João Ferrão*
Secretário de Estado do
Ordenamento do Território
e das Cidades
Planeamento e
ordenamento costeiro
em Portugal
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Portugal tem uma extensa zona costeira, comparativamente com a sua área geográfica, pelo que desde cedo
demonstrou preocupação com a sua preservação, tendo mesmo uma das mais antigas, se não a mais antiga, legislação
sobre esta temática. A criação, no século XIX, da figura de domínio público marítimo é disso um exemplo.
O sistema de ordenamento e de gestão do território, com incidência na zona costeira, incorpora a figura de
domínio público marítimo como condicionante ao uso do solo, a qual passa a estar legislada de forma clara a
partir de 1971. Efectivamente, a legislação referente ao regime jurídico dos terrenos da faixa costeira, então
publicada, reforça o carácter público da zona de costa.
Destaca-se ainda toda a legislação produzida e que foi consolidando um conjunto de regras aplicáveis à zona
costeira em matéria de uso e de transformação do solo. Refere-se em especial o aparecimento da figura dos Planos
de Ordenamento da Orla Costeira, os quais evidenciam uma clara preocupação com o planeamento integrado
destas áreas.
A Recomendação 2002/413/CE do Parlamento Europeu e do Conselho, de 30 de Maio de 2002, levou à
constituição de um grupo de trabalho que elaborou as “Bases para a Estratégia de Gestão Integrada da Zona
Costeira”, documento que esteve em consulta pública em Março de 2006. Este documento constitui uma base
para a Estratégia que deverá estar concluída no início de 2007.
* Em co-autoria com Laudemira Ramos (Assessora do Gabinete do Ministro do Ambiente, do Ordenamento do
Território e do Desenvolvimento Regional) e Maria João Pinto (Assessora do Gabinete do Secretário de Estado
do Ordenamento do Território e das Cidades).
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Portugal has an extensive coastal area compared to its geographic area, and so it demonstrated concern over its
preservation very early on, even having one of the oldest, if not the oldest, pieces of legislation on the matter.
The creation, in the 19th century, of the status of public maritime domain is an example of this.
The system of territorial planning and management, which applies to the coast, incorporates the status of
public maritime domain as a conditioning factor in the use of the land, which was clearly written into the law
as from 1971. In effect, the legislation referring to the legal regime of land on the coast published at that time
further emphasises the public character of the sea shore.
One should also point out all of the legislation produced and which has been consolidating a series of rules
applicable to the coast in terms of the use and transformation of the land. Special mention should be made of
the appearance of the Territorial Plan of Coastal Areas, which demonstrates a clear concern with the
integrated planning of these areas.
Recommendation 2002/413/CE of the European Parliament and of the Council, of 30th May 2002, led to
the constitution of a work group which prepared the “Bases for the Strategy of Integrated Coastal Management”, a document which was under public consultation in March 2006. This document constituted a basis for
the Strategy, which should be concluded at the beginning of 2007.
1. Introdução
2. Enquadramento histórico
O litoral português apresenta uma grande
diversidade, desde troços arenosos, rias, lagoas
e estuários a troços rochosos, onde ocorrem
sistemas extremamente importantes do ponto
de vista ecológico e biofísico. Esta diversidade
constitui uma enorme potencialidade e um
importante atractivo, designadamente para o
turismo, mas simultaneamente confere à costa
portuguesa grandes dificuldades de gestão. Com
efeito, as praias, as arribas, as dunas, os estuários e todas as outras formas litorais constituem
partes integrantes de um mesmo sistema, mantendo fortes relações de interdependência. A
alteração de um destes elementos pode fazer
entrar em ruptura todo o sistema. Esta é uma
das razões que justifica que a gestão costeira
seja objecto de uma atenção muito cuidada e
efectuada com base no conhecimento científico
aprofundado dos processos costeiros.
Uma das características do litoral português é
a sua grande dinâmica. Embora apresente uma
tendência constante para se manter em equilíbrio, as características deste equilíbrio estão em
constante modificação, influenciadas por factores de acção lenta, como é o caso da elevação
secular do nível do mar, e por outros de actuação rápida, como os temporais que, sobretudo
na costa oeste, ocorrem com grande frequência.
Este fenómeno é ainda agravado, pela ocupação humana inadequada destas zonas, aumentando as pressões sobre elas, como aconteceu
em largos troços da costa portuguesa, sobretudo a partir da década de 1970.
A estes fenómenos acresce a diminuição alarmante do trânsito sedimentar que se vem observando na costa portuguesa e que, em larga
medida, estará associada à regularização dos
grandes rios internacionais que tradicionalmente
transportavam caudais sólidos significativos,
sobretudo durante as cheias. A redução drástica destas ocorrências arrastou consigo a insuficiente alimentação em areias das zonas costeiras, diminuindo a protecção natural que elas
constituíam na manutenção da linha de costa.
O problema da erosão é pois o mais grave
que ocorre na costa portuguesa, condicionando
de forma inevitável as políticas de planeamento e de ordenamento costeiros.
Portugal é um país com uma costa extensa,
cujo percurso histórico sempre esteve associado ao mar, tendo sido na faixa costeira que se
constituíram os seus principais aglomerados
urbanos; talvez por isso, cedo se apercebeu da
importância estratégica da sua protecção, razão
que terá levado à aprovação, em 31 de Dezembro de 1864, de um decreto que criou a figura
de domínio público marítimo (DPM), a qual
constitui a mais antiga e inovadora figura de
ordenamento e de gestão do território no quadro dos países litorais.
O DPM engloba, para além das águas e do
leito do mar, uma faixa acima da linha de máxima preia-mar de águas vivas equinociais (linha
limite do leito), com a largura de 50 m, ou enquanto tiver natureza de praia, se em extensão
superior à estabelecida anteriormente, a qual
constitui a margem do mar. Quando a linha
limite do leito do mar atinge arribas alcantiladas, a largura da margem é contada a partir da
crista do alcantil.
Trata-se de uma faixa do território que, pela
sua natureza pública, é de uso e fruição comuns. A sua utilização para fins privativos está
sujeita a um procedimento de licenciamento
ou concessão.
2.1. Instrumentos de ordenamento
e de gestão do território
No início dos anos 70 do século XX, regista-se, a nível internacional, o despertar para
as preocupações ambientais, o qual Portugal
acompanhou desde cedo. A coincidência com
o início da intensificação da procura das zonas costeiras para fins turísticos, que se iniciara no final dos anos 1960, levou à publicação do Decreto-lei n.º 468/71, de 5 de
Novembro, que introduziu a figura inovadora de Zona adjacente. O objectivo principal e a defesa de pessoas e bens contra eventuais catástrofes que possam ser provocadas
pelo recuo da linha de costa em situações de
tempestade, numa tentativa clara de controlar as edificações a erguer nas áreas demarcadas, dependendo da existência ou não desse
tipo de risco (Portugal; Costa, 1993 in INAG,
Fevereiro de 2006).
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Em 1983 foi criada a figura da Reserva Ecológica Nacional (REN) pelo Decreto-lei n.º 321/
/83, de 5 de Julho, uma das figuras mais relevantes para o ordenamento e a protecção das
potencialidades biofísicas do território nacional. O diploma legislativo da REN foi revisto
pelo Decreto-lei n.º 93/90, de 19 de Março, com
“implicações directas na gestão das zonas costeiras, ao integrar no seu domínio as zonas costeiras e ribeirinhas, nomeadamente as praias,
dunas litorais, arribas e estuários, assegurando,
ainda, uma faixa de protecção eficaz e extensível para o meio marinho (leito do mar, até à
batimétrica -30)”.
A REN revelou-se um instrumento relevante para as zonas costeiras, uma vez que reconhece a sua singularidade, caracterizada por uma
enorme riqueza e variedade de factores biofísicos que, simultaneamente, lhe conferem uma
grande vulnerabilidade e fragilidade no que respeita à manutenção do seu equilíbrio.
Em 1990, o Estado português adoptou a
Carta Europeia do Litoral que havia sido aprovada no final dos anos 80 do século XX, traduzindo um conjunto de objectivos e de princípios que se destinavam a proteger e a valorizar
o litoral europeu, nomeadamente através do
ordenamento e gestão integrados da zona costeira, com o estabelecimento claro de regras para
impedir a sua degradação.
Na ausência de planos que contemplassem
especificamente os aspectos inerentes à faixa
costeira constantes da Carta Europeia do Litoral, foi aprovado o Decreto-lei n.º 302/90, de
26 de Setembro, conhecido como “diploma da
gestão urbanística do litoral”, que estabeleceu
os princípios e as regras a que deveriam obedecer a sua ocupação, uso e transformação numa
faixa cuja largura é limitada pela linha de máxima preia-mar de águas vivas equinociais e pela
linha situada a 2 km para o interior. Neste âmbito, apenas foi aprovado o Decreto Regulamentar n.º 32/93, de 15 de Outubro, que regulamenta a ocupação, uso e transformação da
faixa costeira entre a Lagoa de Óbidos e a Concha de S. Martinho do Porto.
Não conduzindo tal diploma aos resultados
esperados, nomeadamente no que se refere à
protecção e valorização dos espaços costeiros e
à requalificação das praias, e reconhecendo-se
que qualquer intervenção nos espaços costeiros
tem de ser enquadrada numa política de protecção e valorização do ambiente assente em
princípios adequados de ordenamento do território, foi criada a figura dos planos de ordenamento da orla costeira (POOC) pelo Decreto-lei n.º 309/93, de 2 de Setembro.
Por força do Decreto-lei n.º 151/95, de 24 de
Junho, estes são planos especiais de ordenamento do território, instrumentos normativos
da iniciativa da administração directa ou indirecta do Estado, vinculativos para todas as entidades públicas e privadas, devendo com eles
ser compatibilizados os planos municipais de
ordenamento do território e os programas ou
projectos de carácter nacional, regional ou local.
O Decreto-lei n.º 380/99, de 22 de Setembro,
que revogou o anterior, assume a natureza
especial destes planos e estabelece que os mesmos constituem um meio supletivo de intervenção do Governo, tendo em vista a salvaguarda dos recursos e dos valores naturais de
forma a assegurar a utilização sustentável do
território.
Vários outros documentos publicados, assim como leis e resoluções, tiveram repercussões directas no planeamento, no ordenamento e na gestão da Zona Costeira Portuguesa.
De todas elas salienta-se a RCM n.º 86/98, de
10 de Julho, que aprova a Estratégia para a Orla
Costeira e a RCM n.º 152/2001, de 11 de Outubro, que estabelece a Estratégia Nacional de Conservação da Natureza, contribuindo decisivamente para a valorização do litoral ao afirmar a
necessidade de uma política para a gestão do
ambiente litoral português.
3. Planos de ordenamento
da orla costeira
Os planos de ordenamento da orla costeira
têm como âmbito de aplicação das acções de
planeamento as águas marítimas costeiras e interiores e os respectivos leitos e margens, contemplando ainda uma faixa terrestre de protecção cuja largura não pode exceder os 500 m para
além da linha que delimita a margem e uma
faixa marítima de protecção que tem como limite máximo a batimétrica -30.
Os planos de ordenamento da orla costeira
têm por objectivos o ordenamento dos diferentes usos e actividades da orla costeira, enquadrando o desenvolvimento das actividades
específicas da orla costeira e assegurando a defesa e conservação da natureza, bem como a
valorização e qualificação das praias consideradas estratégicas por motivos ambientais e turísticos, classificando-as e regulamentando o
uso balnear.
O atingir destes objectivos é norteado pelos
princípios da protecção da integridade biofísica
do espaço, da valorização dos recursos existentes na orla costeira e da conservação dos valores
ambientais e paisagísticos.
A conjugação destes objectivos e princípios
garante a salvaguarda dos ecossistemas e dos
recursos naturais existentes na zona costeira,
bem como a preservação dos valores ambientais e paisagísticos, e permite, simultaneamente, o desenvolvimento das actividades económicas e das actividades de recreio e lazer.
Para efeitos de elaboração dos planos foram
definidos nove troços, abrangendo toda a costa de Portugal continental, tendo em conta a
fisiografia da costa e o trânsito sedimentar, bem
como os valores ambientais e antrópicos em
presença (Figura 1).
Foram excluídas do âmbito de aplicação dos
POOC as áreas sob jurisdição portuária, definidas no Decreto-lei n.º 201/92, de 29 de Setembro.
As datas de início de elaboração e de aprovação dos vários planos de ordenamento da orla
costeira são distintos e estendem-se por um
período de cerca de sete anos. O primeiro
POOC, o plano que abrange a orla costeira entre a Cidadela de Cascais e o Forte de S. Julião
da Barra, no concelho de Cascais, foi aprovado
em Outubro de 1998, enquanto o último, o
POOC Vilamoura – Vila Real de Santo António, foi aprovado em Junho de 2005.
A existência de instrumentos de planeamento para toda a orla costeira continental, por constituir o primeiro exercício de planeamento global desta área, promovendo a colaboração entre
diversas entidades, é, por si só, um marco, onde
os aspectos que se prendem com a possibilidade de dispor de um levantamento e conhecimento generalizados para toda a costa surgem
como uma grande mais-valia. Associado a este
facto, a existência de uma base de planeamento que permite, pela primeira vez, uma gestão
coerente e controlada da evolução, transformação e ocupação da orla costeira, constitui o principal ponto forte deste processo.
A gestão costeira desenvolvida apresenta hoje
resultados positivos já bem visíveis, como a contenção do crescimento urbano, em especial em
zonas sensíveis e de risco, as intervenções de
defesa costeira em zonas críticas e instáveis e a
requalificação de diversos trechos de frentes de
mar, através do restabelecimento e requalificação
de ecossistemas costeiros (cordões dunares, arribas, etc.) e da requalificação das praias e ordenamento e contenção do acesso ao litoral, aspectos
identificados como pontos fortes da execução
destes planos no relatório de avaliação das execuções dos POOC recentemente elaborado pelo
Ministério do Ambiente, do Ordenamento do
Território e do Desenvolvimento Regional.
Contudo, este relatório identifica ainda algumas fragilidades neste processo de planeamento, que constituem os principais pontos a corrigir e que poderão orientar uma mudança no
processo de planeamento da orla costeira, dos
quais ressaltam: a reduzida dimensão da área
terrestre de protecção abrangida pelos POOC,
uma vez que a faixa de 500 m é genericamente
considerada como insuficiente, sendo desejável que a mesma possa ser ajustada em função
de homogeneidades territoriais e dinâmicas instaladas; a desigualdade de tratamento entre as
faixa terrestre e marítima (batimétrica -30) de
protecção, nomeadamente pela reduzida preocupação verificada ao nível de estudos e de propostas e regulamentação para a faixa marítima;
as dificuldades de concretização de acções com
responsabilidades partilhadas, nomeadamente
entre entidades da administração central e local,
situação particularmente evidente no caso das
UOPG – Unidades Operativas de Planeamento e Gestão; a exclusão das áreas portuárias,
criando descontinuidades no planeamento e na
gestão, e em algumas situações com importantes implicações na dinâmica costeira; a falta de
uma visão abrangente e integrada em termos
territoriais, temporais e de políticas dos diversos sectores; e, finalmente, a excessiva rigidez
dos planos de praia, criando dificuldades e constrangimentos à sua execução.
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Figura 1 — Delimitação dos troços para a elaboração dos POOC (Fonte: INAG).
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Para além das opções planificáveis, os POOC
incluem ainda um programa de execução que
contém disposições indicativas sobre as principais intervenções previstas, o seu escalonamento temporal, a estimativa de custos associados e
as entidades responsáveis pela sua concretização.
As propostas decorrentes destes planos privilegiam a utilização pública das áreas do domínio público marítimo, procurando articular
os interesses privados e locais com os imperativos decorrentes da necessidade de protecção e
de conservação do litoral, numa perspectiva
integrada e global.
Assim, para as áreas degradadas identificadas
são definidos programas de reabilitação, a par
de intervenções vocacionadas para a conservação, protecção e valorização do litoral (consolidação de arribas, recuperação e renaturalização
de sistemas dunares, manutenção de obras de
defesa costeira, etc.) e para as áreas de risco são
equacionadas as medidas necessárias para evitar
o agravamento da situação diagnosticada.
As praias balneares são objecto de um ordenamento que permitiu, ou deverá permitir, a
requalificação de toda a área de uso balnear com
requalificação dos acessos, estacionamentos e
estruturas de apoio, de modo a proporcionar
aos utentes melhores condições de segurança e
de qualidade do serviço prestado.
4. Novos instrumentos
para o planeamento
e gestão da zona costeira
Foram recentemente aprovadas a Lei da Titularidade dos Recursos Hídricos (Lei n.º 54/
/2005, de 15 de Novembro), que veio reforçar o
conceito de domínio público marítimo, alargando o seu âmbito, e a Lei da Água (Lei n.º 58/
/2005, de 29 de Dezembro), a qual transpõe para
a ordem jurídica nacional a Directiva n.º 2000/
/60/CE (Directiva Quadro da Água), que estabelece as bases para a gestão sustentável dos
recursos hídricos e consigna o princípio da gestão integrada das águas superficiais, interiores,
de transição e costeiras, das águas subterrâneas,
dos ecossistemas aquáticos e terrestres associados e das zonas húmidas deles directamente
dependentes. Trata-se de uma perspectiva de
gestão dos recursos hídricos bastante inovadora pela sua abrangência geográfica e também
pela introdução do conceito de “bom estado
ecológico” das águas, o qual, pela primeira vez,
coloca em destaque o princípio do equilíbrio
dos ecossistemas.
A Lei da Água introduziu também a figura
de plano de ordenamento de estuário, aplicável
a estuários e lagoas costeiras, sistemas ecologicamente muito sensíveis, sobre os quais se fazem sentir enormes pressões de origem antrópica (ocupação urbana e industrial, actividade
portuária, pesca, etc.) e que até agora não estavam abrangidos por nenhuma das figuras de
planeamento.
A Recomendação 2002/413/CE do Parlamento Europeu e do Conselho, de 30 de Maio de
2002, sobre a Gestão Integrada das Zonas Costeiras, preconiza a elaboração pelos Estados-Membros de uma Estratégia Nacional. No sentido de dar cumprimento a essa recomendação
foi desenvolvido um trabalho de base (“Bases
de uma Estratégia Nacional de Gestão Integrada da Zona Costeira Nacional”), coordenado pelo
Prof. Veloso Gomes, de forma a sustentar uma
politica de ordenamento, planeamento e gestão
da zona costeira portuguesa, continental e insular, nas suas vertentes terrestre e marinha. Este
trabalho será a base para a Estratégia Nacional
que o Governo pretende apresentar para discussão pública no primeiro trimestre de 2007 e para
aprovação em Conselho de Ministros no segundo trimestre do mesmo ano.
O Decreto-lei n.º 380/99, de 22 de Setembro,
no capítulo respeitante ao “sistema de gestão
territorial”, institui o Programa Nacional da
Política de Ordenamento do Território
(PNPOT), o qual deverá estabelecer as grandes
opções com relevância para a organização do
território e consubstanciar o quadro de referência a considerar nos demais instrumentos de
gestão territorial.
O PNPOT foi aprovado em Conselho de
Ministros no final de 2006 e deverá ser aprovado na Assembleia da República durante o primeiro trimestre de 2007.
O Programa de Acção do PNPOT, que visa
concretizar a estratégia de ordenamento, desenvolvimento e coesão territorial do país, inclui
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como um dos seus objectivos específicos a definição e execução de uma política de ordenamento e de gestão integrada da zona costeira,
nas suas componentes terrestre e marítima.
Ao considerar esta zona como um sistema
natural complexo, com elevada sensibilidade
ecológica e com uma dinâmica em constante
evolução, mas também como um espaço de
grande atractividade para a população e de significativa relevância para a economia nacional,
atribui-lhe uma considerável importância estratégica. Esta justifica que esta zona seja objecto de
uma particular atenção no ordenamento e pla-
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neamento territorial e alvo de medidas de política que promovam o seu uso sustentável, tal
como a coordenação das intervenções das várias entidades com competências neste domínio. Estas preocupações são consubstanciadas
no conjunto de medidas prioritárias que integram esse objectivo estratégico do PNPOT.
Estão, assim, reunidas as condições para que
o planeamento integrado e o ordenamento da
zona costeira sejam uma realidade visível no terreno a curto prazo, uma vez que tanto o enquadramento legal como a vontade política para o
concretizar são, actualmente, uma realidade.