ISSN 1415-434X
AUDITORIAS DO
TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO
Ano 4. Número 14. Brasília-DF. 2001
Responsabilidade Editorial
Instituto Serzedello Corrêa
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Ministro Valmir Campelo
Conselho Editorial
José Antonio Barreto de Macedo, Lucas Rocha Furtado, Luciano Carlos Batista,
Eugenio Lisboa Vilar de Melo, José Moacir Cardoso da Costa e Salvatore Palumbo
Centro de Documentação
Evelise Quadrado de Moraes
Diagramação
Ismael Soares Miguel
Ricardo Oliveira do Espírito Santo
Auditorias do Tribunal de Contas da União —
Vol. 1, n. 1 (1998) - . — Brasília: TCU, 1998v.
Irregular.
ISSN 1415-434X
1. TCU - Auditoria . 2. Auditoria.
CDU 657.6(05)
Tribunal de Contas da União
Ministros
Humberto Guimarães Souto, Presidente
Valmir Campelo, Vice-Presidente
Marcos Vinicios Rodrigues Vilaça
Iram Saraiva
Adylson Motta
Walton Alencar Rodrigues
Guilherme Palmeira
Ubiratan Diniz de Aguiar
Ministros-Substitutos
José Antonio Barreto de Macedo
Lincoln Magalhães da Rocha
Benjamin Zymler
Ministério Público
Lucas Rocha Furtado, Procurador-Geral
Jatir Batista da Cunha, Subprocurador-Geral
Paulo Soares Bugarin, Subprocurador-Geral
Ubaldo Alves Caldas, Subprocurador-Geral
Maria Alzira Ferreira, Procuradora
Marinus Eduardo de Vries Marsico, Procurador
Cristina Machado da Costa e Silva, Procuradora
SUMÁRIO
SECRETARIA DE INFRA-ESTRUTURA HÍDRICA DO MINISTÉRIO DA INTEGRAÇÃO
NACIONAL E CODEVASF - METODOLOGIA UTILIZADA NA ESCOLHA DOS
PROJETOS DE IRRIGAÇÃO - Relatório de Auditoria
Ministro-Relator Adylson Motta ........................................................................ 7
SECRETARIA DE RECURSOS HÍDRICOS DO MINISTÉRIO DO MEIO AMBIENTE AUDITORIA EXPERIMENTAL NA METODOLOGIA DE AVALIAÇÃO DE
PROGRAMA GOVERNAMENTAL - Relatório de Auditoria
Ministro-Relator Valmir Campelo ................................................................... 53
ATAN - PROJETO DE COOPERAÇÃO TÉCNICA FIRMADO ENTRE O TCU E O REINO
UNIDO - Relatório de Auditoria de Natureza Operacional
Ministro-Relator Walton Alencar Rodrigues .................................................... 67
SECRETARIA DE INFRA-ESTRUTURA HÍDRICA DO
MINISTÉRIO DA INTEGRAÇÃO NACIONAL E CODEVASF METODOLOGIA UTILIZADA NA ESCOLHA DOS PROJETOS DE
IRRIGAÇÃO
Relatório de Auditoria
Ministro-Relator Adylson Motta
Grupo I – Classe III – 2ª Câmara
TC 004.296/2000-0
Natureza: Relatório de Auditoria
Entidades: Secretaria de Infra-Estrutura Hídrica do Ministério da Integração
Nacional e Companhia de Desenvolvimento dos Vales do São Francisco e do Parnaíba
– Codevasf
Responsáveis: Aírson Bezerra Lócio e Rômulo de Macedo Vieira
Ementa: Relatório da auditoria realizada na Secretaria de InfraEstrutura Hídrica do Ministério da Integração Nacional e na Codevasf.
Metodologia utilizada na escolha dos projetos de irrigação. Determinações.
Encaminhamento de cópias. Juntada às contas da Codevasf, exercício de
1999.
RELATÓRIO
Cuidam os autos do Relatório da Auditoria realizada na Secretaria de InfraEstrutura Hídrica do Ministério da Integração Nacional e na Companhia de
Desenvolvimento dos Vales do São Francisco do Parnaíba – Codevasf, objetivando
avaliar a metodologia utilizada na escolha dos projetos de irrigação.
Transcrevo abaixo, na íntegra, o teor do relatório da equipe de auditoria:
“2. CONTEXTO LEGAL - A POLÍTICA NACIONAL DE IRRIGAÇÃO
2.1.A principal referência legal sobre irrigação no Brasil é a Lei n° 6.662, de
25 de junho de 1979, ainda em vigor, que dispôs sobre a Política Nacional de Irrigação.
Sua regulamentação viria cinco anos depois, com a edição do Decreto n° 89.496, de
29.03.1984. A Lei de Irrigação, fortemente marcada pelas características econômicas
e políticas da época em que foi elaborada, sofreu ao longo dos últimos 20 anos uma
única alteração, imprimida em seu art. 27 pela Lei n° 8.657, de 21.05.1993. O Decreto
regulamentador foi modificado em quatro oportunidades1, sobressaindo-se as
1
Decreto nº 90.309, de 16.10.1984, Decreto nº 90.991, de 26.02.1985, Decreto nº 93.484, de
29.10.1986 e Decreto nº 2.178, de 17.03.1997.
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inovações introduzidas pelo Decreto n° 2.178, de 17.03.1997, especialmente ao afastar
as limitações originalmente previstas para o assentamento de empresários. Em síntese,
as principais mutações ao modelo de irrigação preconizado pela Lei de 1979 viriam
sobretudo das alterações no Decreto que a regulamentou e, subsidiariamente, de
portarias e resoluções emanadas pelas agências públicas fomentadoras do setor
irrigação.
2.2.A Lei de Irrigação e o Decreto regulamentador desenharam a estrutura
básica e os conceitos centrais que norteariam a implantação dos projetos públicos de
irrigação no Brasil. Nesse sentido, estabeleceram os pressupostos para a arrecadação
de terras, destinação das áreas, seleção e assentamento de irrigantes, amortização do
valor dos lotes, direitos e deveres dos irrigantes, retomada de lotes não explorados,
emancipação de perímetros públicos, uso da água, tarifação e recuperação dos
investimentos públicos em infra-estrutura de uso comum, entre outros, os quais são
apresentados a seguir.
2.3.Modelo de Irrigação – Lei nº 6.662/79, Decreto nº 89.496/84 e
respectivas alterações
2.3.1. Projetos Públicos de Irrigação
Definidos no art. 8º da Lei nº 6.662/79 como “...aqueles cuja infra-estrutura
de irrigação é projetada, implantada e operada, direta ou indiretamente, sob a
responsabilidade do Poder Público”.
2.3.2. Localização
“Os projetos públicos de irrigação serão localizados, prioritariamente, em
terras do patrimônio público, para esse fim reservadas ou adquiridas” (art. 12 da
Lei nº 6.662/79).
2.3.3. Aquisição de Terras
“Por ato do Presidente da República serão declaradas de utilidade pública
ou interesse social, para fins de expropriação, as áreas de terras selecionadas para
a implantação ou expansão de projetos públicos de irrigação, aplicando-se, no que
couber, a legislação sobre desapropriações” (art. 28 da Lei nº 6.662/79).
“Publicado o ato declaratório de utilidade pública ou interesse social, havendo
concordância do proprietário com o valor do laudo de avaliação, o expropriante
poderá proceder de forma amigável, exigindo, do expropriado, além da prova de
propriedade, a de inexistência de ônus sobre os bens” (art. 29 da Lei nº 6.662/79).
“As normas sobre a liquidação amigável dos processos de desapropriação
de que trata este artigo serão aprovadas pelo Ministro de Estado do Interior” (art.
29, parágrafo único da Lei nº 6.662/79).
“Inexistindo acordo, ou ocorrendo qualquer outra causa legal impeditiva
do procedimento amigável, o expropriante ajuizará ação de desapropriação, e se
alegar urgência e depositar o valor do laudo de avaliação, o Juiz mandará imiti-lo
provisoriamente na posse dos bens” (art. 30 da Lei nº 6.662/79).
2.3.4. Destinação das Terras
“...as terras agricultáveis serão sempre destinadas à exploração intensiva,
agropecuária ou agroindustrial...” (art. 13 da Lei nº 6.662/79).
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2.3.5. Divisão das Terras
“...em lotes de dimensões variáveis de acordo com a estrutura de produção
projetada...” (art. 13 da Lei nº 6.662/79).
2.3.6. Ocupação das Áreas
A Lei de Irrigação prevê a divisão em lotes familiares das áreas dos projetos
públicos de irrigação de interesse social predominante (art. 14). O Decreto
regulamentador, em sua forma original, por meio de dispositivo de legalidade
duvidosa, admitia a implantação de pequenas empresas nesses projetos, desde que
não ocupassem, em conjunto, área superior a 20% do perímetro irrigado (art. 14). O
Decreto também caracterizava o interesse social predominante quando, entre outros
fatores, se tratasse “... de área sujeita ao fenômeno das secas ou sempre que se
verificar elevada taxa demográfica e/ou desemprego, existência de grande número
de pequenos agricultores com terra insuficiente ou sem terra, ou com terra de baixa
produtividade, na área de influência do projeto” (art. 14, § 1º).
Observe-se que, pelo dispositivo regulamentador, a ação governamental no
semi-árido nordestino, no que se refere a projetos públicos de irrigação, estaria
praticamente restrita à implantação de lotes familiares, dada a elasticidade do conceito
de “interesse social predominante”. Sistemática, portanto, de forte cunho social e,
em grande medida, refratária a princípios de ordem gerencial e mercadológica.
Em 1984, por meio do Decreto nº 90.309, que modifica o caput do art. 14 do
Decreto nº 89.496/84, passa-se a admitir a implantação, não somente de pequenas,
mas também de médias empresas nos projetos de irrigação de interesse social
dominante. Ademais, a modificação acrescenta ao mencionado art. 14, o §3º, pelo
qual, sob determinadas condições, o percentual de ocupação dos perímetros irrigados
por empresas pode chegar a cinqüenta por cento.
Por fim, o Decreto nº 2.178/97 traz redação vigente, até a presente data, do
art. 14 do Decreto nº 89.496/84:
“Art. 14. As áreas dos projetos de interesse social predominante serão
divididas em lotes familiares.
§ 1º Considera-se projeto de interesse social predominante, para efeito deste
Decreto, aquele destinado exclusivamente ao reassentamento de populações
desalojadas por força da construção de obra em área pública.
§ 2º Considera-se lote familiar, para efeito deste regulamento, o imóvel rural
que seja explorado diretamente pelo agricultor e a sua família, e garanta-lhes a
subsistência, admitida a contratação de mão-de-obra complementar, e de serviços
de terceiros, possibilitando o progresso social e econômico.”
Ressalte-se que a nova definição de projetos de interesse social predominante,
ao restringir seu alcance, viabilizou a implantação de projetos públicos de irrigação
totalmente ocupados por empresas, especialmente no semi-árido nordestino.
2.3.7. Aproveitamento da Estrutura Fundiária Preexistente
“Em caso de aproveitamento, total ou parcial, nos projetos públicos de
irrigação, da estrutura fundiária preexistente, os proprietários das terras serão
considerados irrigantes, para os efeitos desta Lei, desde que atendam aos requisitos
legais e aos objetivos dos respectivos projetos” (art. 18 da Lei nº 6.662/79).
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2.3.8. Alienação ou Cessão dos Lotes
Os lotes dos projetos públicos de irrigação poderão ser alienados ou cedidos
a irrigantes, cooperativas, ou, ainda, a empresas ou sociedades civis, que tenham
como objetivo a agricultura irrigada (art. 13, parágrafo único da Lei nº 6.662/79).
Valor e Forma de Pagamento dos Lotes
“Todas as obras e serviços executados no lote terão seu custo incorporado
ao valor da terra para efeito de cessão de uso, alienação ou incorporação societária”
(art. 16 da Lei nº 6.662/79).
“Todas as obras e serviços executados no lote pela entidade administradora
terão seu custo incorporado ao valor da terra para efeito de cessão de uso, alienação
ou incorporação societária” (art. 16 do Decreto nº 89.496/84)
“O adquirente de lote familiar amortizará as aplicações de recursos públicos
em benfeitorias internas, bem como o valor da terra, calculados em Obrigações
Reajustáveis do Tesouro Nacional - ORTNs, ou índices oficiais equivalentes, no
prazo de até 25 (vinte e cinco) anos, inclusive até 5 (cinco) anos de carência, a
juros de até 6% (seis por cento) ao ano, atendidas as peculiaridades de cada projeto”
(art. 16, § 3º do Decreto nº 89.496/84).
Esse dispositivo foi modificado pelos Decretos n° 90.309/84, nº 90.991/85 e
nº 93.484/86, todos revogados pelo Decreto nº 2.178/97 que estabeleceu:
“O adquirente de lote familiar amortizará os recursos públicos aplicados
em benfeitorias internas, o valor da terra, apurados à data da titulação, no prazo
de até 25 anos, inclusive até cinco de carência, a juros de seis por cento ao ano”.
“O adquirente de lote empresarial amortizará o valor do mesmo, calculado em
Obrigações Reajustáveis do Tesouro Nacional - ORTNs, ou índices oficiais equivalentes,
a juros de até 6% (seis por cento) ao ano, no prazo de até 12 (doze) anos, inclusive até
3 (três) anos de carência” (art. 16, § 4º do Decreto nº 89.496/84).
2.3.10. Tarifa de Água: Amortização dos Investimentos Públicos e
Despesas de Operação e Manutenção
“A infra-estrutura de irrigação terá seus investimentos amortizados, total
ou parcialmente, pelos irrigantes, conforme estabelecer o Poder Executivo” (art.
24, § 3º da Lei nº 6.662/79).
A infra-estrutura de irrigação compreende barragens e diques; estruturas e
equipamentos de adução, condução e distribuição de água; estradas e linhas de
transmissão de energia elétrica internas; rede de drenagem principal e prédios de uso
da administração (art. 23, I da Lei nº 6.662/79).
“As despesas correspondentes à administração, operação, conservação e
manutenção das infra-estruturas, mencionadas no caput deste artigo, serão divididas
proporcionalmente entre os irrigantes, na forma fixada pelo Poder Executivo” (art.
25, § 2º da Lei nº 6.662/79).
“A infra-estrutura de irrigação terá seus investimentos amortizados, total
ou parcialmente, pelos irrigantes, sob a forma de tarifa, calculada em conformidade
com o disposto no artigo 43 deste Regulamento” (art. 40 do Decreto nº 89.496/84).
10
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“Os investimentos de que trata o caput deste artigo serão calculados em
Obrigações Reajustáveis do Tesouro Nacional - ORTNs, ou índices oficiais
equivalentes e amortizados em prazos de até 50 (cinqüenta) anos, observando-se o
seguinte:
I - se forem produzidos reinvestimentos, estes serão adicionados ao
remanescente do investimento inicial;
II - ocorrendo o disposto no item anterior, o prazo será reajustado, mantendose a mesma parcela anual de amortização” (art. 40, § 3º do Decreto nº 89.496/84).
“As despesas correspondentes à administração, operação, conservação e
manutenção das infra-estruturas, mencionadas no caput deste artigo, serão divididas,
proporcionalmente, entre os irrigantes, sob a forma de tarifa, calculada em
conformidade com o disposto no artigo 43 deste Regulamento” (art. 42, § 3º do
Decreto nº 89.496/84).
“O valor das tarifas incidentes sobre o uso de água nos projetos públicos de
irrigação, de que trata este Regulamento, será composto pela adição:
I - de parcela correspondente à amortização dos investimentos públicos nas
obras de infra-estrutura de irrigação, de uso comum, com base no valor atualizado
das mesmas;
II - de parcela correspondente ao valor das despesas anuais de administração,
operação, conservação e manutenção das infra-estruturas” (art. 43 do Decreto nº
89.496/84).
A parcela de que trata o inciso I do art. 43 corresponde ao componente
denominado K1 da tarifa de água, e a parcela de que trata o inciso II corresponde ao
componente K2, calculadas, respectivamente, em função do tamanho do lote em
hectares (ha) e do volume (em m³) da água fornecida (§§ 1º e 2º do art. 43 do Decreto
nº 89.496/84).
“É da competência do Ministro de Estado do Interior a fixação, para cada
projeto de irrigação, das tarifas de que trata este artigo” (§ 3º do art. 43 do Decreto
nº 89.496/84).
2.3.11. Resolubilidade
“O lote familiar (...) constitui propriedade resolúvel e indivisível, de acordo
com esta Lei” (art. 15 da Lei nº 6.662/79).
A forma da cláusula de resolubilidade é dada pelo art. 27 da Lei de Irrigação:
“Se o adquirente do lote ou seu sucessor vier a desistir da exploração direta, ou
deixar injustificadamente inexploradas áreas suscetíveis de aproveitamento, o imóvel
vendido, originariamente, nos termos desta Lei, reverterá ao patrimônio da entidade
alienante, indenizadas as despesas feitas com a aquisição, as benfeitorias necessárias
e as úteis”.
A condição de resolubilidade, no formato original, constituía óbice à
habilitação do irrigante ao crédito agrícola, vez que impossibilitava a dação do imóvel
em garantia dos financiamentos bancários. Nesse sentido, a Lei nº 8.657/93 contornou
a situação quando acrescentou os seguintes parágrafos ao art. 27 da Lei nº 6.662/79:
“§ 1º A reversão prevista no caput deste artigo não se operará caso o imóvel
esteja hipotecado a instituições financeiras oficiais que hajam prestado assistência
creditícia ao respectivo projeto público.
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§ 2º Se a instituição financeira pretende a imediata satisfação do seu crédito
hipotecário em razão de inadimplência do irrigante devedor, deverá ela notificar a
entidade alienante, trinta dias antes de promover a execução forçada.
§ 3º A entidade alienante notificada, pretendendo beneficiar-se da
reversibilidade prevista neste artigo, poderá, no prazo assinalado, oferecer à
instituição financeira credora hipotecária, garantia suficiente para a substituição
da hipoteca.”
2.3.12. Seleção de Irrigantes
“Na seleção de irrigantes, em projetos públicos de irrigação, os critérios
básicos serão estabelecidos pelo Ministério do Interior, de acordo com as
características locais, regionais ou específicas dos projetos” (art. 20 do Decreto nº
89.496/84).
Face à definição de projetos públicos de irrigação de interesse social
predominante, tratada no item 2.3.6 supra, na seleção de irrigantes para exploração
de lotes familiares predominavam, originalmente, critérios de miséria e pobreza.
Não se levava em conta a aptidão e a experiência agrícola dos candidatos e tampouco
sua capacidade gerencial.
A abertura à participação empresarial e a evolução do entendimento de
“interesse social predominante”, também discutidos no item 2.3.6, refletiram nos
critérios de seleção dos pequenos irrigantes. Atualmente, algumas entidades públicas,
administradoras de projetos de irrigação, privilegiam, ao selecionar irrigantes, o nível
educacional, a aptidão e a experiência agrícola, a disponibilidade de capital para
investimento, e outros aspectos que possibilitem tornar os projetos públicos de
irrigação competitivos.
Quanto à ocupação de lotes empresariais, o art. 13, parágrafo único, da Lei nº
6.662/79 prevê a alienação de lotes dos projetos públicos de irrigação a empresas ou
sociedades civis que tenham como objetivo a agricultura irrigada. Dessa forma, a
seleção dessas empresas se dá por meio de licitação pública, em conformidade com
as disposições da Lei nº 8.666, de 21.06.1993.
2.3.13. Emancipação dos Projetos Públicos de Irrigação
“Os projetos públicos de irrigação, a cargo do Governo Federal, serão
elaborados, implantados e operados, direta ou indiretamente, sob a responsabilidade
do Ministério do Interior”(art. 9º da Lei nº 6.662/79 – grifou-se).
“Os projetos públicos de irrigação, de interesse social predominante, parcial
ou totalmente implantados, poderão ser declarados emancipados, por ato do Ministro
de Estado do Interior, observados os preceitos legais pertinentes” (§ 1º do art. 9º do
Decreto nº 89.496/84).
As condições para a emancipação são estabelecidas no § 2º desse artigo:
“Proceder-se-á à emancipação quando constatados o término das obras da infraestrutura indispensável, o assentamento de, pelo menos, 2/3 (dois terços) dos
irrigantes e a comunidade esteja social e economicamente apta a se desenvolver,
dispondo de uma organização interna que lhe assegure vida administrativa própria
e atividades comerciais autônomas”.
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Observe-se que o § 3º do art. 9º estabelece que mesmo “quando declarado
emancipado um projeto de irrigação, na forma dos parágrafos anteriores, as infraestruturas de uso comum continuarão a pertencer ao Poder Público”, conforme
preconiza o art. 25 da Lei e o art. 42 do Decreto, e acrescenta que tais infra-estruturas
“serão administradas, operadas e mantidas pelo respectivo órgão executor, ao qual
competirá o controle do uso da água e a cobrança das tarifas correspondentes, bem
como do remanescente das prestações” relativas ao pagamento dos lotes e eventuais
benfeitorias internas.
Decreto nº 2.178/97 acrescentou o § 4º ao art. 42 do Decreto nº 89.496/84,
segundo o qual as entidades administradoras dos projetos emancipados deverão,
preferencialmente, delegar às organizações de irrigantes de projetos as atividades de
administração, operação, conservação e manutenção da infra-estrutura de irrigação
de uso comum.
Para os projetos públicos administrados por organizações de irrigantes, o
Decreto nº 2.178/97, ao acrescentar o § 5º ao art. 43 do Decreto nº 89.496/84,
estabelece que a forma de cobrança do componente K2 da tarifa de água será definida
por tais organizações.
3. SECRETARIA DE INFRA-ESTRUTURA HÍDRICA DO
MINISTÉRIO DA INTEGRAÇÃO NACIONAL
3.1. Criação e Competências
3.1.1. A intervenção estatal no setor de irrigação do Brasil nos últimos 40
anos foi marcada por uma forte descontinuidade administrativa e política, decorrente
da freqüente criação e extinção de órgãos públicos responsáveis pela implementação
das políticas de irrigação. Verifica-se também a ausência de coordenação dos diversos
projetos e atividades concernentes à função irrigação, o que resultou na constituição
de modelos diversos e não articulados de implantação de projetos públicos de
irrigação.
3.1.2. Com a criação do Ministério da Integração Nacional, procurou-se
concentrar, sob sua coordenação, as principais agências públicas federais responsáveis
pela execução da política nacional de irrigação. Busca-se, assim, um novo arranjo
institucional que garanta a implementação de um modelo de irrigação de cunho
nacional, capaz de superar a desarticulação que marcou o passado recente da irrigação
pública no Brasil.
3.1.3. O Ministério da Integração Nacional – MI foi criado pela Medida
Provisória nº 1.911, de 28.07.1999, mediante transferência das competências da
extinta Secretaria Especial de Políticas Regionais – SEPRE, da Câmara de Políticas
Regionais do Conselho de Governo da Presidência da República. A SUDENE,
SUDAM, DNOCS e CODEVASF vincularam-se ao MI por meio do Decreto 3.280,
de 08.12.1999. Os Fundos Constitucionais de Financiamento do Nordeste (FNE),
do Norte (FNO) e do Centro-Oeste (FCO) encontram-se também vinculados ao MI.
3.1.4. Ao Ministério da Integração Nacional foram atribuídas as seguintes
competências:
. formulação e condução da política de desenvolvimento nacional integrada;
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. formulação e condução dos planos e programas regionais de
desenvolvimento;
. estabelecimento de estratégias de integração das economias regionais;
. estabelecimento das diretrizes e prioridades na aplicação dos recursos dos
programas de financiamento de que trata a alínea “c” do inciso 1 do art. 159 da
Constituição Federal;
. estabelecimento das diretrizes e prioridades na aplicação dos recursos do
Fundo de Investimento do Nordeste - FINOR, do Fundo de Investimento da Amazônia
- FINAM e do Fundo de Recuperação Econômica do Estado do Espírito Santo FUNRES;
. estabelecimento de normas para cumprimento dos programas de
financiamento dos fundos constitucionais e das programações orçamentárias dos
fundos de investimento regionais;
. acompanhamento e avaliação dos programas integrados de desenvolvimento
nacional;
. defesa civil;
. obras contra as secas e de infra-estrutura hídrica;
. formulação e condução da política nacional de irrigação;
. ordenação territorial, em conjunto com o Ministério da Defesa;
. obras públicas em faixas de fronteiras.
3.1.5. À Secretaria de Infra-estrutura Hídrica do Ministério da Integração
Nacional - MI compete:
. formular e conduzir a política nacional de aproveitamento de recursos
hídricos;
. elaborar e coordenar planos e programas de irrigação e drenagem;
. planejar a execução de obras de infra-estrutura hídrica para convivência
com a seca.
3.2. Descentralização de Recursos – Convênios
3.2.1. A Secretaria de Infra-estrutura Hídrica do MI exerce suas atribuições,
no que diz respeito à projetos de irrigação, descentralizando recursos da União
mediante celebração de convênios com Estados e Municípios.
3.2.2. A sistemática para a descentralização dos recursos obedece às
disposições previstas na Instrução Normativa nº 01, de 15.01.1997, da Secretaria do
Tesouro Nacional, devendo ser observadas, no caso de celebração anterior à
publicação desse normativo, as normas vigentes à época da sua celebração.
3.2.3. Nesse sentido, cabe a Secretaria analisar e aprovar projetos técnicos
para a celebração dos convênios, fiscalizar a sua execução e aprovar as prestações
de contas dos conveniados.
3.2.4. Observe-se que, segundo informações obtidas junto ao Diretor do
Departamento de Projetos de Obras Hídricas, a Secretaria não havia, desde a criação
do MI até a realização dos trabalhos de campo desta auditoria, firmado novos
convênios cujos objetos envolvessem projetos de irrigação. Todos os convênios
relativos à irrigação administrados pela Secretaria, naquele período, foram
originalmente firmados pelos órgãos antecessores do MI. Assim, o elenco de projetos
vinculados à Secretaria e selecionados pelo Tribunal para auditorias in loco, em
14
Auditorias do TCU. Ano 4. Número 14. Brasília-DF. 2001
cumprimento à Decisão TCU n° 703/99 – Plenário, são convênios herdados pelo MI
de outros órgãos e entidades que, no passado, os efetivaram2. Portanto, não coube ao
MI a aplicação de quaisquer critérios na seleção de projetos de irrigação conveniados
que ora encontram-se sob sua responsabilidade.
3.2.5. Na descentralização de recursos para projetos de irrigação por meio de
convênio, segundo as normas vigentes, cabe ao pretenso convenente a proposição de
Plano de Trabalho, no qual contenha, no caso de obras ou serviços, o projeto básico,
entendido como tal o conjunto de elementos necessários e suficientes para caracterizar,
com nível de precisão adequado, a obra ou serviço objeto do convênio, sua viabilidade
técnica, o custo, fases ou etapas, e prazos de execução. Assim, a realização de estudos
prévios, de pré-viabilidade e viabilidade, e conseqüentemente a seleção de projetos
a serem implantados, em sintonia com os programas regionais e locais de irrigação,
são de responsabilidade do convenente.
3.2.6. Nada obsta, entretanto, que a Secretaria, em vista da consecução da
Política Nacional de Irrigação, da experiência e do conhecimento da União no
desenvolvimento de projetos de irrigação, proceda, subsidiariamente às disposições
que regem a celebração de convênios, a análises técnicas pormenorizadas dos Planos
de Trabalho propostos de modo a assegurar a alocação eficiente e efetiva dos recursos
públicos federais e a articulação dos planos federais, regionais e locais.
3.3. Novo Modelo de Irrigação
3.3.1. A Política Nacional de Irrigação (Lei n° 6.662, de 25 de junho de
1979) foi formulada com base em pressupostos que enfatizavam a função social da
irrigação, destacando, sobretudo no caso nordestino, o combate à pobreza e a
resistência à seca, colocando em segundo plano aspectos gerenciais e mercadológicos
e tornando-se, muitas vezes, um óbice ao sucesso dos projetos públicos de irrigação.
3.3.2. No início da década de 90, iniciou-se o debate sobre a constituição de
um novo modelo de irrigação para o país, focado sobretudo na crítica à estrutura
legal que dava sustentação à Política Nacional de Irrigação, destacando-se os seguintes
aspectos:
. projetos idealizados com o objetivo principal de assentamento de pequenos
produtores x participação do produtor empresário;
. fragilidade da política de emancipação dos perímetros;
. custo da infra-estrutura de irrigação x escassez de recursos públicos;
. desapropriação x aquisição direta de terras;
recuperação dos investimentos públicos x inadimplência no pagamento da
tarifa d’água;
. propriedade da infra-estrutura de uso comum.
3.3.3. O debate em questão ganhou ênfase em meados da década de 90,
consolidando, dentro do próprio governo brasileiro, a crítica ao modelo existente e
esboçando as linhas gerais de uma nova modelagem para a ação estatal no setor da
irrigação, alicerçada nos pressupostos abaixo arrolados, os quais, para sua plena
efetivação, dependem de inovações legislativas:
2
Os Mapas de Acompanhamento dos Convênios selecionados pelo Tribunal constituem o Anexo
01 deste Relatório.
Auditorias do TCU. Ano 4. Número 14. Brasília-DF. 2001
15
. ênfase na visão de mercado;
. governo como provedor da infra-estrutura de uso coletivo;
. plena recuperação dos recursos públicos aplicados;
. irrigação como atividade econômica auto-sustentada;
. sustentabilidade sócio-ambiental;
. operação e manutenção dos perímetros sob a responsabilidade dos próprios
irrigantes (emancipação);
. possibilidade de alienação ou arrendamento da infra-estrutura pública de
irrigação.
3.3.4. Criado o Ministério da Integração Nacional, a elaboração do Novo
Modelo de Irrigação foi a ele atribuída, incluindo-se a propositura de um novo arranjo
legal que absorva as contribuições decorrentes da crítica ao modelo preconizado
pela Lei nº 6.662/79. Nesse sentido, dirigentes da Secretaria e da CODEVASF têm
lugar nos Comitês Técnico e Gestor no Estudo, contratado pelo Banco do Nordeste
junto ao Consórcio PLENA-FGV-PROJETEC, para subsidiar o Projeto Novo Modelo
de Irrigação.
3.3.5. Referido estudo consiste em desenvolver, validar e estabelecer as bases
estruturais, conceituais, regulatórias, operacionais e financeiras, com enfoque na
implantação do Novo Modelo de Irrigação no Nordeste do Brasil. Terá como
resultados o Relatório de Antecedentes, o Relatório sobre o “Estado da Arte” da
Irrigação Nacional e Internacional e o Relatório da Proposta Novo Modelo
Conceptual.
3.3.6. Segundo informações do Secretário de Infra-estrutura Hídrica, a versão
final dos Relatórios terá sido concluída até o final do mês de maio de 2000, contendo
proposta, a ser encaminhada ao Congresso Nacional, de reformulação da Política
Nacional de Irrigação.
4. COMPANHIA DE DESENVOLVIMENTO DO VALE DO SÃO
FRANCISCO – CODEVASF
4.1. Antecedentes e Histórico
4.1.1. A intervenção do Governo Federal no Vale do São Francisco remonta
à Constituição de 1946. O art. 29 do Ato das Disposições Constitucionais Transitórias
estabeleceu o prazo de vinte anos para que o Executivo traçasse e executasse um
plano de aproveitamento total das possibilidades econômicas do Rio São Francisco
e seus afluentes. Em decorrência, foi criada, por meio da Lei nº 541, de 15.12.1948,
a Comissão do Vale do São Francisco – CVSF, diretamente subordinada à Presidência
da República.
4.1.2. Decorrido o prazo constitucional, foi editado o Decreto-lei nº 292, de
28.02.1967 que extinguiu a CVSF e criou a Superintendência do Vale do São Francisco
– SUVALE, autarquia vinculada ao então Ministério do Interior.
4.1.3. A CVSF e a SUVALE se constituíram, por décadas, nas principais
executoras de estudos sobre o Vale e provedoras de infra-estruturas básicas da região,
por meio da construção de usinas térmicas e hidrelétricas, linhas de transmissão e
redes de distribuição de energia, estradas e pontes, aeroportos e campos de pouso,
adutoras estaduais e regionais, poços, sistemas de abastecimento de água, hospitais
16
Auditorias do TCU. Ano 4. Número 14. Brasília-DF. 2001
e postos de saúde, escolas de diversos níveis, barragens e outros componentes
socioeconômicos.
4.1.4. A Companhia de Desenvolvimento do Vale do São Francisco –
CODEVASF, empresa pública federal sucessora da SUVALE, teve sua criação
autorizada pela Lei nº 6.088, de 16.07.1974, tendo como finalidade “o
aproveitamento, para fins agrícolas, agropecuários e agro-industriais, dos recursos
de água e solo do Vale do São Francisco, diretamente ou por intermédio de entidades
públicas e privadas, promovendo o desenvolvimento integrado de áreas prioritárias
e a implantação de distritos agro-industriais e agropecuários, podendo, para esse
efeito, coordenar ou executar, diretamente ou mediante contratação, obras de infraestrutura, particularmente de captação de água para fins de irrigação, de construção
de canais primários ou secundários, e também obras de saneamento básico,
eletrificação e transportes, conforme Plano Diretor em articulação com os órgãos
federais competentes”, conforme estabelecido no art. 4º da Lei de criação.
4.1.5. A Lei nº 9.954, de 06 de Janeiro de 2000, autorizou o Poder Executivo
a alterar a razão social da Companhia de Desenvolvimento do Vale do São Francisco
– CODEVASF para Companhia de Desenvolvimento dos Vales do São Francisco e
do Parnaíba – CODEVASF e, modificando os arts. 2º, 4º e 9º, III, estendeu a área de
atuação da Companhia para o vale do rio Parnaíba nos estados do Piauí e do Maranhão.
4.1.6. Inicialmente vinculada ao extinto Ministério do Interior e,
posteriormente, aos extintos ou então denominados Ministério Extraordinário para
Irrigação, Ministério da Agricultura e Reforma Agrária, Ministério da Integração
Regional, Ministério do Meio Ambiente, dos Recursos Hídricos e da Amazônia Legal,
e à extinta Secretaria de Políticas Regionais da Presidência da República, a
CODEVASF encontra-se vinculada ao Ministério da Integração Nacional – MI,
conforme o Decreto nº 3.280, de 08.12.1999, publicado no DOU de 09.12.1999.
4.1.7. A criação da CODEVASF marcou o início de uma fase de ação
governamental direcionada prioritariamente para o desenvolvimento da agricultura,
por meio do aproveitamento racional dos recursos de água e solo e da implantação
de distritos agroindustriais e agropecuários, conforme estabelecido como finalidade
da Companhia em sua Lei de criação. Nesse sentido, a irrigação tornou-se a atividade
central da Empresa, pelo seu potencial como frente de expansão econômica e pelo
fato de a incorporação econômica da maioria das terras agricultáveis do Vale depender,
em grande medida, da adoção dessa tecnologia.
4.2. Estrutura Organizacional
4.2.1. A CODEVASF, regida pela Lei nº 6.088/74, pelos seus Estatuto3 e
Regimento Interno4, administrada por um Presidente e três Diretores, todos nomeados
pelo Presidente da República, tem sede e foro no Distrito Federal5.
3
Aprovado pelo Decreto nº 416, de 07.01.1992.
4
Aprovado pela Resolução nº 378, de 21.08.1996, da Diretoria Executiva e pela Deliberação nº
008, de 02.09.1996, do Conselho de Administração e alterado pela Resolução nº 321, de
27.08.1997, da Diretoria Executiva e pela Deliberação nº 007, de 23.09.1997, do Conselho
de Administração.
5
Arts. 2º, 3º e 5º da Lei nº 6.088/74.
Auditorias do TCU. Ano 4. Número 14. Brasília-DF. 2001
17
4.2.2. Com composição e competência estabelecidas no seu Estatuto, o
Conselho de Administração, o Conselho Fiscal e a Diretoria Executiva compõem a
organização básica da Companhia. O detalhamento da estrutura organizacional da
CODEVASF e a discriminação das competências das unidades, bem como as
atribuições de seus titulares, são definidas no Regimento Interno da Empresa6.
4.2.3. A estrutura orgânica da CODEVASF compreende Órgãos de Deliberação
(Assembléia Geral e Conselho de Administração), Órgão de Fiscalização (Conselho
Fiscal), Órgãos de Administração Superior (Diretoria Executiva e Presidência), Área
de Planejamento, Área de Engenharia, Área de Produção, Área de Administração e
Unidades Descentralizadas (Superintendências Regionais – SR). O detalhamento
dessa estrutura encontra-se nos arts. 3º a 5º do Regimento Interno da Companhia e,
sob a forma de organograma, constitui o Anexo 02 deste Relatório (fls. 75/82).
4.2.4. São seis as Superintendências Regionais:
a) 1ª SR – sede: Montes Claros (MG); atua nos Alto e Médio São Francisco, nos
Estados de Minas Gerais e Goiás e no Distrito Federal;
b) 2ª SR – sede: Bom Jesus da Lapa (BA); atua no Médio São Francisco, no
Estado da Bahia;
c) 3ª SR – sede: Petrolina (PE); atua no Submédio São Francisco, no Estado de
Pernambuco;
d) 4ª SR – sede: Aracaju (SE); atua no Baixo São Francisco, no Estado de Sergipe;
e) 5ª SR – sede: Penedo (AL); atua no Baixo São Francisco, no Estado de Alagoas;
f) 6ª SR – sede: Juazeiro (BA); atua no Submédio São Francisco, no Estado da
Bahia;
4.2.5. Observe-se que a estrutura organizacional das Superintendências Regionais
é reflexo daquela existente na Administração Central. A cada Área da Sede (Planejamento,
Engenharia, Produção e Administração) corresponde uma Divisão nas SR´s, e a cada
Coordenadoria de Área na Sede corresponde um Serviço nas SR´s, e assim por diante.
4.3. Diretrizes
4.3.1. A CODEVASF define sua Missão Institucional como “a execução da
competência federal na gestão compartilhada do uso sustentável dos recursos
hídricos da bacia do rio São Francisco, bem como a promoção do aproveitamento
hidroagrícola desses recursos”. Para o alcance de sua Missão, a Empresa estabelece
as seguintes diretrizes7:
. diminuição das desigualdades intra-regionais;
. aumento da oferta de empregos produtivos estáveis, a uma taxa compatível
com a reversão do processo migratório regional;
. melhoria dos níveis de renda e das condições de vida da população sãofranciscana;
. criação de excedentes de produtos agropecuários e pesqueiros, com vistas a
contribuir para a satisfação das demandas;
6
Arts. 12 a 25 do Estatuto da CODEVASF.
7
Informações obtidas no site da CODEVASF: www.codevasf.gov.br/port/codevasf/atuacao.html.
18
Auditorias do TCU. Ano 4. Número 14. Brasília-DF. 2001
. redução dos efeitos econômicos e sociais das inundações e das secas
periódicas; e
. compatibilização do uso e preservação de recursos naturais, bem como a
preservação da ictiofauna do rio São Francisco.
5. MODELO DE IRRIGAÇÃO DA CODEVASF
5.1. Identificação da Área
5.1.1. A identificação das áreas nas quais serão implantados projetos públicos
de irrigação pela CODEVASF fundamenta-se, primordialmente, nos planos que
definiram as áreas prioritárias para o desenvolvimento da agricultura irrigada no
Vale do São Francisco, em especial os seguintes:
. Reconhecimento dos Recursos Hidráulicos e de Solos da Bacia do Rio São
Francisco – SUDENE/CHESF/SUVALE/BUREAU OF RECLAMATION – 1970;
. PROVALE – Programa Especial para o Vale do São Francisco – Editado
pelo Decreto-lei nº 1.207/1972 – SUVALE;
. Plano de Desenvolvimento Integrado do Vale do São Francisco, produzido
pelo Development and Resources Corporation – contratado pelo Ministério do Interior
– 1974;
. Plano Diretor para o Desenvolvimento do Vale do São Francisco –
PLANVASF – MINTER/CODEVASF/SUDENE/ESTADOS/OEA – 1989; e
. Plano de Desenvolvimento Sustentável da Bacia do Rio São Francisco e do
Semi-Árido Nordestino – Projeto Semi-Árido – CODEVASF (adaptação e atualização
do PLANVASF, do Projeto Áridas/SEPLAN e da Agenda 21) – 1996.
5.1.2. Desses planos, destaca-se o PLANVASF, projeto de estudos e pesquisas
visando integrar a Região a um processo de desenvolvimento auto-sustentável.
Concebido pelo Governo Brasileiro, o projeto foi viabilizado por meio de Convênio
de Cooperação Técnica firmado, em 1986, com a Organização dos Estados
Americanos – OEA. A execução do projeto ficou a cargo da CODEVASF, teve a
SUDENE como co-participante e contou com a colaboração de outras instituições
federais e estaduais.
5.1.3. A área estudada, 691.000 Km², abrange 421 municípios dos Estados
de Minas Gerais, Bahia, Pernambuco, Alagoas e Sergipe, situados, total ou
parcialmente, na bacia hidrográfica do rio São Francisco.
5.1.4. O PLANVASF dedicou particular atenção ao desenvolvimento da
agricultura irrigada no semi-árido nordestino, vez que 58% da área estudada encontrase no chamado “Polígono das Secas”, com características climáticas que representam
um grande risco para as culturas de sequeiro. Ademais, segundo o Plano, o Nordeste
é, no mundo, uma das regiões semi-áridas mais populosas e de menor proporção de
área irrigada em relação à área cultivada total.
5.1.5. Nesse sentido, elaborou-se, no âmbito do PLANVASF, o Programa
para o Desenvolvimento da Irrigação (1989-2000), no qual inventariaram-se projetos
e idéias de projetos de irrigação, existentes à época, das mais diversas origens, numa
área de 1.335.623 ha. A partir desse inventário, elegeram-se 170 áreas para
implantação de projetos públicos e privados que compõem o Programa. As áreas
Auditorias do TCU. Ano 4. Número 14. Brasília-DF. 2001
19
selecionadas totalizam 593.821 ha 8. Observe-se que as áreas selecionadas têm caráter
indicativo e nelas poderiam ser desenvolvidos um ou mais projetos de irrigação. A
seleção fundamentou-se nos seguintes critérios:
. necessidades da programação do setor agropecuário, com a preocupação de
privilegiar com maior superfície irrigada as áreas que têm clima mais adverso para a
agricultura de sequeiro e apresentavam maior pobreza e maior índice de desemprego
ou subemprego;
. condições técnicas específicas de cada projeto e custos de investimentos
previsíveis, dando preferência aos que exigiam menores investimentos;
. prioridade para os projetos localizados em regiões já dotadas de infraestrutura física de apoio necessária e onde já houvesse tradição de irrigação, ou
proximidade de perímetros públicos irrigados; e
. antecipação dos projetos que já tivessem estudos ou para os quais houvesse
deliberação de execução.
5.1.6. Ressalte-se que, segundo o Relatório Final do PLANVASF, “a
implantação do Programa exigirá a sua subdivisão em programas federais ou
estaduais a curto prazo que necessitam de maior detalhamento e, eventualmente,
de alteração das prioridades de cada projeto ou até da substituição de alguns.
Ainda que a presente programação tenha sido discutida com os órgãos estaduais
atuantes na área da irrigação, é admissível que o tempo altere as bases de decisão,
podendo, portanto, serem necessárias alterações nesta proposta inicial”.9
5.1.7. A CODEVASF informa, em seu Modelo de Irrigação, que os projetos/
empreendimentos são destacados do conjunto dos estudos acima relacionados “...em
função de sua importância e prioridade no contexto dos planos nacionais e regionais
de desenvolvimento...”, levando em conta “...a programação preliminar das várias
fases para a preparação do projeto, inclusive, o planejamento orçamentário,
incluindo-o no Plano Plurianual de Investimentos – PPA”.10
5.2. Fase de Estudos
De acordo com o Estatuto, Regimento Interno e Regulamentos das Áreas de
Planejamento e Engenharia da CODEVASF, os estudos prévios, de pré-viabilidade e
de viabilidade são de responsabilidade da Coordenadoria de Planos e Programas da
Área de Planejamento – AP/PP e da Coordenadoria de Estudos e Projetos da Área
de Engenharia – AE/EP. Referidos estudos podem ser executados diretamente pelos
técnicos da Empresa ou mediante contratação e/ou parceria com outras instituições.
Em 1995, a CODEVASF formulou os Termos de Referência para Elaboração
de Projetos11, documento em que estabelece normas, critérios e condições contratuais
8
Os projetos e idéias de projetos inventariados e os 170 projetos de irrigação selecionados
constituem o Anexo 07 deste Relatório (fls. 257/269).
9
CODEVASF. Plano Diretor para o Desenvolvimento do Vale do São Francisco – PLANVASF –
Relatório Final (1989 – 2000). Brasília. 1989. p.216.
10
CODEVASF. Modelo de Irrigação. Brasília. 1999. p.7.
11
CODEVASF. Termos de Referência para a Elaboração de Projetos. Brasília. 1995.
20
Auditorias do TCU. Ano 4. Número 14. Brasília-DF. 2001
para a elaboração de estudos de pré-viabilidade, viabilidade e projetos básico e
executivo em irrigação, drenagem e barragens. Trata-se, portanto, de documento
detalhado que contém o conjunto de informações e prescrições técnicas estabelecidas,
preliminarmente, pela CODEVASF no intento de definir e caracterizar a metodologia
relativa à execução dos trabalhos pertinentes à implantação de projetos de irrigação.
Os estudos (prévios, pré-viabilidade e viabilidade) e os projetos (básico e
executivo), relativos a cada projeto de irrigação sob responsabilidade da CODEVASF,
encontram-se discriminados no Inventário de Projetos12.
Tecnologia relevante utilizada pela CODEVASF nos estudos sobre o vale do
São Francisco, o Geoprocessamento foi introduzido na Companhia em 1986 com o
objetivo de resgatar o acervo de informações cartográficas existente na Empresa,
inclusive o herdado da CVSF e da SUVALE. Hoje, o Centro de Geoprocessamento,
subordinado à AP/PP, desenvolve estudos para identificação, quantificação e
mapeamento de recursos naturais, de atividades relacionadas ao uso do solo e da
água e de informações socioeconômicas e ambientais do vale do São Francisco e do
semi-árido nordestino.
Para tanto, o Centro de Geoprocessamento dispõe de computadores, softwares
e outros equipamentos, nos quais são tratados os dados obtidos pela cartografia digital,
sensoriamento remoto, imagens de satélite e sistemas de informações geográficas.
Outra ferramenta utilizada é a videografia, sistema de sensoriamento remoto
aerotransportado com câmeras e gravadores de vídeo instalados em avião da
CODEVASF. A videografia constitui alternativa aos problemas da utilização única
das imagens de satélite, tais como: periodicidade da passagem dos satélites sobre a
mesma região, a baixa resolução espacial das imagens disponibilizadas e a
visualização de distintos cultivos e o tempo decorrido entre captação da imagem e a
sua disponibilização ao usuário.
São também desenvolvidas pelo Geoprocessamento da CODEVASF atividades
de monitoramento e controle dos perímetros irrigados e de identificação de problemas,
entre eles, risco de salinização de solos, uniformidade de irrigação, fertilidade dos
solos, desvio de água para irrigação não-autorizada e plantações ilegais.
A título de exemplo dos produtos disponibilizados pelo Centro de
Geoprocessamento da CODEVASF e das potencialidades desta tecnologia, são
apresentados no Anexo 04 (fls. 113/123) deste relatório os seguintes mapas
geoprocessados, obtidos junto à Empresa por meio da Solicitação de Informações nº
02, de 05.04.2000:
. Perímetros Irrigados – localização dos projetos de irrigação desenvolvidos
pela CODEVASF e aqueles desenvolvidos em parceria com a Companhia
Hidroelétrica do São Francisco – CHESF e com o Estado de Sergipe. Inclui o estágio
de desenvolvimento em que esses projetos se encontram (estudos, implantação ou
operação).
. Áreas Prioritárias – áreas prioritárias, às quais estava restrita a atuação da
SUVALE, na forma definida pelo Decreto-lei nº 292/1967 e localização dos projetos
de irrigação.
12
CODEVASF. Inventário de Projetos. 3 ed. Brasília. 1999.
Auditorias do TCU. Ano 4. Número 14. Brasília-DF. 2001
21
. Superintendências Regionais – a área de atuação das Superintendências
Regionais da CODEVASF e localização dos projetos de irrigação.
. Clima e Precipitação Pluviométrica – isoietas e tipos climáticos do vale do
São Francisco versus localização dos projetos de irrigação.
. Precipitação Média Anual e Insolação – isoietas e níveis de insolação do
vale do São Francisco versus localização dos projetos de irrigação.
. Solos – manchas de solo existentes no vale do São Francisco versus localização
dos projetos de irrigação.
. Potencial de Terras para Irrigação – classificação das terras para irrigação
versus localização dos projetos de irrigação.
. Risco de Salinização – graduação do risco de salinização nos solos do vale
do São Francisco versus localização dos projetos de irrigação.
. Tronco de Transporte Intermodal nos Eixos do Nordeste – infra-estrutura
de transporte existente e planejada.
5.2.1. Estudos Prévios
Caracterizados pela prospecção dos potenciais da área escolhida e a
conseqüente análise das suas condições físicas e ambientais, esses estudos, de natureza
multidisciplinar, envolvem aspectos cartográficos, topográficos, hidrológicos,
geológicos, pedológicos, climatológicos, demográficos e de meio ambiente.
A análise dessas informações propicia a decisão sobre a existência de potencial
para a continuidade dos investimentos e, assim, a Fase de Estudos tem prosseguimento
com o Estudo de Pré-viabilidade.
5.2.2. Estudo de Pré-viabilidade
Os Termos de Referência para Elaboração de Projetos da CODEVASF
estabelecem que informações devem constar do Relatório Final do Estudo de Préviabilidade de Irrigação e Drenagem, as quais serão descritas, sucintamente, a seguir.
a) Objetivo e Antecedentes do Projeto.
b) Caracterização Ambiental: deve caracterizar os ecossistemas na situação
anterior à implantação do empreendimento por meio da coleta de informações
disponíveis, destacando os fatores ambientais mais notáveis.
A partir desses levantamentos serão feitos estudos e propostas para a delimitação
da área a adquirir ou desapropriar, para se inferir os impactos provocados durante a
implantação e operação do empreendimento e, finalmente, para o reequilíbrio ecológico
e possibilidades do aproveitamento potencial das novas condições.
A caracterização ambiental oferecerá subsídios para as decisões e estudos da
etapa de viabilidade, momento em que serão elaborados o EIA e RIMA. Para tanto,
deve apontar os principais problemas, indicar estudos e levantamentos a serem
aprofundados e fazer recomendações.
As metodologias gerais e específicas de trabalho a serem aplicadas pela equipe
responsável deverão ser submetidas à apreciação da CODEVASF, devendo estar
claramente explicitados os métodos e técnicas de trabalho, identificando-se os passos
metodológicos adotados, bem como o cronograma físico de trabalho.
Fundamentado nos estudos e levantamentos elaborados, deverá ser apresentado
um texto conclusivo, com recomendações e proposições. Incluir-se-á um mapa no
22
Auditorias do TCU. Ano 4. Número 14. Brasília-DF. 2001
qual estarão delimitadas as áreas mais adequadas para a reserva legal prescrita na
legislação pertinente e demarcadas as áreas de preservação permanente.
Todos os assuntos tratados no Estudo de Pré-viabilidade deverão levar em
conta a Caracterização Ambiental.
c) A Região de Influência do Projeto:
. Localização e caracterização: relevo, solos, recursos hídricos e vegetação;
. Divisão administrativa;
. Aspectos gerais da economia na região;
. População;
. Infra-estrutura: social, econômica e institucional de apoio;
. Projetos de irrigação existentes na área, públicos ou privados, em fase de
planejamento ou construção.
d) Área do Projeto:
. Recursos naturais: clima, geologia, topografia, solos e caracterização dos
recursos hídricos (superficiais, subterrâneos e balanço hídrico);
. Aspectos sociais: população, expectativa da comunidade em relação ao
Projeto, força de trabalho, renda, educação, saúde, estrutura fundiária (propriedade e
posse da terra), organização e grau de desenvolvimento da população, programa de
envolvimento da comunidade e potencial de conflito de uso da água na bacia;
. Atividades agrícolas atuais: uso de terra, culturas, rendimento de produção,
uso de insumos, pecuária (uso atual e futuro) e mecanismos de comercialização;
. Localização e caracterização: relevo, solos, recursos hídricos e vegetação.
e) A Implantação da Agricultura Irrigada:
. Mercado;
. Comercialização;
. Programa de ocupação;
. Planejamento agrícola.
f) Projeto de Engenharia:
. Balanço hídrico: uso agrícola e usos não-agrícolas;
. Áreas irrigáveis e planos de cultura;
. Alternativas de projeto: critérios, principais características, barragens, obras
de uso comum, usinas hidrelétricas, obras e investimentos parcelares e seleção da
melhor alternativa (comparações técnica e econômica);
. Alternativas selecionadas: descrição detalhada, área do Projeto, lay-out geral
do sistema, métodos de irrigação, obras individuais de corte, barragens e hidrelétricas,
obras comuns, equipamentos, obras repetitivas, obras menores e drenagem agrícola;
. Operação e manutenção;
. Plano de implantação;
. Avaliação de custos: de implantação; de operação, manutenção e energia e de
infra-estrutura social (saneamento, saúde, educação, centros comunitários e habitação).
g) Análise Financeira.
h) Análise Econômica.
i) Estudo de Análise Incremental – tem por objetivo encontrar o projeto que
maximiza os benefícios líquidos atuais.
Auditorias do TCU. Ano 4. Número 14. Brasília-DF. 2001
23
São analisados projetos distintos de diferentes tamanhos e de diferentes
conceitos de engenharia. Procuram-se alternativas que sucessivamente aumentem os
benefícios líquidos atuais, a partir de projetos pequenos até alternativas que irriguem
toda a área disponível.
A análise incremental deve ser feita de modo a facilitar sua revisão e ajuste no
estudo de viabilidade, momento em que estarão disponíveis informações mais precisas
a respeito dos custos e benefícios envolvidos.
j) Descrição da Geologia.
k) Estudos Cartográficos.
l) Estudos de Drenagem.
m) Conclusões e Recomendações.
n) Desenhos.
o) Anexos.
p) Referências Bibliográficas.
Resumo: em volume avulso; deve conter a Ficha Técnica do Projeto.
Se os resultados obtidos nos Estudos de Pré-viabilidade indicarem
possibilidades razoáveis para a implantação do Projeto, prossegue-se com os Estudos
de Viabilidade.
5.2.3. Estudo de Viabilidade
Estudo de Viabilidade tem por objetivo produzir um conjunto de informações
com maior nível de detalhe, com maior confiabilidade e integradas à finalidade do
empreendimento, identificando e municiando a alternativa mais viável.
Segundo o Modelo de Irrigação da CODEVASF, no Estudo de Viabilidade
serão definidos:
. A solução de funcionamento escolhida em função dos dimensionamentos
hidráulicos, distribuição das redes de canais, dos escoamentos internos da produção,
da drenagem, dos bombeamentos principal e secundários, dos sistemas de irrigação,
da quantidade, dimensões e destinação agrícolas e toda a gama de estudos e informações
que compõem o sistema de um projeto de irrigação;
. Os projetos de engenharia (civil, hidráulica, mecânica e elétrica) que comporão
a infra-estrutura do empreendimento colocados em sua forma definitiva;
. Os cenários de operação e produção montados em bases realistas por meio
dos esquemas operacionais do sistema e dos planos de produção com a indicação das
culturas mais rentáveis, que poderão ser exploradas, e os respectivos estudos de
mercado que garantirão o retorno econômico do empreendimento, principalmente no
sentido de garantir a viabilidade do negócio agrícola;
. Os impactos ambientais e suas medidas mitigadoras com a avaliação preliminar
das influências que o projeto exercerá na região em áreas como recursos naturais
(flora, fauna, solos e água), populações (povoamentos, migrações, imigrações e
deslocamentos) e as questões socioeconômicas e de produção que afetarão o meio
antrópico.
No Estudo de Viabilidade são também identificadas as necessidades de
investimento em infra-estrutura complementar nas áreas de educação, saúde,
saneamento, transporte, energia elétrica, escoamento e comercialização da produção,
crédito, dentre outros.
24
Auditorias do TCU. Ano 4. Número 14. Brasília-DF. 2001
Os Termos de Referência para Elaboração de Projetos da CODEVASF
estabelecem os tópicos a constar do Relatório Final do Estudo de Viabilidade de
Irrigação e Drenagem, os quais passa-se a descrever de forma sucinta.
a) Introdução – apresenta os objetivos e área do projeto, seu histórico e estudos
já realizados, o escopo do Estudo de Viabilidade e as atividades do Governo na área.
b) Estudo de Impacto Ambiental – EIA.
c) Relatório de Impacto Ambiental – tem por objetivo principal dar
conhecimento ao publico das conclusões do EIA. As informações técnicas devem
refletir as conclusões do EIA traduzidas em linguagem acessível ao público, ilustrados
por mapas, quadros, gráficos e, se necessário, outras técnicas de comunicação visual,
de modo que se possa entender claramente as vantagens e desvantagens do Projeto,
bem como todas as conseqüências ambientais de sua implementação.
d) Estudos Climatológicos e Disponibilidade Hídrica:
. Informação geral: localização, tempo de observação e sinopse climática;
. Dados utilizados nos estudos, concepção e desenho do Projeto: precipitação,
temperatura, ventos, insolação, evaporação e umidade relativa;
. Déficit de Umidade;
. Disponibilidade Hídrica;
. Consistência dos Dados Utilizados;
. Regime Hidrológico: deflúvios mensais, enchentes e estiagens (descargas e
níveis), descarga sólida, qualidade da água (salinidade e poluição) e perdas no leito
do rio;
. Registro de vazões corrigidas das estações de medição existentes e históricas;
. Obras de regularização: existentes ou programadas;
. Usos e direitos do uso da água: atuais ou planejados;
. Batimetria de reservatórios;
. Disponibilidade de água para o Projeto e obras adicionais necessárias;
. Águas subterrâneas: dados utilizados, identificação e características geológicas
dos aqüíferos, ciclo hidrológico, qualidade da água, usos atuais da água,
disponibilidades de água para o Projeto e características dos poços;
. Memórias de cálculo;
. Referências bibliográficas.
e) Aspectos Gerais da Economia da região:
. Atividades agrícolas, pecuárias e industriais;
. Produção agrícola;
. Comercialização e mercados;
. Produção vulnerável e permanente no mercado;
. Estrutura de produção;
. Indústrias e serviços;
. Área de influência direta do projeto.
f) Política de Desenvolvimento e Adequação do Projeto:
. Política do Governo Federal;
. Crescimento das oportunidades de emprego;
. Políticas de desenvolvimento federal, estadual ou municipal, relacionadas
com a região.
Auditorias do TCU. Ano 4. Número 14. Brasília-DF. 2001
25
g) Aspectos Sociodemográficos:
. Dados utilizados;
. Sinopse sóciodemográfica da área de interesse (população, taxas de
crescimento, estrutura familiar, migrações, níveis de distribuição e ingresso, ocupação
da população, formas de remuneração, níveis de vida, situação de consumo, estrutura
social, níveis culturais e outros);
. Mão-de-obra total;
. Mão-de-obra potencial para o Projeto (todas as categorias);
. Estrutura motivacional da população;
. Serviços educacionais, sanitários, sociais e outros existentes na região do
Projeto.
h) Estrutura Fundiária e Uso da Terra na Região:
. Informação existente (último levantamento cadastral), consistência e
confiabilidade;
. Estatuto legal das terras;
. Propriedade e posse, sistemas de propriedade e de posse, título e direitos de
propriedade ou de usufruto;
. Categoria das propriedades, segundo área, valor e uso da terra;
. Estratificação das propriedades;
. Planos de desapropriação existentes ou de aquisição de terras.
i) Atividades Agrícolas na Área do Projeto:
. Generalidades;
. Principais lavouras, uso de insumos e serviços;
. Pecuária, uso de insumos e serviços;
. Tendências de desenvolvimento atuais: informações tecnológicas
agropecuárias;
. Estimativas de rendas típicas (para estimar o custo de oportunidade do Projeto);
. Organizações de produtores agrícolas;
. Uso das terras na área do Projeto.
j) Tributação e Incentivos Fiscais:
. Impostos e taxas em vigor;
. Incentivos Fiscais.
k) Mercado e Comercialização:
. Análise dos preços;
. Projeção da demanda e da oferta;
. Demanda prevista nos mercados nacional, nordestino e estadual (população,
níveis de renda e de consumo, preços e quantidades);
. Custos de comercialização (beneficiamento, embalagem, classificação,
transporte, distribuição, impostos e outros);
. Canais de comercialização existentes;
. Estimativas de preços ao produtor e das quantidades a serem consideradas no
projeto;
. Necessidades e possibilidades de agroindústrias.
l) Infra-estrutura existente e planejada:
. Generalidades;
26
Auditorias do TCU. Ano 4. Número 14. Brasília-DF. 2001
. Centros urbanos;
. Irrigação pública e privada, áreas em produção;
. Transporte e comunicações;
. Armazenamento;
. Energia Elétrica;
. Indústria (principalmente de beneficiamento da produção agrícola);
. Serviços comerciais;
. Infra-estrutura social: educação, saúde e outros.
m) Instituições existentes:
. Relações e características das instituições existentes (federais, estaduais, de
crédito, de extensão rural, de desenvolvimento econômico-social e outras);
. Atividades dessas instituições na região do Projeto;
. Organizações rurais e suas potencialidades de desenvolvimento.
n) Classificação de Terras para Irrigação
o) Análise do Projeto proposto:
. Sumário do Projeto e das principais recomendações;
. Definição do tipo de projeto conforme a Resenha Setorial da Irrigação;
. Estabelecimento do período de maturação do projeto, com fins de
emancipação;
. Proposta de reassentamento, elaborada com a participação da população
diretamente afetada;
. Forma de ocupação das áreas;
. Destinação para cada categoria de beneficiário: irrigantes, empresas e técnicos
das ciências agrárias;
. Planejamento Agrícola: desmatamento, seleção das explorações e métodos
agrotécnicos considerados, considerações sobre as variações sazonais de preços,
produtividade e demanda de água, rotação de culturas, métodos de irrigação, uso de
fertilizantes e outros insumos, mecanização agrícola, tamanho máximo e mínimo das
parcelas, custos de produção e rendas bruta e líquida das explorações;
. Programa detalhado das unidades agrícolas: tipos de unidades, inversões na
unidade, despesas de custeio, programa de explorações de acordo com as fases de
desenvolvimento, plano de irrigação para o ano agrícola e rendas bruta e líquida
anual das unidades.
p) Estudos Alternativos das Obras de Irrigação e Drenagem:
. A fonte de água: disponibilidade de água e parâmetros hidrológicos de
interesse;
. Esboço geral do sistema e definições de subáreas utilizando a análise
incremental;
. Barragens;
. Demanda de água: generalidades, necessidades hídricas de irrigação, método
de irrigação e parâmetros de distribuição e módulo de irrigação (considerando a
eficiência, perdas na rede de distribuição, capacidade de reservas e fator de
concentração local);
. Estudos de irrigação on farm;
Auditorias do TCU. Ano 4. Número 14. Brasília-DF. 2001
27
. Descrição da rede de irrigação: critérios básicos, funcionamento,
componentes e itens especiais;
. Rede de drenagem: critérios básicos, drenagem superficial, drenagem
agronômica, drenagem subterrânea e alternativas estudadas;
. Rede viária;
. Suprimento de Energia: fontes, componentes, cálculo do custo, demanda,
consumo e base legal de fornecimento e tarifação;
. Cronograma de implantação;
. Estimativa dos custos das obras de engenharia;
. Despesas anuais de custeio;
. Custo unitário de água no estágio de pleno desenvolvimento;
. Estudo de tarifa de água para amortização dos investimentos e despesas de
operação e manutenção;
. Estimativas dos custos das barragens alocadas à irrigação;
. Obras de infra-estrutura parcelar on farm.
q) Obras de Infra-estrutura Social: na área do Projeto e na sua área de
influência.
r) Plano de Estabelecimento das Unidades Agrícolas:
. Política;
. Tamanho e características dos povoados;
. Localização das habitações: características sociais da população rural,
eficiência econômica, social e institucional e plano espacial;
. Níveis do Plano: a unidade agrícola e o lote familiar, centros de serviços e
sistemas viários.
s) Operação e Manutenção (O & M):
. Custos;
. Responsabilidade geral;
. Agências públicas participantes;
. Financiamentos;
. Sistema de irrigação e drenagem: operação e manutenção de obras e operação
e manutenção parcelar.
t) Administração do Projeto:
. Implementação;
. Administração;
. Grupo de Planejamento;
. Grupo de Operação e Manutenção;
. Grupo de Assistência Técnica e Extensão Rural - ATER;
. Grupo de Comercialização;
. Grupos de Serviços Comunitários;
. Dimensionamento de pessoal para o projeto;
. Saneamento;
. Serviços de ATER;
. Serviços de Mecanização Agrícola;
28
Auditorias do TCU. Ano 4. Número 14. Brasília-DF. 2001
. Treinamento e capacitação dos agricultores;
. Experimentação agrícola (insumos, novas culturas e métodos);
. Crédito Agrícola;
. Proposta de associação dos agricultores;
. Quantificação de recursos financeiros anuais e impactos orçamentários;
u) Avaliação Econômica:
. Projeto avaliado do ponto de vista da sociedade como um todo;
. Descrição da metodologia empregada;
. Impactos sobre o emprego e ambientes;
. Análise da situação existente;
. Análise do ponto de vista social;
. Caracterização dos custos e dos benefícios diretos do projeto;
. Custos de barragens alocadas à irrigação;
. Critérios adotados para o estabelecimento de preços-sombra;
. Resultados da avaliação econômica;
. Relação custo/benefício;
. Valor presente líquido;
. Taxa interna de retorno;
. Análise de sensibilidade.
Avaliação Financeira:
. Descrição da metodologia empregada;
. Análise financeira dos modelos agrícolas (fluxos de caixa): renda bruta,
empréstimo, investimento, custo de produção, ressarcimento de empréstimo, custo
de energia on farm, tarifa de água, outras tarifas, renda líquida e capacidade de
pagamento;
. Custos de barragens alocadas à irrigação;
. Análise do ponto de vista da CODEVASF: capacidade de pagamento do
agricultor e tarifas necessárias para o retorno do capital investido;
. Recuperação dos investimentos realizados;
. Análise da rentabilidade;
. Critérios adotados para a seleção de preços de mercado;
. Resultados da avaliação financeira: relação custo/benefício, renda líquida
anual, análise de sensibilidade e taxa interna de retorno.
w) Cronograma de Necessidades Financeiras:
. Cronograma geral de receitas e despesas, inclusive juros, outros encargos
bancários e amortização do projeto do ano 0 ao final;
. Necessidade em moeda estrangeira e nacional (fontes e usos).
x) Conclusões e Recomendações.
y) Estudos:
. Topográficos preliminares: introdução, informações disponíveis,
programação dos trabalhos topográficos, serviços executados, documentos obtidos
e anexos (fichas descritivas dos RNs utilizados, relação de cotas – nivelamento
geométrico da geotecnia, cadernetas de campo e desenhos);
Auditorias do TCU. Ano 4. Número 14. Brasília-DF. 2001
29
. Geológicos/Geotécnicos preliminares: descrição da geologia regional/área
do projeto, hidrogeologia, dados utilizados, metodologia dos trabalhos executados,
aspectos geológicos/geotécnicos gerais, serviços executados, aspectos geológicos/
geotécnicos das obras previstas, disponibilidade de materiais de construção,
programação geológico/geotécnica para a etapa seguinte, conclusões e recomendações
e anexos (sondagens e ensaios de laboratório);
. Pedológicos/Classificação das Terras – Nível de Detalhe: introdução,
metodologia, características gerais da área, principais características das terras para
irrigação e conclusões e recomendações;
. Drenagem (Superficial e Subterrânea): introdução, metodologia, estudos
executados, quantitativos estimados, desenho (lay out geral do sistema) e conclusões
e recomendações.
z) Desenhos, Anexos, Referências Bibliográficas e Resumo (apresentados
em volume avulso e contêm a Ficha Técnica do Projeto).
Destaque-se que no modelo adotado pela CODEVASF, os Estudos de
Viabilidade constituem instrumentos essenciais na captação de recursos junto a
organismos internacionais para o financiamento de projetos de irrigação. Em verdade,
conforme o Inventário de Projetos da CODEVASF, a maioria dos projetos de irrigação
em desenvolvimento pela Empresa contam com o aporte de recursos internacionais,
oriundos principalmente do BIRD, BID e Fundo Ultramarino de Cooperação
Econômica – OECF do Governo Japonês. A compatibilização dos Projetos às normas
emanadas pelas agências internacionais de cooperação técnica e financeira, condição
para a contratação dos financiamentos, influiu de modo positivo na qualidade dos
estudos de viabilidade.
5.3. Decisão de Implantação
5.3.1. A demonstração de viabilidade de um Projeto, por si só, não garante
sua implantação. A implantação depende da inclusão do Projeto no Plano Plurianual
- PPA e da consignação de recursos na Lei Orçamentária Anual - LOA. De fato,
segundo o Modelo de Irrigação13 da CODEVASF, “demonstrada a viabilidade do
empreendimento, são desenvolvidas ações para tornar possível a sua execução.
São promovidas as articulações institucionais, para formalizar compromissos com
o Governo Federal visando a obtenção de recursos orçamentários e financeiros...”.
5.3.2. É, portanto, no âmbito dessas “articulações institucionais” que
permeiam a elaboração orçamentária – desde a proposta inicial da CODEVASF até
a aprovação da LOA no Congresso Nacional – que se dá, efetivamente, a decisão de
implantação dos projetos públicos de irrigação sob responsabilidade da CODEVASF.
5.3.3. Sobre o assunto, assim se pronuncia o Diretor da Área de Engenharia
da CODEVASF, por meio do expediente, de 27.04.2000, a nós encaminhado em
atendimento à SI nº 04, de 25.04.2000 (Anexo 06 – fls. 256):
“As áreas destinadas à irrigação pública no Vale do São Francisco são eleitas
com base em mapeamento e estudos de reconhecimento elaborados segundo as
mais adequadas técnicas de prospecção e avaliação de solos e disponibilidade de
recursos hídricos. O referencial da CODEVASF é o Reconhecimento levado a efeito
13
30
CODEVASF. Modelo de Irrigação. Brasília. 1999. p. 12.
Auditorias do TCU. Ano 4. Número 14. Brasília-DF. 2001
pelo BUREC – Bureau of Reclamation, órgão técnico do Governo dos Estados Unidos
da América, no período de 1964/74 por decisão do Governo Brasileiro – Acordo de
cooperação técnica SUDENE/SUVALE/CHESF – a partir do qual são sugeridos os
aproveitamentos hidroagrícolas.
A aprovação e a decisão de implantar um Projeto Público de Irrigação
passam pelos critérios e determinação dos Poderes Executivo e Legislativo e se
explicitam sob a forma de alocação de recursos orçamentários específicos. Ou
seja: em havendo recursos previstos no PPA, aprovados e disponíveis no OGU
anual, a CODEVASF entende que o Governo Federal aprovou e determinou os
estudos e a implantação das áreas irrigadas segundo as rubricas orçamentárias
próprias. Pode-se concluir que a aprovação desses Projetos dá-se em instâncias
externas à empresa e, naturalmente, obedecem ao planejamento e diretrizes
governamentais.
Em nível técnico, interno à empresa, são elaborados rigorosos estudos de
Viabilidade Técnica, Econômica e Ambiental os quais visam confirmar (ou não) a
decisão de implantar os Projetos e garantir as melhores alternativas para o destino
do recurso público. Todos os projetos técnicos, fornecimento de equipamentos e
construção de obras são elaborados, executados e fiscalizados segundo referenciais
normativos aplicáveis (ABNT, AWWA, DIN, ISO etc...) considerados suficientes pela
Área de Engenharia da CODEVASF. Portanto não existem Normas técnicas ou
administrativas internas relacionadas à aprovação de Projetos Públicos de Irrigação
desde que as decisões para isso estão em seguimentos governamentais superiores
externos à empresa” (grifamos).
5.3.4. Os fatos noticiados pelo dirigente da Companhia podem ser melhor
visualizados nas planilhas fornecidas pela Coordenadoria de Planos e Programas da
Área de Planejamento – AP/PP, em resposta à SI nº 01, de 03.04.2000 (Anexo 03 –
fls. 83/112), na qual solicitaram-se informações a respeito da elaboração e
consolidação orçamentária, exercícios de 1996 a 2000, referentes aos projetos de
irrigação da CODEVASF e, ainda, destinação e valores de emendas do Congresso
Nacional que contemplaram itens não contidos na proposta orçamentária original da
Empresa.
5.3.5. Segundo informações dos dirigentes da Companhia, a proposta
orçamentária anual reflete a capacidade gerencial da CODEVASF na administração
dos Projetos em suas diferentes etapas (estudos, projetos, implantação e operação).
5.3.6. As planilhas apresentadas demonstram que todos os Projetos constantes
do Inventário de Projetos são contemplados no orçamento proposto pela Companhia
ao Poder Executivo. Em regra, o Governo Federal promove cortes na proposta original
ao estabelecer o chamado teto orçamentário. Nesse sentido, a CODEVASF é obrigada
a rever o seu planejamento de modo a adequar suas ações às restrições orçamentárias.
5.3.7. Enviado o projeto de LOA ao Congresso, os parlamentares,
individualmente ou por bancada, apresentam emendas ao projeto com o objetivo de
carrear recursos para suas bases eleitorais. Nesse momento, o componente político
sobrepõe-se ao técnico na tomada de decisão sobre a implantação de projetos públicos
Auditorias do TCU. Ano 4. Número 14. Brasília-DF. 2001
31
de irrigação. Observe-se que, raras vezes, ocorrem emendas com objetivo de reforçar
o orçamento proposto para determinado projeto de irrigação. Confirma esses fatos,
a aprovação de emendas para subprojetos e subatividades estranhos à proposição
original da CODEVASF e, portanto, alheios ao seu planejamento, conforme se verifica
nas planilhas. Ademais, a criação de novas despesas pressupõe a anulação de outras,
subvertendo uma vez mais o planejamento da Empresa.
5.3.8. Por fim, os recursos financeiros liberados pelo Executivo muitas vezes
são inferiores à dotação aprovada na LOA, em virtude dos contingenciamentos
estabelecidos.
5.4. Projetos
Conforme o Estatuto, o Regimento Interno e o Regulamento da Área de
Engenharia da CODEVASF, é de competência da Coordenadoria de Estudos e Projetos
da Área de Engenharia – AE/EP promover e coordenar a elaboração dos projetos
básico e executivo relativos aos empreendimentos de irrigação e drenagem.
5.4.1. Projeto Básico
Segundo o Modelo de Irrigação da CODEVASF, é no Projeto Básico que a
alternativa escolhida no Estudo de Viabilidade será detalhada, com vistas à contratação
da obra. Todos os itens necessários à implantação do empreendimento serão
quantificados em desenhos executivos e em documentos que indiquem:
. As especificações técnicas dos projetos de engenharia;
. Os manuais de operação e manutenção dos sistemas de irrigação;
. As informações da produção refinadas por meio dos manuais de assistência
técnica;
. A organização do Projeto indicada no plano de formação dos Distritos;
. Um conjunto de estudos que indicarão a forma final do empreendimento e
seu funcionamento pleno.
Os Termos de Referência para Elaboração de Projetos definem o conteúdo e
a apresentação do Relatório Final do Projeto Básico de Irrigação e Drenagem. O
trabalho deve ser apresentado em dez volumes, quais sejam:
a) Volume 1 - Relatório do Projeto:
. Sumário; Lista de figuras, tabelas e quadros; Apresentação; Introdução;
. Área do Projeto: localização e acesso; aspectos físicos; aspectos
socioeconômicos; infra-estrutura existente; antecedentes; planejamento físico atual;
o lote agrícola de empresas, irrigantes (lote familiar) e profissionais de ciências
agrárias; irrigação (necessidades de água, irrigação parcelar, canais e obras típicas e
especiais); drenagem (critério de dimensionamento, drenos e obras típicas e especiais);
. Adutoras; Estações de bombeamento; Reservatórios de compensação; Rede
viária; Sistema elétrico; Jazidas (quantificação, localização e delimitação);
. Planejamento de Implantação das Obras;
. Próxima Etapa: estudos de campo e laboratório necessários; necessidades de
materiais de construção; legalização do Projeto ou serviços, vistorias, perícias e
avaliações; plano de desapropriação; considerações ambientais, incluindo as
providências a serem tomadas pela CODEVASF para o atendimento ao EIA e ao
RIMA;
32
Auditorias do TCU. Ano 4. Número 14. Brasília-DF. 2001
. Conclusões e Recomendações; Anexos (figuras, quadros e tabelas).
b) Volume 2 - Especificações Técnicas:
. Especificações técnicas para obras civis;
. Especificações técnicas para o fornecimento e montagem dos equipamentos
elétricos e hidromêcanicos.
c) Volume 3 - Desenhos.
d) Volume 4 - Planilhas:
. Planilhas de quantidades;
. Planilhas de preço unitário dos serviços;
. Planilhas de orçamento.
e) Volume 5 - Memorial de Cálculo.
f) Volume 6 - Planejamento Agrícola:
. Ajustamento de Estudos Anteriores;
. Plano de Ocupação Espacial;
. Plano de Organização de Agricultores para a Gestão do Perímetro Irrigado;
. Plano de Produção;
. Plano de Crédito Rural.
g) Volume 7 - Plano Executivo de Ocupação Espacial: a ser elaborado de
acordo com a Norma de Ocupação Espacial da CODEVASF.
h) Volume 8 - Resumo: em volume avulso; deve conter a Ficha Técnica do
Projeto.
i) Volume 9 - Anexos: estudos hidrológicos, topográficos, pedológicos,
geológicos/geotécnicos, de drenagem (superficial e subterrânea) e outros.
j) Volume 10 - Manual de Operação e Manutenção.
Aprovado o Projeto Básico, são instituídos os processos de licitação visando
a contratação das obras civis, da aquisição e montagem dos equipamentos e iniciados
os mecanismos de parceria e de divulgação do empreendimento. Licita-se e contratase o Projeto Executivo e a Supervisão e Apoio à Fiscalização das Obras. Essa atividade
será desenvolvida até a fase de pré-operação do sistema projetado.
5.4.2. Projeto Executivo
conteúdo e a apresentação do Relatório Final do Projeto Executivo de Irrigação
e Drenagem são definidos nos Termos de Referência para Elaboração de Projetos. O
trabalho, definido como o detalhamento construtivo do Projeto Básico, tem por
objetivo a implantação física da infra-estrutura e deve ser apresentado em oito
volumes:
a) Volume 1 - Relatório do Projeto:
. Sumário; Lista de figuras, tabelas e quadros; Apresentação; Introdução;
. Área do Projeto: localização e acesso; aspectos físicos; aspectos
socioeconômicos;
. Descrição Geral do Projeto;
. Formulação do Projeto Executivo: bases da formulação e estudos revisórios;
Auditorias do TCU. Ano 4. Número 14. Brasília-DF. 2001
33
. Projeto Executivo: parcelamento da área agrícola, sistema de captação e
adução, redes de canais e drenagem, estações de bombeamento, sistema viário, sistema
energético, irrigação parcelar;
. Planejamento de Implantação da Obra;
. Meio Ambiente: considerações sobre todas as alterações efetuadas no Projeto
Básico.
. Conclusões e Recomendações; Anexos (figuras, quadros e tabelas);
. Serviços de Campo e Laboratório: levantamentos topográficos e investigações
geotécnicas.
b) Volume 2 - Especificações Técnicas:
. Especificações técnicas para obras civis;
. Especificações técnicas para o fornecimento e montagem dos equipamentos
elétricos e hidromêcanicos.
c) Volume 3 - Desenhos.
d) Volume 4 - Planilhas:
. Planilhas de quantidades;
. Planilhas de preço unitário dos serviços;
. Planilhas de orçamento.
e) Volume 5 - Memorial de Cálculo.
f) Volume 6 - Elementos de Terraplanagem e Notas de Serviços.
g) Volume 7 - Manual de Operação e Manutenção.
h) Volume 8 - Projeto como construído – As Build: conjunto de desenhos,
listas, planilhas, especificações, com as anotações referentes a todas as modificações
introduzidas.
5.5. Construção
5.5.1. Na etapa de construção – executada simultaneamente com o Projeto
Executivo – são realizadas, por meio de múltiplos contratos, todas as obras civis e
demais serviços e atividades necessários para colocar o projeto em operação (infraestrutura de uso comum). Procura-se, de acordo com o Modelo de Irrigação, fidelidade
ao Estudo de Viabilidade e ao Projeto Básico.
5.5.2. É importante destacar que a CODEVASF adota uma estratégia de
construção parcelada do empreendimento – em etapas de superfície variável – buscando
o seu crescimento paulatino “...de acordo com a realidade do orçamento
disponibilizado pelo Governo Federal e com a capacidade da região e da comunidade
envolvida em receber os impactos do projeto e adaptar-se às mudanças
socioeconômicas dele decorrentes” (grifamos).14
5.6. Operação
Segundo o Inventário de Projetos e o Plano de Ação para Emancipação dos
Perímetros em Operação da CODEVASF15, são 23 os perímetros de irrigação em
operação, com a previsão de início de funcionamento de mais três até dezembro de
2000. Esses perímetros apresentam grandes diferenças, resultantes de diversos fatores
14
CODEVASF. Modelo de Irrigação. Brasília. 1999. p. 13.
15
CODEVASF. Plano de Ação para Emancipação dos Perímetros em Operação da CODEVASF.
Brasília. 2000.
34
Auditorias do TCU. Ano 4. Número 14. Brasília-DF. 2001
como tamanho, perfil dos irrigantes, características de infra-estrutura, motivo de
implantação, estrutura de produção e renda dos agricultores, entre outros.
5.6.1. Ocupação das Áreas
Conforme exposto no item 2.3.6 supra, o Decreto nº 89.496/84, regulamentador
da Lei de Irrigação, estabelecia, em sua forma original, que os projetos públicos de
irrigação seriam divididos em lotes familiares e empresariais na proporção de 80% e
20%, respectivamente. O Decreto nº 90.309/84 possibilitou que até 50% da área
fosse destinada a empresas, mediante autorização de Ministro de Estado. O Decreto
nº 2.178/97 introduziu a última modificação de modo a permitir que projetos públicos
de irrigação sejam integralmente ocupados por empresas.
Nesse sentido, a CODEVASF informa, em seu Modelo de Irrigação, que
“...hoje tem elaborado projetos ou realizado ajustes nos ainda não implantados,
visando compatibilizá-los com as atuais diretrizes, promovendo maior participação
empresarial”.16
Em cada projeto, as áreas irrigadas são divididas em lotes de diferentes
dimensões, destinados a micro, pequenos, médios e grandes produtores.
Quanto aos critérios de seleção de irrigantes, a Empresa introduziu inovações
que buscam imprimir maior competitividade ao certame de modo a garantir a
capacitação técnica, gerencial e financeira dos selecionados, fatores determinantes
para o sucesso do empreendimento.
Os processos seletivos são regidos pela Norma de Ocupação dos Projetos
Públicos de Irrigação – NOR-501 da CODEVASF e pelos editais de alienação de
lotes agrícolas a microprodutores e de alienação de lotes agrícolas empresariais. O
Anexo 06 contém minutas dos referidos editais (fls. 151/192) e cópia da NOR-501
(fls. 135/146).
Alienação de Lotes para Microprodutores
A seleção dos microprodutores rege-se pelos princípios da Lei de Licitações
e compõe-se de três etapas:
. Pré-qualificação: os interessados são pré-selecionados por uma comissão
mista composta pela CODEVASF e organizações de irrigantes. São qualificados
candidatos até o limite de duas vezes o número de lotes oferecidos na licitação.
Nesta etapa, segundo o Modelo de Edital apresentado pela Empresa, os seguintes
quesitos são pontuados: experiência agropecuária (até 25 pontos), condições
econômicas (até 10 pontos), nível escolar (até 10 pontos) e experiência administrativa
gerencial (até 5 pontos). Em caso de empate, obedece-se a seguinte ordem de
preferência: comprovada experiência em agricultura irrigada, comprovada experiência
em agricultura de sequeiro, comprovada capacidade de contrair financiamento rural,
nível de escolaridade comprovado e ser casado.
. Convocação: os classificados na etapa anterior são convocados para
apresentar a proposta financeira (proposta de preço por hectare, sem identificação
do lote agrícola) e a documentação de habilitação.
16
CODEVASF. Modelo de Irrigação. Brasília. 1999. p. 15.
Auditorias do TCU. Ano 4. Número 14. Brasília-DF. 2001
35
. Treinamento: o processo seletivo é concluído com a participação obrigatória
de todos os classificados na etapa anterior em treinamento preparatório, que visa dar
aos selecionados o conhecimento dos papéis e responsabilidades dos irrigantes, da
CODEVASF e do Distrito de Irrigação, bem como o entendimento da infra-estrutura
de irrigação e a razão do pagamento da tarifa de água.
Alienação de Lotes para Empresas
A seleção de irrigantes para lotes empresariais é realizada mediante processo
licitatório, no qual a seleção das propostas é feita pela ponderação de preços e
condições de pagamentos propostos, adjudicando-se o lote àquele que obtiver a melhor
pontuação na fórmula definida pelo Edital.
Inadimplência dos Irrigantes no Pagamento de Lotes
Por meio da SI nº 03, de 05 de Abril de 2000, esta Equipe solicitou informações
a respeito das taxas de inadimplência no pagamento dos lotes, referentes aos exercícios
de 1996 a 1999, relativos aos projetos de irrigação da CODEVASF e, ainda,
informações sobre as medidas adotadas pela empresa para equacionar a situação.
Em resposta, a CODEVASF apresentou o expediente CI/DA/SE/nº 098, de
11.05.2000, (Anexo 05 – fls. 127/128) do qual constam apenas valores arrecadados
com a venda de lotes nos perímetros irrigados.
Quanto às medidas adotadas para solucionar a questão da inadimplência, a
CODEVASF apresentou o expediente CI/DA/SE/nº 108, de 20.04.2000 (fls. 129),
informando que “... não dispomos, até o momento, de instrumentos, que propicia o
cálculo da inadimplência pois os registros contábeis são agrupados não permitindo
identificar as datas de vencimento das parcelas e os perímetros correspondentes”
(sic) e que “...a Coordenadoria de Finanças desta Área de Administração
desenvolveu o Sistema de Cobrança – SICOB, cujo objetivo principal é cadastrar,
cobrar e controlar os créditos a receber oriundos da tarifa d’água – K1, e da venda
de lotes, tudo por perímetro irrigado, devendo estar concluído até o final deste
exercício”.
5.6.2. Gestão do Perímetro
Até 1985 os projetos eram administrados diretamente pela Empresa, como
unidades orgânicas de sua estrutura, com funções próprias para operação e manutenção
das infra-estruturas de uso comum, além do apoio prestado à produção por meio de
atividades de assistência técnica e extensão rural.
Desde então a CODEVASF desenvolveu um programa para a emancipação
dos perímetros de irrigação, consoante o art. 9º da Lei nº 6.662/79 e o art. 9º do
Decreto nº 89.496/84. Segundo esse programa, o processo deveria ser iniciado por
uma etapa de co-gestão – CODEVASF e irrigantes, estes representados por suas
organizações já existentes: cooperativas e associações.
No entanto, o programa mostrou-se pouco eficaz, visto que durante sua
aplicação surgiram diversos entraves, dos quais pode-se destacar o impacto causado
nas organizações de irrigantes pelas atividades de manutenção e operação das infraestruturas de uso comum, completamente diferentes das de apoio à produção,
atividades básicas dessas organizações. Ademais, as decisões sobre as questões de
36
Auditorias do TCU. Ano 4. Número 14. Brasília-DF. 2001
operação e manutenção, pouco dominadas pelas organizações, eram concentradas,
em virtude do regime presidencialista adotado, pelas associações e cooperativas
existentes.
A CODEVASF buscou, então, nova forma de envolvimento dos usuários, que
resultou num modelo de organização denominado Distrito de Irrigação, entidade
civil, de direito privado, com administração e patrimônio próprios, criado com a
finalidade de administrar, operar e manter a infra-estrutura de irrigação de uso comum.
A participação dos irrigantes é compulsória. O Conselho de Administração e o
Conselho Fiscal, eleitos pela Assembléia Geral dos irrigantes, ambos de caráter
eminentemente deliberativo, são os responsáveis pela definição das diretrizes e
prioridades para o Distrito e para o perímetro. As funções executivas estão a cargo
de um Gerente Executivo, contratado pelo Distrito dentre profissionais da área,
selecionado por intermédio de análise curricular efetuada com o apoio da CODEVASF.
Observe-se que a CODEVASF tem assento no Conselho de Administração, sem direito
a voto, mas com direito a veto para resguardar o patrimônio público, vez que a Lei
de Irrigação determina que, emancipado o perímetro, a infra-estrutura de uso comum
permaneça como propriedade do Estado.
A sistemática hoje adotada pela CODEVASF para a emancipação de
perímetros de irrigação, conforme descrito no Inventário de Projetos, prevê as
seguintes etapas:
. Co-gestão: irrigantes, em conjunto com a CODEVASF, organizam-se para
administrar o perímetro. Verificam-se e analisam-se os problemas relativos à infraestrutura, à capacitação dos agricultores, ao apoio à produção e à regularização
fundiária. É o caso dos perímetros em fase inicial de funcionamento, os parcialmente
em operação, mas ainda em implantação de obras e aqueles em que, embora antigos,
a criação da organização de irrigantes seja recente.
. Autogestão: a CODEVASF mantém o apoio técnico e financeiro ao Distrito
para solucionar os problemas de sua responsabilidade relacionados na etapa anterior.
Ênfase na solução dos problemas fundiários. O apoio financeiro da CODEVASF
restringe-se a obras complementares e de melhoramento. O custo operacional do
perímetro é assumido integralmente pela organização de irrigantes.
. Emancipação: a organização dos produtores assume de forma ampla a
administração do perímetro. Cabe à CODEVASF o acompanhamento das atividades
com o objetivo de preservar os recursos naturais e manter os objetivos básicos do
perímetro.
Nos novos projetos, antes do início do seu funcionamento, a CODEVASF
contrata empresa especializada para desenvolver as atividades de operação e
manutenção inicial do perímetro, constituição do Distrito de Irrigação e prestação
de assistência técnica e extensão rural. Constituídos, os Distritos assumem
imediatamente a administração, operação e manutenção do perímetro, mediante
Contrato de Delegação celebrado com a CODEVASF. O Anexo 08 (fls. 270/278)
contém cópia de Contrato de Delegação firmado pela CODEVASF e pelo Distrito de
Irrigação do Perímetro Senador Nilo Coelho.
Auditorias do TCU. Ano 4. Número 14. Brasília-DF. 2001
37
O quadro abaixo, extraído do Inventário de Projetos, apresenta a situação da
administração dos perímetros em dezembro de 1999:
Perímetro
Bebedouro
Betume
Boacica
Ceraíma
Cotinguiba/Pindoba
Curaçá
Estreito
Formosinho
Formoso A
Gorutuba
Itiúba
Jaíba
Lagoa Grande
Mandacaru
Maniçoba
Mirorós
Nupeba
Pirapora
Propriá
Riacho Grande
S. Desedério/Barreiras Sul
Senador Nilo Coelho
Tourão
Tipo de Organização
Distrito de Irrigação
Distrito de Irrigação
Distrito de Irrigação
Cooperativa
Distrito de Irrigação
Distrito de Irrigação
Distrito de Irrigação
Associação de Irrigantes
Distrito de Irrigação
Distrito de Irrigação
Distrito de Irrigação
Distrito de Irrigação
Associação de Irrigantes
Cooperativa
Distrito de Irrigação
Distrito de Irrigação
Distrito de Irrigação
Associação de Irrigantes
Distrito de Irrigação
Distrito de Irrigação
Distrito de Irrigação
Distrito de Irrigação
Associação de Irrigantes
Administração
CODEVASF Co-gestão Auto gestão
X
X
X
X
X
X
X
X
X
X
X
X
X
X
X
X
X
X
X
X
X
X
X
5.6.3. Tarifa de Água
A CODEVASF orienta o cálculo e a cobrança da tarifa de água conforme os
preceitos definidos na Lei nº 6.662/79 e nos Decretos nº 89.496/84 e 2.178/97,
emitindo, ainda, normativos próprios sempre que a Lei e o Decreto permitam. Como
exposto no item 2.3.10 deste Relatório, a tarifa de água é composta por duas parcelas,
quais sejam:
. K1 - parcela correspondente à amortização dos investimentos públicos nas
obras de infra-estrutura de irrigação de uso comum, com base no seu valor atualizado;
. K2 - parcela correspondente ao valor das despesas anuais de administração,
operação, conservação e manutenção das infra-estruturas.
Segundo o Modelo de Irrigação17 da CODEVASF, “a cobrança da parcela
K1, calculada por hectare de área irrigada, para pagamento num prazo de até 50
anos, é de competência da CODEVASF e é efetuada em todos os perímetros por
intermédio de instituição bancária. Já a fixação e cobrança da parcela K2 é de
competência exclusiva do Distrito, sendo essa receita utilizada para custear suas
atividades. Durante o período de tempo necessário para a ocupação integral do
perímetro e início do retorno dos investimentos efetuados pelos irrigantes, essa parcela
é complementada pela CODEVASF”.
17
38
CODEVASF. Modelo de Irrigação. Brasília. 1999. p. 18.
Auditorias do TCU. Ano 4. Número 14. Brasília-DF. 2001
A Resolução nº 672, de 08.12.1999, da Diretoria Executiva da CODEVASF,
aprovou as “Diretrizes e Procedimentos para Utilização da Receita da Parcela K1 da
Tarifa d’Água” (Anexo 09, fls. 279/283).
Segundo o normativo, o valor da parcela K1 da tarifa d’água para cada projeto
é fixado anualmente pelo MI18, com base em proposta apresentada pela CODEVASF.
A parcela K1 tem faturamento anual em janeiro de cada ano, em parcelas mensais,
com vencimento trimestral, efetuado diretamente pela CODEVASF independentemente
do faturamento da parcela K2. A cobrança é feita pelo sistema de cobrança da
Associação dos Bancos, por intermédio de convênio firmado com o Banco do Brasil.
As receitas oriundas da parcela K1 devem, nos termos da Resolução nº 672/99,
ser utilizadas nos perímetros onde forem geradas, preferencialmente pelas organizações
de irrigantes (mediante convênio) e exclusivamente em obras, compras e serviços
enquadrados nas seguintes situações:
. reposição de equipamentos e reconstrução de obras em decorrência de
desgaste natural ou esgotamento da vida útil;
. recuperação de obras e equipamentos em decorrência de acidentes e
catástrofes;
. melhoramento de obras e instalações que tenham por objetivo a otimização
operacional e a redução dos custos operacionais;
. correção de obras que apresentem defeitos de projeto ou construção;
. modernização, recuperação e reabilitação de obras, instalações e equipamentos
que tenham por objetivo a otimização e a redução de custos operacionais;
. atendimento de custos provenientes da arrecadação do K1 e as despesas fiscais
dela decorrentes.
Observe-se que o valor da aplicação dos recursos originários da parcela K1
deve ser adicionado ao remanescente do investimento inicial, com reajustamento do
prazo e manutenção da periodicidade anual de amortização, conforme dispõe o art.
41, § 3º, incisos I e II, do Decreto nº 89.496/84.
Nos projetos públicos administrados por organizações de irrigantes, conforme
exposto no item 2.3.13 supra, o Decreto nº 2.178/97, ao acrescentar o § 5º ao art. 43
do Decreto nº 89.496/84, estabelece que o componente K2 da tarifa d’água será cobrado
na forma definida pelas organizações responsáveis pela administração, operação e
manutenção dos perímetros.
No desenvolvimento dos trabalhos de auditoria, especialmente nas entrevistas
realizadas junto aos técnicos da Área de Produção da CODEVASF, foram-nos relatados
os elevados índices de inadimplência no pagamento da tarifa de água. Por meio da SI
nº 03, de 05 de Abril de 2000, esta Equipe solicitou informações a respeito das taxas
de inadimplência dos componentes da tarifa de água (K1 e K2), referentes aos
exercícios de 1996 a 1999, relativas aos projetos de irrigação da CODEVASF e, ainda,
informações sobre as medidas adotadas pela empresa para equacionar a situação.
18
O valor do componente K1 da tarifa de água para o exercício de 2000, nos perímetros de
irrigação administrados direta ou indiretamente pela CODEVASF, foi fixado em R$ 58,15 por
hectare/ano pela Portaria nº 192, de 08.12.1999, do Ministro de Estado da Integração Nacional.
Auditorias do TCU. Ano 4. Número 14. Brasília-DF. 2001
39
Em resposta, a CODEVASF apresentou o expediente CI/DA/SE/nº 098, de
11.05.2000, (Anexo 05 – fls. 127/128 e 130/131 ) do qual extraiu-se a seguinte tabela:
Perímetro
Taxas de Inadimplência – Tarifa de Água (%)
Componente K1
Componente K2
1996
1997
1998
1999
Abril/2000 (1)
55,46
99,73 55,65
79,87
42,85
78,07
64,23 31,46
76,80
8,50
49,11
44,49 86,89
78,95
22,40
36,85
79,14 63,19
84,34
64,55
82,71
75,83 74,94
89,98
(2)
58,30 (3)
100,00
72,51 77,17
41,30
–
– 54,24
21,42
72,64
30,61 35,14
41,10
44,03
3,50
44,62 42,26
39,78
26,83
–
100,00 59,70
84,10
66,09 / 82,26 (4)
100,00
100,00 87,42
79,97
27,50
49,63
84,41 39,75
26,39
52,90
94,85
100,00 73,42
91,17
20,73
–
–
–
50,25
11,32
100,00
42,81 93,29
82,44
21,45
99,85
54,86
5,53
42,21
43,53
–
64,37 65,12
77,19
62,40
–
–
–
42,84
46,67
0,79
100,00 58,28
11,12
25,00
77,33
30,50 44,63
70,15
50,00
–
–
–
44,80
12,00
67,13
86,78 46,79
89,96
82,84
47,34
50,82 68,36
77,86
34,01
–
– 25,97
58,69
6,89
Bebedouro
Betume
Boacica
Ceraíma
Cotinguiba/Pindoba
Curaçá I
Curaçá II
Estreito
Piloto Formoso
Formoso A
Gorutuba
Itiúba
Jaíba
Lagoa Grande
Mandacaru
Maniçoba
Mirorós
Nupeba
Pirapora
Propriá
Riacho Grande
S. Desedério/Barreiras Sul
Senador Nilo Coelho
Tourão
(1) Acima de 3 contas vencidas;
(2) Índice não informado;
(3) Índice informado para o Perímetro Curaçá;
(4) Índices relativos a micropodutores e empresários, respectivamente.
Em relação às medidas adotadas para solucionar a questão da inadimplência, a
CODEVASF apresentou o expediente CI/DA/SE/nº 108, de 20.04.2000 (anexo 05 - fls.
129), informando que “...a Coordenadoria de Finanças desta Área de Administração
desenvolveu o Sistema de Cobrança – SICOB, cujo objetivo principal é cadastrar, cobrar
e controlar os créditos a receber oriundos da tarifa d’água – K1, e da venda de lotes,
tudo por perímetro irrigado, devendo estar concluído até o final deste exercício”.
Em 25.04.2000 esta equipe de auditoria solicitou, por meio da SI nº 04, cópias
dos atos normativos da CODEVASF, emanados pelo Conselho de Administração
(Deliberações), pela Diretoria Executiva (Resoluções e Normas) e pelo Presidente
(Decisões) relativos, entre outros, à inadimplência no pagamento da Tarifa de água. Em
resposta, a Empresa apresentou a CI/DA/SE/nº 113, de 02.05.2000 (anexo 06 – fls. 244),
na qual anexou a Resolução nº 398, de 02.09.1999, da diretoria Excutiva da CODEVASF,
e informou que “... com a expedição da Resolução nº 398 (...) ao final de 1999 não havia
mais inadimplência já que foi permitido o parcelamento dos débitos em atrasos”.
40
Auditorias do TCU. Ano 4. Número 14. Brasília-DF. 2001
5.7. Projetos de Irrigação da CODEVASF
5.7.1. Fases e Ocupação
Os quadros abaixo, extraídos do Inventário de Projetos, apresentam os Projetos
de Irrigação da CODEVASF segundo as áreas que comportam, os estágios em que se
encontram (estudos, projetos, construção, implantação e operação) e os tipos de ocupação
(lotes familiares, lotes de técnicos agrícolas e lotes empresariais), relativos a 31.12.1998.
Área
Estudos
Projetos
Construção Implantada Operação
Total
Área Sit.
Área
Sit.
SAU
SAU
SLI
(ha)
(ha)
(ha)
(ha)
(ha)
Total (ha)
Baixio do Irecê
106.218
46.588 4
59.630 5
Barreiras Norte
2.895
2.895
Bebedouro
2.418
2.418
2.418
Betume
2.865
2.865
2.865
Boacica
3.334
3.334
3.334
Brejo de Sta. Maria
3.800
3.800 1
Ceraíma
430
430
389
Correntina
141.000 141.000 1
Cotinguiba/Pindoba
2.237
2.237
2.237
Cruz das Almas
75.000
75.000 1
Curaçá
4.350
4.350
4.350
Estreito
7.943
5.844
2.099
2.099
Formosinho
448
448
448
Formoso A
8.373
1.870
6.503
5.827
Formoso H
4.343
4.343
Gorutuba
5.286
5.286
5.286
Itiúba
894
894
894
Jaborandi
23.000
23.000 1
Jaíba
100.000
45.942 1/3
29.982 5
24.076
16.213
Jequitaí
34.605
16.012 4
18.593 5
Lagoa Grande
1.660
1.660
1.660
Mandacaru
419
419
419
Maniçoba
4.293
4.293
4.293
Marituba
3.136
3.136
Mirorós
2.166
2.166
1.638
Nupeba
3.156
3.156
1.849
Paulo Afonso
7.000
7.000 1
Pirapora
1.261
1.261
1.261
Pontal
7.540
4.029 6
3.511
Pontal/Sobradinho
27.930
27.930 4
Propriá
1.177
1.177
1.177
Quixabeira
3.668
3.668 4
Riacho Grande
1.881
1.881
938
Rio das Velhas
25.000
25.000 1
Salitre
29.210
23.270 5
5.940
S. Desedério/Barreiras Sul
2.238
2.238
2.238
Senador Nilo Coelho
22.061
22.061
20.948
Tourão
13.188
2.478
10.710
10.710
Vale do Iuiú
88.306
88.306 2/4
Total
774.729 503.246
135.504
30.017
105.962
93.491
SAU: Superfície Agrícola Útil (inclui áreas ocupadas pelas infra-estruturas de uso comum, irrigáveis e
destinadas a usos diversos.
Estudos – Situação: 1.Estudos Prévios; 2. Pré-viabilidade Concluída; 3. Viabilidade em Andamento; 4.
Viabilidade Concluída.
Projetos – Situação: 5. Projeto Básico Concluído; 6. Projeto Executivo em Andamento.
Projeto
Auditorias do TCU. Ano 4. Número 14. Brasília-DF. 2001
41
Projeto
Famílias
SLI (ha) Unidades
Baixio do Irecê
Barreiras Norte
Bebedouro
Betume
Boacica
Brejo de Sta. Maria
Ceraíma
Correntina
Cotinguiba/Pindoba
Cruz das Almas
Curaçá
Estreito
Formosinho
Formoso A
Formoso H
Gorutuba
Itiúba
Jaborandi
Jaíba
Jequitaí
Lagoa Grande
Mandacaru
Maniçoba
Marituba
Mirorós
Nupeba
Paulo Afonso
Pirapora
Pontal
Pontal/Sobradinho
Propriá
Quixabeira
Riacho Grande
Rio das Velhas
Salitre
S. Desedério/Barreiras Sul
Senador Nilo Coelho
Tourão
Vale do Iuiú
Total
SLI: Superfície Líquida Irrigável
estruturas de uso comum).
Unidades: quantidade de lotes.
42
1.494
2.860
3.324
141
753
767
389
112
1.918
Ocupação
Técnicos
SLI (ha) Unidades
Empresas
SLI (ha) Unidades
924
5
462
296
12
1.959
2.099
368
2.615
268
464
38
620
2.386
22
2.523
872
388
227
6.405
1.255
368
1.889
54
234
786
600
150
89
1.177
311
412
52
2.099
11.062
211
310
1.813
37
58
2
80
3.084
1
68
521
42
2.242
38
9.798
238
70
2
1.590
51
2.379
55
2
80
30
2
822
1.249
18
23
1.261
32
508
9
139
9.194
10.499
38
197
14
660
110
45.430
8.545
1.339
158
46.502
852
(área ocupada e irrigada, excluindo as áreas ocupadas pelas infra-
Auditorias do TCU. Ano 4. Número 14. Brasília-DF. 2001
5.7.2. Produção
Os quadros e gráficos abaixo, extraídos do Relatório de Produção de 199919,
apresentam a evolução da produção agrícola total dos Perímetros de Irrigação da
CODEVASF, da área plantada, da área colhida e do valor bruto da produção,
discriminando a participação das empresas e das unidades familiares, bem como dos
tipos de cultura (temporárias e permanentes).
DISCRIMINAÇÃO
PRODUÇÃO AGRÍCOLA (t)
Unidade Familiar
Culturas Temporárias
Culturas Permanentes
Empresa
Culturas Temporárias
Culturas Permanentes
PERÍODO
RESULTADOS VARIAÇÃO
1998 (A)
1999 (B)
(B-A)
(%)
1.558.007,44 1.644.112,04
86.104,60
5,53
322.788,99
346.800,21
24.011,22
7,44
111.414,49
136.391,01
24.976,52
22,42
211.374,50
210.409,20
-965,30
-0,46
1.235.218,45 1.297.311,83
62.093,38
5,03
50.971,74
60.758,73
9.786,99
19,20
1.184.246,71 1.236.553,10
52.306,39
4,42
Produção (t)
1.700.000
1.360.000
1.020.000
680.000
340.000
0
1995
DISCRIMINAÇÃO
ÁREA PLANTADA (ha)
Unidade Familiar
Culturas Temporárias
Culturas Permanentes
Empresa
Culturas Temporárias
Culturas Permanentes
1996
1997
1998
1999
PERÍODO
RESULTADOS VARIAÇÃO
1998 (A)
1999 (B)
(B-A)
(%)
71.929,42 82.214,84
10.285,42
14,30
45.373,09 54.162,56
8.789,47
19,37
25.996,82 27.793,51
1.796,69
6,91
19.376,27 26.369,05
6.992,78
36,09
26.556,33 28.052,28
1.495,95
5,63
3.340,77
3.221,22
-119,55
-3,58
23.215,56 24.831,06
1.615,50
6,96
Área Plantada (ha)
90.000
72.000
54.000
36.000
18.000
0
1995
19
1996
1997
1998
1999
CODEVASF – Diretoria de Planejamento. Relatório de Produção de 1999. Brasília. 2000.
Auditorias do TCU. Ano 4. Número 14. Brasília-DF. 2001
43
DISCRIMINAÇÃO
ÁREA COLHIDA (ha)
Unidade Familiar
Culturas Temporárias
Culturas Permanentes
Empresa
Culturas Temporárias
Culturas Permanentes
PERÍODO
RESULTADOS VARIAÇÃO
1998 (A)
1999 (B)
(B-A)
(%)
57.425,37 61.072,17
3.646,80
6,35
35.052,99 38.680,82
3.627,83
10,35
21.337,64 23.373,49
2.035,85
9,54
13.715,35 15.307,33
1.591,98
11,61
22.372,38 22.391,35
18,97
0,08
2.589,59
2.523,70
-65,89
-2,54
19.782,79 19.867,65
84,86
0,43
Área Colhida (ha)
70.000
56.000
42.000
28.000
14.000
0
1995
1996
1997
1998
1999
DISCRIMINAÇÃO
PERÍODO
RESULTADOS VARIAÇÃO
1998 (A)
1999 (B)
(B-A)
(%)
VALOR BRUTO PRODUÇÃO (US$ 1.000) (1)
214.803,24 124.175,29
-90.627,95
-42,19
Unidade Familiar
108.098,43 62.291,97
-45.806,46
-42,37
Culturas Temporárias
28.568,71 17.249,86
-11.318,85
-39,62
Culturas Permanentes
79.529,72 45.042,11
-34.487,61
-43,36
Empresa
106.704,81 61.883,32
-44.821,49
-42,01
Culturas Temporárias
8.733,14
4.435,26
-4.297,88
-49,21
Culturas Permanentes
97.971,67 57.448,06
-40.523,61
-41,36
(1) Dólar Médio de 1999, conforme F.G.V. - US$ 1,00 = R$1,81
Valor Bruto da Produção (US$ 1000)
230.000
184.000
138.000
92.000
46.000
0
1995
1996
1997
1998
1999
Os resultados da produção agrícola e do valor bruto da produção em 1999,
discriminados por Perímetro em operação, são apresentados nos quadros a seguir,
também extraídos do Relatório de Produção de 1999:
44
Auditorias do TCU. Ano 4. Número 14. Brasília-DF. 2001
Auditorias do TCU. Ano 4. Número 14. Brasília-DF. 2001
45
PRODUÇÃO (t)
CULTURAS - UNIDADE FAMILIAR
CULTURAS – EMPRESAS
TOTAL
Temporárias Permanentes
Total
Temporárias Permanentes
Total
GERAL
Bebedouro
2.285,00
5.896,74
8.181,74
1.941,00
1.606,93
3.547,93
11.729,67
Betume
13.463,60
52,00 13.515,60
13.515,60
Boacica
15.524,00
15.524,00
15.524,00
Ceraíma
132,27
993,91
1.126,18
1.126,18
Cot./ Pindoba
8.779,29
2.532,20 11.311,49
419,1
139,3
558,40
11.869,89
Curaçá
12.882,84
3.910,85 16.793,69
20.223,00
27.273,07
47.496,07
64.289,76
Estreito I/III
737,89
20.312,43 21.050,32
21.050,32
For-mosinho
284,60
784,61
1.069,21
1.069,21
Formoso A
6.679,36
12.900,98 19.580,34
649,80
4.794,30
5.444,10
25.024,44
Gorutuba
368,59
23.168,43 23.537,02
121,62
12.441,24
12.562,86
36.099,88
Itiúba
9.081,77
9.081,77
9.081,77
Jaíba
12.283,67
14.188,68 26.472,35
6.256,51
8.667,35
14.923,86
41.396,21
Lagoa Grande
217,00
25.059,77
25.276,77
25.276,77
Mandacaru
7.104,93
271,25
7.376,18
7.376,18
Maniçoba
3.804,17
12.010,09 15.814,26
2.400,53
144.811,61 147.212,14
163.026,40
Maria Tereza
9.862,91
329,37 10.192,28
296,05
90,00
386,05
10.578,33
Marituba
338,09
338,09
338,09
Mirorós
965,70
2.266,80
3.232,50
82,00
82,00
164,00
3.396,50
Nupeba
4.822,63
16,20
4.838,83
4.838,83
Pirapora
49,54
5.196,46
5.246,00
5.246,00
Propriá
7.310,26
38,00
7.348,26
7.348,26
Riacho Grande
3.525,12
127,69
3.652,81
3.652,81
S. Des / B. Sul
1.724,58
1.813,91
3.538,49
3.538,49
Sem N. Coelho
9.721,33
108.521,94 118.243,27
6.843,00
56.119,77
62.962,77
181.206,04
Tourão
4.708,41
273,12
4.981,53
21.259,58
950.271,30 971.530,88
976.512,41
Total
136.391,01
210.409,20 346.800,21
60.758,73 1.236.553,10 1.297.311,83 1.644.112,04
Fonte: CODEVASF/ Superintendências Regionais
PERÍMETRO
46
Auditorias do TCU. Ano 4. Número 14. Brasília-DF. 2001
VALOR BRUTO DA PRODUÇÃO( U$$ 1.000,00 ) (1)
CULTURAS - UNIDADE FAMILIAR
CULTURAS - EMPRESAS
TOTAL
Temporárias Permanentes
Total
Temporárias Permanentes
Total
GERAL
Bebedouro
193,14
1.954,22
2.147,36
103,56
344,96
448,52
2.595,88
Betume
2.037,73
10,21
2.047,94
2.047,94
Boacica
2.233,61
2.233,61
2.233,61
Ceraíma
101,13
128,31
229,44
229,44
Cot./ Pindoba
1.302,80
546,07
1.848,87
26,51
34,98
61,49
1.910,36
Curaçá
867,68
1.050,05
1.917,73
873,75
12.479,14 13.352,89 15.270,62
Estreito I/III
218,25
1.335,01
1.553,26
1.553,26
Formosinho
42,31
75,95
118,26
118,26
Formoso A
742,30
1.458,15
2.200,45
170,87
976,03
1.146,90
3.347,35
Gorutuba
88,16
2.999,19
3.087,35
18,88
1.694,96
1.713,84
4.801,19
Itiúba
1.152,55
1.152,55
1.152,55
Jaíba
1.979,82
1.651,70
3.631,52
893,65
1.123,74
2.017,39
5.648,91
Lagoa Grande
6,10
3.837,74
3.843,84
3.843,84
Mandacaru
569,88
68,56
638,44
638,44
Maniçoba
411,09
2.792,76
3.203,85
155,00
4.777,02
4.932,02
8.135,87
Maria Tereza
1.316,53
65,33
1.381,86
19,87
17,90
37,77
1.419,63
Marituba
47,01
47,01
47,01
Mirorós
233,47
313,15
546,62
8,29
8,29
16,58
563,20
Nupeba
410,80
2,69
413,49
413,49
Pirapora
5,66
2.780,47
2.786,13
2.786,13
Propriá
1.055,69
5,41
1.061,10
1.061,10
Riacho Grande
227,31
16,88
244,19
244,19
S.Des / B.Sul
294,83
205,80
500,63
500,63
Sen N. Coelho
1.304,77
30.312,68 31.617,45
1.191,63
16.865,24 18.056,87 49.674,32
Tourão
419,00
49,99
468,99
961,49
12.507,59 13.469,08 13.938,07
Total
17.249,86
45.042,11 62.291,97
4.435,26
57.448,06 61.883,32 124.175,29
Fonte: CODEVASF/ Superintendências Regionais
(1) Dólar médio de 1999, conforme F.G.V - U$$1,00 = R$ 1,81
PERÍMETRO
6. ANÁLISE E CONCLUSÕES
6.1. A questão central enfrentada pela presente auditoria compreende o exame
dos aspectos metodológicos utilizados pela CODEVASF e pela Secretaria de Infraestrutura Hídrica/MI na seleção e implantação de projetos públicos de irrigação.
Restou evidente que a decisão relativa à implantação de determinado projeto envolve
um conjunto de procedimentos técnicos multidisciplinares, exemplificados, sobretudo,
pelos chamados estudos de viabilidade, como também definições de natureza política,
mormente na elaboração orçamentária.
6.2. A atuação da CODEVASF no desenvolvimento de perímetros públicos
de irrigação no vale do São Francisco está calcada em diversos estudos a respeito do
aproveitamento hidroagrícola da bacia do rio São Francisco, alguns deles anteriores
à própria criação da Empresa. Conforme descrito no item 5.1, as regiões prioritárias
para a atuação governamental no Vale estão fundamentadas em diversos estudos e
planos, especialmente o PLANVASF.
6.3. A partir daí, a CODEVASF promove a realização de estudos de préviabilidade e de viabilidade cuja amplitude, segundo os Termos de Referência para
Elaboração de Projetos, envolve aspectos sociais, técnicos, físicos, econômicos,
financeiros e ambientais do Projeto e de sua região geoeconômica. São estudos que
abordam desde a qualidade dos solos até a comercialização da produção, passando
pela qualidade e quantidade dos recursos hídricos, dimensionamento dos sistemas
de captação e distribuição de água, estruturação fundiária, planejamento agrícola,
organização de produtores, contabilidade de custos, mercado e impactos ambientais,
inclusive EIA e RIMA.
6.4. Portanto, esta equipe, ante o modelo de irrigação adotado pela
CODEVASF na implantação dos projetos públicos de irrigação, especialmente o
exposto nos itens 5.1 e 5.2, opina no sentido de que, do ponto de vista estritamente
técnico, a Empresa possui um patrimônio metodológico adequado para a seleção e
implantação de projetos de irrigação.
6.5. Cumpre observar, entretanto, que a verificação da correta aplicação da
metodologia adotada pela CODEVASF será objeto de auditorias específicas nos
projetos de irrigação, conforme determinado pelo Tribunal no item 8.1 da Decisão
nº 703/99.
6.6. A Secretaria de Infra-estrutura Hídrica/MI, como relatado no item 3.2,
relativamente à implantação de projetos públicos de irrigação, atua, basicamente, na
descentralização de recursos, via celebração de convênios. A aprovação e fiscalização
dos objetos conveniados obedece exclusivamente aos normativos que disciplinam a
celebração de convênios.
6.7. Observe-se que o presente trabalho tem origem na Decisão nº 703/99, na
qual o Tribunal apreciou Representação formulada pela SECEX/SE, em virtude de
irregularidades constatadas pela Unidade Técnica no Projeto de Irrigação Jacarecica
II. A implantação do projeto envolve aporte de recursos federais oriundos de convênio
firmado entre a Secretaria de Recursos Hídricos/MMA e o Governo do Estado de
Auditorias do TCU. Ano 4. Número 14. Brasília-DF. 2001
47
Sergipe, hoje sob a responsabilidade da Secretaria de Infra-estrutura Hídrica/MI.
Segundo o Relatório do Exmo. Ministro Guilherme Palmeira, as principais
irregularidades estariam relacionadas ao desvio de finalidade na aplicação dos
recursos e à falta de critérios do Executivo Federal em aprovar projetos.
6.8. Frente ao teor da Decisão nº 703/99 e às constatações da presente auditoria,
esta equipe opina no sentido de que o Tribunal determine à Secretaria de Infraestrutura Hídrica/MI que, em vista da consecução da Política Nacional de Irrigação
e da experiência e do conhecimento da União no desenvolvimento de projetos de
irrigação, proceda – subsidiariamente às disposições normativas que regem a
celebração de convênios – a análises pormenorizadas da viabilidade técnica e
econômica dos projetos propostos por estados e municípios, de modo a assegurar a
alocação eficiente e efetiva dos recursos públicos federais e a articulação dos planos
federais, regionais e locais de desenvolvimento da agricultura irrigada.
6.9. As definições de natureza política na seleção dos projetos de irrigação,
conforme exposto no item 5.3, perpassam a elaboração orçamentária, sobretudo
durante a tramitação da LOA no Congresso Nacional. Parlamentares, individualmente
ou por bancada, promovem remanejamentos orçamentários, dentro dos limites
definidos pela Carta Federal, de forma a maximizar o volume de recursos destinados
à sua região. Evidentemente, os recursos federais tendem a se concentrar em regiões
com maior representatividade política no Congresso Nacional. No jogo de anulações
e remanejamentos de despesas, subverte-se, em maior ou menor grau, o planejamento
inicial proposto pelas agências públicas promotoras da irrigação.
6.10. Nesse sentido, uma vez aprovada a Lei Orçamentária, o planejamento
técnico deve a ela se adequar. Como resultado, observam-se situações em que o
ritmo inicialmente previsto para estudos ou implantação de determinado projeto ou
projetos é totalmente revisto, haja vista que, muitas vezes, a parcela de recursos a
ele(s) destinada não é suficiente para a consecução dos objetivos planejados. Ou, ao
revés, projetos não priorizados na proposta original são agraciados com recursos
expressivos. Tais procedimentos são responsáveis, embora não exclusivamente, pelo
início de novos empreendimentos em detrimento da conclusão de outros que se
encontram em fase adiantada de implantação. Muitas das chamadas “obras
inacabadas” resultam da reiteração da sistemática descrita e padecem por inanição
orçamentária.
6.11. Se, por um lado, é evidente que a sistemática de elaboração orçamentária
comporta, como demonstrado, soluções irracionais, por outro, é necessário consignar
que sua feitura obedece aos princípios orçamentários e legislativos inscritos na
Constituição Federal. Assim, a superação dos efeitos negativos decorrentes de
alocações orçamentárias estranhas ao planejamento proposto pelos órgãos e entidades
do Governo Federal depende, no atual ordenamento jurídico e político nacional, da
eficiência das “articulações institucionais” entre os poderes Executivo e Legislativo
durante a tramitação da Lei Orçamentária no Congresso Nacional.
48
Auditorias do TCU. Ano 4. Número 14. Brasília-DF. 2001
6.12. A designação desta equipe para participar da elaboração do Roteiro de
Auditoria em Perímetros de Irrigação propiciou a oportunidade de examinar aspectos
do modelo que ultrapassavam o escopo inicialmente previsto para a auditoria, em
especial aqueles relacionados com a operação e manutenção de perímetros de irrigação.
6.13. Chamaram a atenção os elevados níveis de inadimplência na tarifa de
água e a falta de controle da CODEVASF no cálculo de inadimplência do pagamento
dos lotes licitados, conforme descrito nos itens 5.6.3 e 5.6.1, respectivamente.
6.14. A tarifação do uso da água é fator de alta relevância no modelo de irrigação
preconizado pela Lei nº 6.662/79 e adotado pela CODEVASF. O custeio de operação
e manutenção dos perímetros, bem como os gastos decorrentes da depreciação da
infra-estrutura de uso comum, dependem, numa perspectiva de auto-sustentabilidade
dos projetos, dos recursos provenientes da tarifa de água. Na medida em que esses
recursos não se realizam, aqueles custos são assumidos pela Companhia, sob o risco
da deterioração do patrimônio público. Portanto, uma política eficiente de tarifação
da água – com fundamento na recuperação dos investimentos públicos, na emancipação
e auto-sustentabilidade dos perímetros e no reconhecimento do valor econômico da
água – constitui o pilar mais importante do modelo, sem o que afasta-se a possibilidade
de sucesso econômico dos empreendimentos.
6.15. Os elementos descritos indicam a inadequabilidade da política de tarifação
da água adotada pela CODEVASF e a deficiência do controle da Companhia em
relação ao pagamento das prestações dos lotes licitados. Face à complexidade e
relevância da matéria, sua materialidade e o fato de tratar-se de assunto não
contemplado nos objetivos da presente auditoria, a 2ª DT da 6ª SECEX propôs a
inclusão, no Plano de Auditorias para o Segundo Semestre de 2000, de auditoria na
CODEVASF, com o objetivo de verificar a real situação das políticas de tarifação da
água e de cobrança de créditos decorrentes da licitação de lotes.
7. PROPOSTA DE ENCAMINHAMENTO
7.1. Ante todo o exposto, submetemos os autos à consideração superior,
propondo:
7.1.1. Determinar à Secretaria de Infra-estrutura Hídrica do Ministério da
Integração Nacional que, em vista da consecução da Política Nacional de Irrigação e
da experiência e conhecimento da União no desenvolvimento de projetos de irrigação,
proceda – subsidiariamente às disposições normativas que regem a celebração de
convênios – a análises pormenorizadas da viabilidade técnica e econômica dos projetos
propostos por estados e municípios, de modo a assegurar a alocação eficiente e efetiva
dos recursos públicos federais e a articulação dos planos federais, regionais e locais
de desenvolvimento da agricultura irrigada.
7.1.2. Juntar o presente Relatório às contas da Companhia de Desenvolvimento
dos Vales do São Francisco e do Parnaíba relativas ao exercício de 1999 e, por cópia,
às contas do Ministério de Integração Nacional relativas ao exercício de 1999.
7.1.3. Encaminhar cópia deste Relatório e de seus anexos às Secretarias de
Controle Externo nos Estados em que se dá a atuação da CODEVASF, como subsídio
a futuras auditorias nos projetos de irrigação.”
É o Relatório.
Auditorias do TCU. Ano 4. Número 14. Brasília-DF. 2001
49
VOTO
Preliminarmente, congratulo-me com os analistas José Galvão Diniz Filho e
Ricardo de Bastos Cambraia pela excelência do trabalho realizado, que ora apresento
a meus pares.
Gostaria de ressaltar alguns pontos da presente auditoria.
Conforme ressaltado, o Ministério da Integração Nacional concentra hoje, sob
sua coordenação, as principais agências públicas federais responsáveis pela execução
da política nacional de irrigação. Tal arranjo visou a implementação de um modelo de
irrigação de cunho nacional, com vistas a superar a desarticulação que até então
assolava o setor.
A equipe de auditoria centrou seu trabalho, basicamente, no aludido Ministério,
mais especificamente, na Secretaria de Infra-estrutura Hídrica, e na Codevasf.
No tocante à Codevasf, segundo apurações da equipe, a seleção e a implantação
de projetos públicos de irrigação são precedidas de estudos profundos que
proporcionam uma ampla visão para a tomada de decisão por parte dos gestores
públicos (estudos de pré-viabilidade e de viabilidade, bem assim a elaboração dos
projetos básico e executivo dos perímetros).
Tais estudos, que envolvem os aspectos sociais, técnicos, físicos, econômicos,
financeiros e ambientais do Projeto e de sua região geoeconômica, levaram a equipe
de auditoria a opinar no sentido de que a Codevasf possui um patrimônio metodológico
adequado para a seleção e implantação de projetos de irrigação. Alertou, entretanto,
que a verificação da correta aplicação dessa metodologia seria verificada nas auditorias
específicas a serem realizadas por esta Corte de Contas nos projetos de irrigação, nos
termos da Decisão Plenária nº 703/99.
Dos vários processos relativos a essas auditorias, que relatei, constatei que, de
modo geral, não foram constatadas falhas insuperáveis na aplicação da metodologia,
embora algumas tenham sido verificadas, tal como no Projeto de Irrigação de Itiúba/AL
(TC-008.778/2000-8), que submeti a esta Câmara na Sessão de 31/08/2000, com a
plena conclusão da etapa programada, atingindo-se cerca de 90% de utilização,
exclusivamente por pequenos produtores, cuja fragilidade apontada pela equipe deste
Tribunal foi a concentração da exploração agrícola na rizicultura, cujo baixo retorno
econômico põe em risco a independência financeira dos irrigantes. Tal fato, inclusive,
já foi motivo de adoção das providências cabíveis por parte da Codevasf.
A mesma situação, entretanto, não se pode afirmar dos projetos de irrigação
objeto dos convênios celebrados entre o Governo federal e os Estados. O que
sobressaiu, na verdade, foi uma situação caótica, com inúmeras irregularidades,
algumas decorrentes da aprovação de estudos de pré-viabilidade e viabilidade ábsono
com a realidade, outros da aceitação de projetos básicos e executivos mal elaborados.
Nos Projetos de Irrigação Ladeirinhas/SE (TC-008.757/2000-8) e
Vaza-Barris/SE (TC-008.780/2000-6), por exemplo, que estavam, à época em que
submeti o processo a esta Câmara, em fase de estudos preliminares, a conclusão da
Secex/SE foi no sentido de provável comprometimento da viabilidade econômica
dos Projetos, dada a superestimativa, nos estudos de pré-viabilidade, de parte das
produtividades agrícolas esperadas, e, por conseguinte, da renda média anual familiar.
50
Auditorias do TCU. Ano 4. Número 14. Brasília-DF. 2001
Outra falha verificada nos estudos de pré-viabilidade do Projeto de Vaza-Barris
foi a pequena extensão da pesquisa de preços médios de produtos agrícolas, utilizada
nas estimativas de renda futura. Nesse caso, levantaram-se apenas os preços de mercado
praticados entre janeiro e setembro de 1999, o que não permite aferir os efeitos das
variações sazonais e anuais na lucratividade da exploração agrícola local. Assim sendo,
tem-se um rol de preços de referência pouco confiável para um projeto cuja
implementação está prevista para daqui a cinco anos.
O Projeto de Irrigação Jacarecica II/SE (TC-675.137/1998-5), por sua vez, é
particularmente mais grave, com a existência de vícios na concepção (projeto básico
eivado de falhas técnicas) e nas respectivas obras de implantação (obtenção da área
para implantá-lo), com sérios reflexos negativos na sua viabilidade sócio-econômica.
No Projeto Jacaré-Curituba/SE (TC-675.116/1998-8), por fim, foi constatado,
como de um modo geral em todos os projetos sergipanos descritos no
TC-008.041/2000-0, o superdimensionamento da produção nos projetos de préviabilidade.
Esses exemplos que descrevi demostram a fragilidade e superficialidade que
envolveram as análises dos projetos de trabalho submetidos à apreciação dos órgãos
federais responsáveis pela sua aprovação, com a conseqüente celebração dos convênios,
e repasse dos recursos financeiros, contemplando projetos comprometidos em sua
viabilidade econômica.
Assim, considerando que atualmente o responsável pela pactuação desses
instrumentos é o Ministério da Integração Nacional penso ser totalmente pertinente a
proposta da equipe de auditoria no sentido de determinar ao referido órgão que realize
análises técnicas pormenorizadas dos planos de trabalhos propostos de modo a
assegurar a alocação eficiente e efetiva dos recursos públicos federais.
Outro ponto a se destacar, o qual, juntamente com as falhas da metodologia ou
da sua aplicação, é responsável pela existência de projetos de irrigação que se arrastam
inconclusos, ineficientes e ineficazes, é a inversão de prioridades ocorrida por ocasião
da votação da Lei Orçamentária, quando, muitas vezes, o planejamento técnico é
substituído pelas definições de natureza política na seleção dos projetos de irrigação,
ocasionando, como ressaltado pela equipe de auditoria, situações em que o ritmo
inicialmente previsto para estudos ou implantação de determinado projeto ou projetos
é totalmente revisto, haja vista que, muitas vezes, a parcela de recursos a ele(s)
destinada não é suficiente para a consecução dos objetivos planejados. Ou, ao revés,
projetos não priorizados na proposta original são agraciados com recursos
expressivos. Tais procedimentos são responsáveis, embora não exclusivamente, pelo
início de novos empreendimentos em detrimento da conclusão de outros que se
encontram em fase adiantada de implantação. Muitas das chamadas “obras
inacabadas” resultam da reiteração da sistemática descrita e padecem por inanição
orçamentária.
Finalizando, e tendo em vista a qualidade do trabalho realizado pela equipe de
auditoria, proponho a sua publicação na Revista de Auditorias deste Tribunal.
Diante do exposto, considerando os fatos aqui relatados, acolho a proposta
exarada pela Unidade Técnica e Voto no sentido de que o Tribunal adote a Decisão
que ora submeto à deliberação desta 2ª Câmara.
Auditorias do TCU. Ano 4. Número 14. Brasília-DF. 2001
51
DECISÃO Nº 027/2001 – TCU – 2ª CÂMARA20
1. Processo TC 004.296/2000-0
2. Classe de Assunto: III – Relatório de Auditoria
3. Responsáveis: Aírson Bezerra Lócio e Rômulo de Macedo Vieira
4. Entidades: Secretaria de Infra-Estrutura Hídrica do Ministério da Integração
Nacional e Companhia de Desenvolvimento dos Vales do São Francisco e do Parnaíba
– Codevasf
5. Relator: Ministro Adylson Motta
6. Representante do Ministério Público: não atuou
7. Unidade Técnica: 6ª Secex
8. Decisão: O Tribunal de Contas da União, em Sessão de 2ª Câmara, diante
das razões expostas pelo Relator, DECIDE:
8.1 determinar à Secretaria de Infra-Estrutura Hídrica do Ministério da
Integração Nacional que, em vista da consecução da Política Nacional de Irrigação e
da experiência e conhecimento da União no desenvolvimento de projetos de irrigação,
proceda — subsidiariamente às disposições normativas que regem a celebração de
convênios — a análises pormenorizadas da viabilidade técnica e econômica dos
projetos propostos por estados e municípios, de modo a assegurar a alocação eficiente
e efetiva dos recursos públicos federais e a articulação dos planos federais, regionais
e locais de desenvolvimento da agricultura irrigada;
8.2 juntar o presente processo às contas da Companhia de Desenvolvimento
dos Vales do São Francisco e do Parnaíba relativas ao exercício de 1999 e, por cópia,
às contas do Ministério da Integração Nacional relativas ao exercício de 1999;
8.3 encaminhar cópia dos autos e desta Decisão, acompanhada do Relatório e
do Voto que a fundamentam, à Codevasf e à Secretaria de Infra-Estrutura Hídrica do
Ministério da Integração Nacional;
8.4 encaminhar cópia do relatório da equipe de auditoria e seus anexos às
Secretarias de Controle Externo nos Estados em que se dá a atuação da Codevasf,
como subsídio a futuras auditorias nos projetos de irrigação; e
8.5 publicar o Relatório de Auditoria elaborado pelos Analistas de Finanças e
Controle Externo José Galvão Diniz Filho e Ricardo de Bastos Cambraia na Revista
de Auditorias do TCU.
9. Ata nº 05/2001 – 2ª Câmara
10. Data da Sessão: 15/02/2001 – Ordinária
11. Especificação do quorum:
11.1 Ministros presentes: Bento José Bugarin (Presidente), Adylson Motta
(Relator) e os Ministros-Substitutos José Antonio Barreto de Macedo e Benjamin Zymler.
BENTO JOSÉ BUGARIN
Presidente
ADYLSON MOTTA
Ministro-Relator
20
52
Publicada no DOU de 02/03/2001.
Auditorias do TCU. Ano 4. Número 14. Brasília-DF. 2001
SECRETARIA DE RECURSOS HÍDRICOS DO MINISTÉRIO DO
MEIO AMBIENTE - AUDITORIA EXPERIMENTAL NA
METODOLOGIA DE AVALIAÇÃO DE PROGRAMA
GOVERNAMENTAL
Relatório de Auditoria
Ministro-Relator Valmir Campelo
Grupo I - Classe V – Plenário
TC-014.990/2000-9 (com 1 volume)
Natureza: Relatório de Auditoria
Programa: Dessalinização de Águas no Nordeste
Responsável: Secretaria de Recursos Hídricos do Ministério do Meio
Ambiente
Ementa: Auditoria experimental na metodologia de avaliação de
programa governamental. Analisado o Programa Água Boa, do Governo
Federal, especificamente o Programa de Implantação de Equipamentos de
Dessalinização de Água em Poços Tubulares na Região Nordeste do Brasil.
Destacado como ponto crítico do programa analisado, a falta de manutenção
dos equipamentos instalados. Recomendações aos órgãos governamentais
envolvidos no programa. Remessa de cópia da deliberação adotada
acompanhada dos seus fundamentos, bem como do Relatório de Auditoria
integral a autoridades federais, estaduais e municipais. Determinado à
SEPROG proceder acompanhamento das recomendações e determinações
fixadas pelo Tribunal. Autorizada a inclusão da deliberação acompanhada
do Relatório e Voto que a fundamentam na publicação Auditorias do TCU.
RELATÓRIO
Este Tribunal, mediante a Decisão TCU nº 584/2000 - Plenário, aprovou o
Plano Especial de Auditoria de Natureza Operacional para dar cumprimento ao projeto
de cooperação técnica TCU-Reino Unido, que objetiva transferência de tecnologia
em auditorias de avaliação de programas governamentais. Em cumprimento ao fixado
no Plano Especial, a 4.ª SECEX desta Corte iniciou trabalho no programa denominado
Implantação de Dessalinizadores de Água em Poços Tubulares no Semi-árido
Nordestino, conduzido pela Secretaria de Recursos Hídricos do Ministério do Meio
Ambiente.
2.A equipe designada procedeu levantamento de informações que
fundamentasse o planejamento dos trabalhos (TC-012.376/2000-8) Em seguida foi
Auditorias do TCU. Ano 4. Número 14. Brasília-DF. 2001
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produzido um relatório preliminar, contendo todo o conjunto de informações, dados
e análises. Tal documento está inserido nas fls. 1/75 deste processo.
3.O relatório preliminar foi submetido à apreciação do titular da Secretaria
de Recursos Hídricos do Ministério do Meio Ambiente (fls. 76/81) cuja manifestação
foi incluída nos autos (fls. 82/93).
4.Seqüencialmente a 4.ª SECEX elaborou o texto do relatório final (fls. 94/
171), do qual faço destaque às conclusões da equipe em relação às indagações
colocadas como premissas do trabalho e em relação às quais a auditoria se propôs
buscar respostas:
4.1Problema 1 - As ações governamentais para implantação dos
dessalinizadores estão adequadamente estruturadas?
4.1.1Questão 1 – Existe uma definição clara dos agentes envolvidos e suas
responsabilidades?
Está colocado a seguinte conclusão: existem 8 níveis de instituições envolvidas
no programa: Ministério do Meio Ambiente; Departamento Nacional de Obras Contra
as Secas; Ministério da Integração Nacional; Fundação Nacional da Saúde; Serviço
Geológico do Brasil – CPRM; Superintendência de Desenvolvimento do Nordeste;
Associação Técnico-Científica Ernesto Luiz de Oliveira Júnior; Governo Estadual;
Governo municipal.
4.1.2 Questão 2 – Existem metas e objetivos claros?
Não existe documento que descreva o programa oficialmente. O que orienta
sua implementação é um registro escrito que consigna justificativas, objetivos, área
de abrangência, estratégia de atuação, entre outros aspectos. Aprovado pelo então
Coordenador do Programa, o documento não foi submetido aos níveis hierárquicos
superiores. Além disso, o Ministério da Integração Nacional, outro órgão que participa
da implementação do programa, não foi cientificado de sua existência. Portanto, os
objetivos não estão consignados de maneira adequada, uma vez que o documento
que os reúne não reflete as intenções das instituições responsáveis pela implementação
do programa, visto não ter sido aprovado por todas as instâncias do Ministério do
Meio Ambiente responsáveis pelo programa e nem encaminhado oficialmente ao
Ministério da Integração Nacional para conhecimento. Dessa forma, o entendimento
acerca da função do programa pode ser diversa, dependendo da percepção ou do
interesse dos vários níveis hierárquicos das instituições executoras. Apesar de haver
metas específicas e bem delimitadas para cada convênio, as metas gerais deveriam
também ter sido estabelecidas, pois permitiriam a alocação adequada dos recursos,
possibilitando sua melhor distribuição entre os convênios que venham a ser firmados.
4.1.3Questão 3 – As ações e liberações de recursos são realizadas de forma
contínua?
As atividades planejadas, relacionadas à instalação de 100 dessalinizadores e
à realização de estudos para dar suporte ao dimensionamento e ao funcionamento
dos dessalinizadores, não prosperaram, face à descontinuidade do repasse. Ante a
situação descrita, entendemos que deva ser recomendado ao Ministério do Meio
Ambiente que envide esforços no sentido de evitar prejuízo às ações do Programa
ocasionados por repasse financeiro em desacordo com o cronograma de desembolso.
54
Auditorias do TCU. Ano 4. Número 14. Brasília-DF. 2001
4.1.4Questão 4 – A solução de implantação de dessalinizadores é econômica
comparada com outras soluções viáveis?
Não é possível fazer uma correlação simples e direta entre a água dessalinizada e
a melhoria da saúde da população, já que diversos outros fatores podem interferir nesses
resultados, é difícil isolar completamente as variáveis que atuam no processo. Ainda
assim, mesmo considerando a pouca amplitude do primeiro estudo e o fato de que o
segundo estudo restringiu-se a um só município, os indícios de que a água tem impactos
positivos na saúde da população são bastante fortes.
4.1.5Questão 5 - A manutenção dos equipamentos e o monitoramento de seu
funcionamento estão sendo feitos de forma adequada?
As respostas obtidas aos relatórios enviados às Prefeituras, bem como as visitas
realizadas indicam que a manutenção dos dessalinizadores é o ponto crítico do programa,
uma vez que os equipamentos requerem atenção constante, sob pena de terem seu
funcionamento comprometido. É necessário o monitoramento contínuo das vazões e
análises periódicas da água.
4.1.6Questão 6 – São utilizados indicadores adequados para medir os resultados
do programa?
A Secretaria de Recursos Hídricos não utiliza quaisquer indicadores para monitorar
e avaliar os resultados do programa. A equipe sugeriu à unidade, então, alguns indicadores
de desempenho.
4.2.Problema 2 - As ações beneficiam grupos que têm maior necessidade de
água?
4.2.1Questão 1 – Existem critérios claros para a seleção dos municípios para
implantação dos dessalinizadores?
4.2.2Questão 2 – Os dessalinizadores foram implantados em municípios com
piores indicadores de oferta de água?
Dada a estreita relação entre as questões, elas serão analisadas de forma conjunta.
Como já visto na descrição do mapa de produtos, não existem critérios técnicos para
ordenar as demandas recebidas em termos de prioridade de implementação de
dessalinizadores. O que existem são pré-requisitos. Uma vez cumpridos os requisitos
que qualificam a demanda como passível de ser atendida, não existem critérios para
priorizar as demandas a atender. Mais que isso, não há uma identificação clara da demanda
existente por dessalinizadores. As ações do programa relacionadas à instalação de
dessalinizadores iniciaram-se do conhecimento de que havia poços implantados cuja
água era salina, muitos destes implantados por órgãos públicos federais. Para aproveitar
os investimentos já feitos, seriam instalados dessalinizadores.
Apesar de existirem alguns trabalhos de mapeamento de poços já realizados
no Nordeste, os dados existentes não foram compilados de modo a produzir um
mapa que apresentasse claramente as regiões com maior incidência de poços que
cumprissem os requisitos para instalação de dessalinizadores. Como não houve uma
identificação clara da demanda existente, não há metas regionalizadas a cumprir.
Não havendo tais metas, não há critérios técnicos para estabelecer prioridades de
atendimento.
Auditorias do TCU. Ano 4. Número 14. Brasília-DF. 2001
55
Se houvesse uma estrutura lógica de seleção para promover ações eqüitativas
(aquelas que promovem a redução de desigualdades) em nível regional, a tarefa do
presente trabalho seria identificar se tal estrutura funcionaria adequadamente. Como
não há uma estrutura de seleção técnica, procuramos identificar quais foram os
resultados do programa em termos de atingir a eqüidade sob dois pontos de vista:
a) se as comunidades atendidas eram as que mais precisavam de abastecimento
de água;
b) se os municípios cujas comunidades receberam os dessalinizadores eram
aqueles que apresentavam os piores indicadores de abastecimento adequado de água
em seus estados.
4.2.3Questão 3 – O acesso à água é universal?
De uma forma geral, portanto, podemos considerar que dentro de cada
comunidade beneficiada pelo dessalinizador o acesso das pessoas à água é universal.
Problema 3 - O Tratamento dos Rejeitos
Não foi incluído no escopo da auditoria a destinação dada ao rejeito. Conforme
mencionado no item 2.2.4, em função das respostas aos questionários enviados às
prefeituras, em que se demonstrava uma preocupação com essa questão, decidimos
pelo menos observar, nas visitas realizadas às localidades com dessalinizadores, o
que vem sendo feito com esse rejeito. Na grande maioria dos locais, o rejeito vem
sendo simplesmente jogado no solo. Foi detectado um caso em que o operador utiliza
esse rejeito para uma pequena criação de peixes, feita de forma improvisada. Além
disso, em outro local essa água era dada para o gado beber.
Ressalte-se que a curto prazo tal deposição indiscriminada do rejeito revelase até aparentemente benéfica à vegetação. De fato onde era depositado o rejeito o
capim estava até mais verde e as frutíferas irrigadas com água do rejeito produziam
bons frutos . Mas a médio e longo prazo é que serão sentidos os efeitos da salinização
do solo, em especial nos baixios, para onde as águas tendem a correr, prejudicando
desta forma os solos mais adequados para a agricultura e levando à esterilização
dessas terras e à salinização dos mananciais. Situação esta que após concretizada é
de dificílima recuperação, favorecendo a futura desertificação.
A localização pulverizada dos equipamentos e a grande variação na
concentração e no tipo de sais que compõe o rejeito torna antieconômico o
aproveitamento industrial destes sais. A Empresa Brasileira de Pesquisa Agropecuária
- EMBRAPA de Petrolina desenvolveu pesquisas para viabilizar soluções a ser dadas
ao rejeito. São basicamente três as soluções apontadas: a primeira, o despejo do
rejeito em tanques evaporadores (a água evapora e o sal resultante pode ser inclusive
reaproveitado), a segunda a criação de um tipo de peixe, a tilápia rosa e a terceira a
cultivo da Atriplex, uma espécie de capim alto que absorve o sal do solo e serve de
alimentação ao gado.
O que, falta, portanto, é a disseminação dessas técnicas, ou pelo menos
daquelas mais facilmente implementáveis em cada uma das localidades, para que
elas sejam implementadas, diminuindo o impacto do rejeito sobre o solo,
proporcionando um aproveitamento econômico desse rejeito.
56
Auditorias do TCU. Ano 4. Número 14. Brasília-DF. 2001
6.O relatório de auditoria concluiu-se consignando que o principal ponto crítico
das ações de implementação de dessalinizadores no semi-árido nordestino é a
manutenção dos equipamentos. No geral as conclusões apontadas no relatório são as
seguintes:
6.1 principal ponto crítico das ações de implementação de dessalinizadores
no semi-árido nordestino é a manutenção dos equipamentos. Em muitas localidades
os dessalinizadores não estão funcionando adequadamente, ou mesmo estão parados,
devido a problemas na manutenção dos equipamentos. Na configuração atual, com
exceção do novo convênio com Pernambuco, os municípios sequer têm a
responsabilidade formal de fazer a manutenção dos dessalinizadores. Nos lugares
em que os equipamentos funcionam, isso se deve a fatores como o interesse do prefeito
em manter o equipamento em condições adequadas. A prefeitura contrata pessoal
especializado para fazer manutenção ou recorre a uma ‘rede informal’ de manutenção,
como aquela que se observa em relação a alguns municípios da Paraíba, que pela
proximidade da Universidade Federal da Paraíba acabam contando com a retaguarda
da Universidade. Mesmo que se tenha a responsabilidade formal, economicamente
seria mais caro para uma prefeitura isoladamente contratar a manutenção de seu(s)
equipamento(s), se comparado com o custo para o convenente, seja a Associação
Técnico-Científica Ernesto Luiz de Oliveira Júnior ou os governos estaduais. Como
a contratação seria feita para um maior número de equipamentos, certamente haveria
redução de custos.
6.2A configuração atual faz com que não se possa, de fato, assegurar que a
manutenção dos equipamentos seja feita a contento. Entendemos que a manutenção
seria muito mais eficiente se fosse de responsabilidade do convenente. Este poderia
realizar a manutenção (por meios próprios ou contratando terceiros), a custos bem
menores do que as prefeituras individualmente. A Associação Técnico-Científica
Ernesto Luiz de Oliveira Júnior, por exemplo, possui plenas condições para realizar
essa manutenção, tendo sido, inclusive, construído um laboratório de referência em
dessalinização com recursos da própria Secretaria de Recursos Hídricos. Seria uma
forma de utilizar o laboratório em benefício direto do programa. Outra possibilidade
seria a formação de consórcios de prefeituras para a contratação da manutenção.
6.3Também seria conveniente que as prefeituras passassem a formalizar, antes
da instalação dos equipamentos, um termo de compromisso se responsabilizando
pelas demais ações envolvidas, como a construção do abrigo, dos reservatórios,
disponibilização do operador, pagamento da energia elétrica. Conforme foi mostrado
na estimativa do custo do processo de dessalinização, esses itens, conjuntamente,
respondem por uma fração considerável do custo total envolvido no programa e
constituiriam a parcela de contribuição dos municípios ao programa.
6.4Nos locais visitados, constatou-se que o uso dos dessalinizadores diminui
consideravelmente na época de chuvas abundantes. Muitas pessoas, notadamente as
que moram mais longe do equipamento, preferem consumir a água dos barreiros,
açudes ou das cisternas, água de qualidade muito inferior à do dessalinizador. Isso
deve-se a dois fatores: um é a falta de conscientização de uma parcela das pessoas
quanto à importância do consumo de água de qualidade para saúde; o outro fator é a
Auditorias do TCU. Ano 4. Número 14. Brasília-DF. 2001
57
falta realmente de condições de algumas pessoas, muitas vezes idosas, de buscar
água a grande distância de sua residência.
6.5As entrevistas nos municípios visitados mostraram uma presença constante
dos agentes de saúde que atuam nos municípios. Entendemos que possa ser integrado
ao trabalho desses agentes, uma tentativa de conscientização das pessoas a respeito
da importância do consumo de água de qualidade. Não pretendemos que isso resolva
o problema, mas acreditamos que se possa aumentar o número de pessoas que usam
a água do dessalinizador, mesmo nos períodos de chuva, garantindo a um maior
número de pessoas o consumo de água de boa qualidade continuamente.
6.6É necessário, também, uma permanente conscientização da população a
respeito das medidas de higiene que devem ser observadas para que a água
efetivamente consumida seja de boa qualidade. Forte redução na qualidade da água
é provocada se ela for coletada em recipientes inadequados ou se houver contato,
quando do consumo, com as mãos dos usuários se estas não estiverem limpas. A
integração das ações deve também ser feita nesse sentido.
6.7Foi constatado o impacto positivo do consumo da água do dessalinizador
na população. A percepção de grande parte dos usuários entrevistados e dos
representantes das prefeituras é nesse sentido. Também tivemos acesso a alguns
estudos feitos em determinadas comunidades em que se demonstrava a redução no
índice de alguns tipos de doença de veiculação hídrica na população. Reputamos
importante que se faça uma avaliação da incidência de doenças de veiculação hídrica
antes e depois da instalação do equipamento, para que se possa verificar o impacto
do programa na saúde da população.
6.8Em relação a esse aspecto, entendemos que esse é um tipo de investigação
que deve ser feita por pessoal especializado para que se assegure a qualidade dos
dados coletados. Sugerimos que a Secretaria de Recursos Hídricos se articule com a
Fundação Nacional da Saúde ou com as Secretarias Estaduais de Saúde para que
elas realizem essa avaliação ou orientem a Administração Municipal como fazê-la.
6.9Constatou-se que não são utilizados indicadores de desempenho para
monitorar o programa e avaliar seus resultados. Não há sequer um acompanhamento
se de fato os equipamentos instalados estão funcionando. Há necessidade que esse
monitoramento seja implementado, permitindo a avaliação de seus resultados, a
correção de problemas e o eventual redirecionamento das ações.
6.10Foi sugerida a adoção de indicadores de desempenho, sendo que alguns
deles requerem tempo para sua implementação. Como esses indicadores ainda não
podem ser calculados, não se sabe, portanto, qual é o desempenho atual do Programa.
Assim, não há como estipular metas nesse momento. Entendemos oportuno
recomendar ao Ministério do Meio Ambiente que, para facilitar o acompanhamento
da implementação das recomendações do Tribunal e a evolução dos indicadores de
desempenho a ser adotados, estabeleça um Grupo de Contato de Auditoria que atue
como canal de comunicação com o TCU. Recomenda-se que façam parte do
mencionado Grupo de Contato a gerência do Programa Água Boa e representante da
Secretaria Federal de Controle Interno. O Grupo de Contato poderá contribuir para
58
Auditorias do TCU. Ano 4. Número 14. Brasília-DF. 2001
maior efetividade do controle e atuar como instância de discussão sobre o cronograma
de atividades para a implementação das medidas recomendadas e o estabelecimento
de metas para os indicadores de desempenho (precedentes TC-930.133/98-6, Decisão
nº 574/99-TCU-Plenário, TC-930.263/98-7, Decisão nº 651/99-TCU-Plenário, Ata
nº 42/99-P).
6.11Em relação à eqüidade das ações do programa, percebeu-se baixa
performance do programa em relação à redução da desigualdade intermunicipal ou
regional no que tange ao abastecimento de água. Isso se deve à falta de identificação
da demanda potencial por dessalinizadores, à tímida estratégia de divulgação do
programa, ao não estabelecimento de metas regionalizadas para ações do programa
e à falta de critérios técnicos para priorizar estas ações.
6.12Com as informações já disponíveis em diversos órgãos públicos é possível
traçar as regiões com piores índices de abastecimento e renda, bem como aquelas
com maior número de poços já perfurados com água salobra e, a partir daí, traçar
estratégias de atuação voltada ao atendimento daquelas localidades com maior
necessidade de água.
6.13Consideramos que alguns aspectos são importantes para o estabelecimento
de critérios para a priorização da instalação dos dessalinizadores em determinadas
comunidades: o número de pessoas que serão beneficiadas, a redução da distância
média para acesso à água de boa qualidade pela comunidade e a parcela da população
daquela municipalidade que não tem abastecimento adequado de água.
6.14Ficou patente, também, a falta de coordenação entre as diversas ações
desenvolvidas na esfera federal relacionadas às instalações de dessalinizadores. A
execução pode até ser feita por vários órgãos, mas é necessário que haja uma
coordenação única, de forma a evitar a duplicação de esforços, permitindo uma maior
efetividade nos resultados proporcionados por essas ações.
6.15Em que pese já haver soluções tecnológicas para o aproveitamento da
água do rejeito, como a criação de peixes (tilápia rosa) e cultura da atriplex, nos
locais que foram visitados, essas soluções não estão sendo utilizadas e o rejeito é
normalmente despejado no solo. É importante que se disseminem essas tecnologias,
de modo a reduzir a degradação ambiental causada pelo rejeito. Além disso, existe a
questão do ganho econômico obtido com o aproveitamento desse sub-produto.
6.16Observou-se que em alguns locais os dessalinizadores são a única fonte
de água potável da população. Isso reforça a percepção da importância do programa,
notadamente em áreas mais distantes das sedes dos municípios, onde a empresa de
saneamento não atua, e nas épocas de seca, que ocorrem periodicamente.
Consideramos que se deva procurar intensificar a atuação do programa nessas áreas
prioritárias.
7.A titular da Secretaria de Fiscalização e Avaliação de Programas do Governo
- SEPROG que substitui a 4.ª SECEX na condução das atividades técnicas objeto
deste processo, manifestou-se (fls. 174/175) pelas seguintes propostas de
encaminhamento das questões tratadas nos autos (fls. 172/173 combinadas com as
fls. 149/150).
I – Seja recomendado ao Ministério do Meio Ambiente que:
Auditorias do TCU. Ano 4. Número 14. Brasília-DF. 2001
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a) organize uma comissão interministerial, com a participação da Agência
Nacional de Águas, considerando sua competência legal de planejar e promover
ações destinadas a prevenir ou minimizar os efeitos de secas e inundações, bem
como dos ministérios que atuam na aquisição e na implantação de dessalinizadores,
como o Ministério da Integração Nacional e o Ministério da Saúde, com o objetivo
de estudar formas de integração entre os órgãos do Executivo Federal que
implementam ações de instalação de sistemas de dessalinização para combater os
efeitos contra a seca;
b) estabeleça um grupo de contato de auditoria, com a participação, pelo
menos, da gerência do Programa Água Boa e da Secretaria Federal de Controle
Interno, para atuar como canal de comunicação com este Tribunal e para acompanhar
a implementação das recomendações desta Corte de Contas, a evolução dos
indicadores de desempenho e o atingimento das respectivas metas;
c) envide esforços no sentido de evitar prejuízo ao desempenho das ações de
implementação de dessalinizadores no semi-árido nordestino, ocasionado por repasse
financeiro em desacordo com o cronograma de desembolso avençado em convênio.
II - Seja recomendado à Secretaria de Recursos Hídricos do Ministério do
Meio Ambiente, ou a quem venha a substituí-la em suas competências relacionadas
à instalação de dessalinizadores, que:
- faça constar dos convênios celebrados para a instalação de dessalinizadores
que os convenentes tenham a responsabilidade de fazer a manutenção dos
equipamentos e o monitoramento da água produzida, seja com recursos humanos
próprios, seja contratando terceiros;
- exija que os municípios onde venham a ser instalados dessalinizadores passem
a aderir formalmente aos convênios, assinando termo de responsabilidade, ou
documento semelhante, se comprometendo a arcar com todas as responsabilidades
que lhes cabem no processo, tais como construção do abrigo, dos reservatórios,
efetuação das ligações elétricas, disponibilização de operador para os equipamentos,
pagamento da energia elétrica, e outras que se entendam necessárias;
- realize gestões junto aos órgãos competentes para que faça parte das ações
desenvolvidas pelos agentes de saúde que atuam nos municípios contemplados com
dessalinizadores, trabalho de conscientização da população-alvo do Programa acerca
da importância de consumir a água dessalinizada mesmo fora das épocas de seca, em
razão dos benefícios à saúde decorrentes do consumo de água de boa qualidade,
bem como orientação quanto aos cuidados na manipulação da água dessalinizada,
evitando sua contaminação antes do consumo;
- exija que os municípios onde venham a ser instalados dessalinizadores façam
o levantamento da incidência de doenças de veiculação hídrica antes e depois da
instalação do equipamento, devendo haver uma articulação prévia da Secretaria de
Recursos Hídricos com a Fundação Nacional da Saúde ou Secretarias Estaduais de
Saúde para que estas orientem as Administrações Municipais quanto à forma de
realização desse tipo de trabalho;
- adote os seguintes indicadores de desempenho para monitorar o programa e
avaliar seus resultados por Estado, passando a exigir dos convenentes o envio de
relatórios periódicos, contendo as informações necessárias para seu cálculo:
60
Auditorias do TCU. Ano 4. Número 14. Brasília-DF. 2001
- nº de pessoas atendidas pelos dessalinizadores no município/ nº de pessoas
no município que não possuem outra forma de abastecimento adequado de água;
- nº operadores treinados / nº total de operadores;
- nº equipamentos instalados / nº equipamentos necessários;
- nº equipamentos instalados / nº equipamentos previstos;
- nº equipamentos funcionando adequadamente/ nº equipamentos instalados;
- % de equipamentos funcionando adequadamente após três anos de sua
instalação;
- número de beneficiários por milhões de reais investidos;
- % redução na incidência de doenças de veiculação hídrica na população
beneficiada;
f) dissemine as tecnologias de aproveitamento do rejeito produzido pelos
dessalinizadores, viabilizando sua aplicação por parte dos municípios que possuam
dessalinizadores instalados;
g) realize a compilação de dados já existentes sobre o déficit hídrico, sobre
poços já perfurados e instalados na Região Nordeste, e com base nesses dados,
estabelecer metas regionalizadas para as ações de implantação de dessalinizadores,
especificando aquelas áreas de atendimento prioritário;
h) estabeleça critérios técnicos para priorizar a instalação de dessalinizadores,
considerando, no mínimo, os seguintes aspectos, além dos pré-requisitos já existentes:
- número de pessoas atendidas na localidade onde será instalado o
equipamento;
- redução da distância média para acesso à água de boa qualidade pela
comunidade;
- indicador de abastecimento de água adequado para o município onde será
instalado o equipamento;
III - Seja determinado à Secretaria de Recursos Hídricos do Ministério do
Meio Ambiente que envie ao Tribunal em 30 dias informações sobre a apreciação da
prestação de contas do Convênio Ministério do Meio Ambiente/Secretaria de Recursos
Hídricos n.º111/97, firmado com o governo de Pernambuco;
IV – Seja autorizada a conversão destes autos em acompanhamento e, após a
apreciação do mérito, sejam encaminhados à 4.ª SECEX para o monitoramento da
implementação das recomendações que vierem a ser exaradas pelo Tribunal, bem
como para a avaliação da oportunidade de se determinar ao órgão responsável pelo
Programa que informe sobre o conjunto de metas correspondentes aos indicadores
de desempenho recomendados, o prazo para que elas sejam atingidas e o cronograma
de implementação das deliberações da decisão que vier a ser adotada, contendo
atividades, prazo de implementação e nome do responsável.
V - Seja enviada cópia da Decisão, Relatório e Voto que vierem a ser proferidos
nestes autos, ao Ministro de Estado do Meio ambiente, ao Ministro de Estado da
Integração Nacional, ao Presidente da Comissão de Defesa do Consumidor, Meio
Ambiente e Minorias da Câmara dos Deputados, ao Presidente da Comissão de
Assuntos Sociais do Senado Federal, ao Departamento Nacional de Obras contra as
Secas, à Fundação Nacional de Saúde, à Agência Nacional de Águas, à
Superintendência de Desenvolvimento do Nordeste, à Secretaria Estadual de Recursos
Auditorias do TCU. Ano 4. Número 14. Brasília-DF. 2001
61
Hídricos do Ceará, a Secretaria de Infra-Estrutura de Pernambuco, à Associação
Técnico-Científica Ernesto Luiz de Oliveira Júnior - CETEL e aos Prefeitos dos
Municípios de Campina Grande, Cabaceiras, Caturité e Juazeirinho na Paraíba;
Canindé, Madalena e Caridade no Ceará; Vertentes, Vertentes do Lério, Santa Maria
do Cambucá e Taquaritinga do Norte em Pernambuco, para conhecimento;
VI - Seja autorizado o apensamento do processo TC-012.376/2000-8,
Relatório de Planejamento da Auditoria de Natureza Operacional na “Ação de
Instalação de Dessalinizadores no Semi-Árido Nordestino” aos presentes autos.
É o Relatório.
VOTO
8.Trata-se de relatório de auditoria de caráter experimental com vistas a
sedimentação de métodos de avaliação de programas governamentais. O objeto da
auditoria foi o Programa Água Boa, mais especificamente a implantação de
equipamentos de dessalinizadores de água em poços tubulares na Região Nordeste.
Foi iniciado sob a coordenação da 4ª SECEX e concluído no âmbito da Secretaria de
Fiscalização e Avaliação de Programas do Governo – SEPROG.
9.Revelou-se de grande envergadura técnica, possibilitando um conhecimento
pormenorizado das questões inerentes ao programa nos seus diferentes níveis de
articulação institucional, federal, estadual e municipal.
10.De início o trabalho se propôs a responder algumas indagações básicas
que traduzem uma real avaliação da política posta em prática pelo governo federal
em apoio à população nordestina afetada secularmente pela escassa oferta de água
potável.
11.As questões-objetivos do trabalho foram perseguidas com disciplina pela
equipe, que prosperou em demonstrar as reais condições do programa do ponto de
vista das instituições que o gerenciam e da população-alvo do programa. Nesta ótica
foi possível obter-se um perfil quase completo dos diferentes problemas que de fato
afetam esse tipo de ação governamental. De um lado as dificuldades reais, e seus
desdobramentos, nos planos dos governos federal, estadual e mujncipal. Destacandose aí, desde a dificuldade de se estabelecer uma planejamento abrangente e consistente
para o programa e sobretudo mecanismo de gerenciamento (incluindo
acompanhamento, avaliação e controle). De outro lado, ao se construir uma avaliação
dos resultados, a equipe o fez de forma isenta, baseada em procedimentos técnicos,
considerando o plano em que se insere a população-alvo do referido programa.
12.O trabalho, ora em apreço, destacou várias questões próprias das políticas
públicas consubstanciadas em ações diretas de auxílio à população, a exemplo de:
- modelo gerencial praticado pelo governo em relação às suas políticas
públicas;
- planejamento frágil das ações e sua intencionalidade;
- grau de participação ou comprometimento dos diversos instituições publicas
no programa
62
Auditorias do TCU. Ano 4. Número 14. Brasília-DF. 2001
- forma de interação com a população-alvo da ação governamental;
- modelos de acompanhamento, avaliação e controle das ações praticadas e o
compromisso do governo com sua eficácia e longevidade.
13.Sua importância vai além de uma avaliação do programa de dessalinização
de água, mostra o perfil de uma realidade que perpassa todas as demais ações
governamentais não só nas últimas décadas, más secularmente praticadas e porisso
representa uma boa amostra do que são as políticas públicas no Brasil..
14.Apesar do enfoque com vistas a responder ao questionamento inicial, muitos
sub produtos estão claramente colhidos nos exames realizados, destacando-se a
fragilidade do mecanismo gerencial do programa, consequenciando uma gama de
resultados não desejados, ou pelo menos, carentes de racionalidade. Resultando,
não raríssimas vezes, desperdício de recursos e de oportunidades de sanar problemas
resolvíveis.
15.Se o trabalho não aponta, muitas outras questões importantes, e, sobretudo,
não aponta equações para uma série de falhas, tem o mérito de provocar reflexão
sobre vários aspectos das políticas píblicas implementadas pelo governo, a começar
pela real intencionalidade, ou seja, se é realmente intenção do governo implementar
soluções a uma realidade relativamente simples de ser compreendida.
16.A validade do trabalho é inconteste. Não pretendeu avaliar custos nem
acertos administrativos, mas tão somente explorar aspectos da efetividade da ação
praticada e suas pretensões em termos de resultados. Em primeiro lugar, demonstrouse a oportunidade de se explorar novos métodos de avaliação da ação governamental,
sem prejuízo do senso crítico do controle sobre a boa aplicação dos recursos. Em
segundo lugar porque destaca uma nova forma de contribuição do controle externo à
melhoria da qualidade da gestão pública, na medida que explora vetores novos como
o gerencial, o planejamento, a articulação institucional, a interação governopoupalação-alvo, etc. Em terceiro lugar esse método de controle passa a considerar
um vetor, até então ignorado nas avaliações anteriores, o objeto da ação governamental
ou da política pública, o homem, a sociedade.
17.No geral, deduz-se do relatório, que os resultados alcançados pelo programa
analisado ainda estão distantes do desejado e do factível. Mais que isso, as análises
dos problemas percebidos, indicam natural e sutilmente possíveis soluções, ou ações
corretivas cabíveis.
18.Nada há que acrescer ou reparar no trabalho que foi construído na medida
exata das possibilidades de tempo, de informações, de dados e de acesso à intrincada
malha de agentes direta e indiretamente envolvidos.
19.Pelas razões expostas acolho os encaminhamentos propostos pela equipe
e pela unidade Técnica envolvidos na tarefa desempenhada com mérito.
20.Dada a importância do trabalho como exercício metodológico, entendo
oportuno incluir a deliberação a ser adotada, e sua fundamentação, na publicação
Auditorias do TCU.
Assim, pelo exposto, Voto no sentido do Tribunal adotar a deliberação, cujo
teor ora submeto à elevada apreciação deste Colegiado.
Auditorias do TCU. Ano 4. Número 14. Brasília-DF. 2001
63
DECISÃO Nº 243/2001-TCU-PLENÁRIO1
1. Processo nº: TC-014.990/2000-9 (com 1 volume)
2. Classe de Assunto: V - Relatório de Auditoria
3. Entidade: Programa de Dessalinização de Água no Nordeste
4. Responsável: Raymundo José Santos Garrido - Secretário de Recursos
Hídricos do Ministério do Meio Ambiente
5. Relator: Ministro Valmir Campelo
6. Representante do Ministério Público: não atuou
7. Unidade Técnica: SEPROG - Secretaria de Fiscalização e Avaliação de
Programas
8. DECISÃO: O Tribunal Pleno, diante das razões expostas pelo Relator,
DECIDE:
8.1. recomendar ao atual Ministro de Estado do Meio Ambiente que:
a) organize uma comissão interministerial, com a participação da Agência
Nacional de Águas, considerando sua competência legal de planejar e promover
ações destinadas a prevenir ou minimizar os efeitos de secas e inundações, bem
como dos ministérios que atuam na aquisição e na implantação de dessalinizadores,
como o Ministério da Integração Nacional e o Ministério da Saúde, com o objetivo
de estudar formas de integração entre os órgãos do Executivo Federal que
implementam ações de instalação de sistemas de dessalinização para combater os
efeitos das secas;
b) estabeleça um grupo de contato de auditoria, com a participação, pelo
menos, da gerência do Programa Água Boa e da Secretaria Federal de Controle
Interno, para atuar como canal de comunicação com este Tribunal e para acompanhar
a implementação das recomendações desta Corte de Contas, a evolução dos
indicadores de desempenho e o atingimento das respectivas metas;
c) envide esforços no sentido de evitar prejuízo ao desempenho das ações de
implementação de dessalinizadores no semi-árido nordestino, ocasionado por repasse
financeiro em desacordo com o cronograma de desembolso avençado em convênio;
8.2. recomendar ao atual Secretário de Recursos Hídricos do Ministério do
Meio Ambiente que:
a) faça constar dos convênios celebrados para a instalação de dessalinizadores
que os convenentes tenham a responsabilidade de fazer a manutenção dos
equipamentos e o monitoramento da água produzida, seja com recursos humanos
próprios, seja contratando terceiros;
b) exija que os municípios onde venham a ser instalados dessalinizadores
passem a aderir formalmente aos convênios, assinando termo de responsabilidade,
ou documento semelhante, se comprometendo a arcar com todas as responsabilidades
que lhes cabem no processo, tais como construção do abrigo, dos reservatórios,
efetuação das ligações elétricas, disponibilização de operador para os equipamentos,
pagamento da energia elétrica, e outras que se entendam necessárias;
1
64
Publicada no DOU de 14/05/2001.
Auditorias do TCU. Ano 4. Número 14. Brasília-DF. 2001
c) realize gestões junto aos órgãos competentes para que faça parte das ações
desenvolvidas pelos agentes de saúde que atuam nos municípios contemplados com
dessalinizadores, trabalho de conscientização da população-alvo do Programa acerca
da importância de consumir a água dessalinizada mesmo fora das épocas de seca, em
razão dos benefícios à saúde decorrentes do consumo de água de boa qualidade,
bem como orientação quanto aos cuidados na manipulação da água dessalinizada,
evitando sua contaminação antes do consumo;
d) exija que os municípios onde venham a ser instalados dessalinizadores
façam o levantamento da incidência de doenças de veiculação hídrica antes e depois
da instalação do equipamento, devendo haver uma articulação prévia da Secretaria
de Recursos Hídricos com a Fundação Nacional da Saúde ou Secretarias Estaduais
de Saúde para que estas orientem as Administrações Municipais quanto à forma de
realização desse tipo de trabalho;
e) adote os seguintes indicadores de desempenho para monitorar o programa
e avaliar seus resultados por Estado, passando a exigir dos convenentes o envio de
relatórios periódicos, contendo as informações necessárias para seu cálculo:
- nº de pessoas atendidas pelos dessalinizadores no município/ nº de pessoas
no município que não possuem outra forma de abastecimento adequado de água;
- nº operadores treinados / nº total de operadores;
- nº equipamentos instalados / nº equipamentos necessários;
- nº equipamentos instalados / nº equipamentos previstos;
- nº equipamentos funcionando adequadamente/ nº equipamentos instalados;
- % de equipamentos funcionando adequadamente após três anos de sua
instalação;
- número de beneficiários por milhões de reais investidos;
- % redução na incidência de doenças de veiculação hídrica na população
beneficiada;
f) dissemine as tecnologias de aproveitamento do rejeito produzido pelos
dessalinizadores, viabilizando sua aplicação por parte dos municípios que possuam
dessalinizadores instalados;
g) realize a compilação de dados já existentes sobre o déficit hídrico, sobre
poços já perfurados e instalados na Região Nordeste, e com base nesses dados,
estabelecer metas regionalizadas para as ações de implantação de dessalinizadores,
especificando aquelas áreas de atendimento prioritário; e
h) estabeleça critérios técnicos para priorizar a instalação de dessalinizadores,
considerando, no mínimo, os seguintes aspectos, além dos pré-requisitos já existentes:
- número de pessoas atendidas na localidade onde será instalado o
equipamento;
- redução da distância média para acesso à água de boa qualidade pela
comunidade;
- indicador de abastecimento de água adequado para o município onde será
instalado o equipamento;
Auditorias do TCU. Ano 4. Número 14. Brasília-DF. 2001
65
8.3. determinar ao atual Secretário de Recursos Hídricos do Ministério do
Meio Ambiente que envie ao Tribunal em 30 dias informações sobre a apreciação da
prestação de contas do Convênio MMA/SRH nº 111/97, firmado com o governo de
Pernambuco;
8.4. determinar à SEPROG, que proceda monitoramento da implementação
das recomendações estabelecidas nesta deliberação, bem como avaliação da
oportunidade de se determinar ao órgão responsável pelo Programa que informe
sobre o conjunto de metas correspondentes aos indicadores de desempenho
recomendados, o prazo para que elas sejam atingidas e o cronograma de
implementação das medidas contidas nesta deliberação, contendo atividades, prazo
de implementação e nomes dos responsáveis.
8.5. remeter cópia da presente deliberação, acompanhada do Voto que a
fundamenta, bem como da Cópia integral do Relatório de Auditoria constante deste
processo, aos Senhores Ministros de Estado do Meio Ambiente e Integração Nacional;
ao Presidente da Comissão de Defesa do Consumidor, Meio Ambiente e Minorias,
da Câmara dos Deputados; ao Presidente da Comissão de Assuntos Sociais do Senado
Federal; ao Departamento Nacional de Obras Contra as Secas; à Fundação Nacional
da Saúde; à Agência Nacional de Águas; à Superintendência de Desenvolvimento
do Nordeste; à Secretaria Estadual de Recursos Hídricos do Ceará; à Secretaria de
Infra-Estrutura do Estado de Pernambuco; à Associação Técnico-Científica Ernesto
Luiz de Oliveira Júnior – CETEL; aos Prefeitos Municipais de Campina Grande,
Cabaceiras, Caturité e Juazeirinho na Paraíba; Canindé, Madalena e Caridade no
Ceará; Vertentes, Vertentes do Lério, Santa Maria do Cambucá e Taquaritinga do
Norte em Pernambuco.
8.6. determinar a anexação do processo TC-012.376/2000-8 que trata do
Relatório de Planejamento da Auditoria de Natureza Operacional na Ação de
Instalação de Dessalinizadores no Semi-Árido Nordestino aos presentes autos;
8.7. autorizar a inclusão da presente deliberação acompanhada do Relatório e
Voto que a fundamentam na publicação Auditorias do TCU.
9. Ata nº 17/2001 – Plenário
10. Data da Sessão: 02/05/2001 – Ordinária
11. Especificação do quorum:
11.1 Ministros presentes: Humberto Guimarães Souto (Presidente), Marcos
Vinicios Rodrigues Vilaça, Iram Saraiva, Valmir Campelo (Relator), Adylson Motta,
Walton Alencar Rodrigues, Guilherme Palmeira, Ubiratan Aguiar e o MinistroSubstituto Lincoln Magalhães da Rocha.
HUMBERTO GUIMARÃES SOUTO
Presidente
VALMIR CAMPELO
Ministro-Relator
66
Auditorias do TCU. Ano 4. Número 14. Brasília-DF. 2001
ATAN - PROJETO DE COOPERAÇÃO TÉCNICA FIRMADO
ENTRE O TCU E O REINO UNIDO
Relatório de Auditoria de Natureza Operacional
Ministro-Relator Walton Alencar Rodrigues
Grupo I - Classe V – Plenário
TC-012.774/2000-5 (com 1 anexo)
Natureza: Relatório de Auditoria de Natureza Operacional
Órgão: Secretaria de Políticas de Saúde, do Ministério da Saúde, por
intermédio da Área Técnica de Alimentação e Nutrição – Atan
Interessada: Área Técnica de Alimentação e Nutrição – Atan
Ementa: Relatório de Auditoria de Natureza Operacional. Projeto de
Cooperação Técnica firmado entre o TCU e o Reino Unido. Incentivo ao
Combate às Carências Nutricionais. Recomendações ao Ministério da Saúde,
à Secretaria de Políticas de Saúde, Área Técnica de Alimentação e Nutrição,
presidentes dos Conselhos Municipais de Saúde. Determinações.
Encaminhamento de cópias da decisão. Transformação em acompanhamento.
Monitoramento pela Seprog, inclusive do Programa Bolsa Alimentação,
similar ao verificado nos autos. Publicação na revista Auditorias do TCU.
RELATÓRIO
Trata-se do Relatório da Auditoria de Natureza Operacional realizada no
Incentivo ao Combate às Carências Nutricionais – ICCN, de responsabilidade da
Área Técnica de Alimentação e Nutrição – Atan, integrante da estrutura da Secretaria
de Políticas de Saúde, do Ministério da Saúde, em cumprimento à Decisão 584/2000
– TCU – Plenário (Ata 29/2000 - fl. 1), que aprovou o Plano Especial de Auditoria
de Natureza Operacional, no âmbito do 3° ano de implementação do Projeto de
Cooperação Técnica firmado entre o TCU e o Reino Unido.
O ICCN é uma ação do Programa Alimentação Saudável do Ministério da
Saúde, regulado pela Portaria GM/MS 709, de 10.6.99, e tem por objetivo,
prioritariamente, a recuperação nutricional de crianças na faixa etária de 6 a 23 meses
de idade, por intermédio de um conjunto de ações como a suplementação alimentar,
efetivada com a distribuição de leite e óleo de soja, prevendo, adicionalmente, o
atendimento a gestantes, idosos e crianças entre 24 e 59 meses, em risco nutricional.
Atende cerca de 580.000 beneficiários, em 4.979 municípios, que estão inseridos na
classe econômico-social mais carente.
O relatório de levantamento de auditoria fls. 7/81, correspondente à fase
preliminar da verificação, aprovado conforme Despacho fl. 84, foi encaminhado aos
Auditorias do TCU. Ano 4. Número 14. Brasília-DF. 2001
67
gestores do ICCN (Secretário de Políticas de Saúde do Ministério da Saúde,
Coordenadora da Área Técnica de Alimentação e Nutrição e aos responsáveis pelo
ICCN nos estados visitados e no Distrito Federal), nos termos do Manual de Auditoria
de Natureza Operacional, para colher suas sugestões e comentários quanto às
recomendações a serem propostas e ao estabelecimento de metas para os indicadores
de desempenho a serem adotados (fls. 94/100).
Em resposta, os responsáveis encaminharam os comentários solicitados (fls.
101/114), resumidos às fls. 87/93 com a análise da antiga 4ª Secex, com o trabalho
atualmente atribuído à Secretaria de Fiscalização e Avaliação de Programas de
Governo – Seprog.
Referida análise foi incorporada ao Relatório final apresentado às fls. 115/226,
abaixo transcrito:
1. “ RESUMO
1.3. O Incentivo ao Combate às Carências Nutricionais – ICCN é uma ação
do Programa Alimentação Saudável do Ministério da Saúde. Esse Incentivo é
regulado pela Portaria GM/MS n ° 709, de 10/6/99, e tem por objetivo,
prioritariamente, a recuperação nutricional de crianças na faixa etária de 6 a 23
meses de idade, por meio de um conjunto de ações, dentre as quais figuram a
suplementação alimentar, efetivada com a distribuição de leite e óleo de soja.
Adicionalmente, prevê o atendimento a gestantes, idosos e crianças entre 24 e 59
meses, em risco nutricional.
1.4. O ICCN atende cerca de 580.000 beneficiários, em 4.979 municípios1,
que estão inseridos na classe econômico-social mais carente.
1.5. O principal objetivo desta auditoria é contribuir para a melhoria do
desempenho do Incentivo, com vistas a otimizar o uso dos recursos orçamentários,
apoiando, assim, ações que possibilitem a redução da pobreza e das desigualdades
sociais.
1.6. O tema foi escolhido em razão da:
a) necessidade de monitoramento para evitar desvios e ineficiências, pois,
para o exercício de 2000, está prevista a alocação de R$ 166 milhões para aquisição
de leite e óleo de soja, de forma descentralizada e, aproximadamente, R$ 4 milhões
para a celebração de convênios com as secretarias estaduais de saúde e os Centros
colaboradores;
b) possibilidade de melhoria no desempenho da gestão dos recursos, nos
três níveis de governo;
c) existência de correlação entre as ações do ICCN e questões relativas à
redução da pobreza e das desigualdades sociais.
1.7. Para conhecer melhor o ICCN e as situações existentes nas diversas
regiões do país, optamos pela realização de visitas in loco. Na primeira semana de
execução, visitamos localidades do Distrito Federal (São Sebastião e Sobradinho)
e do Entorno (Águas Lindas e Formosa), para identificar as atividades desenvolvidas
nas esferas estaduais e municipais e ajustar os procedimentos de auditoria que
seriam aplicados nos estados selecionados. Em seguida, realizamos visitas aos
1
68
Fonte: Banco de dados da Área Técnica de Alimentação e Nutrição - ATAN, em 6/9/2000.
Auditorias do TCU. Ano 4. Número 14. Brasília-DF. 2001
seguintes estados e municípios: Bahia (Camaçari, Candeias, Feira de Santana e
Salvador), Ceará (Caucaia, Cascavel, Fortaleza, Maracanaú e Maranguape),
Maranhão (Arari, Caxias, Coroatá e São Luís) e Pernambuco (Igarassu, Jaboatão
dos Guararapes, Olinda e Recife).
1.8. As principais constatações foram:
a) a administração de leite e óleo para a recuperação de crianças desnutridas
é uma prática recomendada pela Organização Mundial de Saúde – OMS.
b) os beneficiários do ICCN, nos estados visitados, integram a população
mais carente.
c) a alocação de recursos considera o número previsto de crianças desnutridas
nos municípios.
d) Há diferenças no grau de implementação das ações do Incentivo nos
estados e municípios.
e) As ações de acompanhamento, supervisão e avaliação do ICCN necessitam
ser fortalecidas nos estados e municípios.
f) A Área Técnica de Alimentação e Nutrição – ATAN carece de estrutura
física e de recursos humanos compatíveis com as funções sob sua responsabilidade.
g) Os sistemas de informação nutricional não fornecem dados consistentes e
regulares.
1.9. Para auxiliar o monitoramento e a avaliação do desempenho do Incentivo
propomos a criação e o acompanhamento dos seguintes indicadores de desempenho,
que deverão ser aferidos anualmente em diferentes bases geográficas: municipais,
estaduais, regionais e nacional, quando aplicável:
a) custo do leite;
b) custo do óleo de soja;
c) custo do ICCN, por beneficiário de 6 a 23 meses;
d) tempo médio entre a identificação de uma criança desnutrida e sua inclusão
no ICCN;
e) número de beneficiários que abandonam o ICCN / número de beneficiários
inscritos no ICCN;
f) quantidade de leite distribuído / quantidade de leite adquirido;
g) tempo médio de recuperação nutricional do beneficiário;
h) percentual de municípios participantes do ICCN, submetidos a supervisão;
i) percentual de estados submetidos a supervisão;
j) percentual de pessoas envolvidas com o ICCN que receberam treinamento;
k) percentual de municípios que realizam controle de qualidade do leite;
l) percentual de crianças recuperadas;
m) percentual de crianças que apresentam curva de peso crescente;
n) quantidade de trabalhos desenvolvidos pelos Centros colaboradores e
utilizados pelo ICCN;
o) percentual de crianças que atingiram o percentil 10;
p) percentual de recursos do ICCN que são alocados aos municípios com maior
incidência de carências nutricionais.
1.10. Considerando os fatos constatados durante a auditoria e visando contribuir
para melhorar a efetividade do ICCN, apresentamos diversas recomendações ao
Auditorias do TCU. Ano 4. Número 14. Brasília-DF. 2001
69
Ministério da Saúde, à Secretaria de Políticas de Saúde, à Área Técnica de Alimentação
e Nutrição do Ministério da Saúde e aos Presidentes de Conselhos de Secretários
Municipais de Saúde. Essas recomendações versam sobre:
a) a identificação dos municípios que não aplicam os recursos nas ações de
alimentação e nutrição;
b) a capacitação dos gestores e técnicos envolvidos na implementação do
Incentivo;
c) a conclusão do Sistema de Gerenciamento de Informações do ICCN – SICCN;
d) a obtenção de informações quanto ao desempenho do Incentivo no nível
municipal;
e) a disseminação da legislação aplicável ao ICCN;
f) o estímulo à criação de salas de situação pelas secretarias estaduais de saúde;
g) o desenvolvimento de indicadores de desempenho para o monitoramento do
Incentivo;
h) a definição de estrutura mínima para o desempenho das funções relacionadas
ao ICCN, nas três esfera de governo;
i) a disseminação, nas esferas estadual e municipal, da padronização do
formulários utilizados pelo ICCN e dos normativos referentes à correta pesagem dos
beneficiários;
j) o desenvolvimento e distribuição de material educativo, voltado aos
profissionais de saúde e à população, contemplando questões de alimentação e nutrição;
k) a disseminação de orientações acerca de bons hábitos alimentares e da correta
dispensação do leite e do óleo de soja;
l) a conveniência de renovação dos convênios com os centros colaboradores;
m) a tempestividade na alimentação dos sistemas informatizados de saúde
relacionados com o ICCN;
n) as determinações a serem transmitidas pela ATAN/MS às secretarias estaduais
de saúde, relativamente às ações de acompanhamento, supervisão e avaliação do ICCN
sob responsabilidade do nível estadual;
o) as orientações a serem transmitidas pelos conselhos de secretários municipais
de saúde aos respectivos secretários municipais.
INTRODUÇÃO
Antecedentes
2.1. Visão geral do Projeto TCU – Reino Unido
2.1.1. O Projeto de Cooperação Técnica TCU/DFID2 (Reino Unido), em cujo
âmbito se insere a presente auditoria, visa contribuir para a melhoria do desempenho
de instituições governamentais brasileiras, assim como para a melhor utilização
dos recursos públicos por meio da implementação de recomendações decorrentes
de auditorias de natureza operacional conduzidas pelo Tribunal de Contas da União.
2.1.2. Para atingir esse objetivo, é prevista a realização das seguintes
atividades: treinamentos específicos sobre as ferramentas utilizadas em auditorias
2
70
DFID – Departament for International Development – órgão do governo britânico
responsável pela cooperação internacional.
Auditorias do TCU. Ano 4. Número 14. Brasília-DF. 2001
de natureza operacional, auditorias-piloto, produção de material auxiliar (manuais,
guias de referência e roteiros) e viagens de estudos de técnicos do TCU ao Reino
Unido. Na oportunidade, os participantes conhecerão as técnicas de verificação de
desempenho dos órgãos e entidades governamentais, utilizadas naquele país.
2.1.3. As áreas de atuação prioritárias são: saúde, educação e meio-ambiente.
Cada área já foi objeto de quatro auditorias de natureza operacional (duas em
1998 e duas em 1999). Neste ano, os temas aprovados para o setor saúde foram:
‘Incentivo ao combate às carências nutricionais’ e ‘Monitoramento e prevenção da
mortalidade materna’.
2.1.4. O atual Plano Especial de Auditoria de Natureza Operacional resultou
da Representação conjunta Segecex/ ISC/Arint (TC n° 9.527/2000-2), a qual foi
apreciada em Plenário, originando a Decisão n° 584/00.
2.2. Equipe de auditoria
Carmen Pereira Rêgo Meireles
Maria Lúcia Oliveira F. de Lima
Mariana Priscila Maculan Sodré
Maridel Piloto de Noronha (coordenadora)
Valdir Lavorato
Matr. 0840-0
Matr. 3135-6
Matr. 4036-3
Matr. 3455-0
Matr. 2926-2
COFIS
4a SECEX
3a SECEX
4a SECEX
COFIS
Matr. 3187-9
DIBS
2.2.1. Consultora técnica3
Mônica Cristina Karl Mascarenhas
2.3. Período dos trabalhos
Data
04 a 08/09/00
11 a 15/09/00
18 a 22/09/00
25/09 a 13/10/00
Atividade
. Reuniões com responsáveis pelo ICCN
na Secretaria de Saúde do Distrito
Federal.
. Visita a Sobradinho e São Sebastião
(cidades do DF).
. Visita a Formosa e Águas Lindas
(cidades de Goiás, pertencentes ao
Entorno).
. Visita a Pernambuco e Ceará
. Participação de reunião com
representantes
dos
Centros
colaboradores4
Objetivos
Conhecer as atividades do ICCN no
Distrito Federal.
Identificar
as
atividades
desenvolvidas no Distrito Federal e
na esfera municipal.
Ajustar os procedimentos de
auditoria que seriam aplicados nos
estados selecionados.
Avaliar as atividades estaduais e
municipais desenvolvidas no âmbito
do ICCN.
Identificar o papel e as atividades
desenvolvidas
pelos
Centros
colaboradores.
. Visita a Bahia e Maranhão
Avaliar as atividades estaduais e
municipais desenvolvidas no âmbito
do ICCN.
. Reunião da equipe de auditoria em Analisar as informações coletadas,
Brasília
discutir os achados de auditoria
com técnicos da ATAN e elaborar o
Relatório de Auditoria.
3
Nutricionista do TCU, que atuou junto à equipe de auditoria, durante as fases de planejamento,
execução e relatório.
4
Centros colaboradores – Universidades que, mediante convênio com o Ministério da Saúde,
devem prestar apoio técnico às ações de combate às carências nutricionais.
Auditorias do TCU. Ano 4. Número 14. Brasília-DF. 2001
71
2.4. Características do objeto da auditoria
2.4.1. O Incentivo ao Combate às Carências Nutricionais – ICCN é uma
ação do programa Alimentação Saudável, que constitui um dos componentes da
parte variável do Piso de Atenção Básica – PAB5. Foi instituído pela Portaria GM/
MS n° 2.409, de 23/3/98, revogada pela Portaria GM/MS n° 709, de 10/6/99, que,
atualmente, estabelece critérios e requisitos para implementação de ações de combate
às carências nutricionais, nos municípios.
2.4.2. No Ministério da Saúde, o setor responsável pelo Incentivo é a Área
Técnica de Alimentação e Nutrição – ATAN, integrante da estrutura da Secretaria
de Políticas de Saúde. A ATAN desenvolve as seguintes atividades:
a) Incentivo ao Combate às Carências Nutriconais - ICCN;
b) Sistema de Vigilância Alimentar e Nutricional - SISVAN;
c) ações para o controle da hipovitaminose A;
d) ações para o controle da anemia ferropriva;
e) ações para o controle dos distúrbios por deficiência de iodo;
f) ações para promoção da alimentação adequada e do peso saudável.
2.4.3. O ICCN tem por objetivo, prioritariamente, a recuperação nutricional
de crianças na faixa etária de 6 a 23 meses de idade, por meio de um conjunto de
ações, dentre as quais figuram a suplementação alimentar, efetivada com a
distribuição de leite e óleo de soja. Adicionalmente, prevê o atendimento a gestantes,
idosos e crianças entre 24 e 59 meses, em risco nutricional. O ICCN atende,
atualmente, a cerca de 580.000 beneficiários, em 4.979 municípios. Esse número
corresponde a 90,4% dos 5.507 municípios brasileiros.
2.4.4. Além de receber alimentos, as crianças atendidas devem ser
acompanhadas mensalmente, para monitoramento de seu crescimento e avaliação
de seu estado nutricional. Os pais ou responsáveis devem receber instruções e
informações sobre a utilização dos alimentos, atentando para o uso da mistura de
leite e óleo nas proporções recomendadas.
2.4.5. Para o município aderir ao Incentivo, precisa estar habilitado em
qualquer uma das condições de gestão previstas na Norma Operacional Básica –
NOB 01/96, estar integrado ao Sistema de Vigilância Alimentar e Nutricional –
SISVAN e elaborar anualmente um Plano Municipal de Combate às Carências
Nutricionais - PMCCN.
Objetivo e escopo da Auditoria
2.5. Objetivo da Auditoria
2.5.1. A auditoria de natureza operacional consiste na avaliação sistemática
dos programas, projetos e atividades governamentais, assim como dos órgãos e
entidades jurisdicionados ao Tribunal.
5
72
Piso de Atenção Básica – recursos financeiros destinados ao custeio de procedimentos e
ações de assistência básica, de responsabilidade dos municípios. O montante desses recursos
é definido com base na multiplicação de um valor per capita nacional pela população de
cada município (fornecida pelo IBGE). A transferência dos recursos é operacionalizada
mediante transação do Fundo Nacional para os Fundos Municipais de Saúde.
Auditorias do TCU. Ano 4. Número 14. Brasília-DF. 2001
Nesse contexto, esta auditoria tem como principal objetivo contribuir para a
melhoria do desempenho do Incentivo ao Combate às Carências Nutricionais –
ICCN. Uma das maneiras encontradas para atingir esse objetivo é verificar se os
recursos aplicados têm garantido ações efetivas e se o sistema de acompanhamento
tem sido capaz de detectar e corrigir tempestivamente possíveis desvios. Nesse
sentido, foram avaliados os procedimentos operacionais, os treinamentos realizados,
a situação quanto a recursos humanos e as supervisões realizadas nas diferentes
esferas de governo.
2.6. Escopo da Auditoria
Durante a fase de planejamento, constatamos que as questões relativas às
ações do ICCN, que envolvem as esferas estadual e municipal, apresentavam maiores
oportunidades de melhoria de desempenho, haja vista que são executadas de forma
descentralizada, e pouco padronizadas.
2.6.2. ara validar tal fato, avaliamos as ações do Incentivo no Distrito Federal
(São Sebastião e Sobradinho) e Entorno (Águas Lindas e Formosa) e nos seguintes
estados, incluindo visitas a municípios e a beneficiários: Bahia (Camaçari, Candeias,
Feira de Santana e Salvador), Ceará (Caucaia, Cascavel, Fortaleza, Maracanaú e
Maranguape), Maranhão (Arari, Caxias, Coroatá e São Luís) e Pernambuco
(Igarassu, Jaboatão dos Guararapes, Olinda e Recife).
2.6.3. A escolha dos estados levou em consideração os seguintes critérios:
a) predominância de risco nutricional em menores de 5 anos muito alto (entre
30 e 40%), segundo estudos do Núcleo de Pesquisas Epidemiológicas em Nutrição
e Saúde da Universidade de São Paulo - NUPENS/USP;
b) concentração de 39,4% das crianças desnutridas nos estados selecionados;
c) facilidade de acesso a municípios.
2.6.4. A escolha dos municípios foi feita com base em solicitação à ATAN
para que, com o apoio das secretarias estaduais de saúde, identificasse municípios
com diferentes desempenhos nas ações do ICCN. Procuramos selecionar municípios
com bom e mau desempenho, segundo essas informações.
2.6.5. Foram visitados 0,38% dos municípios habilitados no ICCN, aos quais
é repassado 7% dos recursos do Incentivo. Ressaltamos assim, a preocupação da
equipe em avaliar o desempenho do ICCN onde a situação nutricional é mais crítica.
2.7. Estratégia Metodológica
2.7.1. A metodologia escolhida para o trabalho foi o estudo de caso,
utilizando, na análise dos dados, as técnicas de SWOT, RACI e stakeholder analysis6.
6
SWOT analysis – Análise que permite identificar fatores que representam pontos fortes e
fracos da gestão, e dos fatores externos que podem representar oportunidades e ameaças
para o desenvolvimento organizacional.
RACI analysis (Análise de responsabilidades) – Análise que permite identificar as
superposições e duplicações de funções, em relação a uma mesma organização ou programa,
ou entre diferentes organizações ou programas.
Stakeholder analysis – Identificação dos atores envolvidos no processo e os papéis por eles
desempenhados.
Auditorias do TCU. Ano 4. Número 14. Brasília-DF. 2001
73
2.7.2. Durante a execução dos trabalhos de auditoria, realizamos entrevistas
com, aproximadamente, 130 pessoas, incluindo secretários estaduais e municipais
de saúde, coordenadores estaduais e municipais do ICCN, responsáveis por unidades
de saúde, agentes comunitários de saúde, médicos integrantes do Programa de Saúde
da Família e beneficiários.
2.7.3. Aos estados não visitados, a estratégia proposta foi o envio de
questionários pelo Correio, contendo perguntas sobre os seguintes temas: atribuições
dos responsáveis pelo ICCN no estado, existência de indicadores de desempenho,
gerenciamento do ICCN, seleção de beneficiários, compra de alimentos, educação
nutricional e sistemas de informações. Dos 22 questionários enviados, a equipe
recebeu 15 respostas, ou seja, 68%, cujas informações estão compiladas no item 0.
2.7.4. Integrantes da equipe de auditoria participaram de reunião promovida
pela ATAN com representantes de sete Centros colaboradores (Bahia, Goiás, Pará,
Paraná, Pernambuco, Rio de Janeiro e Sâo Paulo). Na oportunidade, foi apresentado
o objetivo da auditoria e distribuído questionário específico acerca do papel
desempenhado e dos produtos desenvolvidos por esses Centros no âmbito do ICCN.
As respostas obtidas também foram incorporadas às análises do item 0.
2.7.5. Nas unidades de saúde, foram coletados, quando disponíveis, registros
de pesos de 90 crianças, com o objetivo de avaliar a tendência das curvas de
crescimento. Os resultados obtidos encontram-se nos anexos II e III.
2.7.6. Com base nas informações obtidas e nas análises procedidas,
identificamos boas práticas e deficiências na execução das ações do ICCN, que
subsidiarão as recomendações propostas no sentido de melhorar o desempenho
dessas ações nos três níveis de governo.
2.7.7. Cabe ressaltar que as visitas in loco foram de fundamental importância
para entender o funcionamento do ICCN em todos os níveis, bem como para conhecer
a realidade dos profissionais que atuam diretamente nas ações de combate às
carências nutricionais. O relatório fotográfico , constante do anexo I, retrata parte
da realidade a que estão sujeitas as populações atendidas pelo ICCN.
2.8. Limitações
2.8.1. considerando que a execução do Incentivo ao Combate às Carências
Nutricionais compete concorrentemente aos três níveis de governo e que a
descentralização das ações de saúde é entendida de forma diferenciada pelos
gestores, uma das limitações presentes neste trabalho foi a impossibilidade de o
Incentivo ser avaliado em todas as unidades da federação.
2.8.2. Entretanto, para o desenvolvimento da metodologia proposta (estudo
de caso), a quantidade de estados e municípios visitados (cada sub-equipe visitou
dois estados) foi suficiente para que se avaliasse o funcionamento do ICCN nas
esferas federal, estadual e municipal. Cabe ressaltar que foram diagnosticadas,
pelas sub-equipes, situações bastante semelhantes em relação às dificuldades
encontradas nos estados visitados. Além disso, foi possível a obtenção de informações
sobre boas práticas e situações em que há possibilidade de melhoria de desempenho.
74
Auditorias do TCU. Ano 4. Número 14. Brasília-DF. 2001
2.8.3. Outra limitação encontrada foi a dificuldade de obtenção de dados
sobre os pesos das crianças atendidas pelo Incentivo, pois em diversas unidades de
saúde, não há prontuários individualizados nem registros sistemáticos sobre a saúde
dos beneficiários.
2.8.4. O tamanho da amostra foi limitado em função do tempo e dos recursos
disponíveis para a realização do trabalho de auditoria. Em razão disso, não foi
possível que se fizessem inferências estatísticas e se extrapolassem as constatações
para todo o universo atendido pelo Incentivo. Entretanto, os dados coletados foram
suficientes para desenvolver o estudo de caso proposto na estratégia metodológica.
2.9. Agradecimentos
2.9.1. Um dos requisitos necessários ao sucesso das auditorias de natureza
operacional é a parceria entre a equipe de auditoria e os técnicos do órgão auditado.
A propósito, deve ser ressaltado que, durante os trabalhos, esta equipe foi muito
bem recebida pelos servidores envolvidos no ICCN, tendo contado com sua
colaboração para o cumprimento das tarefas. Nesse sentido, gostaríamos de
agradecer o apoio das seguintes pessoas:
Cláudio Duarte da Fonseca – Secretário de Políticas de Saúde/MS
Denise Costa Coitinho - Coordenadora Técnica de Alimentação e
Nutrição/MS
Aristeval Frederico dos Santos - Ministério da Saúde
Rui Moreira de Oliveira - Ministério da Saúde
Sondoval Carneiro Oliveira - Ministério da Saúde
Evely Bensabath Jardim - Secretaria de Saúde do Distrito Federal
Sheila Maria Cardoso Rebelo - Secretaria de Saúde da Bahia
Jocileide S. Campos - Secretaria de Saúde do Ceará
Marielza Cruz e Sousa - Secretaria de Saúde do Maranhão
Tereza Cristina Alves Bezerra - Secretaria de Saúde de Pernambuco
Rijane Barros dos Santos - Secretaria de Saúde de Pernambuco
5. CONSTATAÇÕES
5.1. Introdução
5.1.1. O Incentivo ao Combate às Carências Nutricionais – ICCN tem por
principal objetivo a recuperação nutricional de crianças na faixa etária de 6 a 23
meses, por meio do fornecimento de leite e óleo de soja.
5.1.2. Os recursos destinados ao Incentivo devem ser aplicados na
recuperação nutricional dos beneficiários e no monitoramento das ações pelas
esferas administrativas competentes. Há, no entanto, que se comprovar se o uso
desses recursos tem garantido ações efetivas e se o sistema de acompanhamento
tem sido capaz de detectar e corrigir tempestivamente possíveis desvios.
5.1.3. Este capítulo foi estruturado de forma a relacionar as constatações às
questões de auditoria definidas no planejamento, fazendo-se acompanhar das
recomendações que a equipe de auditoria julga devam ser efetuadas.
5.1.4. Tendo em vista que um dos objetivos do presente trabalho é a
identificação de boas práticas na execução das atividades do ICCN, para dissemináAuditorias do TCU. Ano 4. Número 14. Brasília-DF. 2001
75
las entre todas as unidades da federação, serão apresentadas, no final deste capítulo,
as experiências bem sucedidas constatadas durante as visitas realizadas.
5.2. Questão 1 - A população atendida corresponde à necessitada?
Critérios para a identificação, inscrição e desligamento de beneficiários
5.2.1. O número de crianças em risco nutricional foi estimado segundo modelo
estatístico de predição elaborado pelo Núcleo de Pesquisas Epidemiológicas em
Nutrição e Saúde da Universidade de São Paulo - NUPENS/USP e revisado pela
ATAN para ajustes, já que o estudo inicial daquela universidade considerava crianças
de até 5 anos de idade.
5.2.2. A identificação dos beneficiários é de responsabilidade das unidades
de saúde e dos agentes comunitários de saúde (se o Programa de Agentes
Comunitários de Saúde - PACS estiver implantado no município). Uma vez
identificado, o possível beneficiário passa por uma avaliação, realizada na unidade
de saúde, com o objetivo de determinar suas condições nutricionais.
5.2.3. A Portaria GM/MS n° 709/99 estabelece que o montante de recursos
repassados a cada município terá dois componentes:
a) um valor destinado à recuperação nutricional de crianças entre 6 e 23
meses mediante o fornecimento do leite integral e do óleo de soja;
b) um adicional a ser aplicado em outras ações nutricionais consideradas
epidemiologicamente relevantes para o município.
5.2.4. Assim, cada município recebe R$ 180,00 por criança desnutrida ao
ano, que corresponde à parte fixa do Incentivo. O município recebe, também, 50%
desse valor como parte flexível, destinada à realização de ações complementares
de educação e alcance de outros beneficiários.
5.2.5. O anexo IV da citada Portaria estabelece orientações básicas para a
recuperação nutricional de crianças de 6 a 23 meses de idade. Conforme esse anexo,
serão atendidas as crianças nessa faixa etária que estiverem com o peso abaixo do
Percentil 10 – P10 7. Essas crianças recebem 30 litros de leite fluido ou 3,6 kg de
leite em pó integral e 1 lata de óleo de soja por mês.
5.2.6. A Portaria determina também que todas as crianças inscritas no ICCN
deverão receber a suplementação alimentar por pelo menos 12 meses e até que
completem, no mínimo, 24 meses de idade. Em outras palavras, o desligamento
deve ocorrer aos 24 meses de idade, para as crianças inscritas entre 6 e 12 meses de
idade, e 12 meses após a inscrição, para as crianças inscritas entre 13 e 23 meses
de idade.
5.2.7. Apesar dessa regulamentação, a equipe de auditoria constatou, durante
o período de execução dos trabalhos, que diversos municípios visitados continuam
7
76
Percentis são medidas estatísticas que dividem uma série de observações (no caso, peso de
crianças) em 100 partes iguais. Tem sido usado como série de observação o padrão NCHS
(National Center for Health Statistics, 1979). O Ministério da Saúde adotou como pontos
de corte com relação ao estado nutricional: percentil menor que 3, considerado caso severo;
percentil entre 3 e 10, caso moderado; percentil entre 10 e 97, normalidade; percentil maior
que 97, obesidade.
Auditorias do TCU. Ano 4. Número 14. Brasília-DF. 2001
trabalhando com base na Portaria GM/MS n° 2.409/98, revogada pela Portaria
GM/MS n° 709/99. Outras localidades têm conhecimento do normativo em vigor,
mas não o seguem, adotando critérios distintos dos preconizados pelo Ministério
da Saúde.
5.2.8. Via de regra, os critérios de seleção e inscrição utilizados pela instância
municipal estão de acordo com as normas do Ministério da Saúde. O mesmo não foi
verificado, em muitas cidades visitadas, com relação aos critérios de desligamento.
5.2.9. A título de ilustração, apresentaremos alguns dos critérios de
desligamento, segundo informações obtidas junto aos responsáveis pelo ICCN nos
municípios e nas unidades de saúde:
a) Águas Lindas - a criança é desligada do Incentivo depois de um ano,
mesmo que não nutrida. Segundo a responsável pelo ICCN no município, essa
orientação foi dada pela responsável estadual;
b) Arari – as crianças só são desligadas do ICCN quando se recuperam (às
vezes, a recuperação demora 4 anos);
c) Cascavel – desliga as crianças do Incentivo 3 meses depois de recuperadas;
d) Caucaia – não há padronização no município. Foram visitadas duas
unidades de saúde. Uma delas desliga a criança depois de um ano, se nutrido.
Outra, desliga depois de um ano, mesmo que não nutrido;
e) Coroatá – mantém algumas crianças no Incentivo após os 23 meses;
f) Formosa – mantém as crianças no ICCN até 59 meses;
g) Fortaleza - recebeu orientação da Diretoria Regional de Saúde – DIRES/
SES/CE de que o ICCN não pode atender crianças acima de 2 anos;
h) Igarassu – a criança é mantida no ICCN durante 3 meses após a
recuperação;
i) Olinda – a criança é mantida no ICCN durante 6 meses após a recuperação,
para diminuir a reincidência;
j) Recife – quando atinge o peso, a criança fica mais 2 meses no ICCN.
5.2.10. Diversos profissionais que atuam no ICCN argumentaram que, em
suas cidades, a maior quantidade de crianças desnutridas encontra-se na faixa
etária compreendida entre 24 e 59 meses, embora não possam comprovar essa
afirmativa com os dados registrados no SISVAN. Esta hipótese torna-se verossímil,
se consideradas as seguintes situações:
a) o intervalo desta faixa etária é maior;
b) a criança já compete pelos alimentos disponíveis para os adultos;
c) o desmame, nessa faixa etária, já ocorreu.
5.2.11. Cabe ressaltar que faixa etária de 6 a 23 meses é priorizada porque
a carência nutricional pode impor a crianças dessa idade seqüelas irreversíveis no
processo de crescimento. No entanto, consideramos positiva a manutenção de
crianças desnutridas acima dessa faixa etária, desde que tal ação não venha a
prejudicar a inclusão de novos beneficiários entre 6 e 23 meses.
5.2.12. As atividades de identificação de possíveis beneficiários contam com
o apoio do Programa de Agentes Comunitários de Saúde - PACS e do Programa de
Auditorias do TCU. Ano 4. Número 14. Brasília-DF. 2001
77
Saúde da Família - PSF, nos municípios onde estão implantados. As atividades
desses programas, no âmbito do ICCN, serão relatadas nos subitens 0/0 a seguir.
Uso da parte flexível do ICCN
5.2.13. A parte flexível dos recursos do ICCN é utilizada, nos municípios,
para o desenvolvimento de diversas ações, conforme demonstrado nos exemplos a
seguir:
a) Arari – usa todo o recurso para atender crianças até 23 meses e
complementa com recursos municipais, a compra de leite para maiores de 23 meses;
b) Camaçari – atende contato8. Utiliza recurso da parte flexível para atender
beneficiários que seriam atendidos com recursos da parte fixa;
c) Candeias – atende contato;
d) Cascavel – atende crianças até 5 anos, gestante, tuberculosos e portadores
de hanseníase;
e) Caxias – atende contatos e gestantes;
f) Feira de Santana – atende contato e gestante;
g) Formosa – são atendidos até dois contatos por criança e gestantes;
h) Fortaleza – não atende contatos e atende gestantes;
i) Igarassu – atende contato e portadores de hanseníase;
j) Jaboatão dos Guararapes – atende contato e gestante;
k) Maracanaú – atende gestantes e crianças até 59 meses. Distribui 2kg de
leite e alimentos (feijão, arroz, açúcar, fubá, rapadura e óleo de soja) para crianças
de 6 a 23 meses. Distribui 2 kg de leite para crianças de 24 a 59 meses. A distribuição
de alimentos está prevista no Plano Municipal de Combate às Carências Nutricionais,
aprovado pela Comissão Intergestores Bipartite - CIB;
l) Olinda – distribui cesta básica para gestantes;
m) Recife – atende gestantes. O município complementa os recursos para
atender o dobro de crianças previstas na Portaria. Atende crianças com paralisia
cerebral;
n) São Luís – não atende contato e atende gestantes e filhos de mães
portadoras de HIV positivo.
5.2.14. O organismo humano passa, ao longo da sua existência, por momentos
de grande velocidade de crescimento e desenvolvimento. Essas etapas demandam
aumento de ingestão de nutrientes e calorias, que são utilizados na construção e
manutenção de tecidos orgânicos (muscular, ósseo, nervoso etc.). Caso essa demanda
nutricional não seja atendida, há sérios comprometimentos orgânicos, muitos dos
quais irreversíveis.
5.2.15. Os primeiros dois anos de vida enquadram-se nesses períodos de
grande velocidade de crescimento e desenvolvimento. Na tabela abaixo, encontramse as necessidades calóricas e dos principais nutrientes para crianças até 2 anos.
8
78
Contato: criança acima de 24 meses, desnutrida ou não, que por residir na mesma residência
de criança inscrita no ICCN, consta entre os beneficiários do incentivo.
Auditorias do TCU. Ano 4. Número 14. Brasília-DF. 2001
Tabela 1
Necessidades calóricas e dos principais nutrientes para crianças até 2 anos
Proteína
Vit A
Vit D
Cálcio
Ferro
Calorias
Recomendações diárias
Crianças de 06 a 12 meses
Crianças de 13 a 24 meses
14g/dia
16g/dia
375 mcg RE/dia
400mcgRE/dia
10mcg/dia
10mcg/dia
600mg/dia
800mg/dia
10mg/dia
10mg/dia
882 cal*/dia (kgx98cal)
1326cal*/dia (kgx102cal)
* considerando peso médio da criança.
Fonte: RDA - Recommended Dietary Allowance - Food and Nutrition Board,
National Academy Sciences Resived 1989.
FRANCO, G. - Tabela de Composição Química de Alimentos, 9ª Edição.
5.2.16. Recomenda-se que nos 6 primeiros meses de vida as crianças sejam
alimentadas exclusivamente pelo leite materno, uma vez que a composição química
desse leite atende às necessidades nutricionais dos bebês nessa idade. Após os 6
meses, alguns alimentos devem ser incluídos para completar a alimentação.
5.2.17. Nas populações nas quais a oferta de alimentos é pequena, em razão
de problemas sócio-cultural-financeiros, as crianças não recebem o alimento
necessário para completar um perfeito crescimento e desenvolvimento. A
conseqüência imediata da alimentação deficiente é a não obtenção dos padrões
esperados de peso e altura. O peso é o parâmetro mais sensível nessas situações9 e,
enquanto a altura ainda não sofreu sérias modificações, a criança poderá ser tratada
com melhores chances de recuperação.10
5.2.18. É preciso, então, naquelas comunidades carentes, que se ofereçam
os meios adequados para que as crianças entre 6 e 23 meses possam chegar à vida
adulta, com todo o potencial genético atingido, tornando-se indivíduos produtivos.
Para que a recuperação ocorra, o indivíduo deveria contar com: saneamento básico,
ações básicas de saúde e suplementação nutricional.11
5.2.19. Como essa faixa etária necessita de maiores cuidados com o tipo de
alimentação, a suplementação nutricional deve: ser adequada às condições
orgânicas desse indivíduo; ser de baixo custo, para que muitas crianças a recebam
e estar acondicionada corretamente.12
5.2.20. Para completar as necessidades calóricas, o óleo de soja é uma boa
opção, por concentrar grande quantidade de calorias (9 kcal para cada grama).
9
Euclydes, Marilene P. Nutrição do lactente - Base científica para uma alimentação adequada,
2 ed. UFV, Viçosa, MG, 2000.
10
Organização Mundial de Saúde - Global database on child growth and malnutrition.
11
Organização Mundial de Saúde - Activities anda outputs – 2000.
12
Marcondes, Eduardo. Desnutrição, Editora Sarvier, São Paulo, 1976.
Auditorias do TCU. Ano 4. Número 14. Brasília-DF. 2001
79
Considerando as quantidades previstas para o uso do leite e do óleo, pela Portaria
GM/MS n° 709/99, tem-se que as necessidades nutricionais de crianças de 6 a 23
meses seriam atendidas e, como suplemento nutricional, contribuiriam para o
crescimento e desenvolvimento ideal dessas crianças, conforme demonstrado na
tabela 2.
Tabela 2
Adequação da oferta de calorias e nutrientes às
necessidades nutricionais de crianças de 6 a 36 meses
Proteína
Vit A
Cálcio
Ferro
Calorias
Adequação
Crianças de 06 a 12 meses
257%
104%
205%
100%
99,80%
Crianças de 13 a 36 meses
225%
102%
153,80%
100%
66,40%
Fonte: RDA - Recommended Dietary Allowance - Food and Nutrition Board,
National Academy Sciences Resived 1989.
FRANCO, G. - Tabela de Composição Química de Alimentos, 9ª Edição.
5.2.21. A equipe de auditoria enviou ofício à Área Técnica de Alimentação e
Nutrição solicitando informações técnicas quanto ao conteúdo calórico fornecido
pelo óleo de soja para crianças de 13 a 36 meses (66,4%). Conforme resposta daquela
unidade, não é necessário fornecer, às crianças dessa faixa etária, a totalidade de
calorias. A intenção é que o óleo de soja seja um suplemento alimentar.
5.2.22. Os responsáveis pela ATAN esperavam que houvesse, nos PMCCN,
sugestões de estratégias novas para a utilização da parte flexível do Incentivo, o
que não ocorreu, conforme informado. Sendo assim, entendemos que os Centros
colaboradores poderiam desenvolver estudos técnicos com o objetivo de identificar
hábitos alimentares regionais e alternativas passíveis de serem incluídas na dieta
dos beneficiários, uma vez que as crianças acima de 6 meses necessitam de outros
alimentos, além do leite.
Integração com o Programa de Agentes Comunitários de Saúde – PACS e
com o Programa Saúde da Família – PSF
5.2.23. A equipe de auditoria observou que há forte integração entre o PACS,
o PSF e o ICCN. Onde existem esses programas, os agentes comunitários de saúde
- ACS identificam os possíveis beneficiários e encaminham-nos ao posto de saúde
para serem avaliados, pesados e cadastrados, se houver vaga.
5.2.24. Portanto, onde há PACS, há busca ativa de crianças desnutridas ou
em risco nutricional. Nos outros casos, as pessoas são cadastradas quando há
demanda espontânea.
5.2.25. Em alguns locais, os agentes de saúde também são encarregados de
dar orientação às famílias com relação ao preparo do leite, à correta utilização do
óleo e aos hábitos alimentares adequados.
80
Auditorias do TCU. Ano 4. Número 14. Brasília-DF. 2001
5.2.26. Entretanto, embora os ACS executem diversas atividades relacionadas
com o ICCN, nem sempre recebem treinamento específico que os capacitem para
exercer tais atribuições. Observou-se a necessidade de intensificar a capacitação
dos ACS nas ações do Incentivo, de forma a permitir uma melhor argumentação
com os responsáveis pelos beneficiários sobre o tratamento da desnutrição. Conforme
constatado nas entrevistas aplicadas nos municípios visitados, os agentes
comunitários de saúde possuem pouco ou nenhum material impresso versando sobre
os problemas da desnutrição, tampouco conhecimento mais específico sobre o
objetivo do ICCN e as alternativas para o uso do óleo de soja como componente
calórico da dieta. Tal afirmativa é reforçada pela ATAN/PE, que declarou sentir
falta de material explicativo e de divulgação sobre o ICCN.
5.2.27. A carência de informações torna difícil para os agentes comunitários
de saúde separar a visão curativa do Incentivo da visão assistencialista. Da mesma
forma, dificulta a ênfase do uso da mistura leite/óleo, culturalmente pouco aceita,
para a recuperação das crianças de 6 a 23 meses.
Conclusão
5.2.28. Há evidências de que a população atendida corresponde à necessitada.
As crianças inscritas no ICCN estão abaixo do percentil 10, conforme ilustrado
pelos gráficos constantes do anexo III. Entendemos, também, que, conforme estudos
nutricionais desenvolvidos pela ATAN e pelo NUPENS/USP, deve ser priorizado o
atendimento às crianças com idade entre 6 e 23 meses, porque, nessa faixa etária, a
permanência da criança na condição de desnutrição pode gerar graves problemas
de saúde, com seqüelas irreversíveis.
5.2.29. De acordo com a Organização Mundial de Saúde13, o maior risco
nutricional para crianças ocorre no período entre 6 e 24 meses de idade, quando há
a transição do aleitamento materno para o consumo de alimentos da dieta da família
e quando a taxa de doenças infecciosas, principalmente a diarréia, é alta. Entre
essas crianças, o risco de morte ou de severo prejuízo ao desenvolvimento psicológico
e no crescimento é grande. Estudos demonstram que existe uma associação entre
aumento da mortalidade e aumento da severidade do déficit antropométrico.
Em muitos municípios, foi possível identificar que o ICCN, ao exigir que as
famílias compareçam às unidades de saúde, tem contribuído, de certa forma, para
o aumento de consultas de pré-natal, incentivo do aleitamento materno e atualização
dos cartões de vacina das mães e das crianças. Da mesma forma, constatamos que
os agentes comunitários de saúde prestam um relevante apoio às ações do ICCN,
muito embora recebam poucas informações específicas sobre o assunto.
Recomendações
5.2.31. Em razão do exposto, propomos ao Tribunal a recomendação das
seguintes medidas:
a) treinar os profissionais de saúde que atuam no Incentivo e os agentes
comunitários de saúde em assuntos específicos do Incentivo ao Combate às Carências
Nutricionais.
13
Organização Mundial de Saúde, in Activities and Outputs, 2000.
Auditorias do TCU. Ano 4. Número 14. Brasília-DF. 2001
81
b) verificar, durante as supervisões, se estados e municípios cumprem o
disposto na Portaria GM/MS n° 709/99, especialmente no que se refere aos critérios
de desligamento.
c) promover estudos técnicos para identificação de hábitos alimentares
regionais e alternativas passíveis de serem incluídas na dieta dos beneficiários.
5.3. Questão 2 - A distribuição dos recursos considera as desigualdades
regionais?
Critérios de alocação de recursos
5.3.1. A alocação de recursos para o ICCN é realizada de duas formas
diferentes:
a) para o desenvolvimento de ações diretamente envolvidas com o combate
à desnutrição de crianças de 6 a 23 meses (parte fixa) e demais ações envolvidas
com o combate à desnutrição (parte flexível);
b) para a estruturação da área estadual de alimentação e nutrição, mediante
a celebração de convênios com as secretarias estaduais de saúde e Centros
colaboradores.
5.3.2. O montante de recursos transferidos aos estados, municípios e Centros
colaboradores, até o mês de setembro/2000, foi de R$ 159.752.519,85, distribuídos
da seguinte forma:
Tabela 3
Distribuição dos recursos financeiros do ICCN em 2000
Destino
ICCN14 parte fixa
ICCN parte flexível
SES15
Centros colaboradores16
Total
Valor (R$)
104.144.220,00
52.072.110,00
700.000,00
2.836.189,85
159.752.519,85
Fonte: ATAN/MS
5.3.3. Os recursos do ICCN, partes fixa e flexível, são distribuídos de acordo
com o número de crianças desnutridas previsto para cada município, conforme
modelo preditivo proposto pelo NUPENS/USP. De acordo com esse modelo, cada
município recebe R$ 180,00/ano por criança desnutrida de 6 a 23 meses, mais R$
90,00/ano para o desenvolvimento de outras ações ligadas à desnutrição. Portanto,
a distribuição desses recursos obedece critérios pré-estabelecidos e independe da
atuação política dos municípios contemplados.
14
Os valores das partes fixa e flexível correspondem às transferências fundo a fundo aos 4.979
municípios que aderiram ao ICCN.
15
Os convênios foram celebrados no último trimestre de 1999, com vigência de 12 meses.
16
Os convênios foram celebrados em dezembro/99, com vigência até dezembro/2000.
82
Auditorias do TCU. Ano 4. Número 14. Brasília-DF. 2001
5.3.4. Foi constatado que o objeto dos convênios, destinados à estruturação
da área na esfera estadual é genérico e não define procedimentos padrão para o
desenvolvimento das ações e para a aplicação dos recursos do ICCN. Assim, os
recursos repassados mediante convênio com os estados são utilizados para a
realização de oficinas, compra de material de expediente e pagamento de diárias e
passagens para a realização de supervisão.
5.3.5. Não obstante a existência de recursos repassados aos estados para a
estruturação do ICCN, conforme demonstrado na tabela 4, pudemos constatar a
existência de responsáveis pela ação, junto à SES, que desconhecem os objetivos do
convênio.
Tabela 4
Convênios celebrados com os estados para estruturação do ICCN
Estado
São Paulo
Santa Catarina
Sergipe
Minas Gerais
Rondônia
Maranhão
Paraíba
Pernambuco
Rio de Janeiro
Ceará
Roraima
Paraná
Bahia
Alagoas
TOTAL
Nº do Convênio
1740/99
1157/99
1098/99
1120/99
1158/99
1257/99
1553/99
1563/99
1565/99
1569/99
1711/99
2176/99
1119/99
1114/99
Valor (R$)
50.000,00
50.000,00
50.000,00
50.000,00
50.000,00
50.000,00
50.000,00
50.000,00
50.000,00
50.000,00
50.000,00
50.000,00
50.000,00
50.000,00
700.000,00
Fonte: ATAN/MS e Siafi.
5.3.6. Em todas as secretarias estaduais de saúde visitadas registramos
informações relativas à condição inadequada para que o trabalho de supervisão,
avaliação, orientação e acompanhamento fossem realizados.
5.3.7. Nos estados visitados, verificamos que uma das principais justificativas
para a falta de supervisão regular é a falta de transporte. Quanto à disponibilidade
de recursos de informática, observamos, in loco, que os equipamentos alocados às
ações do ICCN são insuficientes ou inexistentes.
5.3.8. Não houve menção a compra de veículos, equipamentos de informática
e outros bens para melhor desenvolver as ações propostas pelo ICCN, por nenhum
dos estados. A ATAN justificou que os recursos repassados mediante convênio não
poderiam ser utilizados para a compra de material permanente.
Centros colaboradores
5.3.9. O Ministério da Saúde repassou R$ 2.836.000,00, distribuídos conforme
tabela 5, para os Centros colaboradores do Distrito Federal e dos seguintes estados:
Bahia, Goiás, Pará, Paraná, Pernambuco, Rio de Janeiro e São Paulo.
Auditorias do TCU. Ano 4. Número 14. Brasília-DF. 2001
83
Tabela 5
Convênios celebrados com os Centros Colaboradores
Instituição
Instituto Materno Infantil de Pernambuco –
IMIPE/PE
Fundação de Apoio à Pesquisa e Extensão –
FAPEX/BA
Instituto Internacional de Estudos Avançados em
Ciência, Tecnologia e Cultura – CIVITAS/PR
Fundação de apoio à Pesquisa – FUNAPE/GO
Fundação
de
Ensino,
Pesquisa
e
Desenvolvimento Tecnológico – FENSPETEC/RJ
Fundação de Amparo e Desenvolvimento de
Pesquisa – FADESP/PA
Fundação de Apoio ao Desenvolvimento
Científico e Tecnológico na Área de Saúde –
FUNSAÚDE/DF
Fundação de Desenvolvimento da UNICAMP –
FUNCAMP/SP
TOTAL
Nº do Convênio
1845/99
Valor
339.000,00
567/99
345.000,00
888/99
300.000,00
2444/99
649/99
300.000,00
312.210,00
647/99
249.927,85
701/99
340.000,00
1980/99
650.052,00
2.836.189,85
Fonte: ATAN/MS
5.3.10. Do exame dos termos de convênio assinados, do art. 9o da Portaria
GM/MS n° 709/99, da Política Nacional de Alimentação e Nutrição e de questionário
aplicado aos representantes dos Centros colaboradores17, verificamos que é de
responsabilidade desses Centros junto ao Ministério da Saúde: elaboração de
pareceres técnicos na área de alimentação e nutrição; apoio à formulação da Política
Nacional de Alimentação e Nutrição; desenvolvimento de estudos e pesquisas;
participação em reuniões/oficinas de trabalho; consultoria e assessoria; apoio aos
sistemas de informação nutricional do Ministério da Saúde; avaliação da qualidade
das informações desses sistemas.
5.3.11. Formalmente, as ações dos Centros colaboradores em articulação
com as Secretarias Estaduais de Saúde podem ser resumidas em: participação nos
grupos técnicos de alimentação e nutrição; treinamento de coordenadores municipais
com relação ao módulo de gerenciamento do ICCN; análise dos dados estatísticos
que devem fundamentar as ações do ICCN; avaliação do ICCN na rede de serviços
de saúde; treinamento para acompanhamento do Incentivo; capacitação de recursos
humanos; supervisão e avaliação do ICCN.
5.3.12. Comparando o papel formal dos Centros colaboradores com as
informações recolhidas junto às secretarias estaduais de saúde, verificamos que
64% dos estados consultados mediante questionário enviado pela equipe de
auditoria, têm sido atendidos pelos Centros colaboradores, ainda que a atuação no
17
84
Aplicado durante o Seminário para articulação do SIAB com o SISVAN, realizado no Ministério
da Saúde, em 12/9/00, com a participação de representantes da ATAN e de sete Centros
colaboradores.
Auditorias do TCU. Ano 4. Número 14. Brasília-DF. 2001
acompanhamento, supervisão e avaliação do ICCN não tenha sido efetuada
diretamente. Quanto aos demais estados, 9% declararam que não receberam a ajuda
desses Centros e 27% não responderam.
5.3.13. Nos estados do Espírito Santo e Rio Grande do Norte, por exemplo,
as secretarias estaduais de saúde informaram que não há participação dos Centros
colaboradores nas ações do ICCN.
5.3.14. O estado da Paraíba não cita a capacitação de recursos humanos
como uma das ações desenvolvidas pelo centro colaborador (IMIPE/PE), ainda
que esse centro relate que desenvolve ações de capacitação direta e indireta de
recursos humanos.
5.3.15. O centro colaborador de Goiás informou que suas ações abrangem:
supervisão do ICCN nos municípios, reuniões científicas e seminários. De acordo
com a Secretaria Estadual de Saúde daquele estado, a ação desenvolvida pelo Centro
Colaborador é a capacitação de recursos humanos.
5.3.16. A divergência de informações pode ser explicada pelo fato de que os
convênios firmados entre Centros colaboradores e Ministério da Saúde não
contemplam somente o apoio ao ICCN, mas o apoio às ações de alimentação e
nutrição, de uma forma geral, visando ao fortalecimento do Sistema Único de Saúde.
Aquisição e distribuição do leite e do óleo
5.3.17. A equipe foi informada pelos técnicos da ATAN/MS, que alguns
fornecedores defendem, junto aos municípios, que o leite modificado18 é superior
ao integral. No entanto, o teor de gordura (fator determinante na recuperação dos
desnutridos) nesses produtos é inferior ao mínimo requerido (3%). Além disso, é
adicionada glicose para alterar as características organoléticas19, na tentativa de
torná-lo mais aceitável pelos beneficiários. Cabe ressaltar que a adição de glicose
não acrescenta qualquer outro nutriente que possa trazer benefício à recuperação
dos desnutridos.
5.3.18. Constatamos que a compra do leite e do óleo, na maioria dos
municípios visitados, é realizada pela Prefeitura e não há parecer prévio da área
técnica de alimentação e nutrição atestando a adequação dos produtos aos critérios
da Portaria GM/MS n° 1317/97. Em Camaçari/BA, o leite é adquirido após a
anuência da área responsável pelo ICCN. Essa sinergia entre os setores evita que o
leite modificado seja adquirido em detrimento do leite integral, que é o determinado
pela Portaria nº 1.317-GM, de 15/09/1997, do Ministério da Saúde.
5.3.19. Ainda no intuito de garantir a qualidade do leite adquirido, os
municípios de Igarassu/PE, Olinda/PE e São Luís exigem dos fornecedores a
apresentação de laudo atestando a qualidade nutricional e microbiológica dos
18
Leite modificado - aquele que teve sua composição química alterada pela inclusão ou exclusão
de nutrientes inerentes ao leite.
19
Características organoléticas - correspondem às qualidades que são comuns aos alimentos;
aspecto, cor, aroma, sabor e consistência. Conferem, ainda, as condições fundamentais para
a aceitação do alimento.
Auditorias do TCU. Ano 4. Número 14. Brasília-DF. 2001
85
produtos entregues. O responsável pelo ICCN no município indica o laboratório
que deverá emitir o laudo.
5.3.20. Verificamos que, em alguns dos municípios visitados, a marca do
leite distribuído pelas secretarias municipais de saúde também encontra-se disponível
no comércio local. Em função disso, houve relatos de que o leite do Incentivo era
vendido ou mesmo trocado por outras mercadorias. A fim de evitar a revenda ou a
troca, os municípios de Salvador/BA, Jaboatão dos Guararapes/PE e Maranguape/
CE determinam que, na embalagem do leite distribuído pelo Incentivo, conste
identificação do produto como sendo de distribuição gratuita.
5.3.21. Conforme documento preparado pela Área Técnica de Alimentação
e Nutrição, a partir da análise de 720 relatórios semestrais de gestão, de todo país,
relativos aos preços do leite em pó e do óleo de soja, a média de preço praticada
pelos municípios, em agosto/2000, para o quilo de leite foi de R$ 5,14 e para o óleo
de soja, de R$ 1,17. Esses valores correspondem a um aumento de 32% para o leite
e 21% para o óleo, com relação ao valor previsto para o Incentivo.
5.3.22. A equipe de auditoria solicitou as notas fiscais de compra de leite e
de óleo de soja. As informações obtidas foram compiladas na tabela constante do
anexo V e forneceram subsídios para a elaboração dos gráficos 1,2 e 3.
5.3.23. Nos municípios visitados, observamos o preço médio de R$ 6,46 para
o quilograma de leite integral em pó, no trimestre julho-setembro/2000, período de
entressafra da produção leiteira, sendo a menor média de preços encontrada no
Ceará (R$ 5,97) e a maior em Pernambuco (R$ 7,21). No trimestre imediatamente
anterior, o preço médio desse tipo de leite foi de R$ 5,84, verificando-se a menor
média em Pernambuco (R$ 4,57) e a maior no Ceará (R$ 6,48). Essa situação pode
ser visualizada no gráfico 1.
Gráfico 1
Preços praticados na aquisição de leite em pó integral
Leite em Pó Integral (R$/Kg)
7,50
7,00
6,50
6,00
5,50
5,00
4,50
4,00
Out-Dez/1999
BA
Jan-Mar/2000
CE
Abr-Jun/2000
MA
Jul-Set/2000
PE
Fonte: Notas fiscais de compra.
86
Auditorias do TCU. Ano 4. Número 14. Brasília-DF. 2001
5.3.24. O leite longa vida foi adquirido apenas por municípios do Ceará e
do Maranhão, pelo preço médio de R$ 1,09, no trimestre julho-setembro/2000,
período de entressafra da produção leiteira. No trimestre anterior, o preço médio
desse tipo de leite foi de R$ 0,98. O gráfico 2 evidencia essa situação.
Gráfico 2
Preços praticados na aquisição de leite longa vida
Leite Longa Vida (R$/l)
1,30
1,25
1,20
1,15
1,10
1,05
1,00
0,95
0,90
0,85
0,80
Out-Dez/1999
Jan-Mar/2000
Abr-Jun/2000
CE
Jul-Set/2000
MA
Fonte: Notas fiscais de compra.
5.3.25. A lata de óleo de soja, nos municípios visitados, foi adquirida, no
trimestre julho-setembro/2000, pelo preço médio de R$ 1,17, variando entre R$
1,09 (média para os municípios do Ceará) e R$ 1,35 (média para os municípios de
Pernambuco). Esses dados são apresentados no gráfico 3.
Gráfico 3
Preços praticados na aquisição de óleo de soja
Oléo de Soja (R$/lata)
1,60
1,50
1,40
1,30
1,20
1,10
1,00
Out-Dez/1999
Jan-Mar/2000
BA
CE
Abr-Jun/2000
MA
Jul-Set/2000
PE
Fonte: Notas fiscais de compra.
Auditorias do TCU. Ano 4. Número 14. Brasília-DF. 2001
87
5.3.26. Os preços médios identificados pela equipe de auditoria revelam que
o custo mensal para atendimento dos beneficiários de 6 a 23 meses com 3,6 Kg de
leite integral em pó e 1 lata de óleo de soja foi de R$ 22,34 para o trimestre abriljunho/2000 e de R$ 24,43 para o trimestre julho-setembro/2000. Esses valores são
superiores ao valor transferido mensalmente pelo ICCN em 49% e 63%,
respectivamente.
5.3.27. Tendo em vista que a maioria dos municípios não oferece
contrapartida e que alguns distribuem 4 Kg de leite, ao invés de 3,6 Kg, esse aumento
é suprido, muitas vezes, pela parte flexível do recurso, ou pela redução do número
de beneficiários, o que restringe a ainda mais o número pessoas atendidas.
5.3.28. A divulgação aos municípios do preço médio de aquisição do leite e
do óleo pelo Ministério da Saúde, detentor dessas informações, também constitui
uma medida capaz de imprimir maior eficiência no uso dos recursos, já que os
municípios contariam com parâmetros para julgar as ofertas dos fornecedores.
Uso do leite e do óleo
5.3.29. Um dos problemas enfrentados pela maioria das cidades visitadas é
a deficiência no fornecimento de água potável. A carência de infra-estrutura, a
condição financeira precária e a falta de ações educativas dificultam o adequado
preparo do alimento.
5.3.30. Medidas elementares tais como a fervura prévia da água são rejeitadas
por parcela dos beneficiários, sob a alegação de que o custo para essa ação é alto,
isto é, não há recursos suficientes para a compra de gás de cozinha.
5.3.31. Para contornar tal situação, os municípios de Cascavel/CE, Caucaia/
CE, Coroatá/MA e Maranguape/CE distribuem aos beneficiários leite integral longa
vida. Essa medida encarece a quota a ser disponibilizada para cada beneficiário,
mas pode prevenir o surgimento de outras intercorrências relacionadas ao uso de
água de má qualidade.
5.3.32. Por outro lado, a cidade de Jaboatão dos Guararapes/PE deixou de
distribuir o leite integral longa vida alegando que: a armazenagem exige muito
espaço; o transporte para as residências é mais difícil; depois de aberto esse leite
deteriora-se muito rápido, havia perdas, decorrentes do rompimento das embalagens,
quando do manuseio para distribuição aos beneficiários.
5.3.33. A maioria dos responsáveis pelos beneficiários, dos agentes
comunitários de saúde e dos responsáveis pelo ICCN informou que a adição do
óleo ao leite das crianças é rara, por desconhecimento do procedimento recomendado
pelo Ministério da Saúde ou por não aceitação, culturalmente, da mistura. Na
maioria dos municípios visitados, agentes comunitários de saúde relataram que
algumas mães temem que a criança sofra de diarréia, em função do uso do óleo.
Conclusão
5.3.34. Concluímos que os recursos são destinados às áreas mais carentes,
posto que, quanto maior o número de crianças em risco nutricional, maior o valor
do recursos repassados.
88
Auditorias do TCU. Ano 4. Número 14. Brasília-DF. 2001
5.3.35. Com relação aos recursos repassados aos Centros colaboradores,
observamos que, como o convênio firmado entre eles e o Ministério da Saúde prevê
uma ampla atuação na área de alimentação e nutrição no Sistema Único de Saúde
- SUS, algumas ações do ICCN não são contempladas.
5.3.36. A parte flexível do Incentivo, que deveria ser utilizada nas ações de
apoio ao combate às carências nutricionais, tem sido destinada para compra de
leite e óleo, uma vez que o custo destes produtos é maior do que o previsto pelo
Ministério.
5.3.37. Alguns municípios optaram pelo uso de leite tipo ‘longa vida’, de
custo mais elevado, em função da má qualidade da água disponível para consumo.
Recomendações
5.3.38. Em razão do exposto, propomos ao Tribunal a recomendação das
seguintes medidas:
a) informar aos responsáveis estaduais, de forma detalhada, as possibilidades
de uso dos recursos repassados pelo Ministério da Saúde, para a estruturação do
ICCN.
b) estabelecer padronização mínima de estruturação, com os recursos
destinados ao ICCN na esfera estadual.
c) estabelecer metas para o alcance de estrutura mínima do ICCN nos estados.
d) verificar a conveniência de renovar os convênios com os Centros
colaboradores. Em caso afirmativo, estabelecer metas a serem cumpridas no período
de vigência do instrumento de convênio.
e) intensificar as informações aos responsáveis pelos beneficiários quanto
ao uso adequado do óleo de soja.
f) orientar as secretarias municipais de saúde para que o leite e o óleo
distribuídos pelo ICCN sejam identificados como sendo de venda proibida.
g) orientar os municípios para que exijam a análise da composição química
do leite e do óleo rotineiramente.
h) orientar os municípios para que a área responsável pelo ICCN emita
parecer prévio quanto à adequação dos produtos aos critérios da Portaria GM/MS
nº 1317/97.
i) disponibilizar banco de dados com os preços de leite e óleo de soja
praticados em cada município.
5.4. Questão 3 - O acompanhamento das crianças atendidas tem contribuído
para sua recuperação nutricional?
Situação do acompanhamento nutricional
5.4.1. O anexo IV da Portaria GM/MS n° 709/99 estabelece orientações
básicas para a recuperação nutricional de crianças de 6 a 23 meses de idade.
5.4.2. O primeiro parágrafo define que ‘A experiência tem mostrado que as
iniciativas destinadas à prevenção e à recuperação da desnutrição só alcançam
resultados favoráveis quando se combinam ações de alimentação e nutrição, inclusive
distribuição de alimentos, com ações básicas de saúde.’
Auditorias do TCU. Ano 4. Número 14. Brasília-DF. 2001
89
5.4.3. Consta ainda do anexo que ‘A assistência a este grupo compõe um
conjunto de ações dentre as quais figuram: promoção do aleitamento materno;
avaliação do estado nutricional da criança (SISVAN); prevenção e tratamento da
hipovitaminose ‘A’ e da anemia ferropriva; orientação alimentar e nutricional;
acompanhamento de beneficiários de modo a verificar a evolução do estado
nutricional.’
5.4.4. A equipe de auditoria constatou, durante a fase de execução dos
trabalhos, que a orientação e o acompanhamento nutricional das crianças atendidas
pelo ICCN são inadequados. As crianças são pesadas e o leite e o óleo de soja são
distribuídos, mas, em geral, as mães recebem orientação limitada quanto à utilização
do alimento e quanto a ações básicas de saúde. Cabe ressaltar que a correta
orientação é um dos fatores que contribui para o sucesso das ações, o que justifica
um esforço maior dos responsáveis pelo Incentivo e dos Centros colaboradores
nessa área. O peso das crianças é registrado, mas esse dado é repassado com atraso
e, raramente, é analisado. Dos 20 municípios visitados, somente 10%, Camaçari e
Olinda, faziam a análise dos dados recebidos.
5.4.5. Dos quinze questionários respondidos pelos estados, na questão relativa
à educação para mães/responsáveis, 60% dos responsáveis pelo ICCN nos estados
consideram que a qualidade das informações nutricionais oferecidas às mães é boa
e 40% acredita que é ruim. Já na questão relativa ao uso dessas informações pelas
mães, 30% acha que é bom e 70% acha que é ruim.
5.4.6. Conforme registrado nos questionários, os responsáveis pelo ICCN
nos estados do Amazonas, Espírito Santo, Paraíba, Paraná, Piauí e Rio Grande do
Norte, consideram importante a realização de treinamentos específicos de
alimentação e nutrição na atenção básica e a confecção de impressos educativos
para distribuição nas unidades de saúde.
Estudo das curvas de peso
5.4.7. Nos municípios visitados, as crianças são pesadas mensalmente, e o
peso é anotado no prontuário, quando existente, na ficha de acompanhamento da
unidade de saúde e no cartão da criança. Porém, não há uma análise sistemática
da evolução de peso dos inscritos no ICCN e de sua recuperação nutricional. Nesse
sentido, não foi possível identificar providências adotadas com relação a crianças
que apresentaram curvas inalteradas ou decrescentes ou que não atingiram o peso
ideal. Segundo relatos dos funcionários das unidades de saúde, essas crianças são
encaminhadas a outros profissionais competentes (pediatras ou nutricionistas) para
verificação.
5.4.8. A Portaria GM/MS n° 709/99 estabelece que a recuperação nutricional
é atingida quando a criança ultrapassa a faixa de Percentil 10, definida pela
combinação de peso e idade, conforme ilustrado no cartão da criança (anexo X).
5.4.9. As tabelas e os gráficos constantes dos anexos II e III contêm
informações de 90 crianças atendidas, em 17 municípios visitados. Os dados foram
obtidos das fichas de acompanhamento existentes nas unidades de saúde.
90
Auditorias do TCU. Ano 4. Número 14. Brasília-DF. 2001
5.4.10. Com base na análise desses dados, observamos que 24% dessas crianças
atingiu o Percentil 10. Outras 34%, apesar se manterem abaixo do P10, apresentam
curva de peso com inclinação ascendente, tendendo a atingir o P10. Esses dados
demonstram a melhoria no estado nutricional de 58% da amostra estudada pela equipe
de auditoria. Tais resultados estão demonstrados no gráfico 4.
Gráfico 4
Percentual de evolução de pesos de crianças, em relação ao Percentil 10
Crianças com peso
afastando-se do P10
26%
Crianças com estado
nutricional inalterado*
16%
Crianças que atingiram
o P10
24%
Crianças com peso
aproximando-se do
P10
34%
n = 90 crianças
* crianças que apresentam evolução de peso, mantendo-se, entretanto, no
mesmo percentil (inferior ao P-10).
Fonte: Prontuários dos beneficiários.
5.4.11. Conforme estudo da Secretaria de Saúde do DF, no trimestre marçomaio/99 (anexo IV), 23% das crianças atendidas pelo ICCN ultrapassaram o
Percentil 10. Entretanto, dos 77% restantes, que continuam abaixo dessa faixa,
95% apresentaram ganho de peso. Em razão da forma de apresentação dos dados,
não foi possível tirar conclusões acerca do estado nutricional das crianças que
ganharam peso.
5.4.12. Em ambos estudos, verificamos que o Incentivo tem impactos positivos
sobre a população atendida. Faz-se necessário combater as fragilidades do ICCN,
para que os resultados possam ser cada vez mais significativos.
5.4.13. Documento produzido pela Área Técnica de Alimentação e Nutrição
contém análise realizada pelo NUPENS/USP, onde foram estudadas estimativas de
impacto do ICCN em cerca de 900 municípios, segundo dados do Sistema de
Informações da Atenção Básica – SIAB. Os dados da tabela 6 indicam que houve
redução de 1,99 pontos percentuais no índice de desnutrição em crianças de 6 a 23
meses. Isso representa a recuperação nutricional de 13,64% das crianças avaliadas.
5.4.14. Convém ressaltar que o ICCN não apresenta metas de recuperação
nutricional dos beneficiários. Assim, seria recomendável que o Incentivo
estabelecesse metas desafiadoras de recuperação das crianças atendidos com a
parte fixa (6 a 23 meses), após doze meses de inscrição no ICCN.
Auditorias do TCU. Ano 4. Número 14. Brasília-DF. 2001
91
Tabela 6
Estimativa de impacto do ICCN sobre o estado nutricional das crianças entre
6 e 23 meses
Mês
Junho/99
Julho/99
Agosto/99
Setembro/99
Outubro/99
Novembro/99
Dezembro/99
Janeiro/00
Fevereiro/00
Março/00
Abril/00
% desnutridos sobre
crianças avaliadas
14,58
14,34
13,94
13,57
13,48
13,52
13,13
12,98
12,92
12,82
12,59
% de desnutridos
sobre crianças
residentes
9,25
9,23
9,16
9,01
9,00
9,07
8,83
8,58
8,69
8,76
8,55
% de cobertura das crianças
residentes
63,43
64,35
65,68
66,41
66,76
67,08
67,26
66,13
67,27
68,33
67,91
Fonte: SIAB, análises preliminares realizadas pelo NUPENS/SP
5.4.15. No entanto, esses dados não permitem realizar a avaliação de impacto
do Incentivo, porque, normalmente, as crianças são acompanhadas em municípios
mais organizados, o que pode representar um viés da amostra.
Padronização dos procedimentos
5.4.16. Uma das principais constatações da equipe de auditoria foi a falta
de utilização de formulários e procedimentos de acompanhamento e controle
padronizados, denotando falha na disseminação dos padrões estabelecidos pelo
nível federal. Entendemos que essa situação dificulta a análise e a consolidação
dos dados. No Maranhão, por exemplo, os formulários utilizados ainda são os
fornecidos pelo extinto Instituto Nacional de Alimentação e Nutrição – INAN.
5.4.17. Algumas unidades de saúde não dispõem de prontuário
individualizado e a metodologia de registro dos pesos e das informações sobre a
saúde da criança varia entre as unidades de saúde, inclusive dentro de um mesmo
município.
5.4.18. Segundo informações da ATAN, essa falha será solucionada quando
da implantação do Sistema de Gerenciamento de Informações do ICCN - SICCN,
em fase de conclusão e de teste.
5.4.19. Com relação à pesagem das crianças, também não há padrão definido.
Algumas são pesadas com roupa; outras, sem roupa. Outras, ainda, em virtude da
inexistência de balança pediátrica na unidade de saúde, são pesadas junto com a
mãe e, posteriormente, o peso da mãe é subtraído da pesagem total.
5.4.20. Não obstante o fato de que a aquisição e a aferição das balanças não
fazem parte das atribuições inerentes ao ICCN, as deficiências identificadas na
atividade de pesagem das crianças influem no resultado dos dados necessários ao
acompanhamento das ações de alimentação e nutrição. Deste modo, entendemos
necessário recomendar que as secretarias municipais de saúde sejam orientadas a
disponibilizar os equipamentos necessários ao correto acompanhamento dos
beneficiários.
92
Auditorias do TCU. Ano 4. Número 14. Brasília-DF. 2001
Sistemas de informação
5.4.21. A equipe identificou, durante a fase de execução dos trabalhos, a existência
de três sistemas de informação que contêm dados referentes ao ICCN: o Sistema de
Vigilância Alimentar e Nutricional - SISVAN, o Sistema de Informação da Atenção Básica
- SIAB e o Sistema de Gerenciamento de Informações do ICCN - SICCN.
5.4.22. O SISVAN, instituído pela Portaria GM/MS n° 1156/90, foi desenvolvido
com o objetivo de coletar informações sobre as condições alimentares e nutricionais da
população em diversas faixas etárias. Registra dados da população atendida nas unidades
de saúde e tem sido utilizado na identificação de potenciais beneficiários do ICCN.
5.4.23. O SIAB foi desenvolvido para dar suporte operacional e gerencial ao
trabalho de coleta de dados realizados pelos agentes comunitários de saúde e pelas
equipes de saúde da família e gerar informações essenciais para as secretarias estaduais
e municipais de saúde e ao Ministério da Saúde. Está estruturado em quatro módulos:
cadastro, consulta, relatórios e utilitários.
5.4.24. Não há uniformidade na alimentação e na análise dos dados de cada um
desses sistemas nos municípios visitados. Alguns utilizam o SISVAN, outros usam o
SIAB, outros apenas anotam os dados, mas não os analisam e não os repassam para
instâncias superiores. Constatamos que São Luís/MA e Salvador/BA desenvolveram
seus próprios sistemas de informação na área de combate a carências nutricionais.
5.4.25. A ATAN pretende contornar a dificuldade de obtenção de dados fidedignos
sobre o ICCN com o desenvolvimento e a implantação do SICCN, que está em
desenvolvimento, com o apoio do Datasus. Esse sistema possibilitará o controle de
compra e distribuição dos produtos, o acompanhamento de cada beneficiário e a
avaliação do impacto do ICCN. O SICCN foi apresentado aos estados em sua versão
preliminar, para teste e sugestões. Para aprimoramento do sistema, a ATAN conta com
a parceria de 45 municípios, em Rondônia e no Rio de Janeiro.
5.4.26. Os responsáveis pelo Incentivo na Bahia e em Pernambuco afirmaram
que já receberam a versão do SICCN para implantação. Porém, como o sistema ainda
não está concluído, esses responsáveis resistem a implantar o programa nos municípios,
pois precisarão despender, no futuro, novos esforços para divulgar a versão definitiva.
5.4.27. Muito embora consideremos que o SICCN introduz uma variável
qualitativa importante para o controle das ações do ICCN, entendemos que a
disseminação da versão preliminar do sistema deveria ser feita apenas em alguns
municípios-piloto, em razão das restrições orçamentárias e estruturais encontradas pelos
estados e municípios para desenvolver as ações rotineiras do ICCN. Consideramos que
a orientação de que a versão preliminar seja repassada para muitos municípios é um
fator que contribui para que os recursos estaduais não sejam utilizados de forma a
maximizar os resultados.
5.4.28. Conclui-se, portanto, que não há padronização quanto a alimentação e
consolidação dos dados informados pelas unidades de saúde às instâncias superiores.
Esse fato dificulta a avaliação do perfil nutricional da população atendida pelo ICCN.
5.4.29. Entendemos que a implantação de relatórios de controle padronizados,
por meio do SICCN, tenderá a melhorar a qualidade dos dados coletados pelas unidades
executoras e analisados pelas demais instâncias. Tal providência possibilitará maior
controle e melhor gerenciamento das ações, por todas as esferas de governo.
Auditorias do TCU. Ano 4. Número 14. Brasília-DF. 2001
93
Diluição familiar
5.4.30. Um dos principais problemas referidos por quase todos os profissionais
de saúde entrevistados que atuam na execução do ICCN é a diluição familiar.
5.4.31. O leite destinado a uma criança, segundo a maioria dos relatos, é
consumido também pelos familiares. Além disso, ocorre a diluição do leite em uma
quantidade de água maior que a recomendada.
5.4.32. Em nosso entendimento, esse problema é de difícil solução, considerando
as condições sócioeconômicas e culturais em que se encontram as famílias que recebem
os alimentos do ICCN.
5.4.33. É ponto pacífico que as crianças inscritas no Incentivo vivem em situação
de pobreza e que suas famílias não têm condições de adquirir alimentos suficientes para
nutrir todos os filhos, que, em geral, são muitos. Nesses casos, não seria razoável esperar
que a mãe alimentasse apenas uma criança com o leite recebido.
5.4.34. A questão cultural também não pode ser desprezada, pois o Incentivo é
reconhecido pelo caráter assistencialista. Em diversos locais, é conhecido como
‘Programa do Leite’. Nesse sentido, a população, e até mesmo os profissionais de saúde,
não vêem o ICCN como uma ação que visa a recuperação nutricional das crianças, e
sim como uma fonte de alimento que vem minorar as necessidades alimentares da
população de baixa renda.
5.4.35. Os gráficos 5 e 6 registram casos de variação brusca nos pesos de meninas
e meninos. Essa situação pode resultar de enfermidades contraídas pelos beneficiários
(diarréia, IRA20, pneumonia), que provocam a súbita perda de peso pela criança. Nesses
casos, é comum a rápida recuperação após a cura do paciente.
Gráfico 5
Pesos de beneficiários do sexo feminino
12 ,00
11 ,00
Peso (Kg)
10 ,00
9,00
8,00
7,00
6,00
5,00
6
7
8
9
10
11
12
13
14
15
16
17
18
19
20
21
22
23
24
Idade (m eses)
P ercent il 3
P ercent il 10
Crian ça 1
Crian ça 2
Crian ça 3
Fonte: Prontuários individualizados dos beneficiários
20
94
IRA - infecção respiratória aguda.
Auditorias do TCU. Ano 4. Número 14. Brasília-DF. 2001
Gráfico 6
Pesos de beneficiários do sexo masculino
1 2 ,0 0
1 1 ,0 0
Peso (Kg)
1 0 ,0 0
9 ,0 0
8 ,0 0
7 ,0 0
6 ,0 0
5 ,0 0
6
7
8
9
10
11
12
13
14
15
16
17
18
19
20
21
22
23
24
Id ad e (mes es )
P ercen t il 3
P ercen t il 1 0
Crian ça 1
Crian ça 2
Fonte: Prontuários individualizados dos beneficiários
5.4.36. Nas visitas realizadas, foram recorrentes os relatos sobre mães que
reduzem ou suspendem a alimentação da criança quando ela sai da faixa de
desnutrição, visando manter o baixo peso e, consequentemente, a manutenção da
inscrição da criança no Incentivo. Esse quadro pode ser a explicação para o
comportamento das curvas apresentadas nos gráficos 7 e 8, que demonstram a
perda de peso de meninas e meninos, respectivamente, após atingirem o P10.
Gráfico 7
Variação atípica no peso de beneficiários do sexo feminino
1 1 ,0 0
Peso (Kg)
1 0 ,0 0
9 ,0 0
8 ,0 0
7 ,0 0
6 ,0 0
5 ,0 0
6
7
8
9
10
11
12
13
14
15
16
17
18
19
20
21
22
23
24
Id ad e (mes es )
P ercen t il 3
P ercen t il 1 0
Crian ça 1
Crian ça 2
Crian ça 3
Fonte: Prontuários individualizados dos beneficiários
Auditorias do TCU. Ano 4. Número 14. Brasília-DF. 2001
95
Gráfico 8
Variação atípica no peso de beneficiários do sexo masculino
12,00
11,00
Peso (Kg)
10,00
9,00
8,00
7,00
6,00
5,00
6
7
8
9
10
11
12
13
14
15
16
17
18
19
20
21
22
23
24
Idade (meses)
Percentil 3
Percentil 10
Criança 1
Criança 2
Criança 3
Criança 4
Fonte: Prontuários individualizados dos beneficiários
5.4.37. Nesse contexto, torna-se muito difícil, pelo menos a curto prazo,
conscientizar as famílias do prejuízo que a diluição pode causar à criança e da
importância do uso da mistura leite/óleo. Entendemos que, nos municípios em que
a parte flexível do Incentivo destina-se a atender contatos, essa diluição tende a
minimizar-se.
5.4.38. Embora essa situação só tenha solução definitiva a longo prazo,
porque passa pela melhoria do nível econômico e educacional das famílias atendidas,
algumas medidas poderiam ser reforçadas, como, por exemplo, o cumprimento,
pelas unidades de saúde, dos critérios de desligamento da Portaria GM/MS n°.
709/99. Outra medida que poderia ser adotada, seria a de intensificar as ações
educativas às famílias dos beneficiários que não apresentam recuperação nutricional,
por intermédio de assistentes sociais e nutricionistas.
Conclusão
5.4.39. Consideramos que a administração de leite e óleo de soja, aliada a
outras ações de saúde, conforme preconizado pelo Portaria GM/MS n°. 709/99, é o
procedimento adequado para a recuperação nutricional das crianças de 6 a 23
meses. Entretanto, a falta de acompanhamento das crianças atendidas, a diluição
familiar dos alimentos, o uso inadequado do óleo e a pouca realização de outras
ações de saúde (orientação às mães, saneamento básico, educação alimentar, etc.)
dificulta a recuperação nutricional dos beneficiários.
5.4.40. A equipe entende que, para aumentar a efetividade do ICCN, é
necessário maior envolvimento dos responsáveis pelo Incentivo nos estados,
96
Auditorias do TCU. Ano 4. Número 14. Brasília-DF. 2001
municípios e unidades de saúde, envidando esforços no sentido de complementar a
distribuição de alimentos com ações educativas, orientação alimentar e
acompanhamento da situação nutricional dos beneficiários.
Recomendações
5.4.41. Em razão do exposto, propomos ao Tribunal a recomendação das seguintes
medidas:
a) estabelecer metas desafiadoras de recuperação nutricional para crianças de
6 a 23 meses de idade, após doze meses de inscrição no Incentivo;
b) padronizar os formulários utilizados pelo ICCN, nas esferas estaduais e
municipais;
c) concluir e implantar o Sistema de Gerenciamento de Informações do ICCN –
SICCN;
d) dotar as unidades de saúde dos equipamentos necessários à avaliação
antropométricas dos beneficiários do ICCN, em especial, balanças pediátricas;
e) incentivar ações educativas voltadas aos responsáveis pelos beneficiários,
mediante a realização de palestras, apresentação de fitas de vídeo e distribuição de
material impresso;
f) incentivar o desenvolvimento de atividades que valorizem as experiências
pessoais das mães, estimulando o compartilhamento de informações e formas de preparo
de alimentos;
g) recomendar o uso de prontuário individualizado pelas unidades de saúde;
h) orientar as coordenações municipais do ICCN para que observem os critérios
de desligamento dos beneficiários previstos na Portaria GM/MS nº 709/99;
i) intensificar as ações educativas às famílias dos beneficiários que não
apresentam recuperação nutricional, por intermédio de assistentes sociais e
nutricionistas.
5.5. Questão 4 – O ICCN está sendo acompanhado, supervisionado e
avaliado pelas áreas técnicas das três esferas de governo e pelos centros
colaboradores?
Competências de cada esfera governamental
5.5.1. As ações do ICCN são realizadas pelas três esferas de administração,
conforme a filosofia que norteia o Sistema Único de Saúde - SUS.
5.5.2. As competências de cada esfera de governo, relativas ao ICCN, foram
definidas na Política Nacional de Alimentação e Nutrição - PNAN e na Portaria
GM/MS n° 709/99.
5.5.3. Aos municípios compete: habilitação no PAB, elaboração do Plano
Municipal de Combate às Carências Nutricionais – PMCCN, informação aos
beneficiários sobre a existência do Incentivo no âmbito municipal, implementação de
ações de controle em conformidade com as normas expedidas pelo Ministério da Saúde.
5.5.4. Os estados devem emitir parecer técnico sobre os PMCCN, acompanhar,
supervisionar, controlar e avaliar as ações do Incentivo realizadas nos municípios.
Cabe ainda aos estados a consolidação dos dados referentes à vigilância nutricional
e às ações básicas de saúde encaminhados pelos municípios.
Auditorias do TCU. Ano 4. Número 14. Brasília-DF. 2001
97
5.5.5. Compete à esfera federal acompanhar e avaliar os resultados do ICCN,
bem como coordenar as ações a serem implementadas em âmbito nacional.
5.5.6. Aos Centros colaboradores foi delegada competência para, em
articulação com os estados, realizar acompanhamento, avaliação e supervisão das
ações de combate às carências nutricionais naqueles estados para os quais devem
prestar apoio.
5.5.7. Observamos que, normativamente, não há superposição de competência
(anexo VI). Cada esfera da administração é responsável por ações específicas na
sua área de abrangência. No entanto, na prática, o papel dos estados dentro do
ICCN ficou bastante reduzido, posto que a transferência de recursos fundo a fundo
implica responsabilidade do município na aplicação desses recursos, o que dificulta
a atuação estadual no tocante ao acompanhamento das ações que vêm sendo
executadas.
5.5.8. Houve menção, nos estados visitados, de que o acompanhamento, a
supervisão e o controle das ações do ICCN torna-se prejudicado pelo fato de que a
esfera estadual não foi imbuída de competência legal suficiente para que, na detecção
de alguma irregularidade, o estado tenha poder para interferir na situação.
5.5.9. Porém, de acordo com o art. 17, inciso IV, alínea c, da Lei n. 8080/90,
compete à direção estadual do SUS coordenar ações e serviços de alimentação e
nutrição. Embora com respaldo legal, observamos que as atividades de
acompanhamento, supervisão e controle não vêm sendo exercidas pelo nível estadual,
da forma preconizada pelos normativos.
5.5.10. Um dos motivos alegados para isso, em todos os estados visitados ou
consultados, foi a escassez de recursos materiais e humanos para o desenvolvimento
das ações. Muito embora essa seja uma tônica no serviço público, verificamos que
cada estado precisa de uma estrutura mínima para realizar as suas competências
adequadamente.
5.5.11. Cabe ressaltar que na Área Técnica de Alimentação e Nutrição os
recursos humanos disponíveis, bem como os equipamentos de informática, também
não são suficientes para dar suporte ao desenvolvimento de todas as suas ações. A
situação é ainda agravada pelo fato de que a ATAN tem se desdobrado no sentido
de suprir as deficiências de acompanhamento e supervisão que deixam de ser
realizadas pelos estados, e por vezes, até pelos municípios. Tudo isso contribui para
a existência, de fato, de superposição de competências entre as três esferas: federal,
estadual e municipal.
5.1.12. Considerando que o nível de estruturação entre os estados da
federação é diferenciado, entendemos que a ATAN deveria propor, para os próximos
anos, um cronograma para a obtenção de uma estrutura mínima para o ICCN nos
estados.
5.1.13. Atualmente, a ATAN repassa aos estados recursos para a estruturação
do ICCN, por meio de convênio, conforme relatado no item 0. Segundo informado
pela ATAN/MS, esses recursos não poderiam ser utilizados para a compra de material
permanente. No entanto, todos os estados consultados mediante questionário ou
98
Auditorias do TCU. Ano 4. Número 14. Brasília-DF. 2001
entrevistados pela equipe de auditoria alegam que a maior dificuldade para a
realização de supervisão e acompanhamento é a falta de veículos e de
microcomputadores.
5.5.14. Considerando que essas atividades são a base do sucesso das ações e
que o registro de dados possibilita o controle do desempenho, entendemos que a
coordenação do ICCN não poderá ser efetivada sem que a estrutura mínima seja
alcançada.
Controle das ações realizadas pelo ICCN
5.5.15. O controle sobre as ações do ICCN deve ser exercido pelas três esferas
de governo: federal, estadual e municipal. Complementarmente, a atual estruturação
prevê a supervisão, o acompanhamento e a avaliação das ações pelos Centros
colaboradores.
5.5.16. A situação verificada nos estados e municípios visitados pela equipe de
auditoria indica que a alimentação dos sistemas informatizados do Ministério da Saúde
é precária. Tal afirmativa baseia-se na constatação de que grandes municípios, tais
como Salvador e Recife, e os estados do Amazonas, Paraíba, Roraima, Tocantins e
Piauí (33% do total de estados que responderam ao questionário enviado pela equipe
de auditoria) informaram que não alimentam o SISVAN e que em outras cidades essa
rotina não era efetuada com a regularidade prevista pelo Ministério da Saúde.
5.5.17. Cabe ressaltar que a alimentação dos sistemas informatizados do
Ministério é um dos requisitos para que o município se habilite nas formas de gestão do
SUS, estando prevista no item 12.1.1 da NOB-SUS 01/96 a suspensão da transferência
dos recursos do PAB aos municípios que não alimentarem, por dois meses consecutivos,
os bancos de dados de interesse nacional. Entretanto, os municípios citados continuam
a receber recursos repassados pelo Ministério da Saúde.
5.5.18. Os próprios estados informaram, nos questionários encaminhados pela
equipe de auditoria, que não há sanção para a falta de alimentação dos sistemas
informatizados e que as razões para não alimentar os sistemas são: atraso na entrega
dos dados pelos municípios, falta de capacitação técnica, falta de interesse e compromisso
e falta de sensibilidade para a importância de tal ação.
5.5.19. Considerando que a coleta dos dados ainda prescinde de qualidade e
confiabilidade, posto que não é realizada de forma homogênea pelos integrantes da
ação, as iniciativas relacionadas com a supervisão in loco e o acompanhamento devem
ser melhor estruturadas.
5.5.20. Nesse ponto, verificamos que a cadeia de supervisão das atividades
relacionadas ao ICCN deve ser reforçada. Constatamos, por exemplo, que em um mesmo
município, são adotados procedimentos diferentes quanto à inscrição, acompanhamento
e desligamento dos beneficiários, conforme comentado no item 0.
5.5.21. Um dos motivos para a ocorrência de tal situação é que as normas do
ICCN não são entendidas da mesma forma pelos gestores. Ao mesmo tempo, os estados
de Pernambuco, Bahia, Ceará e Maranhão não estão conseguindo cumprir o seu papel
no tocante à supervisão e ao acompanhamento do ICCN nos municípios, forçando a
ATAN a realizar a orientação municipal. Dos questionários enviados pelo correio foi
Auditorias do TCU. Ano 4. Número 14. Brasília-DF. 2001
99
possível constatar que 50% dos estados – RJ, MG, AM, TO, RS, PR, RN, PI, PB, RR e ES
– não consideram adequados os trabalhos de supervisão e avaliação do ICCN realizados
nos municípios. Dentre os fatores restritivos à melhoria da supervisão destacam-se a
insuficiência de recursos materiais e humanos para o desempenho da função.
Conclusão
5.5.22. Após análise dos normativos que direcionam as ações do ICCN,
observamos que, se por um lado não há superposição formal de atividades, por outro,
não existe atuação efetiva da esfera estadual no acompanhamento, supervisão e avaliação
do Incentivo nos municípios. Mais de 50% dos responsáveis pela supervisão e
acompanhamento do ICCN nos estados declararam não possuir recursos materiais e
humanos adequados para a execução da tarefa. Desta forma, técnicos da ATAN, também
dotada de poucos recursos, muitas vezes são solicitados a executar a supervisão do
ICCN nos municípios.
5.5.23. As ações de controle do Incentivo ficam prejudicadas pela não
sistematização do recolhimento, tratamento e análise dos dados, bem como da pouca
supervisão que os municípios recebem das esferas superiores.
Recomendações
5.5.24. Em razão do exposto, propomos ao Tribunal a recomendação das seguintes
medidas:
a) definir a estrutura mínima necessária para o desempenho das funções
relacionadas ao ICCN, nas três esferas de governo, e estudar as possibilidades de
financiamento dessa estrutura.
b) determinar metas de supervisão a serem cumpridas pelos estados.
c) acompanhar a tempestividade na alimentação dos sistemas informatizados de
saúde relacionados ao ICCN, aplicando as sanções previstas aos municípios e estados
omissos.
d) divulgar a Lei n°. 8.080/90 a estados e municípios, em especial, os artigos 17
e 18.
5.6. Outros achados de auditoria
Armazenamento do leite e do óleo
5.6.1. Embora as diretrizes para a armazenagem e a distribuição não estejam
contidas na Portaria GM/MS n°. 709/99, foi possível identificar no Manual de Orientação
(versão preliminar – março de 2000) que aquisição, armazenagem, conservação e
distribuição dos alimentos e produtos são atribuições exclusivas do município e devem
seguir o padrão definido.
5.6.2. Não obstante, a equipe de auditoria observou que nem todos os municípios
visitados tinham conhecimento desse Manual, e diversos padrões de armazenamento
foram detectados e registrados.
5.6.3. Em Maracanaú/CE e Caxias/MA a equipe de auditoria constatou que
os depósitos de leite e óleo de soja eram sujos, pouco ventilados e com infiltrações,
contrariando os critérios de armazenamento estabelecidos pelo Incentivo. A
intensificação das ações de supervisão, pelo nível estadual, tenderia a inibir a
ocorrência desse tipo de irregularidade.
100
Auditorias do TCU. Ano 4. Número 14. Brasília-DF. 2001
5.6.4. No município de Camaçari/BA, onde o depósito da prefeitura é
organizado, pudemos constatar que o empilhamento era superior ao preconizado
pelo manual de orientações, isto é, até 5 caixas. O excedente de leite e óleo não
distribuído pelas unidades de saúde é, no entanto, acondicionado em armários de
metal, trancados.
5.6.5. Em São Luís/MA, os produtos do ICCN são guardados dentro dos
padrões definidos no Manual. Em Igarassu/PE, o leite adquirido é mantido em
depósito apropriado e os produtos a serem distribuídos são organizados em sacolas
plásticas identificadas na quantidade definida para cada beneficiário.
5.6.6. Em Jaboatão dos Guararapes/PE, o armazenamento do leite é feito na
Companhia Nacional de Abastecimento - CONAB e a distribuição é feita por três
servidores da prefeitura, encarregados de supervisionar o transporte. Já em Feira
de Santana/BA, onde o armazenamento também é na CONAB, há problemas de
transporte e a freqüência da distribuição depende de cada unidade. Nem sempre as
unidades de saúde mantêm armário para guarda do material não distribuído.
5.6.7. A equipe de auditoria constatou, também, que em algumas
municipalidades a compra do leite é feita mediante licitação semestral ou anual e a
entrega, pelo fornecedor, é mensal, reduzindo, dessa forma, o tempo de guarda do
estoque pelo município. Essas práticas foram identificadas nos municípios de
Fortaleza/CE, Igarassu/PE, Olinda/PE e São Luís/MA.
5.6.8. Considerando que a ATAN já elaborou, no Sistema de Gerenciamento
de Informações do ICCN – SICCN, quadro de acompanhamento e controle do estoque
de produtos adquiridos para distribuição, cabe às secretarias estaduais de saúde
intensificar as supervisões e os acompanhamentos, de modo a corrigir tais
procedimentos.
5.6.9. O anexo I contém fotos retratando as situações acima relatadas.
Lapso de tempo entre habilitação no PAB e efetiva execução das ações do
ICCN
5.6.10. Os recursos do ICCN são repassados aos municípios, juntamente
com os demais recursos integrantes do PAB.
5.6.11. Segundo informações da ATAN, o tempo médio para o início da
distribuição dos suplementos alimentares, uma vez recebida a primeira parcela de
recursos, é de 6 meses21. Conforme argumentos apresentados, esse seria o tempo
necessário para que os municípios organizassem os seus processos de licitação.
5.6.12. Nos municípios visitados pela equipe de auditoria, coletamos
informações referentes à data de efetiva implementação das ações do ICCN.
Constatamos que há municípios que receberam os recursos por períodos superiores
a 6 meses, sem que tenham iniciado ações para o combate à desnutrição, conforme
constante na tabela 7.
21
Mecanismos de acompanhamento, avaliação e resultados parciais de impacto . Área Técnica
de Alimentação e Nutrição, Departamento de Atenção Básica, Secretaria de Políticas de Saúde,
Ministério da Saúde, agosto/2000.
Auditorias do TCU. Ano 4. Número 14. Brasília-DF. 2001
101
Tabela 7
Utilização dos recursos repassados aos municípios para ações do ICCN
Habilitação
no ICCN
Início do
repasse
Qtde de
parcelas
(Até
set/00)
Valor da
parcela
(R$)
Total
repassado
(até set/00)
Início do
ICCN
Salvador
Fortaleza
24/05/99
24/05/99
Jun/99
Jun/99
15
15
133.425,00
214.672,50
2.001.375,00
3.220.087,50
Candeias
Feira
de
Santana
Igarassú
Jaboatão
dos
Guararapes
22/02/99
13/05/98
Abr/99
Mai/98
16
24
8.775,00
50.557,50
140.400,00
1.213.380,0
Jul/00
Interrompido
desde
fev/2000
Nov/99
Nov/98
28/07/98
07/07/99
Ago/98
Jul/99
25
14
12.307,50
56.025,00
307.687,50
784.350,00
Jul/99
Abr/00
Municípios
Diferença
entre valor
repassado e
valor
aplicado
1.734.525,00
1.502.707,50
43.875,00
303.345,00
147.690,00
560.250,00
Fonte: SIAFI, ATAN/MS e informações sobre o início das ações do ICCN
nos municípios, fornecidas pelos responsáveis entrevistados.
5.6.13. O montante cuja aplicação está pendente, considerando somente os
municípios visitados e que informaram as datas de efetiva implantação do ICCN,
atinge o valor de R$ 4.292.392,00 (quatro milhões, duzentos e noventa e dois mil,
trezentos e noventa e dois reais), ou seja, o suficiente para o atendimento de 23.846
crianças de 6 a 23 meses.
5.6.14. Tal fato é preocupante, pois o montante relatado corresponde a
parcelas não aplicadas em seis municípios visitados pela equipe, sem considerar o
que pode estar ocorrendo no universo atendido pelo ICCN. Além disso, a população
alvo do ICCN necessita ser resgatada de sua condição tempestivamente, ou seja,
antes que seja instalado um quadro irreversível de baixo peso e altura.
5.6.15. Foi constatado, ainda, que nem todo recurso repassado é utilizado
de pronto, em razão de que alguns municípios não conseguem identificar todas as
crianças desnutridas previstas na Portaria, muito embora o Ministério da Saúde
transfira, mensalmente, recursos calculados com base no total de crianças
desnutridas esperadas na comunidade.
5.6.16. Complementarmente, entendemos pertinente que o Ministério da
Saúde, quando da renovação do pedido de habilitação do município no ICCN,
certifique-se de que todos os recursos repassados foram utilizados para o
desenvolvimento de ações do ICCN, deixando de remeter novas parcelas enquanto
não tenham sido utilizadas aquelas já repassadas.
5.6.17. A adoção de tal medida, ao contrário do que possa parecer, não
prejudicará a população, pois os recursos repassados pelo Ministério da Saúde,
nesse caso, não estão sendo destinados a ações de combate às carências nutricionais.
102
Auditorias do TCU. Ano 4. Número 14. Brasília-DF. 2001
Planos Municipais de Combate à Carências Nutricionais
5.6.18. O Plano Municipal de Combate às Carências Nutricionais – PMCCN
deve contemplar o uso de recursos da parte fixa do ICCN para a compra de leite e
óleo, conforme prevê a Portaria GM/MS n°. 709/99, e o planejamento de ações
complementares com o recurso da parte flexível do Incentivo. Cada município, a
partir de um diagnóstico das necessidades da população, planeja ações que visem
à melhoria do estado nutricional de seus habitantes.
5.6.19. Não há menção, nos PMCCN, de metas quantitativas de redução de
desnutrição. Entendemos que esse seria um dado importante para que, entre outros
benefícios, os resultados pudessem ser acompanhados e avaliados regularmente
pelos conselhos municipais de saúde. As secretarias estaduais de saúde, em parceria
com os Centros colaboradores e ATAN, deveriam supervisionar as ações propostas
pelos municípios e as boas práticas deveriam ser divulgadas para estimular e ajudar
municípios que não conseguissem atingir suas metas.
5.6.20. A aprovação do PMCCN pelo Conselho Municipal de Saúde é um
dos pré-requisitos para que o município possa habilitar-se no ICCN. Considerando
que o conselho municipal deve controlar as ações de saúde no município, entendemos
importante que conste do pedido de renovação da habilitação no ICCN, manifestação
desses conselhos quanto:
a) ao período de aplicação dos recursos do PMCCN do exercício anterior;
b) ao número de beneficiários atendidos pelo ICCN, no período de vigência
do PMCCN cuja renovação é solicitada;
c) à avaliação qualitativa da aplicação dos recursos do ICCN no município,
indicando o número de beneficiários recuperados no período de vigência do PMCCN
cuja renovação é solicitada.
Ações alternativas identificadas
5.6.21. Foram poucas as experiências de alimentação alternativa observadas
nos municípios visitados pela equipe de auditoria. Em alguns deles, o uso da
multimistura é adotado e executado pela Pastoral da Criança.
5.6.22. Em Camaçari/BA, a prefeitura municipal desenvolve o Programa
Bem Nutrir, que tem como objetivo suplementar a alimentação dos portadores de
tuberculose e hanseníase, além das crianças que são desligadas do ICCN. O trabalho
é executado em parceria com a Fundação José Silveira e produz, diariamente, na
sua fábrica, leite, pão de soja e multimistura. Possui, também, uma cozinha
experimental que oferece cursos práticos de tortas, panetones, pães e conservas,
entre outros, capacitando a comunidade local para o mercado de trabalho.
5.6.23. Identificamos iniciativas isoladas de médicos e agentes comunitários
de saúde que consideram positivo o uso da multimistura e também desenvolvem
atividades junto à Pastoral da Criança, no preparo e distribuição desse alimento.
Há controvérsias, porém, entre as nutricionistas consultadas, da validade do uso
da multimistura.
Auditorias do TCU. Ano 4. Número 14. Brasília-DF. 2001
103
5.6.24. O uso da ‘alimentação alternativa’ e da ‘multimistura’ tem sido debatido
na comunidade científica. Em dezembro de 1998, o jornal do Conselho Federal de
Nutrição trouxe matéria intitulada ‘Multimistura e a desnutrição de crianças no Brasil’,
onde posiciona-se de maneira contrária à indicação e à divulgação destes alimentos.
As instituições que se pronunciaram quanto ao fato22 foram unânimes em afirmar a
precocidade da recomendação do uso da multimistura e da alimentação alternativa na
nutrição infantil, principalmente em recuperação nutricional.
5.6.25. Em Maranguape/CE, a Secretaria Municipal de Saúde implantou o
programa Rezas e Soro, treinando as 175 rezadeiras da cidade nas questões relacionadas
a diarréia e desnutrição. O trabalho das rezadeiras é voluntário, e é feito registro mensal
de atendimentos e encaminhamento, quando necessário, das crianças doentes aos centros
de saúde. Segundo informações da responsável pelo ICCN no município, os níveis de
recuperação são bons, não havendo nenhum registro de óbito infantil, por diarréia, nos
últimos 10 meses, na cidade.
5.6.26. Em diversos municípios (Feira de Santana/BA, Cascavel/CE,
Maracanaú/CE, São Luís/MA) as unidades de saúde e as diretoria regional de saúde
mantêm uma sala de situação onde acham-se expostos material institucional sobre o
ICCN e os resultados que vêm sendo alcançados pelas ações do Incentivo naquele
município. Tal iniciativa é adotada pelo Programa Nacional de Imunização /MS e tem
como objetivo motivar e informar os agentes envolvidos nas ações de saúde, mediante o
intercâmbio de dados de referência e outras informações pertinentes.
Indícios de irregularidades
5.6.27. O município de Caxias/MA foi habilitado no ICCN em 01/09/1998,
passando a perceber, a partir de novembro de 1998, a importância mensal de R$
27.787,50, destinada à recuperação nutricional de 1.235 crianças da faixa etária de 6
a 23 meses e para o desenvolvimento de outras ações nutricionais consideradas
epidemiologicamente relevantes para o município, segundo os critérios definidos pela
Portaria GM/MS nº 709/99. O município teve sua habilitação no PAB e, portanto, no
ICCN, suspensa no período de dezembro/1998 a novembro/1999. Entre novembro/1998
e setembro/2000, o município recebeu 12 parcelas do incentivo, totalizando a importância
de R$ 333.450,00.
5.6.28. Durante os trabalhos de auditoria nesse município, a coordenação
municipal do ICCN informou que o município atenderia 1.235 crianças de 6 a 23 meses,
1.166 gestantes e 1.235 contatos. Segundo a mesma fonte, o município distribui
mensalmente 4 Kg de leite integral em pó e uma lata de óleo de soja às crianças de 6 a
23 meses e 2 Kg de leite integral em pó às gestantes e contatos. Dessa forma, no período
de novembro/1998 a setembro/2000, o município deveria ter adquirido 107.162 Kg de
leite integral em pó e 13.585 latas de óleo de soja.
5.6.29. Objetivando confirmar as informações prestadas pela coordenação
municipal do ICCN, a equipe de auditoria entrevistou alguns responsáveis por unidades
de saúde do município, agentes comunitários de saúde e beneficiários. Esses entrevistados
22
104
Universidade de Campinas/SP, Departamento de Nutrição da Universidade do Sagrado Coração/
Bauru-SP, Faculdade de Medicina de Ribeirão Preto/SP; Departamento de Nutrição da Pontifícia
Universidade Católica de Campinas/SP; International Society of Pediatric Nutrition e Escola
Paulista de Medicina/SP.
Auditorias do TCU. Ano 4. Número 14. Brasília-DF. 2001
informaram que a distribuição de leite em pó e óleo de soja iniciou-se apenas no mês de
agosto/2000.
5.6.30. O município apresentou à equipe de auditoria seis notas fiscais de compra
relativas aos recursos do ICCN, totalizando 18.102 Kg de leite integral em pó e 420
latas de óleo de soja, totalizando a despesa de R$ 91.604,00. Dessa forma, o município
demonstrou a aplicação de apenas 27% dos recursos financeiros repassados no âmbito
do ICCN e a aquisição de apenas 17% do leite em pó e 3% do óleo de soja alegadamente
distribuído. Restam, ainda, R$ 241.846,00 em poder do município, o que possibilitaria
o atendimento de mais 1.343 crianças desnutridas durante um ano.
5.6.31. A Área Técnica de Alimentação e Nutrição encaminhou, via Departamento
de Atenção Básica, pedido de auditoria nos municípios de São Miguel do Tocantins/TO,
Aparecida do Rio Negro/TO, Pedro Afonso/TO, Sampaio/TO, Maceió/AL,
Porto Velho/RO, Candeias/BA, Ipiranga/PI, Cariacica/ES, São Caitano/PE, Teresina/PI,
Cândido de Abreu/PR, Nossa Senhora das Graças/PR, Itaetê/BA, Euclides da Cunha/BA
e Salvador/BA, ao então Departamento de Controle, Avaliação e Auditoria, atualmente
Departamento Nacional de Auditoria do SUS/Ministério da Saúde. Há indícios da
ocorrência de irregularidades nesses municípios, inclusive a não aplicação de recursos.23
5.6.32. Cabe salientar que os municípios de Salvador/BA e Candeias/BA,
acima relacionados, deixaram de apresentar, sem justificativa, os documentos
solicitados por esta equipe de auditoria, reforçando as suspeitas de ocorrência de
irregularidades na condução do ICCN.
5.6.33. Assim, considerando a existência dos indícios de irregularidades
relatados, sugerimos que o Tribunal determine ao Departamento Nacional de
Auditoria do SUS/MS a realização de auditoria em Candeias/BA, Caxias/MA e
Salvador/BA, relativamente à aplicação dos recursos do ICCN, a partir da
habilitação do município no ICCN até a data de realização da auditoria.
5.6.34. Relativamente ao município de Caxias/MA, o Tribunal determinou, por
meio do subitem 8.3 da Decisão nº 45/2000 – Plenário, a realização de auditoria nos
recursos do Fundo Municipal de Saúde pelo Departamento de Controle, Avaliação e
Auditoria do MS, atual Departamento Nacional de Auditoria do SUS/MS.
Recomendações e Determinação
5.6.35. Em razão do exposto, propomos ao Tribunal a recomendação das
seguintes medidas:
a) intensificar as supervisões e os acompanhamentos dos estados, junto aos
municípios;
b) condicionar o repasse de recursos aos municípios à utilização das parcelas
já repassadas;
c) divulgar as boas práticas realizadas pelos municípios.
5.6.36. Propomos ainda que o Tribunal determine ao Departamento Nacional
de Auditoria do SUS/MS a realização de auditoria, relativamente à aplicação dos recursos
do ICCN, em Candeias/BA, Salvador/BA e Caxias/MA. Para o último município, a
23
Mecanismos de acompanhamento, avaliação e resultados parciais de impacto. Área Técnica
de Alimentação e Nutrição, Departamento de Atenção Básica, Secretaria de Políticas de Saúde,
Ministério da Saúde, agosto/2000.
Auditorias do TCU. Ano 4. Número 14. Brasília-DF. 2001
105
auditoria somente deverá ser realizada se ainda não cumprida a determinação do subitem
8.3 da Decisão nº 45/2000 - Plenário.
5.7. Boas práticas
5.7.1. Este trabalho teve como uma das propostas a identificação de boas práticas
voltadas para o desempenho do Incentivo ao Combate às Carências Nutricionais. Foi
possível identificar que o sucesso do ICCN local depende, em grande parte, da iniciativa
dos gestores e dos responsáveis pelas ações na localidade. Passamos a relacionar
algumas experiências bem sucedidas, relatadas à equipe de auditoria nos estados
visitados:
a) durante a avaliação dos possíveis beneficiários, outros problemas de saúde
também são identificados e repassados ao setor competente do município (Coroatá/MA);
b) entrega do leite condicionada à pesagem da criança e à atualização do cartão
de vacinação, em todos os municípios visitados, com exceção de Formosa/GO;
c) entrega do leite às unidades de saúde condicionada à remessa dos relatórios
do SISVAN à coordenação municipal (São Luís/MA);
d) entrega mensal do leite e óleo de soja ao município, mesmo nos casos de
contratos de fornecimento semestral ou anual, reduzindo o tempo de estocagem dos
alimentos e facilitando a administração do estoque (Fortaleza/CE, Igarassu/PE,
Olinda/PE e São Luís/MA);
e) identificação das embalagens do leite distribuído com a expressão ‘venda
proibida’ (Maranguape/CE) e ‘distribuição gratuita’ (Salvador/BA);
f) separação prévia do leite em pacotes identificados por beneficiário
(São Luís/MA, Igarassu/PE, Olinda/PE e Camaçari/BA);
g) existência de prontuário da criança na unidade de saúde;
h) reuniões mensais e avaliação semestral com técnicos das unidades de saúde
(São Luís/MA);
i) treinamento semanal de Agentes Comunitários de Saúde (Coroatá/MA);
j) elaboração de cartilhas com orientação para usuários (Distrito Federal);
k) realização de palestras para orientação das mães (Distrito Federal, Recife/PE
e Olinda/PE);
l) equipes volantes nas áreas rurais que não têm PSF (São Luís/MA);
m) prêmio bebê leite materno, para incentivar a amamentação exclusiva até o 6o
mês (São Luís/MA e Maranguape/CE);
n) incentivo à amamentação para diminuir a desnutrição – em todos os municípios
visitados, com variações diferenciadas de efetividade;
o) programa Rezas e Soro – treinamento de rezadeiras para orientação às mães
e encaminhamento das crianças às unidades de saúde (Maranguape/CE);
p) avaliação da dieta da mãe para orientar a do filho (Jaboatão dos
Guararapes/PE e Distrito Federal);
q) existência de diversas práticas com o intuito de evitar fraudes na distribuição
dos alimentos (confecção de tickets para a entrega do leite (Recife/PE, Olinda/PE),
impressão de marca d´água nos tickets de distribuição(Olinda/PE), carimbo no cartão
da criança para identificação da unidade de saúde em que o beneficiário foi inscrito
(Salvador/BA, Igarassu/PE, Feira de Santana/BA) , identificação da pessoa que recebe
o leite e o óleo (Igarassu/PE));
106
Auditorias do TCU. Ano 4. Número 14. Brasília-DF. 2001
r) existência de ações complementares ao ICCN (Camaçari/BA - distribuição de
leite de soja, cursos sobre culinária);
s) existência de salas de situação nas unidades e diretorias regionais de saúde,
contendo material institucional sobre o ICCN e os resultados que vêm sendo alcançados
pelas ações do Incentivo no município (Feira de Santana/BA, Cascavel/CE,
Maracanaú/CE, São Luís/MA).
6. INDICADORES DE DESEMPENHO
6.1. Os indicadores de desempenho propostos no relatório de planejamento foram
apresentados e discutidos em reunião da equipe de auditoria com técnicos da Área
Técnica de Alimentação e Nutrição, realizada após os trabalhos de campo. Esses
indicadores de desempenho devem ser aferidos anualmente em diferentes bases
geográficas: municipais, estaduais, regionais e nacional, quando aplicável. O quadro a
seguir é resultante dessa reunião.
Economicidade
Eficiência
Custo
Tempo
Custo do leite por
município.
Custo do óleo de
soja por município.
Custo
por Tempo médio entre
beneficiários de 6 a a identi-ficação de
23 meses.
uma criança desnutrida e sua inclusão
no In-centivo.
Eficácia
Tempo médio
recuperação
nutricional
criança.
Efetividade
Eqüidade
Quantidade
Qualidade
Beneficiá-rios
que abandonam
o
ICCN
/
beneficiários
inscritos.
Quantidade de
leite distribuído /
quantidade de
leite adquirido.
de % de municípios % de municípios
participantes do que
realizam
da ICCN
controle
de
submetidos
a qualidade
do
supervisão.
leite.
% de estados
submetidos
à
supervisão.
% de pessoas
envolvidas com o
ICCN
que
receberam
treinamento.
% de crianças % de crianças
recuperadas.
que atingiram o
Quantidade de percentil 10.
trabalhos
desenvolvidos
pelos
centros
colaboradores e
utilizados pelo
ICCN.
% de recursos que
são alocados aos
municípios
com
maior incidência de
carências
nutricionais.
Auditorias do TCU. Ano 4. Número 14. Brasília-DF. 2001
107
7. CONCLUSÃO
7.1. O Incentivo ao Combate às Carências Nutricionais é uma ação do
Ministério da Saúde voltada, prioritariamente, para a recuperação nutricional de
crianças na faixa etária de 6 a 23 meses. Além das crianças nessa faixa etária, as
ações do ICCN podem, ainda, contemplar o atendimento a gestantes, idosos, crianças
entre 24 e 59 meses, filhos de portadoras do vírus HIV e outras situações propostas
pelos municípios e aprovadas pelo Ministério da Saúde.
7.2. Os beneficiários do ICCN estão inseridos em um contexto caracterizado
pela pobreza, baixo nível de escolaridade, pouco acesso ao saneamento básico e
água potável e baixo poder de reivindicação junto aos formuladores e gestores de
políticas públicas.
7.3. O método adotado pela Área Técnica de Alimentação e Nutrição para a
recuperação dos beneficiários é a distribuição de leite e óleo de soja, visando suprir
suas deficiências protéico-calóricas. Foi possível identificar que 58% da amostra
de crianças, analisada pela equipe de auditoria, apresentou melhora no estado
nutricional. No entanto, somente 24% atingiram o P10, isto é, preencheram o critério
de recuperação nutricional preconizado pela Portaria GM/MS nº 709/99.
7.4. Nos municípios visitados pela equipe de auditoria, verificamos que a
população atendida pelo Incentivo corresponde à necessitada. No entanto, vários
responsáveis pelo ICCN afirmaram que nem toda população necessitada é atendida,
posto que não há vagas para todas as crianças desnutridas, embora os dados do
SISVAN não comprovem tal fato.
7.5. Quanto ao SISVAN, a equipe de auditoria constatou que a alimentação
dos dados carece de consistência e regularidade.
7.6. A ATAN calcula o repasse de R$ 15,00/mês para a compra do leite e do
óleo para os beneficiários de 6 a 23 meses. No entanto, cálculos dos preços médios
do leite e do óleo praticados nos municípios visitados, no trimestre julho-setembro,
revelaram que seriam necessários R$ 24,43 reais para a compra desses gêneros na
quantidade estipulada. Considerando que a maioria dos municípios não oferece
contrapartida aos recursos enviados para o ICCN, verificamos que, na prática,
recursos da parte flexível, que deveriam ser destinados à implementação de outras
ações voltadas à recuperação nutricional, são utilizados para a compra de leite e
óleo para os beneficiários inseridos na faixa etária de 6 a 23 meses.
7.7. Os recursos do ICCN são repassados de acordo com o número de crianças
em risco nutricional previsto por município, garantindo a eqüidade na alocação
dos recursos.
7.8. Foi verificado, no entanto, que o repasse de recursos para os municípios
não coincide com o início das ações do ICCN. Além disso, não foi detectado nenhum
mecanismo para que o Ministério da Saúde determine a restituição dos valores não
aplicados em ações do ICCN, o que pode originar o desvio no uso dos recursos
para outras áreas de interesse do município.
7.9. Afastadas as discussões técnicas sobre a pertinência da estratégia
adotada pelo Ministério da Saúde e a sustentabilidade econômico-financeira da
108
Auditorias do TCU. Ano 4. Número 14. Brasília-DF. 2001
ação, o combate à desnutrição baseada na dieta recomendada pela ATAN enfrenta
outra dificuldade: a aceitação dos responsáveis pelos beneficiários da mistura leite/
óleo. Entendemos que tal fato só pode ser mudado mediante uma campanha de
orientação fundamentada nos benefícios que a mistura trará à criança em
recuperação.
7.10. Nesse particular, os agentes de saúde teriam um importante papel a
desempenhar, já que exercem uma função que os coloca em contato constante com
a comunidade sob sua vigilância. No entanto, há necessidade de treinamento
específico sobre matérias de alimentação e nutrição aos agentes de saúde, bem
como o fornecimento de material impresso sobre os objetivos do ICCN.
7.11. A ATAN tem desenvolvido ações no sentido de aprimorar os mecanismos
de supervisão, controle, acompanhamento e avaliação do ICCN. Constatamos, no
entanto, que as iniciativas da Área Técnica necessitam do apoio dos seguintes órgãos:
a) Datasus – finalização da versão final do SICCN;
b) Secretaria Federal de Controle Interno – avaliação das ações do ICCN
em todo território nacional;
c) secretarias de saúde nos estados – supervisão, controle, acompanhamento
e a avaliação do ICCN nos municípios;
d) Centros colaboradores – treinamento dos responsáveis pela execução do
ICCN nos estados e municípios e produção de material didático sobre as ações;
e) Ministério da Saúde – propiciar estrutura física e recursos de informática
e humanos adequados à ATAN.
7.12. Verificamos que o ICCN, além da estratégia adotada para a recuperação
nutricional, tem potencial para atingir positivamente as populações beneficiárias
em outros aspectos, dado que, ao exigir que os cartões de vacinação estejam em
dia, que as crianças sejam sistematicamente avaliadas e que as gestantes realizem
as consultas de pré-natal, enfatiza o caráter preventivo das ações de saúde.
7.13. No entanto, a erradicação da desnutrição no país deve passar,
necessariamente, por ações integradas das áreas de saúde e educação, apoiadas
pela garantia de infra-estrutura básica, tais como saneamento, água potável e,
principalmente, pela garantia de condições de empregabilidade a essa população.
Possíveis Benefícios Esperados
7.14. Considerando as informações e os dados coletados nesta auditoria,
esperamos obter, com o cumprimento das recomendações propostas, os benefícios
listados a seguir, que contribuirão, em última análise, para a melhoria do
desempenho do ICCN. Alguns desses benefícios poderão ser medidos, na ocasião
do monitoramento, por meio dos indicadores apresentados no item 0:
a) Melhoria na coleta, tratamento e análise dos dados referentes ao uso do
Incentivo.
b) Melhoria na identificação do universo de possíveis beneficiários.
c) Disseminação de boas práticas adotadas por diferentes estados e
municípios.
Auditorias do TCU. Ano 4. Número 14. Brasília-DF. 2001
109
d) Melhoria na alocação dos recursos repassados, a título de convênio, aos
estados e Centros colaboradores.
e) Melhoria na alocação de recursos direcionados à administração do ICCN.
f) Reforço nas ações de acompanhamento, supervisão, orientação e controle
do ICCN.
7.15. O principal benefício esperado é o aumento do número de crianças
recuperadas nutricionalmente.
7.16. Quantitativamente, verificamos que os municípios de Candeias/BA,
Caxias/MA, Feira de Santana/BA, Fortaleza/CE, Igarassu/PE, Jaboatão dos
Guararapes/PE e Salvador/BA deixaram de aplicar cerca de R$ 4,5 milhões
repassados pelo Ministério da Saúde. Esses recursos seriam suficientes para atender
cerca de 25.000 crianças de 6 a 23 meses durante um ano. A correção dessa falha
pelos municípios e a identificação, pelo Ministério da Saúde, com o auxílio dos
estados, de situação semelhante em outros municípios poderá contribuir para o
aumento da eficiência e efetividade do ICCN.
8. COMENTÁRIOS DO GESTOR
8.1. De acordo com o estabelecido no item 2.3.3.5 do Manual de Auditoria
de Natureza Operacional, foi encaminhada cópia do relatório preliminar de auditoria
à Secretaria de Políticas de Saúde – SPS, à Coordenação da Área Técnica de
Alimentação e Nutrição do Ministério da Saúde – ATAN/MS e às coordenações do
ICCN no Distrito Federal e nos estados visitados, a fim de colher suas opiniões e
comentários. Todos os responsáveis enviaram os comentários solicitados.
8.2. A coordenação do ICCN no Maranhão registrou seu agradecimento pelo
‘trabalho enriquecedor’ e pela ‘excelente contribuição’ ao desempenho das
atividades relativas ao ICCN, bem como ressaltou a pertinência de diversas propostas
de recomendação e determinação formuladas pela equipe de auditoria.
8.3. A Coordenação da Área Técnica de Alimentação e Nutrição do Ceará
parabenizou o Tribunal ‘pelo excelente trabalho realizado’, registrou sua anuência
às ‘recomendações propostas e principalmente com os indicadores de desempenho
sugeridos’.
8.4. O Grupo Técnico de Alimentação e Nutrição da Bahia registra que o
trabalho oferece oportuno diagnóstico do ICCN e que as recomendações propostas
imprimirão agilidade e eficácia aos mecanismos de acompanhamento e controle do
Incentivo. Adicionalmente, menciona adoção de algumas medidas de
aperfeiçoamento na gestão do ICCN no estado.
8.5. A Coordenação do ICCN no Distrito Federal considerou o relatório
preliminar um documento minucioso, que contribuiu para otimizar o desempenho
do Incentivo, e sugeriu que as equipes de PSF e PACS passem a contar com uma
nutricionista, por considerar que nos locais onde essas profissionais acham-se
presentes o desempenho do ICCN é melhor.
8.6. A equipe de auditoria chegou a examinar a proposta de fazer constar
uma nutricionista nas equipes de PACS e PSF, porém concluiu que a ação deve ser
previamente estudada pelo Ministério da Saúde.
110
Auditorias do TCU. Ano 4. Número 14. Brasília-DF. 2001
8.7. A Área Técnica de Alimentação e Nutrição de Pernambuco informou
que:
a) implantou a versão preliminar do SICCN em 8 das 10 diretorias regionais
de saúde do estado e que aguarda a conclusão do processo de sistematização do
sistema pela ATAN/MS;
b) realizou 43 supervisões com aplicação dos questionários de avaliação do
ICCN e reunião com 49 municípios.
8.7.1. A informação mencionada no subitem 6.7.a supra corrobora o relato
da equipe de auditoria de que os estados estão despendendo recursos e esforços
para a implantação de um sistema que ainda está em fase de finalização. Entendemos
que esses esforços deveriam ser despendidos em uma fase posterior, após o término
e teste do SICCN.
8.7.2. Os documentos relativos às supervisões informadas pela ATAN/PE
(subitem 6.7.b) não foram disponibilizados para a equipe de auditoria. Em razão
disso, esses argumentos não foram incorporados ao relatório de auditoria.
8.8. A Secretaria de Políticas de Saúde apresentou objeção a algumas
considerações do relatório preliminar, que não foram suficientes para alterar o
entendimento da equipe de auditoria:
8.8.1. Comentário da SPS: subitem 0 deste relatório – ‘onde se lê 580.000
beneficiários, leia-se 870.000 beneficiários.’
8.8.1.1. Análise: o trabalho de auditoria restringiu-se aos beneficiários entre
6 e 23 meses que, segundo informação da ATAN/MS, totalizam 580.000. Os 290.000
beneficiários restantes são gestantes, idosos e crianças entre 24 e 59 meses, que
deveriam ser atendidos com a parte flexível do Incentivo.
8.8.2. Comentário da SPS: subitem 7.1.I.a deste relatório – ‘quando são
identificados municípios que não estão aplicando os recursos, são solicitadas
supervisões estaduais com as recomendações de adequação imediata ao estabelecido
no Plano de Combate às Carências Nutricionais, conforme a Portaria GM/MS 709/
99. Quando o município não apresenta resposta adequada em trinta dias, verificada
em nova supervisão, a questão é encaminhada pela Área Técnica para auditoria do
Ministério da Saúde. De posse do relatório de auditoria são adotadas as medidas
pertinentes.’
8.8.2.1. Análise: o objetivo da proposta de recomendação é que o Ministério
da Saúde adote providências específicas para identificar, efetivamente, os municípios
que não vêm aplicando os recursos do ICCN nas ações de alimentação e nutrição.
A proposta foi feita ante a constatação, pela equipe, de que dos vinte e três municípios
visitados, seis deles não estavam aplicando os recursos da forma esperada. Nesse
sentido, concluiu que a situação deve estar ocorrendo em diversos municípios
habilitados no ICCN. Assim, embora a equipe tenha constatado que o Ministério da
Saúde envida esforços para adotar as medidas pertinentes quando identifica a não
aplicação de recursos, há que se planejar ações direcionadas para que essa situação
seja prontamente identificada.
Auditorias do TCU. Ano 4. Número 14. Brasília-DF. 2001
111
8.8.3. Comentário da SPS: subitem 7.1.II.a deste relatório – ‘o relatório
semestral de gestão do ICCN foi instituído em julho de 1999 abordando os itens
citados. A partir do momento da implantação do SICCN (Sistema de Gerenciamento
de Informações do ICCN) nos municípios, não haverá necessidade de elaboração
dos relatórios semestrais por parte dos mesmos.’
8.8.3.1. Análise: considerando que o SICCN ainda não foi implantado,
mantemos parcialmente a recomendação proposta, suprimindo a forma pela qual
as informações serão encaminhadas à ATAN/MS.
8.8.4. Comentário da SPS: subitem 7.1.III.c deste relatório – A SPS informou
que o módulo municipal do SICCN encontra-se concluído e que o exportador de
dados para os módulos estadual e federal está sendo desenvolvido pelo Datasus.
8.8.4.1. Análise: a manifestação da Secretaria de Políticas de Saúde confirma
a constatação da equipe de auditoria, ou seja, há necessidade de que o Datasus
agilize a conclusão do SICCN, razão pela qual estamos mantendo a proposta de
recomendação.
8.8.5. Comentário da SPS: subitem 0 deste relatório – A SPS registrou que a
distribuição de cópia da versão preliminar do SICCN teve o propósito de fazer com
que a Coordenação Estadual tivesse contato com o sistema e avaliasse sua
capacidade de implantar o programa informatizado no estado. Informou, ainda,
que a estratégia de implantação passa necessariamente pelo envolvimento das
coordenações estaduais e dos centros colaboradores das diversas regiões e que,
por essa razão, realizou reuniões com os coordenadores estaduais.
8.8.5.1. Análise: considerando as informações coletadas nos estados de
Pernambuco, onde o Sistema foi implantado em 8 das 10 diretorias regionais de
saúde, e da Bahia, entendemos que a orientação repassada pela ATAN/MS está
sendo compreendida de forma diversa. Esses estados estão preocupados em implantar
o sistema nas regionais de saúde, muito embora acreditem que tal medida deveria
ser adotada somente após a conclusão do Sistema. Dessa forma, consideramos
importante a manutenção do comentário da equipe e da proposta de recomendação
correspondente (subitem 7.1.III.c).
8.8.6. Comentário da SPS: subitem 0 deste relatório – ‘as visitas por parte
do nível federal aos municípios são feitas em conjunto com as secretarias estaduais
e têm objetivos definidos: padronização de procedimentos, treinamento/capacitação
para aplicação de instrumentos de avaliação, conhecimento da realidade municipal,
convalidação de trabalhos e outros que permitam aos técnicos federais condições
de analisar os pleitos recebidos pelo nível central.’
8.8.6.1. Análise: embora a equipe de auditoria entenda a importância dos
técnicos da ATAN/MS conhecerem a realidade dos municípios atendidos pelo
Incentivo, mantemos a afirmativa de que a supervisão do ICCN, realizada pelos
estados, necessita ser intensificada. Para tanto, as secretarias estaduais de saúde
precisam ser dotadas de condições mínimas para o cumprimento das ações de
acompanhamento, supervisão e controle. Da mesma forma, entendemos que não
cabe aos técnicos da ATAN/MS fiscalizar os municípios. Entretanto, dado o volume
112
Auditorias do TCU. Ano 4. Número 14. Brasília-DF. 2001
de recursos financeiros e ações sob a sua responsabilidade, mantemos a afirmativa
de que a estrutura da ATAN/MS não é adequada.
8.8.7. Comentário da SPS: subitem 0.b deste relatório – ‘o SICCN, que
cobrará informações mensais, contemplará este item.’
8.8.7.1. Análise: considerando que o SICCN não está concluído, somos pela
manutenção da proposta, com vistas ao acompanhamento da efetiva implementação
da recomendação.
8.8.8. Comentário da SPS: A Secretaria de Políticas de Saúde registrou que
a ATAN/MS sentiu falta de comentários a respeito dos mecanismos/instrumentos de
avaliação do ICCN já existentes, tais como: banco de dados dos relatórios semestrais,
instrumento de supervisão aos municípios e amostras estaduais elaboradas pela
equipe da Área Técnica de Alimentação e Nutrição para que os estados fizessem a
supervisão.
8.8.8.1. Análise: no decorrer do trabalho de auditoria, a equipe valeu-se de
muitos dados fornecidos pela equipe da ATAN/MS, no entanto, não nos foi possível,
considerando o período previsto para a entrega do relatório final, a avaliação dos
instrumentos citados pelo gestor, vez que os estados envolvidos ainda não haviam
enviado as respostas solicitadas. Assim, conforme constante no documento ‘ICCN
– Mecanismos de avaliação e resultados parciais de impacto’, o relatório conclusivo
da avaliação por amostragem realizadas pelos estados estava previsto para o dia
30/11/2000, ou seja, em data posterior ao término dos trabalhos de campo. No
entanto, entendemos que a avaliação desses instrumentos instituídos pela ATAN/MS
é necessária, razão pela qual propomos que seja determinado à ATAN/MS o envio
da versão final desse documento ao Tribunal (subitem 7.1.VI.a).
8.8.9. Comentário da SPS: em dois momentos, a SPS menciona que ‘a Área
Técnica de Alimentação e Nutrição é integrante da Secretaria de Políticas de Saúde
e é a responsável direta pelo gerenciamento do ICCN.’, provavelmente, em razão
da equipe de auditoria ter proposto recomendações distintas à SPS e à ATAN/MS.
8.8.9.1. Análise: a equipe de auditoria entende que algumas das
recomendações propostas extrapolam a competência da Área Técnica de Alimentação
e Nutrição/MS, razão pela qual recomendou a adoção de tais medidas à Secretaria
de Políticas de Saúde, à qual a ATAN/MS acha-se subordinada. Nos casos onde o
poder normativo da Área Técnica é suficiente para implementar as medidas
necessárias à melhoria do ICCN, as recomendações foram dirigidas à essa Área
Técnica. Assim, somos pela manutenção de recomendações à SPS e à ATAN/MS,
conforme apresentadas inicialmente.
9. PROPOSTA DE ENCAMINHAMENTO
9.1. Diante do exposto, e visando contribuir para a melhoria do desempenho
do ICCN, submetemos este relatório à consideração superior, com as seguintes
propostas:
I) recomendar ao Ministério da Saúde que:
a) identifique os municípios que não aplicam os recursos do ICCN nas ações
de alimentação e nutrição e adote as providências aplicáveis ao caso;
Auditorias do TCU. Ano 4. Número 14. Brasília-DF. 2001
113
b) promova treinamentos para gestores do SUS, visando, principalmente,
obter seu envolvimento e comprometimento com as atuais diretrizes da política de
saúde, voltadas para ações de alimentação e nutrição, conforme artigos 17 e 18 da
Lei n. 8.080/90;
c) adote providências para que o Datasus conclua, no prazo acordado com
a ATAN, o Sistema de Gerenciamento de Informações do ICCN - SICCN, de modo a
permitir sua implantação em todos os municípios que aderiram ao Incentivo;
II) recomendar à Secretaria de Políticas de Saúde que:
a) institua o acompanhamento, no nível municipal, das seguintes informações:
aplicação dos recursos repassados, inclusive de contrapartida, se houver;
supervisões e treinamentos realizados; e indicadores de desempenho definidos pela
ATAN;
b) condicione a transferência de recursos à remessa das informações de que
trata a alínea anterior à ATAN;
c) divulgue a Lei n°. 8.080/90 aos estados e municípios, em especial, os
artigos 17 e 18;
d) incentive o treinamento dos profissionais de saúde que atuam no Incentivo
e dos agentes comunitários de saúde em assuntos específicos do Incentivo ao Combate
às Carências Nutricionais;
e) oriente as secretarias estaduais saúde para que:
e.1) cumpram o previsto no art. 17 da Lei n° 8.080/90, inciso IV, alínea ‘c’,
no sentido de garantir a adequada alocação de recursos humanos e materiais ao
ICCN, de forma a evitar situações que possam vir a comprometer as ações adotadas
nas três esferas de governo, e também de maneira a permitir a realização de
treinamentos, supervisões e demais ações gerenciais necessárias à consecução do
Incentivo;
e.2) incentivem a criação, nas diretorias regionais de saúde, de salas de
situação, que contenham informações acerca dos indicadores de desempenho
utilizados para avaliar o ICCN;
III) recomendar à Área Técnica de Alimentação e Nutrição do Ministério da
Saúde que:
a) desenvolva, com vistas a otimizar o monitoramento do desempenho do
Incentivo, os seguintes indicadores de desempenho, que deverão ser aferidos
anualmente em diferentes bases geográficas: municipais, estaduais, regionais e
nacional, quando aplicável:
a.1) custo do leite;
a.2) custo do óleo de soja;
a.3) custo do ICCN, por beneficiário de 6 a 23 meses;
a.4) tempo médio entre a identificação de uma criança desnutrida e sua
inclusão no ICCN;
a.5) número de beneficiários que abandonam o ICCN / número de
beneficiários inscritos no ICCN;
a.6) quantidade de leite distribuído / quantidade de leite adquirido;
114
Auditorias do TCU. Ano 4. Número 14. Brasília-DF. 2001
a.7) tempo médio de recuperação nutricional do beneficiário;
a.8) percentual de municípios participantes do ICCN, submetidos a
supervisão;
a.9) percentual de estados submetidos a supervisão;
a.10) percentual de pessoas envolvidas com o ICCN, que receberam
treinamento;
a.11) percentual de municípios que realizam controle de qualidade do leite;
a.12) percentual de crianças recuperadas;
a.13) percentual de crianças que apresentam curva de peso crescente;
a.14) quantidade de trabalhos desenvolvidos pelos Centros colaboradores e
utilizados pelo ICCN;
a.15) percentual de crianças que atingiram o percentil 10;
a.16) percentual de recursos do ICCN que são alocados aos municípios com
maior incidência de carências nutricionais;
b) estabeleca metas desafiadoras de recuperação nutricional para crianças
de 6 a 23 meses de idades, após doze meses de inscrição no Incentivo;
c) intensifique a comunicação com o Datasus no intuito de agilizar a
conclusão do desenvolvimento do SICCN;
d) desenvolva cronograma de implantação do SICCN em nível municipal,
com o estabelecimento de metas;
e) verifique, durante as supervisões, se estados e municípios vêm cumprindo
o disposto na Portaria GM/MS n° 709/99, especialmente no que se refere aos critérios
de desligamento;
f) informe aos responsáveis estaduais, de forma detalhada, as possibilidades
de uso dos recursos repassados pelo Ministério da Saúde, para a estruturação do
ICCN;
g) defina a estrutura mínima necessária para o desempenho das funções
relacionadas ao ICCN, nas três esferas de governo, e estude as possibilidades de
financiamento dessa estrutura;
h) estabeleça metas para o alcance de estrutura mínima do ICCN nos estados;
i) dissemine, nas esferas estadual e municipal, a padronização dos formulários
utilizados pelo ICCN e os normativos referentes à correta pesagem dos beneficiários;
j) desenvolva e distribua material educativo, voltado aos profissionais de
saúde e à população, sobre: o ICCN, hábitos alimentares saudáveis e dietas regionais,
incentivando a utilização de outros alimentos, que não apenas o leite;
k) reforce, junto às coordenações estaduais, a necessidade de conscientizar
os responsáveis pelas ações de alimentação e nutrição da importância de aproveitar
todas as visitas dos responsáveis pelos beneficiários às unidades de saúde para
disseminar orientações acerca de bons hábitos alimentares e da correta dispensação
do leite e do óleo de soja;
l) verifique a conveniência de renovar os convênios com os Centros
colaboradores e, em caso afirmativo, estabeleça metas a serem cumpridas no período
de vigência do instrumento de convênio;
Auditorias do TCU. Ano 4. Número 14. Brasília-DF. 2001
115
m) acompanhe a tempestividade na alimentação dos sistemas informatizados
de saúde relacionados ao ICCN, aplicando as sanções previstas aos municípios e
estados omissos;
n) determine às áreas técnicas de alimentação e nutrição nos estados que:
n.1.) elaborem plano anual de supervisão aos municípios, definindo escopo
e freqüência;
n.2) intensifiquem o treinamento na área de registro e análise de dados e de
alimentação dos sistemas informatizados, com ênfase na conscientização dos
funcionários da importância de se fazer um lançamento correto e do reflexo desse
dado nas informações de alimentação e nutrição;
n.3) intensifiquem o treinamento na área de orientação alimentar, com ênfase
na conscientização dos funcionários acerca do aspecto curativo do ICCN;
n.4) verifiquem, por ocasião das supervisões, se os funcionários treinados
estão repassando os conhecimentos aos demais servidores;
n.5) promovam encontros periódicos com os coordenadores municipais do
ICCN para avaliação do Incentivo, com análises por regiões e por municípios,
divulgando conquistas, oportunidades de melhoria e dificuldades a serem
transpostas;
n.6) intensifiquem, junto às secretarias municipais de saúde, a importância
de repassar, aos responsáveis pelos beneficiários, as informações quanto ao uso
adequado do óleo de soja;
n.7) orientem as secretarias municipais de saúde para que o leite e o óleo
distribuídos pelo ICCN sejam identificados como sendo de venda proibida;
n.8) orientem os municípios para que exijam a análise da composição química
do leite e do óleo rotineiramente;
n.9) orientem os municípios para que a área responsável pelo ICCN emita
parecer prévio quanto à adequação dos produtos aos critérios da Portaria GM/MS
nº 1317/97;
n.10) disponibilizem banco de dados com os preços de leite e óleo de soja
praticados em cada município;
n.11) orientem os municípios para que dotem as unidades de saúde dos
equipamentos necessários à avaliação antropométricas dos beneficiários do ICCN,
em especial, balanças pediátricas;
n.12) avaliem as boas práticas adotadas pelos municípios, a exemplo das
listadas no subitem 0 do presente relatório, e promovam a divulgação dessas
experiências como forma de garantir melhores níveis de desempenho do Incentivo;
n.13) orientem as coordenações municipais do ICCN quanto a necessidade
de observância dos critérios de desligamento dos beneficiários previstos na Portaria
GM/MS nº 709/99;
n.14) orientem as coordenações municipais do ICCN a intensificar as ações
educativas às famílias dos beneficiários que não apresentam recuperação nutricional,
por intermédio de assistentes sociais e nutricionistas;
116
Auditorias do TCU. Ano 4. Número 14. Brasília-DF. 2001
n.15) orientem as coordenações municipais a incentivar o desenvolvimento
de atividades que valorizem as experiências pessoais das mães, estimulando o
compartilhamento de informações e formas de preparo de alimentos.
IV) recomendar aos Presidentes de Conselhos de Secretários Municipais de
Saúde – COSEMS que:
a) distribuam cópia da Decisão que vier a ser adotada pelo Tribunal, bem
como dos respectivos Relatório e do Voto, junto aos respectivos Secretários
Municipais de Saúde e ressaltem a importância de:
a.1) garantir a adequada alocação de recursos humanos e materiais ao
Incentivo ao Combate às Carências Nutricionais;
a.2) garantir a correta e tempestiva alimentação dos sistemas de informação
utilizados pelo ICCN;
a.3) estabelecer cronograma de distribuição do leite e do óleo de soja, quando
a unidade de saúde possuir grande número de beneficiários cadastrados, para
possibilitar a correta pesagem dos beneficiários e a adequada orientação aos
responsáveis;
a.4) incentivar a realização de orientações aos responsáveis pelos
beneficiários, por meio de palestras, apresentação de fitas de vídeo, discussões,
distribuição de material impresso e desenvolvimento de dietas regionais;
a.5) recomendar o uso de prontuário individualizado pelas unidades de saúde;
a.6) dotar as unidade de saúde dos equipamentos necessários à avaliação
antropométrica dos beneficiários do ICCN, em especial, balanças pediátricas;
b) alertem os gestores municipais da necessidade de assumirem a execução
dos serviços de alimentação e nutrição, conforme preconizado no art. 18, inciso IV,
alínea ‘c’, da Lei nº 8.080/90;
V) determinar ao Ministério da Saúde que realize, por intermédio do
Departamento Nacional de Auditoria do SUS, auditoria no repasse e na aplicação
dos recursos do ICCN nos municípios de Candeias/BA, Caxias/MA (caso ainda não
realizada a auditoria determinada pelo subitem 8.3 da Decisão nº 45/2000 - TCU Plenário) e Salvador/BA, encaminhando a este Tribunal, no prazo de 120 dias, a
contar da ciência desta determinação, os relatórios conclusivos sobre a situação
verificada;
VI) determinar à Área Técnica de Alimentação e Nutrição do Ministério da
Saúde que remeta ao Tribunal, no prazo de 60 dias:
a) o relatório conclusivo sobre a avaliação por amostragem do ICCN,
realizado junto aos estados no exercício de 2000;
b) o conjunto de metas correspondentes aos indicadores de desempenho
recomendados, contemplando o prazo para seu atingimento, e cronograma de
implementação das deliberações da presente Decisão, contendo atividades, prazo
de implementação e nome do responsável;
VII) encaminhar cópia da Decisão que vier a ser adotada pelo Tribunal,
bem como do Relatório e do Voto que a fundamentarem, para os titulares dos
seguintes órgãos e entidades:
Auditorias do TCU. Ano 4. Número 14. Brasília-DF. 2001
117
a) Comissão de Assuntos Sociais do Senado Federal;
b) Comissão de Seguridade Social e Família da Câmara dos Deputados;
c) Ministério da Saúde;
d) Conselho Nacional de Saúde;
e) Conselho Nacional de Secretários Estaduais de Saúde – CONASS;
f) Conselho Nacional de Secretários Municipais de Saúde – CONASEMS;
g) Conselhos Estaduais de Saúde;
h) Conselhos de Secretários Municipais de Saúde – COSEMS;
i) Secretaria de Políticas de Saúde – SPS/MS;
j) Coordenação Técnica de Alimentação e Nutrição do Ministério da Saúde
– ATAN/MS;
k) Coordenações das Áreas Técnicas de Alimentação e Nutrição nos estados
da Bahia, Ceará, Maranhão, Pernambuco e Goiás;
l) Coordenação da Área Técnica de Alimentação e Nutrição no Distrito
Federal;
m) Coordenações do Incentivo ao Combate às Carências Nutricionais nos
municípios de Salvador/BA, Camaçari/BA, Candeias/BA, Feira de Santana/BA,
Fortaleza/CE, Cascavel/CE, Caucaia/CE, Maracanaú/CE, Maranguape/CE, São
Luís/MA, Arari/MA, Coroatá/MA, Recife/PE, Igarassu/PE, Jaboatão dos
Guararapes/PE, Olinda/PE, Águas Lindas/GO e Formosa/GO;
VIII) transformar estes autos em acompanhamento, para que seja realizado
o monitoramento da implementação das recomendações constantes dos subitens
7.1.I a 7.1.VII deste relatório, nos termos da proposta apresentada na Ata de Reunião
do Grupo de Coordenação do Acordo de Cooperação TCU – Reino Unido, realizada
em 04/12/2000.”
O diretor técnico da Secretaria de Fiscalização e Avaliação de Programas de
Governo−Seprog manifestou-se de acordo com a proposta de encaminhamento fls.
167/72, ressalvando apenas que a Seprog faça o monitoramento proposto no item
VIII, que deverá ter a seguinte redação (fls. 227/8):
“VIII - seja autorizada a conversão destes autos em acompanhamento e,
após a apreciação de mérito, sejam encaminhados à Seprog para o monitoramento
da implementação das recomendações que vierem a ser exaradas pelo Tribunal.”
A secretária da Seprog manifestou-se de acordo com o relatório e o parecer
da divisão técnica, nos seguintes termos (fls. 229/30):
“Trata-se do Relatório da Auditoria de Natureza Operacional realizada no
Incentivo ao Combate às Carências Nutricionais – ICCN. O Incentivo compõe a
parte variável do Piso de Atenção Básica – PAB, recurso financeiro repassado do
Fundo Nacional de Saúde para os fundos de saúde dos municípios habilitados
segundo a Norma Operacional Básica.
A auditoria foi realizada em cumprimento à Decisão 584/2000-TCU-Plenário
(Ata 29/2000-P), que aprovou o Plano Especial de Auditoria de Natureza
Operacional, no âmbito do 3° ano de implementação do Projeto de Cooperação
Técnica firmado entre o TCU e o Reino Unido. O levantamento de auditoria foi
aprovado pelo Exm° Sr. Ministro-Relator Walton Alencar Rodrigues, nos termos do
Despacho de fls. 84.
118
Auditorias do TCU. Ano 4. Número 14. Brasília-DF. 2001
O referido Projeto abrange três áreas prioritárias, dentre as quais a de Saúde,
na qual se insere a presente auditoria, objetiva contribuir para a melhoria do
desempenho das instituições governamentais brasileiras e melhorar a utilização de
recursos públicos, mediante a implementação das recomendações propostas pela
auditoria.
Neste terceiro ano do Projeto, as auditorias foram orientadas a explicitar as
dimensões de eqüidade e de diminuição da pobreza na abordagem do objeto de
auditoria, na construção de indicadores de desempenho e na estimativa de benefícios
potenciais. Essa orientação foi definida em conjunto com o órgão financiador do
Projeto, o Departamento Britânico para o Desenvolvimento Internacional, que está
comprometido com metas internacionais de diminuição da pobreza no mundo.
No que concerne à avaliação de programas de governo, eqüidade é entendida
como ‘tratar desigualmente os desiguais’. Do ponto de vista da formulação de
políticas públicas, esse conceito pode ser traduzido em iniciativas que visam
compensar as carências específicas dos segmentos mais vulneráveis da população,
de modo a diminuir as desigualdades sociais e inter-regionais.
A propósito, reporto-me à Constituição Federal que em seu art. 3° estabelece
como um dos objetivos fundamentais da nossa República erradicar a pobreza e a
marginalização e reduzir as desigualdades sociais e regionais. Além disso, uma das
diretrizes estratégicas do Plano Plurianual 2000-2003, chamado Avança Brasil, é
o de ‘combater a pobreza e promover a cidadania e a inclusão social’. O Congresso
Nacional agregou mais duas diretrizes estratégicas para as ações do governo,
incluídas na LDO para 2000, das quais mencionamos a de ‘reduzir as desigualdades
inter-regionais’, por estar mais diretamente relacionada com a auditoria em tela
(Lei 9.811/99, art. 2°). Por sua vez, entre os macro-objetivos do Avança Brasil
destacamos o combate à fome e a redução da mortalidade infantil como os de maior
proximidade com o Incentivo ao Combate às Carências Nutricionais.
A avaliação do ICCN centrou-se principalmente na análise das iniciativas
que favorecem o aumento do capital humano (saúde) da população vulnerável do
ponto de vista nutricional. Ao contrário do senso comum, a ação governamental de
combate à desnutrição não é eminentemente assistencialista; trata-se de ação de
saúde com objetivo curativo. Entretanto, como destacado pela equipe de auditoria
(item 5.13 do relatório), a erradicação da desnutrição no país não depende apenas
de ações de saúde, uma vez que o estado nutricional da população tem estreita
relação com a situação educacional, as condições de empregabilidade e o nível de
acesso a serviços de saneamento básico das populações vulneráveis.
Deve ser lembrado que se encontra em gestação no Ministério da Saúde o
Programa Bolsa Alimentação. As principais diretrizes desse programa foram
expostas à esta Secretaria em reunião com técnicos daquele Ministério em 23/3/
2001. Espera-se que o novo programa seja implementado ainda neste exercício,
convivendo com o ICCN por algum tempo até finalmente substituí-lo. As principais
diferenças entre o novo programa e o ICCN são:
Auditorias do TCU. Ano 4. Número 14. Brasília-DF. 2001
119
a) o Bolsa Alimentação transferirá recursos diretamente para as famílias,
mediante depósito bancário, enquanto que o ICCN transfere recursos fundo a fundo
para municípios habilitados;
b) o Bolsa Alimentação não estabelecerá limitação rígida para a utilização
dos recursos repassados, por sua vez, os municípios devem despender os recursos
do ICCN principalmente com aquisição de leite e óleo;
c) o Bolsa Alimentação beneficiará crianças de 6 meses a 6 anos de idade. O
ICCN tem como população alvo crianças de 6 a 23 meses de idade.
Entendo que a presente auditoria cumpriu seu objetivo na medida em que:
a) gerou como produto um conjunto de indicadores de desempenho que serão
importantes para monitorar o impacto da auditoria em termos de melhoria de
desempenho do Programa, do ponto de vista da eqüidade, da eficácia, da eficiência,
da economicidade e da efetividade;
b) examinou adequadamente as questões de auditoria definidas na matriz de
planejamento (fls. 16/19); e
c) seguiu a orientação estabelecida na abordagem do objeto de auditoria,
enfocando a efetividade da atenção básica em saúde no que se refere ao combate à
desnutrição.
Finalmente, destaco os benefícios que a implementação das recomendações
propostas neste trabalho poderão trazer para o programa auditado e para a
população beneficiária do ponto de vista financeiro e social, em especial a efetiva
utilização de 4,5 milhões de reais repassados pelo governo federal e que permitirão
atender 25.000 crianças desnutridas de 6 a 23 meses de idade durante um ano.
Face ao exposto, submetemos os autos à elevada consideração do Exm° Sr.
Ministro –Relator WALTON ALENCAR RODRIGUES, manifestando-nos de acordo
com o Relatório de fls. 115/226 e com o despacho de fls. 227/228.”
É o relatório.
VOTO
Gostaria de externar ao Plenário desta Corte toda a minha satisfação em
apreciar trabalho assim tão bem-elaborado e importante para a sociedade brasileira.
Parabenizo, assim, publicamente, desde logo, a Seprog, pelo resultado da auditoria
levada a efeito no âmbito do 3° ano de implementação do Projeto de Cooperação
Técnica entre o TCU e o Reino Unido.
Inequívoco o grande alcance social do Incentivo ao Combate às Carências
Nutricionais – ICCN, de responsabilidade da Área Técnica de Alimentação e Nutrição
– Atan, integrante da estrutura da Secretaria de Políticas de Saúde, do Ministério da
Saúde, e as perspectivas que descortina para o futuro das crianças acompanhadas.
A realização da auditoria de natureza operacional reforça a tese de que a
atuação do Tribunal deve ter caráter eminentemente preventivo - de alerta! - para
que o governo não somente corrija procedimentos, colocando-os nos trilhos da
eficiência, mas, principalmente, permita que as ações governamentais alcancem os
120
Auditorias do TCU. Ano 4. Número 14. Brasília-DF. 2001
objetivos originalmente pretendidos e exigidos pela sociedade. Essa, a meu ver, a
atuação que dignifica o Tribunal de Contas da União e o insere na contextura superior
das instituições que efetivamente promovem o progresso social e econômico da
coletividade.
Como denota o relatório de auditoria, parcialmente transcrito, as propostas
de encaminhamento da unidade técnica são coerentes com os fatos levantados. Penso,
contudo, que se deveria aproveitar o ensejo do lançamento do Programa Bolsa
Alimentação pelo Ministério da Saúde, para nele aproveitar os indicadores e as
questões levantadas nesta auditoria, incluindo-o no escopo do acompanhamento
proposto pela unidade técnica, devido à semelhante natureza de ambos os programas
- Combate às Carências Nutricionais e Bolsa Alimentação - apesar das diferenças de
faixa etária nas respectivas clientelas.
Assim, com essas considerações, VOTO por que o Tribunal adote a DECISÃO
que ora submeto à apreciação deste Plenário.
DECISÃO Nº 318/2001-TCU – PLENÁRIO24
1. Processo nº TC-012.774/2000-5 (com 1 anexo)
2. Classe de Assunto: V - Relatório de Auditoria de Natureza Operacional.
3. Responsável: Área Técnica de Alimentação e Nutrição – Atan.
4. Órgão: Secretaria de Políticas de Saúde, do Ministério da Saúde.
5. Relator: Ministro Walton Alencar Rodrigues.
6. Representante do Ministério Público: não atuou.
7. Unidade Técnica: Secretaria de Fiscalização e Avaliação de Programas de
Governo – Seprog.
8. Decisão: O Tribunal Pleno, reunidos em sessão Plenária, diante das razões
expostas pelo Relator, DECIDE:
8.1. recomendar ao Ministério da Saúde que:
8.1.1. identifique os municípios que não empregam os recursos do Incentivo
ao Combate às Carências Nutricionais – ICCN nas ações de alimentação e nutrição
e adote as providências aplicáveis ao caso;
8.1.2. promova treinamentos para gestores do SUS, visando, principalmente,
obter seu envolvimento e comprometimento com as atuais diretrizes da política de
saúde, voltadas para ações de alimentação e nutrição, conforme artigos 17 e 18 da
Lei 8.080/90; e
8.1.3. adote providências para que o Datasus conclua, no prazo acordado
com a Atan, o Sistema de Gerenciamento de Informações do ICCN - SICCN, de
modo a permitir sua implantação em todos os municípios que aderiram ao Incentivo;
8.2. recomendar à Secretaria de Políticas de Saúde que:
8.2.1. institua o acompanhamento, ao nível municipal, das seguintes
informações: aplicação dos recursos repassados, inclusive de contrapartida, se houver;
24
Publicada no DOU de 12/06/2001.
Auditorias do TCU. Ano 4. Número 14. Brasília-DF. 2001
121
supervisões e treinamentos realizados; e indicadores de desempenho definidos pela
Atan;
8.2.2. condicione a transferência de recursos à remessa das informações de
que trata a alínea anterior à Atan;
8.2.3. divulgue a Lei 8.080/90 aos estados e municípios, em especial, os artigos
17 e 18;
8.2.4. incentive o treinamento dos profissionais de saúde que atuam no ICCN
e dos agentes comunitários de saúde em assuntos específicos do Incentivo ao Combate
às Carências Nutricionais; e
8.2.5. oriente as secretarias estaduais de saúde para que:
a) cumpram o previsto no art. 17 da Lei 8.080/90, inciso IV, alínea “c”, no
sentido de garantir a adequada alocação de recursos humanos e materiais ao ICCN,
de forma a evitar situações que possam vir a comprometer as ações adotadas nas três
esferas de governo, e também de maneira a permitir a realização de treinamentos,
supervisões e demais ações gerenciais necessárias à consecução do Incentivo; e
b) incentivem a criação, nas diretorias regionais de saúde, de salas de situação,
que contenham informações acerca dos indicadores de desempenho utilizados para
avaliar o ICCN;
8.3. recomendar à Área Técnica de Alimentação e Nutrição do Ministério da
Saúde que:
8.3.1. desenvolva, com vistas a otimizar o monitoramento do desempenho do
Incentivo, os seguintes indicadores de desempenho, que deverão ser aferidos
anualmente em diferentes bases geográficas: municipais, estaduais, regionais e
nacional, quando aplicável:
a) custo do leite;
b) custo do óleo de soja;
c) custo do ICCN, por beneficiário de 6 a 23 meses;
d) tempo médio entre a identificação de uma criança desnutrida e sua inclusão
no ICCN;
e) número de beneficiários que abandonam o ICCN / número de beneficiários
inscritos no ICCN;
f) quantidade de leite distribuído / quantidade de leite adquirido;
g) tempo médio de recuperação nutricional do beneficiário;
h) percentual de municípios participantes do ICCN, submetidos a supervisão;
i) percentual de estados submetidos a supervisão;
j) percentual de pessoas envolvidas com o ICCN, que receberam treinamento;
l) percentual de municípios que realizam controle de qualidade do leite;
m) percentual de crianças recuperadas;
n) percentual de crianças que apresentam curva de peso crescente;
o) quantidade de trabalhos desenvolvidos pelos Centros colaboradores e
utilizados pelo ICCN;
p) percentual de crianças que atingiram o percentil 10; e
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Auditorias do TCU. Ano 4. Número 14. Brasília-DF. 2001
q) percentual de recursos do ICCN que são alocados aos municípios com
maior incidência de carências nutricionais;
8.3.2. estabeleça metas desafiadoras de recuperação nutricional para crianças
de 6 a 23 meses de idades, após doze meses de inscrição no Incentivo;
8.3.3. intensifique a comunicação com o Datasus no intuito de agilizar a
conclusão do desenvolvimento do SICCN;
8.3.4. desenvolva cronograma de implantação do SICCN em nível municipal,
com o estabelecimento de metas;
8.3.5. verifique, durante as supervisões, se estados e municípios vêm
cumprindo o disposto na Portaria GM/MS 709/99, especialmente no que se refere
aos critérios de desligamento;
8.3.6. informe aos responsáveis estaduais, de forma detalhada, as
possibilidades de uso dos recursos repassados pelo Ministério da Saúde, para a
estruturação do ICCN;
8.3.7. defina a estrutura mínima necessária para o desempenho das funções
relacionadas ao ICCN, nas três esferas de governo, e estude as possibilidades de
financiamento dessa estrutura;
8.3.8. estabeleça metas para o alcance de estrutura mínima do ICCN nos
estados;
8.3.9. dissemine, nas esferas estadual e municipal, a padronização dos
formulários utilizados pelo ICCN e os normativos referentes à correta pesagem dos
beneficiários;
8.3.10. desenvolva e distribua material educativo, voltado aos profissionais
de saúde e à população, sobre: o ICCN, hábitos alimentares saudáveis e dietas
regionais, incentivando a utilização de outros alimentos, que não apenas o leite;
8.3.11. reforce, junto às coordenações estaduais, a necessidade de conscientizar
os responsáveis pelas ações de alimentação e nutrição da importância de aproveitar
todas as visitas dos responsáveis pelos beneficiários às unidades de saúde para
disseminar orientações acerca de bons hábitos alimentares e da correta dispensação
do leite e do óleo de soja;
8.3.12. verifique a conveniência de renovar os convênios com os Centros
colaboradores e, em caso afirmativo, estabeleça metas a serem cumpridas no período
de vigência do instrumento de convênio;
8.3.13. acompanhe a tempestividade na alimentação dos sistemas
informatizados de saúde relacionados ao ICCN, aplicando as sanções previstas aos
municípios e estados omissos; e
8.3.14. determine às áreas técnicas de alimentação e nutrição nos estados
que:
a) elaborem plano anual de supervisão aos municípios, definindo escopo e
freqüência;
b) intensifiquem o treinamento na área de registro e análise de dados e de
alimentação dos sistemas informatizados, com ênfase na conscientização dos
Auditorias do TCU. Ano 4. Número 14. Brasília-DF. 2001
123
funcionários da importância de se fazer um lançamento correto e do reflexo desse
dado nas informações de alimentação e nutrição;
c) intensifiquem o treinamento na área de orientação alimentar, com ênfase
na conscientização dos funcionários acerca do aspecto curativo do ICCN;
d) verifiquem, por ocasião das supervisões, se os funcionários treinados estão
repassando os conhecimentos aos demais servidores;
e) promovam encontros periódicos com os coordenadores municipais do ICCN
para avaliação do Incentivo, com análises por regiões e por municípios, divulgando
conquistas, oportunidades de melhoria e dificuldades a serem transpostas;
f) intensifiquem, junto às secretarias municipais de saúde, a importância de
repassar, aos responsáveis pelos beneficiários, as informações quanto ao uso adequado
do óleo de soja;
g) orientem as secretarias municipais de saúde para que o leite e o óleo
distribuídos pelo ICCN sejam identificados como sendo de venda proibida;
h) orientem os municípios para que exijam a análise da composição química
do leite e do óleo rotineiramente;
i) orientem os municípios para que a área responsável pelo ICCN emita parecer
prévio quanto à adequação dos produtos aos critérios da Portaria GM/MS 1317/97;
j) disponibilizem banco de dados com os preços de leite e óleo de soja
praticados em cada município;
k) orientem os municípios para que dotem as unidades de saúde dos
equipamentos necessários à avaliação antropométricas dos beneficiários do ICCN,
em especial, balanças pediátricas;
l) avaliem as boas práticas adotadas pelos municípios, a exemplo das listadas
no subitem 3.7 do presente relatório, e promovam a divulgação dessas experiências
como forma de garantir melhores níveis de desempenho do Incentivo;
m) orientem as coordenações municipais do ICCN quanto à necessidade de
observância dos critérios de desligamento dos beneficiários previstos na Portaria
GM/MS 709/99;
n) orientem as coordenações municipais do ICCN a intensificar as ações
educativas às famílias dos beneficiários que não apresentam recuperação nutricional,
por intermédio de assistentes sociais e nutricionistas; e
o) orientem as coordenações municipais a incentivar o desenvolvimento de
atividades que valorizem as experiências pessoais das mães, estimulando o
compartilhamento de informações e formas de preparo de alimentos;
8.4. recomendar aos Presidentes de Conselhos de Secretários Municipais de
Saúde – Cosems que:
8.4.1. distribuam cópia desta Decisão, bem como dos respectivos Relatório e
Voto, aos respectivos Secretários Municipais de Saúde e ressaltem a importância de:
a) garantir a adequada alocação de recursos humanos e materiais ao Incentivo
ao Combate às Carências Nutricionais;
b) garantir a correta e tempestiva alimentação dos sistemas de informação
utilizados pelo ICCN;
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c) estabelecer cronograma de distribuição do leite e do óleo de soja, quando
a unidade de saúde possuir grande número de beneficiários cadastrados, para
possibilitar a correta pesagem dos beneficiários e a adequada orientação aos
responsáveis;
d) incentivar a realização de orientações aos responsáveis pelos beneficiários,
por meio de palestras, apresentação de fitas de vídeo, discussões, distribuição de
material impresso e desenvolvimento de dietas regionais;
e) recomendar o uso de prontuário individualizado pelas unidades de saúde;
e
f) dotar as unidade de saúde dos equipamentos necessários à avaliação
antropométrica dos beneficiários do ICCN, em especial, balanças pediátricas;
8.4.2. alertem os gestores municipais da necessidade de assumirem a execução
dos serviços de alimentação e nutrição, conforme preconizado no art. 18, inciso IV,
alínea “c”, da Lei 8.080/90;
8.5. determinar ao Ministério da Saúde que realize, por intermédio do
Departamento Nacional de Auditoria do SUS, auditoria no repasse e na aplicação
dos recursos do ICCN nos Municípios de Candeias/BA, Caxias/MA (caso ainda não
realizada a auditoria determinada pelo subitem 8.3 da Decisão 45/2000 - TCU Plenário) e Salvador/BA, encaminhando a este Tribunal, no prazo de 120 dias, a
contar da ciência desta determinação, os relatórios conclusivos sobre a situação
verificada;
8.6. determinar à Área Técnica de Alimentação e Nutrição do Ministério da
Saúde que remeta ao Tribunal, no prazo de 60 dias:
8.6.1. o relatório conclusivo sobre a avaliação por amostragem do ICCN,
realizado junto aos estados no exercício de 2000;
8.6.2. o conjunto de metas correspondentes aos indicadores de desempenho
recomendados, contemplando o prazo para seu atingimento, e cronograma de
implementação das deliberações da presente Decisão, contendo atividades, prazo de
implementação e nome do responsável;
8.7. encaminhar cópia desta Decisão, bem como do Relatório e do Voto que a
fundamentam, para os titulares dos seguintes órgãos e entidades:
8.7.1. Comissão de Assuntos Sociais do Senado Federal;
8.7.2. Comissão de Seguridade Social e Família da Câmara dos Deputados;
8.7.3. Ministério da Saúde;
8.7.4. Conselho Nacional de Saúde;
8.7.5. Conselho Nacional de Secretários Estaduais de Saúde – Conass;
8.7.6. Conselho Nacional de Secretários Municipais de Saúde – Conasems;
8.7.7. Conselhos Estaduais de Saúde;
8.7.8. Conselhos de Secretários Municipais de Saúde – Cosems;
8.7.9. Secretaria de Políticas de Saúde – SPS/MS;
8.7.10. Coordenação Técnica de Alimentação e Nutrição do Ministério da
Saúde – Atan/MS;
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8.7.11. Coordenações das Áreas Técnicas de Alimentação e Nutrição nos
Estados da Bahia, Ceará, Maranhão, Pernambuco e Goiás;
8.7.12. Coordenação da Área Técnica de Alimentação e Nutrição no Distrito
Federal;
8.7.13. Coordenações do Incentivo ao Combate às Carências Nutricionais
nos Municípios de Salvador/BA, Camaçari/BA, Candeias/BA, Feira de Santana/BA,
Fortaleza/CE, Cascavel/CE, Caucaia/CE, Maracanaú/CE, Maranguape/CE, São Luís/
MA, Arari/MA, Coroatá/MA, Recife/PE, Igarassu/PE, Jaboatão dos Guararapes/PE,
Olinda/PE, Águas Lindas/GO e Formosa/GO;
8.8. autorizar a conversão destes autos em acompanhamento e encaminhá-los
à Seprog para o monitoramento da implementação dessas recomendações exaradas
pelo Tribunal;
8.9. incluir no monitoramento acima referido o Programa Bolsa Alimentação,
lançado pelo Ministério da Saúde, aproveitando os indicadores e as questões
levantadas quanto ao Incentivo de Combate às Carências Nutricionais; e
8.10. autorizar a inclusão da presente auditoria na Publicação Auditorias do
TCU.
9. Ata nº 21/2001 – Plenário
10. Data da Sessão: 30/05/2001 – Ordinária
11. Especificação do quorum:
11.1 Ministros presentes: Humberto Guimarães Souto (Presidente), Valmir
Campelo, Adylson Motta, Walton Alencar Rodrigues (Relator), Ubiratan Aguiar e
os Ministros-Substitutos José Antonio Barrreto de Macedo, Lincoln Magalhães da
Rocha e Benjamin Zymler.
HUMBERTO GUIMARÃES SOUTO
Presidente
WALTON ALENCAR RODRIGUES
Ministro-Relator
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