V Encontro Nacional da Anppas
4 a 7 de outubro de 2010
Florianópolis - SC – Brasil
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Ordenamento Territorial e Conflitos no Parque Nacional
da Restinga de Jurubatiba
Alice Giacomini Vainer (UFF)
Advogada, Pesquisadora e Mestre em Ciências Sociais e Jurídicas
Resumo
Em 1998, foi criado o Parque Nacional da Restinga de Jurubatiba (PARNA Jurubatiba), localizado
no norte do Estado do Rio de Janeiro. Trata-se do primeiro Parque Nacional totalmente incluído
em ecossistema de restinga e atendeu à idéia de se ver conservados todos os tipos de
ecossistemas presentes no Brasil. A implantação do Parque Nacional deflagrou significativas
mudanças nos territórios e nas relações sociais locais. Tratando-se de unidade de conservação de
proteção integral, instaurou uma nova maneira de regular e ordenar o uso, acesso e domínio do
território e dos recursos ambientais locais, engendrando no espaço uma nova territorialidade,
capitaneada pelo Estado, mais precisamente, pela União através do IBAMA/ICM-Bio. Utilizandose das categorias de análise território, territorialidade e conflito ambiental, este trabalho pretende
examinar como diferentes agentes, no caso ICM-Bio/IBAMA e governos municipais, planejam e
gerem o território do PARNA Jurubatiba e seu entorno; analisar nuances dos conflitos ambientais
surgidos e acirrados na área do Parque em decorrência da criação e implantação desta unidade
de conservação.
Palavras-chave
Ordenamento territorial, preservação ambiental, conflitos, Parque Nacional
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1. Introdução
Nas últimas décadas a questão ambiental tem ganhado relevância e ocupado grande espaço nas
agendas nacional e internacional. A industrialização e a urbanização crescentes das populações e
cidades, as idéias de escassez dos recursos naturais, de poluição de águas, terras e ar, o efeito
estufa e o aquecimento global, eis questões que contribuíram para produzir a sensação
generalizada de que a humanidade e o planeta caminham para uma crise ambiental iminente –
ou, mesmo, já se encontram em plena crise. Diversos estudos e pesquisas indicam que a situação
calamitosa do meio ambiente deve-se ao descuido e voracidade da ação humana sobre a
“natureza”. Mas sem dúvida um intenso e disputado processo de lutas políticas foi crucial na
ascensão da questão ambiental enquanto assunto público de grande relevância. Nestes termos, é
possível verificar que a transformação da questão ambiental em assunto público, com grande
visibilidade, é resultado de uma disputa discursiva na qual a luta política, que é também
necessariamente uma luta simbólica, foi crucial (FUKS, 2001).
Argüindo que o meio ambiente é um bem de toda a humanidade, ambientalistas, cientistas e
poderes públicos assumiram e definiram como necessárias intervenções e medidas urgentes a fim
de assegurar a preservação e conservação do meio ambiente. Este discurso, segundo o qual a
preservação do meio ambiente é uma necessidade social coletiva indiscutível, justificaria, então,
submeter a ela todas as demais necessidades. Assim, também, o direito a um ambiente
sustentável dever-se-ia impor sobre todos os outros direitos, bens e interesses, como, por
exemplo, o direito a preservar determinado patrimônio cultural, o direito à moradia ou ao trabalho.
Desta perspectiva, a criação de áreas protegidas, especialmente de unidades de conservação de
proteção integral, instaurou-se como importante instrumento de intervenção estatal no campo
ambiental. E os Parques Nacionais, nos quais se admite apenas o uso indireto dos recursos
naturais, aparecem, em todo o mundo, como uma das mais restritivas e mais utilizadas categorias
de manejo. Fundado no modelo do Parque Nacional de Yellowstone, criado em 1872, nos Estados
Unidos, este padrão de unidade de conservação se difundiu por diversos países, inclusive o
Brasil.
Em 1998, foi criado o Parque Nacional da Restinga de Jurubatiba, localizado nos município de
Macaé, Carapebus e Quissamã, no norte do Estado do Rio de Janeiro. A criação e implantação
desta unidade de conservação provocaram mudanças significativas nas formas de apropriação e
significação do território e dos recursos sob sua jurisdição. Em decorrência, conflitos envolvendo
diferentes maneiras de controle, acesso e uso deste território foram deflagrados, opondo diversos
agentes sociais.
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Neste trabalho busca-se, então, a partir das categorias analíticas de território, territorialidade e
conflito ambiental, examinar como diferentes agentes, no caso ICM-Bio/IBAMA e governos
municipais, planejam e gerem o território do Parque Nacional da Restinga de Jurubatiba e seu
entorno; e analisar nuances dos conflitos ambientais surgidos e acirrados na área do Parque em
decorrência da criação e implantação desta unidade de conservação.
No desenvolvimento da pesquisa, além de realizar cuidadosa revisão bibliográfica, são
examinados o Plano de Manejo do PARNA Jurubatiba e os Planos Diretores dos Municípios de
Macaé e Quissamã e o Plano Urbano de Carapebus. Dessa forma acredita-se ser possível
identificar aspectos expressivos da forma como o órgão gestor da Unidade de Conservação e os
governos municipais planejam e atuam na gestão e manejo da área. Além disso, o exame de Atas
do
CONPARNA
Jurubatiba,
bem
como
entrevistas
realizadas
constituíram
material
particularmente rico para a contextualização e percepção dos discursos dos diferentes agentes
sociais envolvidos.
Primeiramente, então, apresenta-se de forma breve a caracterização da área e um relato do
processo de criação da Unidade de Conservação, ressaltando-se as disputas e lutas que
permearam todo este processo (item 2).
No item 3, busca-se examinar, ainda que de maneira bem geral, a forma como o Estado, no caso
a União, atua como ente competente para gerir e ordenar a área contida no Parque Nacional e
seu entorno. Neste sentido o exame concentrou-se no Plano de Manejo da Unidade de
Conservação, principal instrumento de planejamento e gestão da área protegida, instituído e
operado pelo órgão gestor do Parque – ICMBio/IBAMA.
Em seguida analisam-se os Planos Diretores de Macaé e Quissamã, assim como o Plano Urbano
de Carapebus, enquanto instrumentos normativos de planejamento e ordenação do uso do solo
nos municípios abarcados pelo território protegido.
Posteriormente, procura-se examinar conflitos e/ou divergências envolvendo governos municipais
e órgão gestor do Parque no que tange a projetos de desenvolvimento e regras de ordenação
territorial na área protegida.
Por fim, expõem-se algumas considerações finais acerca do caso estudado, levantando-se
algumas questões e reflexões críticas sobre as territorialidades, sujeitos e conflitos envolvidos,
circunscritos e estabelecidos no território protegido.
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2. O Parque Nacional da Restinga de Jurubatiba
A criação do Parque Nacional da Restinga de Jurubatiba responde não apenas à preocupação
global de se conservar e proteger significativos exemplares de ecossistemas e espécies, mas
também às peculiaridades locais, que estão intrinsecamente relacionadas à ocupação e
desenvolvimento da região onde se encontra a unidade de conservação.
A área de restinga que se estende pelos municípios de Macaé, Quissamã e Carapebus, no norte
do Estado do Rio de Janeiro, e hoje conta com uma faixa de areia de 44 km e cerca de 17 lagoas
costeiras1, assim como toda a região norte fluminense, sofreu grandes mudanças nas últimas
décadas, principalmente em função da expansão da indústria de exploração petrolífera, mas
verifica-se que desde a construção do canal Macaé-Campos, em 1844, há a preocupação com a
preservação e manutenção do ecossistema local.
Desde os primórdios da colonização da área, suas características naturais, com áreas alagadas, e
diversas lagoas foram entraves à sua ocupação.
(...) por mais que as tecnologias européias revelassem eficiência maior que as nativas, em
drenar áreas úmidas, deitar forestas por terra e combater animais silvestres, a nova
realidade ambiental, com suas dimensões gigantescas e impetuosas, revelava-se
incontrolável naquele primeiro momento. (SOFFIATI, 2005: p. 89)
Uma constante no desenrolar da ocupação e exploração da área, então, foi a prática de se
secarem ou drenarem as lagoas costeiras com o objetivo de incorporar terras ao processo
produtivo. Isso se verifica com mais força a partir do século XIX, principalmente visando à
instalação ou ampliação do cultivo de cana de açúcar ou de pastos. Esta prática permanece nos
dias atuais.
Com o desenvolvimento da região, fazendas e, mais tarde, comunidades urbanas, se instalaram
no entorno de algumas dessas lagoas. Com a época das chuvas e o aumento do nível da água,
as terras ao redor das lagoas são afetadas por enchentes e alagamentos.
Fazendeiros e
proprietários, então, utilizam a abertura artificial de barras para escoamento da água, visando
reduzir os impactos e prejuízos. Além da abertura de barras, o aterramento de lagoas também se
constituiu como prática utilizada a fim de propiciar a ocupação dessas terras.
Recentemente, também a expansão da indústria turística, com a ocupação de praias e lagoas por
casas de veraneio, a implantação de plantações de coco e abacaxi e a utilização de campos
plantados para a criação de gado “ameaçaram” a preservação da área e atraíram a atenção de
1
Nos diversos materiais consultados há informações conflitantes quanto ao número de lagoas contidas no interior do Parque Nacional
da Restinga de Jurubatiba. Esta informação é divergente no próprio Plano de Manejo da unidade de conservação, que em um
momento contabiliza 17 lagoas (Plano de Manejo do Parque Nacional da Restinga de Jurubatiba: p. E3 31) e em outro faz menção
a 19 lagoas. No site da Prefeitura de Quissamã encontram-se referências à existência de 16 lagoas em determinada página e à 17
em outra. (Disponível em: http://www.quissama.org.br/) Acesso em: 24 de jan. de 2010). Assim, preferiu-se não afirmar com certeza
o número de lagoas identificadas na unidade de conservação.
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ambientalistas, de organizações da sociedade civil e do poder público para a necessidade de se
preservar a área.
Além disso, a atividade industrial, mais precisamente a atividade petrolífera, intensificada nos
últimos anos, tem gerado diversos impactos econômicos, sociais e ambientais na região. Entre
estes, destacam-se a ocupação desordenada do território, com aparecimento de bolsões de
pobreza, a fragmentação da vegetação e a alteração dos ecossistemas naturais.
Percebe-se, portanto, que a forma como se deu a ocupação e o desenvolvimento do Norte
Fluminense, especialmente dos municípios de Macaé, Quissamã e Carapebus, calcados
primeiramente na manufatura de cana de açúcar, pesca e pecuária, e depois na atividade
industrial petrolífera e turística, agregados aos fatores naturais que, de certa forma, por muitos
séculos, mantiveram preservada a área de restinga, foram determinantes na configuração de um
cenário que culminou com a criação da unidade de conservação na restinga de Jurubatiba.
O Parque Nacional (PARNA Jurubatiba), localizado no nordeste do estado do Rio de Janeiro,
conta com uma área litorânea de 14.860 hectares, abrangendo os municípios de Quissamã (65%),
Carapebus (34%) e Macaé (1%). Sua criação, em 1998, foi fruto da mobilização de diversas
organizações e pessoas, tendo sido precedida do reconhecimento, em 1992, como Reserva da
Biosfera2 pela UNESCO (Organização das Nações Unidas para a Educação Ciência e Cultura),
área geograficamente importante dentro de uma perspectiva socioambiental.
A iniciativa de preservar a área deu-se em função de Jurubatiba compreender a maior área de
restinga do estado do Rio de Janeiro e ser tida como a mais bem preservada de todo o Brasil,
caracterizando-se como uma importante área de preservação de ecossistemas naturais de grande
importância ecológica.
Um apanhado histórico dos atos e legislação concernentes à proteção ambiental e criação de
áreas protegidas no Brasil mostra claramente que, em geral, a criação de unidades de
conservação foi justificada como uma resposta “conservacionista” às ameaças aos recursos
“naturais”. O atual modelo de preservação ambiental adotado vislumbra a conservação dos
diversos ecossistemas existentes, através da criação de áreas protegidas que garantam a
2
A Lei nº 9.985/00 define em seu artigo 41, que : “A Reserva da Biosfera é um modelo, adotado internacionalmente, de gestão
integrada, participativa e sustentável dos recursos naturais, com os objetivos básicos de preservação da diversidade biológica, o
desenvolvimento de atividades de pesquisa, o monitoramento ambiental, a educação ambiental, o desenvolvimento sustentável e a
melhoria da qualidade de vida das populações.”. A Reserva da Biosfera da Mata Atlântica foi a primeira a ser criada no Brasil pelo
Programa Homem e Biosfera (MaB – Man and Biosphere) e reconheceu as restingas como ecossistemas ligados à Mata Atlântica,
incluindo a área de Jurubatiba em sua Zona Núcleo 1 (Plano de Manejo do Parque Nacional da Restinga de Jurubatiba: E1 17).
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conservação de áreas consideradas representativas desses diferentes ecossistemas e que
contenham significativos exemplares de fauna e flora3.
No que diz respeito à Jurubatiba, o processo de lutas e pressões para a criação do parque não foi
muito diferente. Temendo os efeitos especialmente da ação humana na até então mais bem
conservada área de restinga do Rio de Janeiro, quiçá do Brasil, pesquisadores, ambientalistas e
sociedade civil passaram a dar grande atenção à necessidade de se transformar a área em uma
unidade de conservação.
Segundo Esteves, a população e os políticos locais não se engajaram, a princípio, no projeto de
criação do parque, inclusive fazendo grande oposição a este projeto. A solução encontrada, então,
foi recorrer diretamente ao IBAMA. A criação do parque, segundo o entrevistado, se deu, então,
de cima para baixo, pois, se dependesse do apoio e da anuência da população e dos políticos
locais, não haveria unidade de conservação na área.4
Tivemos a oportunidade de fazer grande amizade com os chefes do IBAMA que na época
decidiam e nos ajudaram muito... e aí nós conseguimos, dentro do IBAMA em Brasília, o
projeto de criação do parque. Quer dizer, veio literalmente, mais ou menos, de cima para
baixo, por que aqui não queriam. A população que tinha consciência queria, mas os
políticos não queriam. Mas aí nós fizemos uma frente de luta tão grande que ficou
insustentável... (...) uma semana antes da assinatura do decreto a última reportagem do
jornal nacional foi fundamental porque foi um sábado, e sábado normalmente sai notícia
boa (...) mas aquela notícia fechou o Jornal Nacional com aquela matéria muito bonita
sobre o vôo das aves. (Francisco de Assis Esteves, fundador e diretor do Núcleo em
Ecologia e Desenvolvimento Sócio- Ambiental de Macaé – NUPEM - realizada no dia 13 de
novembro de 2009, na sede do NUPEM, em Macaé).
Deflagrado a partir do final da década de 1970/ início da década de 1980, o longo processo de
lutas políticas pela criação de uma unidade de conservação na área de Jurubatiba só alcançou
êxito em 1998, quando, em meio a grandes pressões políticas, foi assinado pelo Presidente da
República o Decreto-Lei s/n de 29 de abril de 1998, que criou oficialmente o Parque Nacional da
Restinga de Jurubatiba.
A criação do Parque Nacional da Restinga de Jurubatiba teve seu fundamento jurídico no artigo 5º
do Código Florestal5 (Lei nº 4.471 de 15 de setembro de 1965) e no Regulamento dos Parques
Nacionais Brasileiros (Decreto nº 84.017 de 21 de setembro de 1979) e definiu como objetivo do
parque “proteger e preservar amostras dos ecossistemas ali existentes e possibilitar o
3
Neste contexto, como visto, a criação das unidades de conservação ganhou destaque como reflexo de uma política de proteção
ambiental que conferiu ao Estado a função de gerir o território de forma específica a garantir a preservação de espécies e
ecossistemas, priorizando o direito de usufruto público das áreas naturais protegidas em detrimento de um possível uso privado.
4
Entrevista realizada com o Prof. Francisco Esteves na sede do NUPEM, em Macaé, no dia 13/11/2009.
5
Art. 5°, da Lei nº 4.471 de 15 de setembro de 1965 (revogado pela Lei nº 9.985 de 18 de julho de 2000-SNUC): “O Poder Público
criará:
a) Parques Nacionais, Estaduais e Municipais
e Reservas Biológicas, com a finalidade de resguardar atributos excepcionais da natureza, conciliando a proteção integral da flora,
da fauna e das belezas naturais com a utilização para objetivos educacionais, recreativos e científicos;”.
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desenvolvimento de pesquisa científica e de programas de educação ambiental” (Decreto s/n de
29 de abril de 1998).
A Lei nº. 9.985/2000, que instituiu o Sistema Nacional de Unidades de Conservação (SNUC),
vigorando a partir do ano 2000, seguiu esta mesma linha, estabelecendo como objetivo básico dos
Parques Nacionais:
Art. 11 – (...) a preservação de ecossistemas naturais de grande relevância ecológica e
beleza cênica, possibilitando a realização de pesquisas científicas e o desenvolvimento de
atividades de educação e interpretação ambiental, de recreação em contato com a natureza
e de turismo ecológico. (art.11, da Lei nº 9.985/2000)
Trata-se de uma categoria de manejo de proteção integral, de posse e domínio públicos (art. 11, §
1º, da Lei nº 9.985/2000), que tem como objetivo básico a “manutenção dos ecossistemas livres
de alterações causadas por interferência humana, admitido apenas o uso indireto dos seus
atributos naturais” (art.2º, VI, Lei 9.985/2000). A mesma Lei do SNUC define como “uso indireto”
“aquele que não envolve consumo, coleta, dano ou destruição dos recursos naturais” (art. 2º, IX,
Lei nº 9.985/2000).
O Plano de Manejo da Unidade de Conservação, que será analisado em seus pormenores mais a
frente, estabelece que:
Parques nacionais compreendem área natural pouco ou nada alterada, ecologicamente
representativa e relativamente extensa, com atributos naturais notáveis, e seu objetivo
primário é preservar os ecossistemas naturais de grande relevância ecológica e beleza
cênica, possibilitando a realização de pesquisas científicas, quando autorizadas pelo órgão
responsável por sua administração, e o desenvolvimento de atividades de educação e
interpretação ambiental, de recreação em contato com a natureza e de turismo ecológico.
(Plano de Manejo do Parque Nacional da Restinga de Jurubatiba, 2008: E3, p. 16)
A escolha da categoria Parque Nacional para a Unidade de Conservação criada na restinga de
Jurubatiba, é justificada, no próprio Plano de Manejo, pela necessidade de “preservar uma
amostra significativa dos ecossistemas de restinga e de lagoas costeiras, com um alto grau de
preservação e importância ecológica” (Plano de Manejo do Parque Nacional da Restinga de
Jurubatiba: E3, p. 16).
Além disso, levou-se em conta o fato dos ecossistemas de restinga serem pouco contemplados no
Sistema Nacional de Unidades de Conservação, a despeito de seu alto grau de depredação na
costa brasileira.
Peculiar do ponto de vista ecológico, social e político, o Parque Nacional da Restinga de
Jurubatiba, entretanto, devido a ausência de estrutura e de regulamentações, permaneceu no
papel por muitos anos. A criação da unidade de conservação assegurou na teoria a conservação
da área, mas a não realização da regularização fundiária, a falta de técnicos suficientes e
capacitados para fiscalizar e ordenar o acesso e uso do território e dos recursos naturais bem
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como outras carências, impossibilitaram a efetivação das normas gerais e objetivos do Parque
Nacional.
Mesmo assim, não há como negar que a implantação da Unidade, ao instaurar normas tão
restritivas ao acesso e uso do território e dos recursos ambientais, chocou-se e passou a conviver
com formas de apropriação e significação daquele espaço pré-existentes, configurando conflitos e
revelando multiterritorialidades.
3. Estado como gestor e planejador do território protegido: o Plano de
Manejo do PARNA Jurubatiba
Resolvida a questão relativa à criação da unidade de conservação, as atenções se voltaram para
outro obstáculo a ser superado: o Parque não contava com estrutura suficiente para assegurar
seu pleno funcionamento. Não tinha (nem tem até hoje) sede própria, seus recursos humanos e
materiais eram muito escassos e não contava com regras de planejamento do território e que
regulamentassem as atividades no interior e entorno do mesmo.
O Plano de Manejo é o principal instrumento de planejamento da unidade de conservação. De
acordo com o que estabelece o SNUC (art. 2º, inciso XII da Lei nº 9.985/2000), Plano de Manejo é
o
(...) documento técnico mediante o qual, com fundamento nos objetivos gerais de uma
unidade de conservação, se estabelece o seu zoneamento e as normas que devem presidir
o uso da área e o manejo dos recursos naturais, inclusive a implantação das estruturas
físicas necessárias à gestão da unidade.
No mesmo sentido, o Regulamento dos Parques Nacionais determina que:
Entende-se por Plano de Manejo o projeto dinâmico que, utilizando técnicas de
planejamento ecológico, determine o zoneamento de um Parque Nacional, caracterizando
cada uma das suas zonas e propondo seu desenvolvimento físico, de acordo com suas
finalidades (artigo 6º do Decreto nº 84.017/1979).
Não restam dúvidas, portanto, quanto à relevância do Plano de Manejo enquanto instrumento que
estabelece normas, regras e parâmetros de ordenação e uso dos recursos e do território em que
se estabeleceu o parque nacional. Este documento deve ser elaborado pelo órgão gestor da área
protegida (artigo 12, do Decreto nº 4.340/2002), no caso o IBAMA/ICMBio6, e deve abranger não
6
Com o advento da Lei nº 11.516, de 28 de agosto de 2007, descentralizou-se parte das atribuições do IBAMA e a função de gerir as
unidades de conservação federais foi conferida precipuamente ao Instituto Chico Mendes de Conservação da Biodiversidade
(ICMBio), autarquia vinculada ao Ministério do Meio Ambiente e integrante do Sistema Nacional do Meio Ambiente (SISNAMA).
Assim, aferiu-se a esse novo órgão a competência de executar as ações da política nacional de unidades de conservação,
incluindo-se as funções de implantar, gerir, proteger, fiscalizar e monitorar as unidades de conservação instituídas pela União,
dentre as quais se inserem os parques nacionais.
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só a área da unidade de conservação, mas também sua zona de amortecimento e os corredores
ecológicos (quando houver) (§1º do artigo 27 da Lei nº 9.985/2000- SNUC).
Cabe ressaltar que a criação do Parque de Jurubatiba se deu em 1998, antes da promulgação da
Lei do Sistema Nacional de Unidades de Conservação (Lei nº 9.985/2000) e o processo que
desencadeou na criação desta unidade de conservação não considerou ou contou com a
participação da comunidade local, mas foi resultado de pressões e lutas especialmente de
ambientalistas e pesquisadores. Como não houve adesão da população à idéia da implementação
da área protegida, e como também não ocorreram consultas públicas no processo de criação do
parque, o processo de elaboração do Plano de Manejo foi a primeira situação real de participação
destas camadas da população e institucionalidades da região no que se refere ao parque.
Segundo declarações de Dalila Silva Mello, professora da CEFET-Macaé, atual conselheira do
CONPARNA e que passou a integrar a Associação dos Amigos do Parque de Jurubatiba (APAJ)
em 1999, os conflitos com relação ao parque se intensificaram no ano seguinte à sua criação,
devido principalmente à falta de “espírito de participação popular” e ao fato de a população
atingida pela criação do parque ter sido desconsiderada ao longo do processo7. Configurou-se,
assim, uma situação repleta de disputas por legitimação e afirmação dos diferentes sujeitos e
interesses em um território múltiplo em que várias formas de domínio e apropriação material e
simbólica se manifestavam e concorriam, gerando uma série de conflitos.
O processo de elaboração do Plano de Manejo, assim como o de elaboração do Parque, também
foi conflituoso e longo8. Deflagrado em 2001, chegou inclusive a ser suspenso em função de
conflitos entre técnicos do IBAMA e representantes das prefeituras locais, que demandavam por
maior espaço de participação. Os trabalhos só foram retomados em 2003, após a constituição e o
inicio do funcionamento do Conselho Consultivo do Parque Nacional (CONPARNA)9 que passou a
acompanhar os trabalhos de perto. O Plano de Manejo do PARNA Jurubatiba, que deveria ter sido
editado no prazo de cinco anos da criação da unidade de conservação (artigo 6º do Decreto s/n,
de 29 de abril de 1998), foi publicado finalmente através da Portaria do Instituto Chico Mendes nº
54, de 1º de agosto de 2008.
7
Entrevista realizada no dia 23 de abril de 2009, no campus da Universidade Federal Fluminense (UFF).
A organização da sociedade civil, especialmente através da criação, em 1999, da ONG Amigos do Parque de Jurubatiba (APAJ), foi
extremamente importante na consecução e na constituição do Conselho do Parque (CONPARNA) e essencial para a deflagração e
continuidade do processo de elaboração do Plano de Manejo, conseguindo, inclusive, a colaboração das prefeituras envolvidas para
o custeio do Plano de Manejo. Neste percurso até a aprovação e publicação do texto final do Plano houve muita luta contra a
perspectiva tecnocrática adotada na gestão do parque. De início, os técnicos do IBAMA centralizavam todas as decisões e faziam
questão de deixar claro que a participação popular era acessória e tinha caráter meramente consultivo.
9
Neste momento o SNUC (Sistema Nacional de Unidades de Conservação) já tinha sido aprovado e estava em vigor, prevendo a
criação de um conselho do parque, conforme estabelece seu artigo 29:
“Cada unidade de conservação do grupo de Proteção Integral disporá de um Conselho Consultivo, presidido pelo órgão responsável
por sua administração e constituído por representantes de órgãos públicos, de organizações da sociedade civil, por proprietários de
terras localizadas em Refúgio de Vida Silvestre ou Monumento Natural, quando for o caso, e, na hipótese prevista no § 2o do art. 42,
das populações tradicionais residentes, conforme se dispuser em regulamento e no ato de criação da unidade” (art. 29 da Lei nº
9.985/2000)
8
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O Plano segue à risca o Roteiro Metodológico de Planejamento de 2002, do IBAMA (IBAMA,
2002), que estabelece um modelo de planejamento a ser seguido nas unidades de conservação
federais do tipo Parques Nacionais, Reservas Biológicas e Estações Ecológicas, e se estrutura em
4 (quatro) encartes: o Encarte 1, contextualiza a inserção do PARNA Jurubatiba nas esferas
internacional, federal e estadual; o Encarte 2 “apresenta a síntese das informações sobre a
Região do Parque Nacional da Restinga de Jurubatiba e sua Zona de Amortecimento” (Plano
de Manejo do Parque Nacional da Restinga de Jurubatiba: p. E2 10); o Encarte 3 apresenta a
análise da Unidade de Conservação; e o Encarte 4, trata mais especificamente do planejamento
do parque e de seu entorno.
Uma análise do texto do Plano de Manejo mostra claramente a opção por uma metodologia de
ordenação do território estruturada em três pilares: o planejamento estratégico, o zoneamento, e o
que a equipe técnica chamou de planejamento por área de atuação.
Os objetivos da categoria de manejo em questão - Parque Nacional – são colocados como os
objetivos do manejo, assim, a preservação dos ecossistemas, a pesquisa científica, as atividades
de educação e interpretação ambiental e o turismo ecológico norteiam todo o Plano de Manejo,
definindo o planejamento da Unidade, as normas e os critérios de ordenação, acesso e uso dos
recursos ambientais.
Chama atenção, ainda, a forma como a visão empresarial de gestão10 perpassa todo o Plano de
Manejo, que apresenta uma análise estratégica do parque, considerando os fatores externos
(ameaças e oportunidades) e internos (pontos fracos e pontos fortes) que auxiliariam ou
dificultariam a consecução dos objetivos do parque e de seu manejo.
Busca-se, ainda, um exame da relação entre os pontos fracos e as ameaças, e entre os pontos
fortes e as oportunidades, considerando a significância (forte, média ou fraca) dos fatores e a
urgência da aplicação das ações necessárias à gestão da unidade de conservação (imediata,
curto prazo, médio prazo e longo prazo).
A relação entre as ameaças externas e os pontos fracos da Unidade denotariam “forças
restritivas” à implementação do Parque (impactos e conflitos), que devem ser sanadas ou
diminuídas através de ações de gestão11. Por outro lado, a relação entre as oportunidades e os
pontos fortes revelariam “forças impulsoras”, devendo ser otimizadas e fortalecidas a fim de
permitir a implantação do Parque com eficiência e neutralizar as “forças restritivas”.
10
Faria e Pires defendem este modelo de gestão, afirmando que “para uma gestão moderna e eficaz das unidades de conservação as
organizações necessitam inserir, além de amplo conhecimento técnico, requisitos gerenciais há muito propalados no meio
empresarial” (FARIA; PIRES, 2007: p. 34).
11
Sobre planejamento estratégico ver Vainer (2000).
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Destarte, além de identificar os pontos fortes e fracos do Parque, as ameaças e oportunidades,
estes fatores são considerados tanto na determinação do zoneamento quanto no estabelecimento
das normas gerenciais e das áreas estratégicas. As regras de manejo e as ações propostas estão
voltadas, de forma geral, para o fortalecimento e/ou incentivo das “forças impulsoras” e para a
mitigação e/ou supressão das chamadas “forças restritivas” de implantação do Parque e daquilo
que se concebe como sua gestão eficiente12.
Seria possível, portanto, afirmar que a Unidade de Conservação é inserida em um contexto de
competitividade, no caso, de concorrência no mercado de serviços ambientais, em que a disputa
seria travada com o intuito de atrair pesquisadores, investidores e turistas ecológicos, potenciais
consumidores13 dos recursos ambientais do parque. Neste contexto, os conflitos são encarados
como disfunções do sistema, como prejudiciais ao funcionamento eficiente e, portanto, lesivos à
disputa travada com os concorrentes neste mercado.
4. O Planejamento municipal em Macaé, Carapebus e Quissamã: Planos
Diretores e Plano Urbano
A Constituição Federal de 1998 conferiu aos municípios autonomia para ordenar o uso e
ocupação do solo municipal, assegurando a estes componentes da federação brasileira a
prerrogativa de dispor sobre a política de desenvolvimento urbano. Por outro lado, a legislação
ambiental, ancorada também na Constituição, determina a União como gestora das Unidades de
Conservação federais, inclusive dos Parques Nacionais.
Por mais que a competência de gerir e ordenar o território do Parque Nacional da Restinga de
Jurubatiba legalmente caiba à União, a princípio não se pode deixar de considerar que o
ordenamento territorial e a definição da política de desenvolvimento municipais geram e sofrem
impactos decorrentes da criação e implantação de uma unidade de conservação de proteção
integral em seus territórios.
Analisando de forma bem geral, o que se pode perceber a partir do exame dos Planos Diretores
de Macaé e Quissamã, assim como do Plano Urbano de Carapebus, é que, sem dúvida, eles
incorporaram e internalizaram diretrizes, objetivos, instrumentos e propostas de ações voltadas
para a preservação, conservação e recuperação dos recursos ambientais. A preocupação com a
12
13
Para uma compreensão mais abrangente sobre essa noção de parques eficientes segundo a visão conservacionista ver Terborgh et
ali.. (2002).
Neste mesmo sentido, Pereira (2005), sobre a relação dos usuários do espaço em que se instala uma unidade de conservação
afirma que “as unidades de conservação alteram também o papel dos usuários, que, de produtores do espaço, passam a ser seus
consumidores” (Pereira, 2005: p. 130)
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questão ambiental, de forma geral, perpassa as leis dos três municípios, delineando as políticas
municipais e de desenvolvimento.
No que se refere ao Parque de Jurubatiba, o Plano macaense estabelece a área da Unidade e
seu entorno como Áreas de Interesse Ambiental e as inclui na Macroárea de Preservação
Ambiental. Chama a atenção, porém, que haja pouca ou quase nenhuma referência à Unidade no
texto da lei.
O Plano Urbano de Carapebus, por sua vez, concentra sua atenção na Lagoa e na Praia de
Carapebus. A primeira está inserida em parte no território do Parque e a segunda compreende um
dos “balneários” que, quando da delimitação da unidade de conservação federal, foi excluído de
seus limites. Estas áreas são de significativa importância para o município por se constituírem em
destacadas áreas para as atividades pesqueira, turística e de lazer.
Já Quissamã, aparentemente, é o município que mais incorpora o Parque Nacional no seu
planejamento territorial. O Plano quissamaense apresenta, mais do que os dos outros dois
município, um planejamento territorial e de desenvolvimento do município, comprometido e
relacionado ao Parque. Estabelece normas um pouco mais definidas e, principalmente através do
zoneamento do solo municipal, traz de forma mais evidente um projeto de desenvolvimento e
ordenação territorial em que se incorpora a Unidade de Conservação. Tamanha adequação talvez
possa ser explicada no campo das trajetórias individuais, uma vez que a mesma ambientalista que
participou do processo de deflagração do Parque, integrou o CONPARNA Jurubatiba, fez parte de
diversas Câmaras Técnicas e chegou inclusive a ocupar provisoriamente a chefia do Parque, se
tornou Secretária Municipal em Quissamã, cargo que deixou em 2009 para dedicar-se ao
doutorado que cursa.
Um aspecto que merece ser ressaltado é a forte identificação que se faz entre a preservação e
conservação do meio ambiente com o potencial desenvolvimento municipal através da exploração
do turismo. O Plano Diretor de Macaé mostra grande preocupação com a diversificação da
economia e dos setores produtivos, que hoje se concentram na atividade petrolífera. O turismo
aparece, então, como uma das atividades a serem estimuladas, mas não há qualquer indício de
uma política de turismo voltada especificamente para a exploração do Parque de Jurubatiba com
estes fins. Tanto em Carapebus como em Quissamã, contudo, a atividade turística, e
destacadamente o turismo ecológico (eco-turismo), surgem como prioridades para o
desenvolvimento destes municípios, com o Parque Nacional da Restinga de Jurubatiba
identificado como significativo atrativo neste segmento.
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5. Conflitos de competência: ICMBio x Prefeituras Municipais, ou
Planos Diretores x Plano de Manejo
Conforme observado no capítulo anterior, o poder público municipal, baseando-se no
predominante interesse local, é o responsável por executar as medidas e regras de intervenção no
espaço urbano, tratando da Política Urbana e do ordenamento do uso e ocupação do solo do
município.
A gestão e o manejo do território do Parque Nacional, por sua vez, conforme reiterado, são
competências da União atribuídas ao ICMBio, órgão federal gestor das unidades de conservação
federais de proteção integral. Como a área da Unidade e sua área de entorno distribuem-se pelos
três municípios – Macaé, Quissamã e Carapebus – é possível perceber que neste contexto
confrontam-se distintas regras e formas de controle, acesso e uso do solo e dos recursos.
Tanto o Plano de Manejo da Unidade de Conservação como os Planos Diretores de Macaé e
Quissamã, e o Plano Urbano de Carapebus, tratam da ordenação e uso do solo e dos recursos
naturais da área em que se insere o Parque Nacional da Restinga de Jurubatiba. Como já
ressaltado, o Plano de Manejo é o instrumento principal de gestão e regulamentação do território
protegido, enquanto Planos Diretores e Plano Urbano estabelecem as diretrizes, objetivos e
regras da Política de Desenvolvimento Urbano dos municípios, incluindo normas de ordenação e
uso dos territórios municipais.
Como era de se esperar, o Plano de Manejo preconiza princípios e objetivos da preservação e
conservação do meio ambiente. Talvez surpreenda, entretanto, que os instrumentos municipais de
planejamento, seguindo a mesma tendência nacional e internacional da valorização do meio
ambiente, convirjam no sentido da tão propalada conservação da natureza. Nota-se claramente,
contudo, que os municípios, apesar de apresentarem aparentemente políticas ambientais
abrangentes e consistentes, referem-se e se comprometem de maneiras diferentes com os
objetivos do Parque Nacional da Restinga de Jurubatiba.
O fato de o Parque ocupar parcelas significativas dos territórios dos municípios de Carapebus e
Quissamã, enquanto incide sobre uma área pequena do território macaense, provavelmente
explica a diferença de tratamento. Certamente, também as especificidades econômicas municipais
devem interferir. Enquanto Macaé sedia não apenas a Petrobrás, mas grande parte das empresas
que atuam na atividade petrolífera na região, Carapebus e Quissamã apresentam um nível de
desenvolvimento econômico e industrial incipiente, baseados especialmente nas atividades
agropecuárias e pesqueira de pequena escala.
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A Política de Desenvolvimento Urbano de Macaé, a despeito de expressar uma preocupação com
a necessária diversificação das atividades produtivas, parece orientar-se principalmente em
direção às atividades relacionadas ao petróleo. Conseqüentemente, manifesta pouco interesse em
vincular o desenvolvimento municipal às oportunidades eventualmente oferecidas pelo Parque
Nacional. Diferentemente, Quissamã e Carapebus conferem centralidade à necessidade do
fortalecimento e estímulo das atividades turísticas, sendo sem dúvida o Parque Nacional da
Restinga de Jurubatiba identificado como um fator a ser explorado por meio do ecoturismo.
Os distintos tratamentos conferidos à unidade de conservação pelos três municípios por si só
denotam a presença de diferentes interesses em jogo, o que é ainda mais reforçado por uma
análise do Plano de Manejo de Jurubatiba, dos Planos Diretores de Macaé e Quissamã e do
Plano Urbano de Carapebus, que revelam conflitos entre os Municípios e o ICMBio/IBAMA,
opondo as diferentes formas de ordenamento territorial da área de entorno ou zona de
amortecimento do Parque.
O Plano de Macaé, como visto, classifica a parte macaense do Parque como Área de Interesse
Ambiental contida na Macroárea de Preservação Ambiental (MPA) que, por sua vez, insere-se
dentro da Macrozona de Ambiente Natural (MAN). Assim, de forma geral, a preservação dos
recursos naturais reina como principal orientação. Parte da área de entorno e da provável zona de
amortecimento14 do Parque, não obstante, foram classificadas como Zona Industrial de Cabiúnas.
Vale ressaltar que tanto as entrevistas realizadas ao longo desta pesquisa quanto as atas das
reuniões do Conselho Consultivo do Parque examinadas indicam de forma quase unânime que, a
despeito de ser o Município que contém a menor parcela do Parque, Macaé é considerado o que
mais exerce pressão e gera impactos à Unidade. O avanço do bairro Lagomar15, que hoje alcança
o limite imediato do Parque, assim como os empreendimentos industriais localizados na Zona
Industrial de Cabiúnas16, são apontados como as principais razões para essa situação.
Em decorrência, a representante da ONG Amigos do Parque Nacional de Jurubatiba (APAJ) no
CONPARNA, Ingrid Stigger, que declarou ter participado da comissão que elaborou o anteprojeto
do Plano Diretor de Macaé, afirmou ter recomendado, naquela ocasião, que o Município
requalificasse a área de entorno do Parque, visando dar uma destinação mais apropriada e
14
15
16
A zona de amortecimento do Parque de Jurubatiba ainda não foi definida, mas o Plano de Manejo da Unidade apresentou uma
proposta de delimitação desta, que ainda deve ser discutida e determinada.
O bairro Lagomar é um dos maiores do município de Macaé e conta hoje com cerca de 30 mil habitantes. Habitado majoritariamente
por população de baixa renda, a ocupação da área se deu de forma espontânea e cresceu ao longo das últimas décadas em função
principalmente de migrantes que viram em Macaé o eldorado do desenvolvimento e da prosperidade.
A Zona Industrial de Cabiúnas encontra-se nas imediações do Parque e caracteriza-se, de acordo com a definição do Plano Diretor
de Macaé, como uma área “com predominância de atividades de cunho industrial, admitindo-se a instalação de atividades
potencialmente poluidoras, que, portanto, devem evitar a convivência com o uso residencial” (art. 172, LC nº 076/2006). A zona de
Cabiúnas além de localizar o Terminal de Cabiúnas (TECAB), Sede da Gerência de Processamento de Gás Natural da Petrobrás
Transporte S.A. (TRANSPETRO), que, de acordo com informações disponibilizadas na página da Petrobras na internet, hoje é o
maior pólo de processamento de gás natural do Brasil, recebe ainda diversas empresas e indústrias ligadas especialmente às
atividades petrolíferas.
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adequada à proximidade desta com Unidade.
(Conselho Consultivo do Parque Nacional da
Restinga de Jurubatiba, Ata de Reunião nº 06/06). Ao fim e ao cabo, entretanto, o Plano Diretor
de Macaé não só manteve a classificação de Zona Industrial à área vizinha imediata ao Parque,
como optou por fomentar a expansão industrial do município nesta direção. Configura-se, dessa
forma, um conflito envolvendo não apenas diferentes formas de apropriação e uso do território e
dos recursos em questão, mas principalmente, distintos agentes - Prefeitura de Macaé e
ICMBio/IBAMA - e interesses, que opõem a idéia de desenvolvimento municipal calcado na
industrialização à preservação do meio ambiente, objetivo do Parque.
Com relação ao Município de Carapebus, antes de mais nada julga-se importante reafirmar que a
criação do Parque só foi viável a partir de concessões que deixaram de incluir em seus limites o
“balneário” da Praia de Carapebus e a Fazenda Bom Retiro, bem como manteve fora do território
protegido a área mais próxima à sede municipal. Dessa forma, notável conflito de interesses
quanto ao uso e acesso àquele território e aos recursos ambientais encontrou sua solução, ainda
que controversa, antes mesmo da criação e implantação da unidade de conservação.
Quanto ao Plano Urbano de Carapebus, de forma geral não parece haver grandes divergências
com relação ao ordenamento territorial expresso no Plano de Manejo. Ressalva seja feita,
contudo, no que se refere à Política de Desenvolvimento Urbano de Carapebus, que indica a
pesca e o turismo como alguns dos principais fatores de desenvolvimento municipal. Com efeito,
se por um lado a opção municipal pelo turismo como potencial fator de desenvolvimento se
coaduna, em princípio, com os objetivos do Parque Nacional, por outro lado, a definição de
critérios e parâmetros que restringem a atividade na área do Parque e seu entorno pelo Plano de
Manejo, segundo o Secretário Municipal de Meio Ambiente, significaria um prejuízo para
Carapebus.17.
Ainda seguindo esta linha, foi muito contestada, por exemplo, a negativa por parte do IBAMA em
conceder permissão para a realização de passeios de bugre na área carapebuense do Parque,
sendo permitido apenas o acesso por barco. Igualmente, a proibição da circulação de automóveis
no acesso entre a Lagoa de Carapebus e a Lagoa Paulista, bem como o fechamento da estrada
utilizada pela população do Distrito de Ubás para acessar a Praia Zé Paco, foram identificadas
pelo Secretário como medidas contrárias ao desenvolvimento do turismo no município.
Há que se dar nota, também, de que, se no plano normativo não se verificam tantas
discrepâncias, na ordem dos fatos a pesca e a abertura de barras artificiais na Lagoa de
17
Durante entrevista com Carlos Alberto Barcelos, Secretário de Meio Ambiente de Carapebus, realizada na sede da Secretaria de
Meio Ambiente de Carapebus, em 09 de outubro de 2009, o Secretário chegou a afirmar que “Carapebus ficou sem força de
desenvolver o turismo por conta de questões definidas no Plano de Manejo”.
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Carapebus e o ordenamento e fiscalização do “balneário” da Praia de Carapebus são apontados
nas atas das reuniões do CONPARNA como situações que se oporiam aos objetivos da Unidade.
Com relação à fiscalização e ordenação do solo no “balneário” da Praia de Carapebus, há, nas
atas analisadas, diversos relatos da representante da Associação de Moradores da Praia de
Carapebus, sobre a ocupação irregular nesta área. As denúncias relacionam-se não apenas à
ocupações irregulares, como à inoperância e ineficiência da Prefeitura em fiscalizar e tomar as
medidas cabíveis e necessárias para impedi-las, indicando uma grande preocupação quanto ao
futuro do “balneário” (Conselho Consultivo do Parque Nacional da Restinga de Jurubatiba, Ata de
Reunião nº 09/2004).
Os conselheiros demonstraram imensa preocupação com a ameaça da praia de Carapebus
acabar se transformando num “novo Lagomar”, onde por descaso e omissão do poder público de
Macaé, o local acabou sendo favelizado, transformando-se no ponto de maior violência da região.
(Conselho Consultivo do Parque Nacional da Restinga de Jurubatiba, Ata de Reunião nº 09/2004).
Essas atas denúncias quanto à falta de tratamento do esgoto na Praia de Carapebus e/ou despejo
dos detritos em córregos próximos ao Parque, o que estaria provocando altos níveis de
contaminação do lençol freático. Esta situação, entretanto, foi negada pelo representante da
Prefeitura de Carapebus (Conselho Consultivo do Parque Nacional da Restinga de Jurubatiba, Ata
de Reunião nº 05/2006).
Fato é que, se as normas municipais de ordenação e uso do solo de Carapebus parecem
adequar-se aos objetivos e regras de manejo do Parque Nacional, a realidade mostra uma
situação bem diferente na prática. Conflitos entre a Prefeitura e o órgão gestor da Unidade são
identificados em relatos dos entrevistados e de interlocutores do CONPARNA, que a todo instante
apontam a necessidade de uma maior colaboração e cooperação entre os agentes envolvidos,
especialmente prefeituras e ICMBio, na busca por soluções para os impasses.
No sentido da cooperação e do compromisso com o Parque de Jurubatiba, a Prefeitura de
Quissamã e, conseqüentemente, o Plano Diretor deste município, são tidos como exemplos a
serem seguidos. O ex- Chefe do Parque, Eduardo Jalles, como diversos entrevistados e
conselheiros do CONPARNA, apontam o Plano Diretor de Quissamã, os discursos e as ações da
Prefeitura municipal, como os mais bem sucedidos na difícil tarefa de conjugar o desenvolvimento
e o ordenamento do uso do solo e dos recursos municipais com a existência da Unidade, seus
ônus e bônus18.
18
O Projeto “Turismo Sustentável de Base Comunitária na Região do Parque Nacional da Restinga de Jurubatiba: Projeto Piloto
Quissamã”, desenvolvido com o apoio da Prefeitura pelo Grupo de Desenvolvimento Tecnológico Harmonia Homem Habitats (ONG
3hs), é um exemplo da atuação do município buscando adequar e conjugar seu desenvolvimento às condições e ao contexto
instaurados com a criação do Parque.
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Assim como em Carapebus, a delimitação do Parque deixou dois “bolsões” de fora da Unidade no
município de Quissamã: os “balneários” de Visgueiro e João Francisco. Da mesma forma, então,
pode-se perceber que as disputas e lutas de poder e interesses levou a uma solução do conflito
antes mesmo da criação do Parque.
Mesmo assim, porém, conflitos de interesses e de gestão territorial envolvendo a Prefeitura de
Quissamã são apontados por interlocutores nas reuniões do CONPARNA. Os principais referemse ao uso e ocupação dos “balneários”, que, apesar de não compreenderem a área da Unidade,
estão sujeitos a normas e critérios específicos relativos à área de entorno e/ou zona de
amortecimento do território protegido. Neste sentido
*** Disse ainda que o Município de Quissamã tem mostrado muito mais interesse em apoiar
o desenvolvimento do Parque que os outros dois municípios (...) A Sra *** ponderou que
embora realmente exista o apoio do poder público municipal de Quissamã ainda existem
muitos pontos de conflito ambiental na área do Município de Quissamã que precisam estar
sendo observados e solucionados. (Conselho Consultivo do Parque Nacional da Restinga
de Jurubatiba, Ata de Reunião nº 02/2006).
Os principais conflitos identificados envolvendo Quissamã referem-se a: invasões e construções
irregulares na Praia do Visgueiro, especialmente às margens da Lagoa do Robalo; existência de
uma Estação de Tratamento de Esgoto em João Francisco; normatização e ordenação da
visitação à Unidade.
Quanto ao ordenamento dos “balneários”, a principal demanda da Prefeitura de Quissamã,
compartilhada também por Carapebus, recai na necessidade da definição e demarcação dos
limites do Parque. Tanto representantes dos Municípios, quanto os representantes do IBAMA,
reconhecem que a falta de demarcação gera dúvidas e incertezas que ocasionariam ou
contribuiriam para a instalação de usos e/ou ocupações inadequadas do solo e dos recursos
nestas áreas.
Neste sentido, inclusive, ao definir as Ações Gerenciais Gerais Internas de Operacionalização
Interna, o Plano de Manejo prevê a elaboração e implantação de “projeto de demarcação do
Parque, visando aumentar a sua proteção contra possíveis ameaças (...) e facilitar as atividades
de fiscalização e controle, principalmente nos limites do Parque com os balneários urbanos”
(Plano de Manejo do Parque Nacional da Restinga de Jurubatiba: E4, p. 88). A Prefeitura de
Quissamã, logo na primeira reunião do Conselho Consultivo realizada no início de 2004, propôsse a “oferecer todos os meios necessários para que a demarcação [de João Francisco e
Visgueiro] se faça no menor tempo possível” (Conselho Consultivo do Parque Nacional da
Restinga de Jurubatiba, Ata de Reunião nº 01/2004).
Até o momento, contudo, não foram feitas nem a revisão da delimitação nem a demarcação dos
limites do Parque Nacional, o que estaria dificultando e prejudicando a ação fiscalizadora tanto
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das Prefeituras nos domínios municipais, quanto do órgão gestor da Unidade. A falta de
funcionários capacitados e/ou disponíveis também estaria atrapalhando as ações.
Buscando uma primeira síntese, seria possível sugerir que os agentes envolvidos nestes conflitos
(Prefeituras de Macaé, Quissamã e Carapebus e ICMBio/IBAMA) declaram o intuito de atuarem
de maneira colaborativa a fim de solucionar os conflitos. Isso não obstante, divergências de
interesses, relações e lutas de poder revelam-se no território e os conflitos permanecem, bem
como a atuação do Conselho Consultivo do Parque e as práticas de negociação entre os agentes
envolvidos nos embates.
6. Considerações Finais
O que se pode perceber a partir leitura de alguns processos sociais desencadeados no tempo e
no espaço com a criação e implantação do Parque Nacional da Restinga de Jurubatiba, no Estado
do Rio de Janeiro, é que, a despeito desses processos – como a criação do Parque e de seu
Plano de Manejo - se desenvolverem em momentos distintos e incluírem diferentes agentes
sociais, são permeados por disputas e lutas que opõem interesses, visões e ideologias que geram
e/ou acirram conflitos. Estes conflitos, entretanto, devem ser percebidos como formas particulares
de conflitos: os conflitos ambientais, disputas opondo diferentes agentes sociais que têm por
objeto a apropriação material ou simbólica de recursos “naturais” territorializados, isto é, modos
sociais de domínio, controle, acesso e uso.
Neste mesmo sentido, Acselrad coloca que os conflitos ambientais envolvem
(...) grupos sociais com modos diferenciados de apropriação, uso e significação do território,
que afirmarão que a continuidade das formas que adotam de apropriação do meio
encontra-se ameaçada pelos impactos indesejáveis decorrentes das práticas de outros
grupos. (ACSELRAD, 2007: p. 2)
No caso estudado, do Parque Nacional da restinga de Jurubatiba, percebe-se que as disputas
fundam-se não apenas na disputas pelos recursos ambientais em si, mas no confronto de
diferentes formas de apropriação, significação, controle e acesso a estes recursos e ao próprio
território. A partir da criação e implantação da unidade de conservação instaurou-se no espaço
uma nova territorialidade. O Estado, primeiramente através do IBAMA e, depois, do ICMBio,
enquanto agente legítimo para criar e gerir os Parques Nacionais, definiu regras de ordenação e
manejo do território e de seus recursos determinando, de forma geral, o seu “não uso”, e
revelando, assim, uma nova configuração das relações de poder no espaço.
Da imbricação e/ou confronto desta nova territorialidade, que impôs restrições ao acesso e
utilização do solo e dos recursos “naturais”, com outras territorialidades reveladas no espaço
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agora protegido, como as expressas pelos governos municipais, surgiram ou se acirraram
conflitos.
Conforme demonstra a análise do Plano de Manejo da Unidade, os conflitos, neste contexto, são
encarados como empecilhos e ameaças à gestão eficiente do Parque e da consecução dos
objetivos de preservação. Nesta perspectiva, a universalização da idéia da necessidade urgente
de preservação da natureza justificaria todos os esforços e medidas com vistas a assegurar a
conservação do espaço protegido.
A identificação dos conflitos ou usos e atividades conflitantes como “pontos fracos” ou “ameaças”
ao Parque impõem um tratamento “finalista” aos conflitos, isto é, que tem por foco e objetivo sanar
o conflito, como quem procura extirpar ou curar um mal ou doença. Não se admite, assim, uma
compreensão do conflito como um processo: processo positivo, porque reconhece a existência e
coloca diversos sujeitos e agentes em contato e comunicação, processo, portanto, que se instaura
e que permite ao menos a possibilidade de manifestação diversa, de re-arranjos e soluções no
bojo mesmo do processo. Pelo contrário, na busca incessante pela solução dos conflitos,
associados à idéia de problemas, as negociações e tratativas deixam de considerar as
possibilidades de avanço que os conflitos podem significar para a sociedade.
Os conflitos, portanto, qualificados como verdadeiras “forças restritivas” à implantação da unidade
de conservação, deveriam ser mitigados e/ou suprimidos. Nesta luta contra os conflitos, então, a
forma de lidar com estas contendas seria através de práticas de mediação e resolução de
conflitos.
Autores como Vainer (2007) e Acselrad (2007), entretanto, chamam atenção para o fato de que
estas práticas de resolução negociada dos conflitos significariam verdadeiras formas de
despolitização das práticas e dos sujeitos sociais e corroborariam a difusão de um modelo de
sociedade marcado pelas desigualdades. Sugere-se, desta forma, que o conflito deveria ser
compreendido como forma de interação social ou, nos termos de Simmel (1983), condição
essencial à conformação da sociedade, que permite a mudança social e a formação de sujeitos
políticos.
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