneamento básico que, mesmo com esse investimento ainda terão áreas a descoberto e
20
com impacto poluidor na bacia do rio São Francisco, resultados esses considerados pela Codevasf acima dos parâmetros ideais. Caso haja sobreposição de objeto entre o projeto aprovado
e obras já existentes no mesmo município, tem-se o risco da ocorrência de pagamentos indevidos de obras e serviços de construção em trechos previstos no projeto, nos quais tenham sido
aproveitadas as instalações existentes.
Os trabalhos executados permitem afirmar com 95% de nível de confiança que pelo menos
4,15% (8 projetos) dos projetos aprovados no âmbito da ação de “Implantação, Ampliação ou
Melhoria de Sistemas Públicos de Esgotamento Sanitário em Municípios das Bacias do São Francisco e Parnaíba” tinham como objetivo financiar obras já existentes no município, podendo
ocasionar prejuízos aos cofres públicos ao se pagar por obras e serviços não realizados.
É fundamental verificar se o projeto básico, definido na legislação como deve ser composto,
possui os elementos técnicos que caracterizem a obra, garantam sua viabilidade técnica, econômica e ambiental, apresentem adequado tratamento do impacto ambiental, definam métodos de execução e detalhem custos e prazos. O grau de detalhamento do projeto básico deve
minimizar a ocorrência de necessidade de alterações (aditivos). Assim, o projeto deve estar
adequado à necessidade do município.
Se o projeto não abranger todas as áreas do município que necessitam de saneamento, todo o
objetivo da obra poderá ficar comprometido, já que poderá ocorrer a continuidade do processo de poluição na bacia do São Francisco e Parnaíba.
Os resultados da avaliação demonstram com 95% de nível de confiança que pelo menos 4,61%
(9 projetos) dos projetos financiados pela ação estão localizados em municípios que ainda possuem áreas sem saneamento básico e com impacto poluidor na bacia do São Francisco e Parnaíba, mesmo após a conclusão das obras em análise. Após a apresentação desses resultados
à Codevasf, a principal causa trazida pelos gestores da ação foi a limitação de recursos, pois a
Companhia já havia identificado, à época, a necessidade de redução do escopo dos projetos
por restrição orçamentária. Diante do exposto, pode-se inferir que o objetivo da obra não foi
plenamente alcançado, ao não se contemplar as demais áreas do município que necessitavam
de saneamento básico.
Entre as falhas de projeto constatadas, as de maior incidência são aquelas que se referem a não
abrangência integral do município no projeto elaborado e à ausência de padronização de projetos.
A maximização da área de abrangência da coleta e tratamento de esgotos nos municípios beneficiados pelo investimento público visa potencializar o alcance do objetivo da ação, que é a despoluição
dos rios, pela redução de lançamento de esgoto não tratado nos cursos d’água das suas bacias.
Nesse sentido, a CGU encaminhou recomendação à Codevasf, conforme segue:
• Aperfeiçoar as rotinas de contratação e aprovação de projetos básicos de obras realiza21
das diretamente, ou por convênios, condicionando a aprovação do projeto à existência de
especificações com nível de detalhamento que minimize a ocorrência de aditivos, à apresentação de orçamento detalhado compatível com os serviços previstos e fundamentados
em estudos preliminares, ensaios de sondagem e levantamento planialtimétrico, à compatibilidade com as condicionantes da licença de instalação e restrições ambientais e à compatibilidade com o terreno onde a obra será locada, atentando inclusive às questões de disponibilidade e regularidade da situação dominial e de propriedade do terreno, com vistas a
evitar a necessidade de alterações pela não disponibilização de áreas previstas nos projetos.
Como providências frente às constatações de deficiência nos projetos básicos, por meio do plano
de providências, a Codevasf informou ter acionado os projetistas e procedido adequações em
projetos que apresentaram incorreções, o que mitiga falhas pontuais em projetos já elaborados.
4.2 As licitações estão sendo conduzidas conforme a
legislação e buscando a contratação mais vantajosa?
Entre as constatações relacionadas aos processos licitatórios, as análises sobre os testes
de auditoria apontaram percentuais significativos de ocorrências de restrição à competição no
certame, contratação de licitantes com proposta contendo preços unitários ou globais superiores
aos valores de mercado, incompatibilidade entre os custos orçados pela Codevasf e pelos licitantes com os valores de mercado e ausência de licenciamento ambiental prévio para implantação do
projeto. Tais constatações podem ocasionar distorções quanto às contratações para a execução
dos projetos, não sendo efetivamente as mais vantajosas para os municípios e para a União.
É essencial que não ocorram restrições quanto à participação de empresas nos processos de licitação com o estabelecimento de preferências ou distinções irrelevantes para o específico objeto
contratado, podendo não resultar na obtenção de proposta mais vantajosa para a Administração.
Com base nas análises realizadas, pode-se concluir que, com relação às licitações dos projetos contratados, ocorreu restrição da competitividade devido aos requisitos para qualificação
econômico-financeira e técnica.
A ausência de critérios de aceitabilidade de preços máximos unitários no edital de licitação
pode onerar os serviços a serem contratados pelo município, podendo, ainda, resultar na ocorrência de jogo de planilha.
Com base nas análises realizadas, pode-se concluir com 95% de nível de confiança que, com
relação às licitações dos projetos contratados, pelo menos 29,75% das propostas vencedoras
não atendiam ao critério de aceitabilidade de preços máximos unitários no edital de licitação.
A contratação realizada com preços de acordo com o praticado no mercado inibe a ocorrência de sobrepreços.
22
De acordo com as avaliações efetuadas, pode-se concluir com 95% de nível de confiança que,
relativamente ao preço contratado, pelo menos 6,41% (13 projetos) não estavam de acordo
com o praticado no mercado.
A ausência de licença ambiental prévia para a implantação do projeto pode implicar atrasos e
paralisações das obras.
Com fundamentação nos exames realizados, pode-se concluir com 95% de nível de confiança
que no mínimo 13,92% dos projetos (28 projetos) não apresentavam licença ambiental prévia
para a implantação do empreendimento, o que pode implicar em atrasos do cronograma de
execução das obras, com consequente prejuízo à sociedade beneficiária da ação governamental.
A ocorrência de direcionamento na licitação inibe o caráter competitivo do certame, podendo,
também, não resultar na obtenção de proposta mais vantajosa para a Administração.
Com base nas análises realizadas, pode-se concluir com 95% de nível de confiança que em pelo
menos 3,24% (6 projetos) houve indício de direcionamento na licitação para contratação de
projetos.
Com vistas ao aperfeiçoamento da gestão da Codevasf com relação à elaboração, à adequação
e ao recebimento dos projetos básicos, por meio dos Relatórios de Auditoria relativos à avaliação da Gestão/2008 e ao Acompanhamento da Gestão das Superintendências Regionais da
Codevasf, a CGU encaminhou recomendações à Companhia, que foram monitoradas por meio
do Plano de Providências Permanente – PPP, conforme segue:
• Aperfeiçoar seus controles internos, de forma a não permitir a publicação de edital de
licitação que contenha restrições ao caráter competitivo.
• Adotar critérios objetivos de forma a garantir a contratação de empresas com qualificação técnica adequada para elaborar projetos.
• Realizar capacitação de pessoal na condução de processos licitatórios.
Como providências frente às constatações de deficiência nos projetos básicos, a Codevasf informou providências de caráter estruturante, tais como:
• Realizou cursos de capacitação de pessoal;
• Readequou os editais de licitação, como por exemplo, a abolição de exigências nos editais que restringem a competição e a implementação de rotinas de verificação do processo
licitatório realizado pelas convenentes.
• Adequou normativos na área de licitações.
23
4.3 As obras estão sendo executadas conforme o
contrato?
A maior parte dos testes de auditoria acerca da compatibilidade entre o objeto construído e o especificado não era aplicável, devido ao estágio em que a obra se encontrava por
ocasião da fiscalização. Entre as fiscalizações em que a equipe apresentou resposta passível de
avaliação, o percentual de ocorrências de variação quantitativa ou qualitativa entre o objeto
executado e as especificações é significativo, conforme demonstrado nos parágrafos seguintes.
Em alguns casos, a diferença entre os serviços executados e a especificação de projeto é decorrente de falhas na formalização das alterações contratuais, ocorrendo execução de serviços
antes da formalização do respectivo termo aditivo, exigência esta que é legal e que permite
adequadas fiscalização e responsabilização do executor.
A execução do objeto em desacordo com o especificado no projeto pode resultar em prejuízos
ao erário, cujos valores são de difícil recuperação, bem como prejuízos sociais e ambientais.
Com base nas análises realizadas, pode-se concluir com 95% de nível de confiança que, com
relação à execução das obras, no máximo 56,39% (114 projetos) tiveram seus objetos construídos, tanto qualitativos como quantitativamente, de acordo com o especificado, valor este
julgado baixo.
É fundamental que o cronograma físico esteja de acordo com o financeiro para que não haja
atrasos nas obras. Além disso, um descompasso entre os cronogramas pode ocasionar desvios
de recursos do objeto contratado.
Conforme as análises realizadas, pode-se inferir com 95% de nível de confiança que, com
relação ao cronograma físico financeiro, no máximo 66,66% (135 projetos) possuem a execução financeira correspondente ao verificado no local, enquanto que em pelo menos 1,96% (3
projetos) há pagamentos por serviços, equipamentos ou bens que não foram entregues, caracterizando pagamento adiantado do objeto.
A qualidade na execução das obras está diretamente relacionada à adequação do projeto, à
idoneidade da empresa contratada e à eficácia da fiscalização. Dessa forma, as recomendações
e providências adotadas para adequação dos projetos, aperfeiçoamento das licitações e fiscalizações impactam diretamente na qualidade de execução das obras. Além das recomendações
encaminhadas com vistas ao aperfeiçoamento desses três fatores, já apresentadas, por meio
dos relatórios de Auditoria da Gestão 2008 e de Acompanhamento da Gestão das Superintendências Regionais da Codevasf, com vistas à obtenção de melhor qualidade das obras executadas, a CGU, por meio do Relatório de Auditoria da Gestão 2010, também encaminhou as
seguintes recomendações:
24
• Aperfeiçoar as rotinas de contratação e aprovação de projetos básicos de obras realizadas diretamente; e
• Aperfeiçoar as rotinas de gestão, fiscalização e acompanhamento de contratos e convênios de execução de obras, por meio de normativos e treinamento de pessoal.
Como providências para melhoria dos projetos básicos, a Companhia informou ter aperfeiçoado os critérios de exigência e aceitabilidade desses projetos e apresentou modelo de Termo de
Referência – TR adotado para a contratação de projetos de sistemas de esgotamento sanitário,
que estabelece normas, critérios e condições contratuais, além de fornecer informações que
permitam a elaboração de edital e a apresentação de propostas técnicas e comerciais, possibilitando, posteriormente, a celebração de contratos de prestação de serviço de adequação de
projeto básico de sistema de esgotamento sanitário.
O Escopo dos Serviços do TR modelo estabelece a realização de estudos preliminares, bem
como estudo de alternativas de engenharia, e detalha o projeto básico de engenharia com fundamentos nos artigos da Lei nº 8.666/93 exigindo, entre outros quesitos, orçamento detalhado
e relação das condicionantes e restrições ambientais para implantação da alternativa selecionada.
Sobre estudos preliminares, o TR prevê a apresentação de estudos topográficos e estudos de
investigação de solos (sondagens), bem como preenchimento de toda a documentação necessária ao processo de licenciamento ambiental e identificação das áreas particulares e respectivos detentores da titularidade fundiária.
O TR também estabelece as especificações técnicas (normas e critérios) para os serviços de levantamentos topográficos, estudos geológicos e geotécnicos, bem como de proteção ambiental.
4.4 A operação dos sistemas está estruturada de forma
a garantir o sucesso do seu funcionamento?
A efetividade do investimento na implantação do esgotamento sanitário nos municípios
das bacias do São Francisco e do Parnaíba está diretamente relacionada com a qualidade do projeto e das obras executadas, bem como com a manutenção e operação adequadas do sistema.
A existência de compromisso de operação e manutenção por empresa capacitada visa, para garantir
a efetividade da ação, permitir o acesso da população à infraestrutura de saneamento implantada.
As ações de controle escopo desta avaliação demonstraram ocorrências de indefinição e ausência de ajuste para a operação de manutenção dos sistemas de coleta e tratamento de esgotos, o
que requer atuação da Codevasf, com vistas a garantir a efetividade da Ação 10RM no alcance
de seu objetivo principal de contribuir para a despoluição dos rios.
Com base nas análises realizadas, pode-se concluir com 95% de nível de confiança que só há
25
definição e formalização do responsável pela operação do sistema para no máximo 61,34%
(124 projetos). Considera-se este valor baixo, dada a importância da existência de profissional
técnico capacitado e responsável pelo sistema.
A existência de contrato de gestão ou convênio entre o município e a companhia de saneamento estadual ou municipal para cessão e operação do sistema é importante para a adequada
execução da obra de saneamento, permitindo o alcance dos objetivos e evitando o desperdício
dos recursos aplicados nos projetos.
Com base nas análises realizadas, pode-se concluir, com 95% de nível de confiança, que em relação à cessão e à operação do sistema, pelo menos 34,98% (71) dos projetos não há contrato
de gestão ou convênio entre o município e a companhia de saneamento estadual ou municipal.
A quantidade mínima de 34,98% do total de projetos sem o citado instrumento é julgada extremamente elevada, pois pode significar o não atingimento dos objetivos ou o desperdício dos
recursos aplicados em mais de um terço dos projetos.
Quanto à operação dos sistemas de esgotamento sanitário já concluídos, a Companhia informou que uma parcela das redes de esgotamento está em operação por concessionárias de
serviços de saneamento, entretanto parte dos municípios beneficiados com a infraestrutura
de esgotamento sanitário estão operando precariamente o sistema, em razão da fragilidade ou
inexistência de entidade autônoma de água e esgoto para operar o sistema.
Embora o município de São Roque/MG não tenha integrado a amostra de municípios que foram
fiscalizados por esta Controladoria, a Codevasf informou que há dificuldades na operação do
sistema, decorrente de decisão do Prefeito, que não autorizou a operação e cobrança de tarifa
pela Concessionária de saneamento.
No município de Carinhanha/BA, denúncias apontam que a rede coletora de esgoto apresenta
vazamentos e os dejetos correm a céu aberto pelas ruas e são despejados no rio sem tratamento, o que denota mais um caso de falta de efetividade do investimento federal para despoluir
a bacia do São Francisco. Diante dessa situação, a Codevasf esclareceu ter firmado termo de
cooperação para que a administração municipal opere o sistema. A Companhia esclareceu ainda que falhas como estas denunciadas são decorrentes da falta de manutenção e operação do
sistema pela Prefeitura ou pela Concessionária dos serviços de saneamento.
Deve ser registrado que a Codevasf vem atuando junto aos municípios visando corrigir os problemas identificados pela CGU nos sistemas já implantados. O recrudescimento dessa iniciativa
da Companhia, em conjunto com a adoção das recomendações constantes deste relatório, é
fundamental para o êxito da Ação 10RM.
As falhas e impropriedades expostas neste relatório não estão relacionadas de forma exaustiva, mas ratificam a existência de fragilidades na gestão da Ação 10RM pela Codevasf. Assim,
26
nos relatórios de Auditoria da Gestão dos exercícios de 2009 e 2010 foram feitas à empresa
as seguintes recomendações:
• Aperfeiçoar as rotinas de gestão, fiscalização e acompanhamento de contratos e convênios de execução de obras, por meio de normativos e treinamento de pessoal, atentando
para que nos casos de substituição de profissionais responsáveis por obras contratadas, os
novos profissionais sejam detentores de atestado de capacidade técnica compatível com as
exigências do edital;
• Atuar junto às gestões municipais e às concessionárias operadoras dos serviços de saneamento, com vistas a formalizar compromisso para operar e manter os sistemas de esgotamento sanitário, quando concluídos, tanto nos municípios de Sertânia e Cabrobó, no estado
Pernambucano, como nos demais municípios;
• Não celebrar convênios para realização de objetos parciais ou de etapas do objeto que
isoladamente não proporcionem o alcance dos objetivos do investimento, e dependam da
realização de outras etapas cujas execuções sejam incertas.
Por meio dos Planos de Providências referentes àqueles relatórios de auditoria, a Codevasf
apresentou as seguintes informações relativas, respectivamente, às recomendações acima:
• Informou acerca de termos de compromisso já firmados com municípios para operação
do sistema, bem como de providências em negociação com prefeituras e concessionárias
de serviços públicos para que operem os sistemas de coleta e tratamento de esgotos concluídos;
• Aprovou o Manual de Convênios por meio da Resolução nº 486 de 07/05/2009, estabelecendo os procedimentos acerca da segunda recomendação;
• Envidou esforços para que, na medida do possível, o objeto do convênio contemple
apenas etapas úteis e funcionais.
4.5 As obras e os convênios estão sendo fiscalizados de
maneira adequada?
É essencial que as obras sejam fiscalizadas de forma adequada, pois o acompanhamento
da aplicação dos recursos visa a certificar o efetivo resultado da implantação do objeto. A ausência de controle da execução das obras e fiscalização adequada implica risco de os contratos
serem executados de forma inadequada.
Na execução das ações de controle foram constatadas falhas quanto à designação de fiscal, à
inadequação da frequência de fiscalização e à divergência nos quantitativos atestados, dentre
outras. Tais fatos demonstraram que a Codevasf deveria acompanhar a realização das obras
de modo mais atuante e tempestivo junto às contratadas e aos convenentes, a fim de evitar
desvios, atrasos nos cronogramas e demais falhas que possam ocorrer na execução do objeto.
27
De acordo com a previsão legal (art. 67 da Lei 8.666/93), a execução do contrato deverá ser
acompanhada e fiscalizada por representante da Administração especialmente designado, permitida a contratação de terceiros para assisti-lo e subsidiá-lo de informações pertinentes a essa
atribuição. Tal previsão deve-se à necessidade de um acompanhamento adequado da obra, para
uma tempestiva regularização das faltas ou defeitos observados durante a execução do objeto.
Com base nas análises realizadas, pode-se concluir com 95% de nível de confiança que em pelo
menos 34,96% (74 projetos) havia fiscal designado para fiscalizar a obra.
Conforme a obrigação citada no item anterior, deve ser comprovada a fiscalização exercida
pelo órgão concedente na execução da obra.
Com base nas análises realizadas, pode-se concluir com 95% de nível de confiança que, com relação à comprovação da fiscalização exercida pela Codevasf, só foi possível comprovar a fiscalização em frequência adequada em no máximo 63,85%, valor este julgado baixo frente ao desejado.
Devido à possibilidade de as vistorias nos empreendimentos realizadas pela Codevasf não serem
compatíveis com a situação verificada pela CGU, deve-se avaliar a qualidade do acompanhamento por parte do gestor, com o objetivo de testar a confiabilidade dos registros da Companhia.
Com base nas análises realizadas, pode-se inferir com 95% de nível de confiança que no máximo 67,01% dos atestos das fiscalizações correspondem tanto qualitativamente quanto quantitativamente ao verificado no local, valor este julgado baixo para considerarmos um processo
de fiscalização adequado.
Com vistas à melhoria da gestão da Codevasf com relação à elaboração, adequação e recebimento dos projetos básicos, por meio dos relatórios de Auditoria da Gestão 2008 e de Acompanhamento da Gestão das Superintendências Regionais da Codevasf, a CGU encaminhou as
seguintes recomendações:
• Exercer as prerrogativas contratuais visando adequar a atuação das empresas contratadas para apoio à fiscalização;
• Estabelecer manual de procedimentos para acompanhamento e fiscalizações de obras
públicas, e observar a qualidade desempenhada nos processos construtivos;
• Ampliar o quadro de funcionários nas áreas de fiscalização e acompanhamento de obras;
• Elaborar rotina de supervisão de convênios que possibilite o acompanhamento tempestivo da execução do acordo.
Como providências frente às constatações de deficiência nos projetos básicos, por meio do
plano de providências, a Codevasf informa:
• Realizou cursos de capacitação de pessoal;
28
• Elaborou manuais de fiscalização de obras e de convênios, que estabelece procedimentos para fiscalização das obras e monitoramento do andamento da execução de convênios;
• Aperfeiçoou seu sistema de gerenciamento de contratos e convênios, por meio da readequação dos editais e da realização de reuniões com fiscais e gestores de contratos com
o intuito de nivelar os procedimentos normativos e a execução dos contratos e convênios
de acordo com as cláusulas avençadas;
• Realizou novas contratações para a área de fiscalização de obras.
Devido a necessidade de adoção de providências corretivas pelos entes envolvidos no Programa para a Revitalização das Bacias dos Rios São Francisco e Parnaíba, a CGU recomendou:
• Reavaliar o modelo de gestão atual de forma a introduzir medidas que maximizem o
resultado das ações;
• Reformular o modelo de gestão dos projetos de responsabilidade da Codevasf pela
adoção de critérios que melhorem a qualidade dos projetos básicos de obras contratados
e aprovados pela empresa; pelo aperfeiçoamento dos processos licitatórios com a realização de ampla pesquisa de mercado e adoção de critério aceitação de preços balizados
na pesquisa de mercado; pela melhoria da atuação da fiscalização e acompanhamento de
obras e convênios exercidos pela empresa, com atuação tempestiva que exija qualidade dos
serviços e acompanhe o fiel cumprimento das especificações, cronogramas e desembolsos,
e atue de forma eficiente nas decisões acerca de ajustes que forem necessários; pelo estabelecimento de critérios que avaliem a atuação da empresa no gerenciamento das ações
sob sua responsabilidade, não tendo apenas o objetivo de concluir o objeto contratado, mas
em atingir as metas dos programas de governo com eficiência.
4.6 Os sistemas de esgotamento executados
contribuem para a despoluição do rio São Francisco?
As fiscalizações realizadas nos projetos referentes à Ação 10RM levaram em consideração a execução física do objeto contratado, analisando o quantitativo e a natureza qualitativa
do efetivamente executado, em face do objeto acordado. Verificou-se ainda se havia efetivo
acompanhamento e fiscalização do contrato por representante da Codevasf, a fim de demonstrar se a cláusula de fiscalização estava sendo devidamente cumprida.
Desse modo procurou-se buscar informações quanto aos processos licitatórios e seus participantes, à legalidade dos contratos, aos projetos aprovados, à execução física dos projetos, ao
acompanhamento do gestor e aos resultados obtidos com a implantação das obras executadas.
Dessa forma, de acordo com a análise dos resultados decorrentes das ações de controle, pode-se inferir com 95% de nível de confiança que, relativamente ao universo dos projetos contratados, não mais que 136 dos 203 projetos contribuem para a redução da poluição do rio São
Francisco, segundo a percepção dos analistas que fiscalizaram as obras.
29
As falhas e impropriedades expostas neste relatório não estão relacionadas de forma exaustiva,
mas ratificam a existência de fragilidades na gestão da Ação 10RM pela Codevasf.
Nas fiscalizações foi verificado se os projetos contemplavam as reais necessidades dos municípios. Os trabalhos executados permitiram concluir com 95% de nível de confiança que pelo
menos 4,15% dos projetos aprovados, no âmbito da Ação 10RM, tinham como objetivo financiar obras já existentes no município. Além disso, os resultados da avaliação demonstram com
95% de nível de confiança que pelo menos 4,61% dos projetos financiados pela ação estão
localizados em municípios que ainda possuem áreas sem saneamento básico e com impacto
poluidor na bacia do São Francisco e Parnaíba, mesmo após a conclusão das obras fiscalizadas.
Entre as constatações relacionadas aos processos licitatórios, ocorrências de restrição à competição no certame, contratação de licitantes com proposta contendo preços unitários ou globais superiores aos valores de mercado, incompatibilidade entre os custos orçados pela Codevasf e pelos licitantes com os valores de mercado e ausência de licenciamento ambiental prévio
para implantação do projeto, impactam a implantação da ação, com riscos de dano ao erário e
paralisação das obras.
Foi verificado também se as obras estavam sendo executadas conforme o contrato. Nesse
ponto, tendo em vista o estágio de execução das obras, em diversas fiscalizações não foi possível fazer avaliação conclusiva. Entretanto, nas fiscalizações em que foi possível fazer avaliação,
verificou-se com 95% de nível de confiança que, no máximo 56,39% dos projetos tiveram seus
objetos construídos, tanto qualitativos como quantitativamente, de acordo com o especificado.
Com relação ao cronograma físico-financeiro, verificou-se com 95% de nível de confiança que
no máximo 66,66% estavam com a execução financeira correspondente ao verificado no local,
enquanto que em pelo menos 1,96% há pagamentos por serviços, equipamentos ou bens que
não foram realizados.
Outra questão que foi verificada é se a operação do sistema estava estruturada de forma a
garantir o sucesso do seu funcionamento. Das fiscalizações realizadas, constataram-se ocorrências de indefinição e ausência de ajuste para a operação e manutenção dos sistemas de coleta e
tratamento de esgotos, o que requer atuação da Codevasf, com vistas a garantir a efetividade
da Ação 10RM no alcance de seu objetivo principal, que é contribuir para a despoluição do rio.
Quanto à adequabilidade das fiscalizações das obras e dos convênios pela Codevasf, verificaram-se falhas quanto à designação de fiscal, à inadequação da frequência de fiscalização e à
divergência nos quantitativos atestados, dentre outras, o que demostrou necessidade de atuação tempestiva por parte da Codevasf a fim de evitar desvios e atrasos nos cronogramas de
execução dos objetos.
No que se refere ao monitoramento da qualidade das águas dos rios, foi solicitado à Codevasf
que apresentasse informações de resultados alcançados, em especial no que se refere à me30
lhoria dessa qualidade, comparando a situação das águas antes e depois da execução das obras
nos municípios beneficiados pela Ação 10RM. Em resposta, a Codevasf informou que repassa
recursos para a Agência Nacional de Águas – ANA e entes municipais para aquisição de equipamentos – instrumentação para implantação dos sistemas de campo, e que a ANA implantaria a
rede de monitoramento nas Bacias do São Francisco e do Parnaíba. Questionada a respeito do
assunto, a ANA informou que dos levantamentos realizados não foram selecionadas estações
nos estados da Bahia, Pernambuco, Sergipe e Alagoas, pois estes não dispõem de dados de
monitoramento de qualidade de água na bacia do São Francisco. Informou ainda que a rede de
qualidade de água da ANA nestes estados realiza o monitoramento de apenas 05 parâmetros,
quais sejam: Temperatura, pH, Oxigênio Dissolvido, Condutividade Elétrica e Turbidez, o que é
insuficiente para uma avaliação mais aprofundada da qualidade da água. Entretanto, observa em
suas análises que a maior contribuição de carga poluidora para o rio São Francisco é proveniente de Minas Gerais, especialmente da região metropolitana de Belo Horizonte. Dessa forma, a
ausência de alguns índices de medição e considerando que foram selecionados somente dados
localizados em Minas Gerais, pode haver imprecisões nas avaliações relativas à revitalização da
bacia do rio São Francisco, tendo por base os parâmetros utilizados.
Frente às constatações evidenciadas e às recomendações deste Controle Interno, as providências implementadas pela Codevasf na adequação de projetos e editais, bem como na melhoria
da estrutura de controle, fiscalização e acompanhamento dos contratos e convênios demonstram proatividade e esforços daquela empresa em sanar as falhas apontadas com vistas a aperfeiçoar a gestão para implementação das ações de governo. Contudo, verifica-se que a execução dos sistemas ainda é insuficiente para contribuir, de maneira significativa, para o alcance do
objetivo da Ação 10RM, que é a despoluição dos rios São Francisco e Parnaíba, sobretudo devido à existência de sistemas concluídos, mas que estão inoperantes, bem como a inexistência de
ligações intradomiciliares, visto que, embora o poder público invista recursos na implantação
de captação e tratamento do esgoto sanitário, parte da contribuição poluidora proveniente das
residências continuaria correndo a céu aberto e sendo lançadas sem tratamento nos rios.
Devido à necessidade de adoção de providências corretivas pelos entes envolvidos no Programa para a Revitalização das Bacias dos Rios São Francisco e Parnaíba, a CGU recomendou à
Codevasf:
• Implementar mecanismos de medição e avaliação necessários em toda área de atuação
para adequado monitoramento de qualidade da água na bacia do rio São Francisco; bem
como para verificar se os níveis de revitalização alcançados são satisfatórios;
• Articular, junto ao Ministério das Cidades, medidas para incrementar o índice de cobertura de saneamento da região metropolitana de Belo Horizonte, cuja área é a maior
responsável pela poluição do rio São Francisco.
31
5. Conclusão
A atuação da CGU na avaliação da execução do programa de governo 10RM – Esgotamento sanitário nas bacias do rio São Francisco buscou um enfoque preventivo, ao identificar
a existência de fragilidades e situações irregulares durante a execução dos empreendimentos,
com vistas a propiciar à Codevasf o ajuste tempestivo das questões. As constatações evidenciadas e as recomendações do Controle Interno induziram o gestor a adotar medidas como:
aperfeiçoamento dos projetos básicos, adequação de editais e normativos de licitações, melhoria da estrutura de fiscalização dos convênios e contratos, revisões contratuais, aditamento de
contratos, revogação de licitações, glosa de valores e outras.
As recomendações emitidas pela CGU visaram a melhoria da gestão da Unidade na implementação dessa Ação de Governo e a correção de falhas pontuais identificadas nos trabalhos de fiscalização. As providências apresentadas pela Codevasf demonstram ações de aperfeiçoamento
da gestão e correção de falhas e desvios constatados pelo Controle Interno.
Contudo, a consolidação dos trabalhos de acompanhamento realizados até o exercício de
2011, consignada no relatório de auditoria que avaliou a gestão da Codevasf relativa àquele
exercício, demonstrou a necessidade de atuação mais incisiva da Codevasf, em vista das falhas
apontadas nas fiscalizações até então realizadas e tratadas com o gestor.
Entre essas ocorrências, destacam-se deficiências de projetos básicos, falhas em licitações, falta
de detalhamento de preços e ocorrências de sobrepreços, ausência de ligações intradomiciliares, falta de comprovação de comprometimento da concessionária de saneamento em operar
o sistema de esgotamento quando concluído, falhas e deficiências de fiscalização da execução
dos objetos, por resultarem em maior impacto prejudicial ao alcance dos objetivos da implantação da Ação 10RM.
Quanto à adequação dos projetos básicos às necessidades dos municípios, as deficiências observadas nesses projetos, tanto pela falta de detalhamento, como pela ausência de estudos técnicos
preliminares ou mesmo pela concepção inadequada do sistema proposto, têm sido a causa de
outras constatações como atrasos e paralisações pela necessidade de adequação de projetos.
Em relação aos processos licitatórios, as falhas ocorridas nas licitações pela ausência de análise de
preços e pesquisa de mercado, bem como a falta de detalhamento de preços, têm ocasionado
contratações de serviços e fornecimento de insumos com preços superiores aos de mercado.
Sobre a conformidade da execução das obras, foram constatadas falhas de execução, que em
parte são devidas à inadequação do projeto ou divergência quanto a especificações. A diferença
entre os serviços executados e a especificação de projeto é decorrente das falhas na formalização das alterações contratuais, ocorrendo realização de serviços antes da formalização do
32
respectivo termo aditivo. Além disso, o baixo percentual de execução das obras, a construção
de objetos em desacordo com o especificado, e as divergências entre os cronogramas físico e
financeiro comprometem o alcance do objetivo do programa.
Por consequência de deficiências no acompanhamento e fiscalização exercidos pela Codevasf,
as fiscalizações da CGU constataram: falhas na formalização de alterações contratuais; aprovação de aditivo sem o devido detalhamento da composição de custos unitários de serviços;
ausência de aplicação de sanções à empresa executora com vistas a resguardar o erário; fragilidades na fiscalização do cumprimento das obrigações sociais pelas empresas contratadas e
substituição de engenheiro responsável pela execução de serviços sem a devida comprovação
de capacidade técnica compatível com as exigências do edital de licitação.
Quanto ao andamento das obras de implantação da Ação 10RM, conforme relação de obras
apresentada pela Codevasf em 15/04/2013, 68 obras foram concluídas, sendo que 41 delas não
estão com o sistema em operação. Assim, considerando um total de 203 projetos a serem realizados desde a implantação do programa em 2008, verifica-se baixo percentual de execução
das obras, o que compromete o alcance do objetivo do programa de revitalização das bacias
dos rios São Francisco e Parnaíba.
Acerca do monitoramento da qualidade das águas do rio São Francisco, foi solicitado à Codevasf que apresentasse informações de resultados alcançados, em especial no que se refere à
melhoria da qualidade destas, comparando a situação das águas antes e após a execução das
obras nos municípios beneficiados pela Ação 10RM. Em resposta, a Companhia informou que
repassa recursos para a Agência Nacional de Águas – ANA e para os municípios com vistas à
aquisição de equipamentos – instrumentação para implantação dos sistemas de campo – e que
a ANA implantaria a rede de monitoramento nas bacias do São Francisco e do Parnaíba.
Nesse aspecto, a Agência Nacional de Águas informou:
“(...)
4. Não foram selecionadas estações nos outros estados (BA, PE, SE, AL), pois estes não
dispõem de dados de monitoramento de qualidade de água na bacia do São Francisco
e a rede de qualidade de água da ANA nestes estados realiza o monitoramento de
apenas 05 parâmetros, quais sejam: Temperatura, pH, Oxigênio Dissolvido, Condutividade Elétrica e Turbidez, o que é insuficiente para uma avaliação mais aprofundada da
qualidade.
5. Além disso, a maior contribuição de carga poluidora para o rio São Francisco é proveniente de Minas Gerais, especialmente da região metropolitana de Belo Horizonte.
(...)
26. A avaliação foi realizada considerando-se o IQA, que agrupa 09 parâmetros de qualidade, todos associados a lançamento de esgotos domésticos. Contudo, devido ao peso
dado a cada parâmetro o efeito de ações de saneamento, tais como, implantação de
sistemas de tratamento de esgotos a nível secundário, são amortecidos, pois este tipo
33
de tratamento não remove de forma eficiente coliformes nem nutrientes.
27. Além disso, para se ter uma avaliação mais precisa seriam necessários os dados de
vazão nos mesmos pontos, de forma a permitir a avaliação da redução ou aumento da
carga poluidora.”
Do exposto nessa Nota, verifica-se ausência de alguns índices de medição e que foram selecionados somente dados localizados em Minas Gerais, ocasionando imprecisão nas avaliações
relativas à revitalização da bacia do rio São Francisco. Ademais, não há medições provenientes
da principal área poluidora do rio, a região metropolitana de Belo Horizonte, onde seriam importantes as obras de saneamento para o processo de revitalização.
No âmbito do Ministério das Cidades foram destinados recursos orçamentários na ordem
de R$ 10 bilhões do Orçamento Geral da União para investimento em saneamento na região
metropolitana de Belo Horizonte (municípios de Itaguara, Capim Branco e Caeté), tendo sido
desbloqueado o montante de R$ 1.481.624,22 para essas ações. Considerando-se também
os recursos do FGTS compreendidos no Programa Saneamento para todos, que envolveu os
municípios de Lagoa Santa, Betim, Nova Lima e Santa Luzia, o investimento previsto foi de R$
79.110.882,79, tendo sido liberados o total de R$ 32.918.222,42.
Os resultados até então obtidos na atuação da Codevasf para adotar as medidas saneadoras
das falhas apontadas nos relatórios de fiscalização, bem como para implementar melhorias
na gestão da ação 10RM, em atendimento às recomendações da CGU, demonstram que a
estratégia deste Controle Interno em acompanhar preventivamente a execução dessa ação de
governo tem contribuído para o aperfeiçoamento da gestão da Unidade. Entretanto, as falhas
consignadas neste Relatório evidenciam que persiste a necessidade de adoção de providências
dos gestores, tanto para solucionar falhas pontuais, como para melhorar a atuação dos gestores
na implementação das ações sob sua responsabilidade.
Sob o aspecto de resultados da Ação 10RM, as falhas ocorridas nos projetos e na execução das
obras, os atrasos e paralisações decorrentes de falhas diversas, a ausência de ligações intradomiciliares, o baixo percentual de obras terminadas e a não operação de sistemas concluídos
demonstram que os investimentos de recursos públicos na implantação dessa ação tiveram
baixa efetividade em proporcionar os benefícios à população das localidades abrangidas. Aliase a isso a ausência de monitoramento da qualidade das águas sob o aspecto de potabilidade,
prejudicando a avaliação do alcance do objetivo de despoluir os rios. Essas falhas demonstram
deficiência na Gestão de Projetos desempenhada pela Codevasf.
Sobre o assunto, a CGU recomendou:
• Aperfeiçoar as rotinas de contratação e aprovação de projetos básicos de obras realizadas diretamente;
• Aperfeiçoar as rotinas de condução dos processos licitatórios realizados pela empresa e
de acompanhamentos das licitações realizadas por entidades convenentes;
34
• Aperfeiçoar as rotinas de gestão, fiscalização e acompanhamento de contratos e convênios de execução de obras, por meio de normativos e treinamento de pessoal;
• Atuar tempestivamente na obtenção de licenciamento ambiental prévio, de instalação
e de operação, com vistas a prevenir a ocorrência de aprovação de projetos inadequados,
atrasos e paralisação de obras e minimizar a necessidade de alterações contratuais, bem
como acompanhar a tempestividade de obtenção das licenças por entidades convenentes;
• Atuar junto às gestões municipais e às concessionárias operadoras dos serviços de saneamento, com vistas a formalizar compromisso para operar e manter os sistemas de esgotamento sanitário, quando concluídos, tanto nos municípios de Sertânia e Cabrobó, no
estado Pernambucano, como nos demais municípios beneficiados com investimentos da
Ação 10RM e que, eventualmente, não tenham firmado o respectivo compromisso com a
concessionária de saneamento;
• Não celebrar convênios para realização de objetos parciais ou de etapas do objeto que,
isoladamente, não proporcionem o alcance dos objetivos do investimento, e dependam da
realização de outras etapas cujas execuções sejam incertas;
• Inserir na programação anual de auditoria interna – PAINT, procedimento para verificar
a efetividade da atuação da fiscalização de contratos de obras exercida pela Codevasf.
Ademais, quanto ao comprometimento da concessionária de saneamento local em operar o
sistema quando concluído, a ausência desse compromisso pôs em risco a finalidade de os investimentos resultarem em benefícios para a sociedade, uma vez que, caso a concessionária
não opere e não realize a manutenção do sistema, este não atenderá à população, bem como
não contribuirá para a redução da poluição dos rios São Francisco e Parnaíba. Alia-se a isso o
fato de que a inexistência de ligações intradomiciliares prejudicam o alcance do objetivo da
Ação 10RM, visto que, embora o poder público invista recursos na implantação de captação e
tratamento do esgoto sanitário, parte da contribuição poluidora proveniente das residências
continuará sendo lançada sem tratamento no rio.
Especial atenção deve ser dada quanto às falhas na operação e manutenção dos sistemas de
esgotamento sanitário já concluídos, considerando os vários casos constatados de sistemas inoperantes, inclusive com a ocorrência de escoamento de esgotos em vias públicas e lançamento
de efluentes não tratados nos rios. Assim, nesses casos, identificados os compromissos assumidos e não cumpridos pelo gestor municipal ou pela empresa de saneamento, cabe à Codevasf,
como gestora do recurso federal aplicado na Ação 10 RM, cientificar os Ministérios Públicos
Federal e Estaduais, para que aquelas instâncias atuem no sentido de promover a responsabilização dos agentes que deram causa à inoperância do sistema em cada um dos municípios
envolvidos, com o objetivo precípuo de obter a efetividade da ação de governo e, consequentemente, o benefício à população.
35
Anexo I – Municípios Fiscalizados
Do plano amostral, foram selecionados, fiscalizados e adotadas providências corretivas em
relação aos 72 municípios elencados a seguir:
Municípios fiscalizados
AL
AL
36
Canapi
MG
Cordisburgo
PE
Floresta
Igreja Nova
MG
Espinosa
PE
Granito
AL
Jacaré dos
Homens
MG
Guarda-Mor
PE
Iguaraci
AL
Olho d'Água
das Flores
MG
Ibiaí
PE
Ipubi
AL
AL
Penedo
MG
Jaíba
PE
Moreilândia
Piaçabuçu
MG
Japaraíba
PE
Ouricuri
AL
Santana do
Ipanema
MG
Lontra
PE
Sertânia
BA
BA
BA
Barra
MG
Luz
PE
Tabira
Carinhanha
MG
Manga
PE
Luzilândia
Iuiú
MG
Medeiros
PI
Madeiro
BA
Jacaraci
MG
Pains
PI
Murici dos
Portelas
BA
BA
Jeremoabo
MG
Papagaios
SE
Aquidabã
Malhada
MG
Piumhi
SE
Brejo Grande
BA
Mirangaba
MG
Pompéu
SE
Canindé de São
Francisco
BA
Morro do
Chapéu
MG
Prudente de
Morais
SE
Gracho
Cardoso
BA
Palmas de
Monte Alto
MG
Riacho dos
Machados
SE
Ilha das Flores
BA
Remanso
MG
Rio Acima
SE
Itabi
BA
Várzea Nova
MG
Santana de
Pirapama
SE
Malhada dos
Bois
MG
Abaeté
MG
Uruana de
Minas
SE
Monte Alegre
de Sergipe
MG
Bambuí
MG
Vargem
Bonita
SE
Neópolis
MG
Brasilândia
de Minas
MG
Buíque
SE
Pacatuba
MG
MG
Buenópolis
PE
Cabrobó
SE
Propriá
Buritizeiro
PE
Calumbi
SE
São Francisco
MG
Capitão
Enéas
PE
Exu
SE
Telha