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Artigo publicado na revista Cenários – Revista do Grupo de Estudos Interdisciplinares sobre Cultura e
Desenvolvimento n º 1, São Paulo, Araraquara, 1999, p.103 a 109.
O GATT e o Cinema Brasileiro
Anita Simis
1
Resumo:
Quando o assunto é cinema, raramente a temática aborda as questões ligadas à
legislação que regulamenta esta atividade, muito embora, nos eventos patrocinados
pela classe, ele seja tratado sem cerimônia e, nalgumas vezes, sem conhecimento de
causa. Procurando desfazer certos equívocos, este texto pretende analisar as
implicações do GATT para o cinema brasileiro.
Palavras-chave: cinema; legislação; cinema brasileiro; GATT.
Abstract:
Discussions on moviemaking rarely deal with the related legislative issues. Although
legislative issues are usually pointed out at relevant events promoted by inside
cinema people, the results frequently show a lack of knowledge on the topic. Aiming
at clarifying some misunderstandings, this text analyses Gatt’s consequences for the
Brazilian cinema.
Keywords: cinema; legislation; Brazilian cinema; GATT.
1
Anita Simis é Professora Assistente Doutora do Departamento de Sociologia da Universidade
Estadual Paulista – UNESP, Campus de Araraquara e pesquisadora do CNPq, com bolsa de
Produtividade em Pesquisa.
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1. Introdução
Segundo o Protocolo para Aplicação Provisória do Gatt datado de 1947 (Lei 313, de 30
de julho de 1948), os diversos governos das nações signatárias estabeleceram uma
série de artigos regulando o comércio entre as nações envolvidas, uma vez que
reconheciam
"que suas relações no domínio comercial e econômico (deveriam) ser orientadas no sentido de elevar os
padrões de vida, de assegurar o emprego pleno e um alto e sempre crescente nível de rendimento real e de
procura efetiva, para a mais ampla exploração dos recursos mundiais e a expansão da produção e das
trocas de mercadorias;"
e que almejavam
"contribuir para a consecução desses objetivos, mediante a conclusão de acordos recíprocos e mutuamente
vantajosos, visando à redução substancial das tarifas aduaneiras e de outras barreiras às permutas
comerciais e à eliminação do tratamento discriminatório, em matéria de comércio internacional (...)."
Ora, então o que o Gatt tem a ver com o cinema brasileiro? O fato é que, desde o final
da década de 50, atribui-se às normas estabelecidas pelo Gatt a obstrução de cunho
alfandegário que dificultou a expansão da produção cinematográfica nacional. Em seu
depoimento à Comissão Parlamentar de Inquérito para investigar as atividades da
indústria cinematográfica nacional e estrangeira (reunião realizada a 5 de maio de
1964), Paulo Emílio Sales Gomes afirmava que:
"(...) toda a legislação existente a respeito do cinema é uma legislação destinada a amparar a importação.
Por exemplo, quando vejo que o que se paga na Censura para censurar um filme é uma soma ridícula de
quarenta centavos, se não me engano, que foi fixada em 1939, então eu pergunto a juristas, pessoas
autorizadas, bem informadas sobre esse problema, se não é possível modificar isso e essas pessoas me
explicam que essa soma foi fixada num Decreto-Lei, numa época em que o Decreto-Lei tinha força de Lei.
De forma que para ser modificado precisa de uma outra lei. Quando examino algum problema tarifário,
algum problema de licença de importação, de taxação ad valorem2, dizem-me que também nesse terreno
nós estamos com os braços mais ou menos tolhidos, porque a coisa está vinculada a compromissos
internacionais do Brasil com o Gatt e fico também perplexo."
2
. A taxação ad valorem é uma alíquota calculada sobre o valor externo do produto, acrescido das
despesas de seguro e frete. Valor externo do produto é o preço pelo qual o produto é oferecido à venda
no mercado atacadista do país exportador, somado ao custo de sua embalagem e às despesas referentes
à sua colocação no porto de embarque para o Brasil.
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Cerca de 10 anos depois, Geraldo Santos Pereira atribuiu às "cláusulas especiais dos
acordos do Gatt e de convênios comerciais" o domínio do mercado brasileiro pelos
filmes norte-americanos3.
Quais seriam, então, os impedimentos expressos pelas normas do Gatt? Para responder
a esta questão é necessário, primeiramente, proceder ao rastreamento da legislação
referente ao Gatt, investigando quais são os aspectos relativos ao cinema que ela
normatiza e procurando também identificar os processos pelos quais os filmes
impressos e virgens sofrem taxação aduaneira.
2. Normas do GATT que se aplicam aos filmes cinematográficos
A Lei 313/48, que autoriza o Poder Executivo a aplicar provisoriamente o Gatt a partir
de 1 de agosto de 1948, estipula, de acordo com as normas do tal Acordo, um reajuste
dos direitos de importação de vários produtos, entre os quais aqueles constantes da
30a classe da então Tarifa das Alfândegas e em que estão inseridos os filmes
cinematográficos. Ou seja, tal como a legislação existente anteriormente, os filmes
continuavam a ser taxados, permanecendo, inclusive, a diferença de 10 para 1 entre
as taxas dos filmes impressos e virgens, mas sendo que agora havia um acréscimo de
20%4. No corpo desta Lei encontram-se também os artigos do Protocolo para Aplicação
Provisória do Gatt. Investigando-se tais artigos, verifica-se que, entre as nações
signatárias, os produtos importados gozarão do mesmo tratamento concedido a
produtos similares de origem nacional no que concerne às leis, regulamentos e
exigências que afetem a sua venda, colocação no mercado, compra, transporte,
distribuição e uso no mercado interno. Procurava-se enfatizar que não deveria haver
preferência aos produtos nacionais de forma a protegê-los frente ao seu concorrente
estrangeiro5. Entretanto, estas disposições não se aplicavam a "qualquer
regulamentação interna referente a filmes cinematográficos e de acordo com as
disposições do Artigo IV". Conforme este artigo IV, cujo título é "Disposições especiais
relativas a filmes cinematográficos",
3
. PEREIRA, Geraldo Santos. Plano Geral do Cinema Brasileiro, história, cultura, economia e legislação.
Rio de Janeiro, Borsoi, 1973, p.70.
4
. Como o Gatt estabelece o "tratamento geral de nação mais favorecida" (parte I, art.1), os filmes
importados das nações que compunham o Gatt, tais como os EUA, a França, a Inglaterra, entre outras,
pagavam a taxa convencional. Note-se que a partir desta Lei, as mercadorias americanas ficaram
taxadas pelo mesmo valor cobrado às outras nações que compunham o Gatt, que com o acréscimo de
20%, totalizava uma tarifa de 68,40 para filmes impressos e 6,84 para filmes virgens por quilograma.
5
. Vide parte II, artigo III, da Lei 313/48, cujo título é "Tratamento nacional em matéria de impostos e
de regulamentação interna".
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"se uma parte contratante estabelecer ou mantiver regulamentações quantitativas internas
relativas aos filmes cinematográficos expostos, tais regulamentações deverão ser impostas sob a
forma de cotas de projeção (...)."
As condições e prescrições a que tais cotas deveriam obedecer referem-se:
a) às disposições estabelecidas pela obrigatoriedade de exibição de filmes nacionais,
que é geralmente conhecida como reserva de mercado;
b) ao tempo para a exibição dos filmes estrangeiros, que não poderia ser dividido
entre as fontes de produção;
c) e à possível revisão das cotas, que ficariam "sujeitas a negociações visando à sua
limitação, liberalização ou eliminação."
Este artigo, portanto, mantinha a reserva de mercado para os filmes nacionais
existente naquele período, isto é, a exibição de no mínimo três filmes de longa
metragem por ano (Portaria 131/45) e um filme de curta metragem para todo
programa de cinema que exibisse um filme de longa metragem (Decreto 20.493/46).
Constata-se assim que o Gatt não trouxe grandes novidades para a regulamentação
cinematográfica brasileira. Ao contrário, ele manteve a proteção à produção
cinematográfica das nações signatárias por meio da reserva de mercado e da
diferença existente entre as taxas alfandegárias do filme impresso e as do filme
virgem (10 para 1).
Deve-se destacar que o cinema, nesse período, era o veículo audiovisual predominante
e que, principalmente no pós-guerra, vários países europeus reorganizaram suas
companhias cinematográficas. Portanto, não causa surpresa o fato de terem sido
filmes cinematográficos a única exceção entre todos os produtos nacionais que foram
protegidos através de um artigo especialmente a eles dedicado (artigo IV, que trata
das cotas de exibição). É provável, inclusive, que a inserção deste artigo tenha sido
conseqüência das pressões dos países signatários que objetivavam o desenvolvimento
de suas respectivas produções cinematográficas. A França, por exemplo, um ano antes
do Acordo ser firmado, já possuía uma organização de porte para a defesa dos
interesses de sua produção — a Confederação Nacional do Cinema Francês —, além
de uma reserva de mercado que fixava a projeção de seus filmes em cinco semanas
sobre 13.6
Ainda de acordo com as normas do Gatt, é possível averiguar o que as chamadas
rodadas de negociações estabeleceram quanto aos filmes cinematográficos e se
6
. Os dados sobre a França estão em "Colocação de filmes americanos", Cine-Repórter, 29/6/1946,
p.28; Pereira, G. S., op. cit., p. 299.
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constataria que o Protocolo de Annecy (Decreto 31.307/52), o de Torquay (Decreto
32.600/53) e mesmo os protocolos aprovados pela Lei 4.138/62 reiteraram
explicitamente o já referido artigo IV.
Porém, a maior queixa sempre lembrada pelos cineastas como exemplo das amarras a
que o cinema nacional estava sujeito não se refere à reserva de mercado, mas à
questão tarifária e neste caso deve-se sublinhar que, embora países como a França e a
Itália fizessem parte do Gatt — o primeiro desde 1948 e o segundo desde 1950 —, o
mesmo não trouxe impedimentos para que houvessem acordos limitando a importação
dos filmes estrangeiros.7 Como então explicar as dificuldades apontadas por Paulo
Emílio e posteriormente por Geraldo Santos Pereira?
De acordo com a Lei das Tarifas Aduaneiras (Lei 3.244/57) - isto é, uma Lei que
estipulou as tarifas alfandegárias de todos os produtos importados pelo Brasil,
independentemente do que propunham os acordos internacionais como o do Gatt -, os
filmes impressos passaram a pagar uma taxa mais baixa que aquela relativa aos filmes
virgens8. Enquanto o filme virgem pagava uma alíquota ad valorem, o impresso pagava
uma taxa específica, o metro linear, que, no caso de filmes coloridos, transformada
em taxa ad valorem equivalia a uma percentagem de 6,6%, ao passo que o filme
virgem pagava a taxa ad valorem de 10%. Trata-se de uma proteção efetiva negativa
para a indústria cinematográfica nacional: se o produtor não quisesse perder sua
posição no mercado competitivo, ele teria que descontar o custo da taxa alfandegária
incidente nos filmes virgens do lucro obtido pelos filmes ou dos salários.
Posteriormente, e novamente de acordo com o Gatt, é elaborada a Lista III, que
mantém a taxação da Lei 3.244/57 (vide Decreto 48.911/60). Em 1962, por meio de
uma Resolução sem número, de 27/9/1962, a taxação dos filmes virgens é alterada,
de 10% para 5%. Em 1966, com a criação do Instituto Nacional de Cinema (Decreto-Lei
43), se extingüe a taxa alfandegária para os filmes impressos e se isenta da mesma os
filmes virgens (art.13)9.
7
. Sobre a política de proteção utilizada pelas produtoras européias, principalmente as limitações para a
importação de filmes americanos, ver GUBACK, Thomas H. La Industria Industria Internacional del Cine.
Madrid, Fundamentos, 1976, vol. I.
8
. Segundo o Parecer da Comissão de Finanças sobre o Projeto de Lei que instituiu a Lei 3.244, o
Ministro da Fazenda obteve em Genebra "derrogação dos compromissos assumidos com o Gatt para
aplicação do novo instrumento tarifário. (...) O crédito de confiança aberto ao Brasil pelo citado
organismo internacional permitindo que certas de nossas obrigações fossem suspensas sem represálias
que culminariam na suspensão das vantagens oferecidas às nossas exportações, está vinculado ao
compromisso de novas negociações que terão de ser levadas a efeito, tão logo seja aprovado o presente
projeto de lei".
9
. Após o Decreto-Lei de 1966, embora os seguintes instrumentos tenham fixado novamente taxas para
os filmes virgens: Decreto-Lei 63 de 21/11/1966 (taxas que variavam de 5 a 20%), Resolução 1959 de
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Mais recentemente, na última rodada de negociações do Gatt, os produtos
audiovisuais foram os únicos a respeito dos quais não se chegou a um acordo. A Europa
venceu a América: conseguiu o estatuto de "exceção cultural" aos produtos
audiovisuais que podem assim manter suas políticas protecionistas para evitar que os
americanos dominem completamente seu mercado de cinema e vídeo. A "exceção
cultural" foi defendida pela França e acatada pela União Européia, permitindo que a
política européia imponha cotas para os produtos estrangeiros como forma de proteger
sua indústria e financie projetos de cinema e TV.
3. Conclusão
Como já foi assinalado, o que se pode constatar a respeito das normas do Gatt é que o
cinema, sem sombra de dúvida, foi objeto de preocupação por parte das nações
envolvidas naquele acordo, mas em nenhum momento o Gatt introduziu impedimentos
para o desenvolvimento do cinema brasileiro, principalmente no que diz respeito à
taxação dos filmes. Se houve algum impedimento no tocante à modificação em termos
de taxação ou isenção de uma mercadoria, ele foi ocasionado pela legislação brasileira
que aplicava as tarifas alfandegárias em geral, medida que dependia da aprovação
pelo Congresso Nacional. A partir de 1959, o poder do Congresso Nacional diminuiu,
aumentando em contrapartida o do Banco do Brasil, já que o Conselho de Política
Aduaneira passou a ter competência para aumentar ou diminuir em até 30% ad
valorem a alíquota, embora em várias oportunidades esta atribuição tenha sido
contestada com base no art.36 da Constituição de 1946. De 1966 em diante, a
alteração que a Comissão de Política Aduaneira podia realizar chegava a 100% ad
26/12/1973 e o Decreto-Lei 78.887 de 6/12/76 (Lista III) (para os dois últimos as taxas variavam de 10 a
20%), segundo informações obtidas junto à Comissão de Política Aduaneira - CPA - estas taxas nunca
foram cobradas. De acordo com a CPA, após baixar a Resolução 05-0907/86, que reduziu a 0 as
alíquotas dos filmes virgens, verificou-se que permaneciam em vigência o Decreto-Lei 43/66, que cria o
INC e o Decreto 60.220/67, que aprova o regulamento do INC, os dois isentando os filmes virgens da
taxa. Entretanto, de acordo com o art. 10 do Decreto-Lei 2.434, de 19 de maio de 1988, todas as
isenções e reduções do Imposto de Importação foram revogadas e, segundo a resolução 00-1516, de 17
de junho de 1988, uma alíquota que varia de 25 a 35% "ad valorem" passaria a incidir sobre os filmes
virgens utilizados na produção cinematográfica, não fossem as gestões do Sindicato Nacional da
Indústria Cinematográfica e do Laboratório Líder no sentido de zerar a alíquota.
Quanto ao filme impresso, o Decreto-lei 43/66, art. 13, extingüiu o imposto de importação e a taxa de
despacho aduaneiro que eram estipulados para os filmes impresso.
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valorem para as reduções na alíquota de um produto e 60% para os aumentos da
alíquota10.
Houve, portanto, um equívoco na política desempenhada no período pós-1957.
Primeiramente porque a taxação aduaneira imposta ao filme virgem foi pouco mais de
30% além da taxação estipulada para o filme impresso e, em seguida, porque nem o
filme virgem nem o filme impresso pagaram tal taxa. Atualmente, mesmo tendo-se em
conta o estatuto de "exceção cultural" aos produtos audiovisuais, o produtor brasileiro
paga sobre o filme virgem importado cerca de 31% de encargos, entre imposto de
importação, ICMS, ao contrário do produtor estrangeiro, que coloca seu filme no
mercado brasileiro com um único ônus: a taxa de contribuição para o desenvolvimento
da indústria nacional incidente sobre cada título de filme estrangeiro (Decreto-lei
1900/81), afora o Imposto de Renda.
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REFERÊNCIAS BIBLIOGRÁFICAS
BENEVIDES, Maria Victoria de Mesquita. O Governo Kubitschek, Desenvolvimento Econômico e
Estabilidade Política, 1956-1961. Rio de Janeiro, Paz e Terra, 1979.
BRASIL. Anais do Senado. Brasília: Senado Federal, 1957.
"COLOCAÇÃO de filmes americanos", Cine-Repórter, 29/6/1946, p.2.
GUBACK, Thomas H. La Industria Industria Internacional del Cine. Madrid, Fundamentos, 1976,
vol. I.
LEITE, Yára Muller. A Lei de Tarifa das Alfândegas e suas Alterações, Rio de Janeiro, s.n., 1968.
PEREIRA, Geraldo Santos. Plano Geral do Cinema Brasileiro, história, cultura, economia e
legislação. Rio de Janeiro, Borsoi, 1973.
10. Cf. Lei 3.244, art.3o, 22o, 23o e 47o; Decreto-Lei 63/66, art.5o e Decreto-Lei 2.162/84, art.1o;
BENEVIDES, Maria Victoria de Mesquita. O Governo Kubitschek, Desenvolvimento Econômico e
Estabilidade Política, 1956-1961. Rio de Janeiro, Paz e Terra, 1979, p.233, e Anais do Senado, jun.
1957, p.353; LEITE, Yára Muller, A Lei de Tarifa das Alfândegas e suas Alterações, Rio de Janeiro, s/ed,
1968, p.13-14.
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Note-se que esta contribuição é muito criticada na medida em que o montante que ela representa,
hoje R$ 1.090,00, incide tanto sobre filmes de grande público, os chamados blockbusters, como aqueles
que entram com apenas uma cópia e destinados a um público mais intelectualizado.