DIRETRIZES PARA PROMOÇÃO DA INCLUSÃO SOCIAL NO ÂMBITO DO TRANSPORTE
COLETIVO DE PASSAGEIROS NO BRASIL
1. INTRODUÇÃO
A discussão sobre a caracterização da exclusão social abrange diversos aspectos, sejam
culturais; sociais; políticos ou psicológicos (Dupas, 2001); sejam econômicos associados à
questão da pobreza (Dupas, 2001; Gomide, 2003). Há vários estudos que visam compreender
as causas da exclusão e que indicaram medidas favoráveis a sua mitigação, ou seja, que
promovem a inclusão social alicerçadas, em grande parte, por políticas públicas. Uma das
causas, segundo Dupas (2001), decorre da privatização de empresas públicas e dos serviços
públicos de infra-estrutura, somada à desregulação e à liberalização econômica em países
emergentes, caracterizada pelo aumento do desemprego formal e da crescente flexibilização da
mão-de-obra, que acabam imputando ao Estado o ônus de ampliar suas políticas de proteção
social às populações carentes. Dupas (2001) analisa a questão da exclusão social sob enfoque
da inserção ou não do indivíduo no sistema produtivo, tendo adotado como principal parâmetro
no estudo a pobreza, entendida como a dificuldade de acesso real aos bens e serviços mínimos
necessários à dignidade humana. A noção de exclusão social se defronta com o pleno exercício
dos direitos sociais e da cidadania (Sposati, 1998), que são garantidos pelo Estado à
população, mediante diretrizes estabelecidas no arcabouço jurídico. No caso do Brasil, os
direitos sociais estão expressos na Constituição Federal brasileira de 1988 como sendo: a
educação, a saúde, o trabalho, a moradia, o lazer, a segurança, a previdência social, a proteção
à maternidade e à infância e a assistência aos desamparados.
O exercício desses direitos depende, por vezes, do acesso ao transporte público coletivo,
garantido mediante a adoção de políticas públicas, previstas tanto na Carta Política brasileira
como nas constituições estaduais e na Lei Orgânica do Distrito Federal, que visam reduzir
barreiras físicas, sociais e econômicas, de forma a atingir o maior número de pessoas
beneficiadas. Assim, é importante conhecer quais são as medidas adotadas pelo Estado
brasileiro que favorecem a inclusão social no que concerne não somente ao acesso aos
serviços públicos de transporte público coletivo, de modo a garantir pelo menos à população
mais carente exercer seus direitos sociais previstos nos dispositivos legais, mas também a
prestação de serviço que dê providências ao direito a ter direitos.
Este artigo tem o objetivo de identificar as diretrizes que favoreçam a inclusão social no âmbito
dos serviços públicos de transporte coletivo de passageiros no Brasil, considerando-se os
direitos sociais previstos constitucionalmente, bem como a operação, gestão e planejamento
dos transportes dada pela regulação do serviço. Para tanto, o presente trabalho foi dividido em
5 seções, considerando-se esta introdução. A segunda seção discorre sobre a problematização
da noção de exclusão social, enfatizando-se os conceitos de cidadania, os direitos humanos e o
exercício dos direitos sociais. A terceira trata de contextualizar o transporte público coletivo na
legislação brasileira, de ressaltar aspectos inerentes ao planejamento, à gestão, à operação e
aos princípios do serviço adequado referentes ao transporte público coletivo urbano por ônibus
que podem favorecer a inclusão social, bem como destacar as diretrizes para priorização desse
transporte e enquadrar o transporte público coletivo no âmbito das políticas públicas de
desenvolvimento urbano. A quarta seção identifica e discute as principais diretrizes para
redução das barreiras físicas e econômicas de acesso aos serviços públicos de transporte
coletivo de passageiros. Por fim, na última seção apresentam-se as considerações finais.
2. PROBLEMATIZAÇÃO DA EXCLUSÃO SOCIAL À LUZ DOS CONCEITOS DE CIDADANIA,
DOS DIREITOS HUMANOS E DO EXERCÍCIO DE DIREITOS SOCIAIS
Nesta seção será abordada a discussão em torno da caracterização da exclusão social,
enfatizando-a ao contexto social do Brasil, tomando como partida o conceito de cidadania, os
direitos humanos e o exercício de direitos sociais.
2.1 Conceitos de cidadania, os direitos humanos e o exercício de direitos sociais
Cidadania, de acordo com Arendt (1995), é o direito a ter direitos, pois a igualdade em
dignidade e direitos dos seres humanos não é um dado. Este conceito contemporâneo de
cidadania formou-se cronologicamente sob forma de direitos de liberdade. Historicamente, o
que era teórico se tornou concreto por meio de legislações, que evoluíram do conceito liberal
para o de direito a ter direitos, passando pelas legislações internas de países como a inglesa de
1684, a americana de 1778 e a francesa de 1789. Como exemplo, na Déclaration dês Droits de
l’Homme et du Citoyen, de 1789, denotou-se Direitos do Homem como conjunto dos direitos
individuais, enquanto que a expressão dos Direitos do Cidadão significaria o conjunto dos
direitos políticos de votar e ser votado, como institutos essenciais à democracia representativa.
Este entendimento evoluiu se impregnando do conceito internacionalista que teve ascensão
após a segunda guerra mundial, no sentido de que a democracia só acontece quando todas as
camadas da sociedade têm as mesmas oportunidades de participação do processo econômico.
Isso só é internalizado com o advento da Declaração Universal dos Direitos Humanos, de 1948,
que denoda cidadãos todos aqueles que habitam o âmbito da soberania de um Estado e deste
Estado recebem uma carga de direitos (civis e políticos, sociais, econômicos e culturais) e
também deveres, dos mais variados (Mazzuoli, 2001). Esses direitos foram revigorados, em
virtude da segunda Conferência Mundial sobre Direitos Humanos, ocorrida em Viena, no ano de
1993, e incorporados ao conceito de cidadania em meados do século XX, com o advento do
Estado do Bem-Estar Social.
A Constituição Federal brasileira de 1988, seguindo essa tendência, não só consolidou a
universalidade dos direitos humanos ou da cidadania, mas também integrou aos direitos
fundamentais os direitos sociais. No entanto, o reconhecimento dos direitos humanos não pode
ficar restrito aos humanos direitos como sendo aqueles que cumprem seus deveres e se
adequam à ordem estabelecida, que, no que diz respeito ao desenvolvimento da sociedade,
privilegia as relações privadas de mercado, de propriedade e de patrimônio, em detrimento da
pessoa (Carbonari, 2007). Ademais, a previsão desses direitos não significa necessariamente
seu exercício, sendo fundamental assegurá-lo, em especial no que tange à educação, à saúde,
ao trabalho e ao lazer, mediante a acessibilidade pela coletividade, na medida em que se
caracterizam como serviços ou facilidades disponibilizadas em determinados locais, que, por
vezes, requer o deslocamento do indivíduo por meio de algum modo de transporte.
2.2 Exclusão social e cidadania
A temática sobre exclusão social tem ampla abrangência em vista dos vários enfoques
adotados como base de análises para entender o caráter estrutural da exclusão (Dupas, 2001;
Gomide, 2003), mas que, de certa forma, não a caracterizam como um fenômeno novo se
considerada inerente ao processo de acumulação, indutor da quebra da universalidade da
cidadania, ou seja, a noção de universalidade da condição de cidadania não significava a plena
distribuição de riqueza socialmente construída, mas a possibilidade de aquisição de um nível
adequado de acessos sociais (Sposati, 1998). Nesse escopo, esse rompimento da cidadania
indica tanto a limitação do acesso aos serviços essenciais quanto do exercício dos direitos
sociais básicos.
Essa discussão, segundo Sposati (1998), foi reforçada ao final do século XX no primeiro mundo
por captar duas grandes marcas: a da perda de um patamar alcançado e do não respeito à
aquisição do novo direito à diferença (equidade). Ou a perda do lugar conquistado na
responsabilidade pública, social e a discriminação quando da não realização do direito à
diferença. O reconhecimento desse direito, de acordo com Mendes et al (2004), trouxe como
contrapartida à noção de igualdade a noção de equidade. Paugam (1991, apud Sposati, 1998)
aponta a perda da qualidade de vida como exclusão social, mas somente aplicável aos países
de primeiro mundo pelas conquistas de universalidade. A exclusão considerada como
desqualificação social ou como perda de qualidade social (Paugam, 1999, apud Mendes et al,
2004) indica uma condição anterior de universalidade e de cidadania, consoante Mendes et al
(2004). Sposati (1998) diz que a exclusão social vai além da insuficiência de renda,
contemplando a discriminação, a segregação, a não-equidade e a negação dos direitos sociais,
pressupondo o conceito de negação à cidadania.
Situações de exclusão social no sentido de negação à cidadania, segundo Gomide (2003),
podem ser caracterizadas pela carência de oferta de serviços essenciais, pela impossibilidade
de reinvidicação dos direitos sociais, pela vivência em situações de violência, ou sob precárias
condições de vida. No entendimento de Wanderley (1997, apud Mendes et al, 2004), a exclusão
social é o inverso da integração social e resulta de uma construção social, por um lado, e do
problema de integração normativa e funcional de indivíduos, por outro, que passa pelo
emprego. Essa falta de integração em todas suas nuances é potencializada com
desestruturação do sistema público de serviços sociais e urbanos, nas áreas de previdência,
saúde, educação, saneamento básico, construção de moradias populares e cuidados com o
meio ambiente, que refletem uma das manifestações da questão social em um período marcado
por grave crise econômica, política e social, e que não significam apenas a redução de
emprego, mas, principalmente, a quebra dos direitos sociais (Mendes et al, 2004). Tal situação
tem pressionado cada vez mais o Estado a adotar políticas sociais para restabelecer o sistema
de proteção social.
2.3 Exclusão social e pobreza
Mendes et al (2004) afirma que é fundamental diferenciar as concepções de exclusão social e
de pobreza, na medida em que esta se relaciona à noção de capacidade aquisitiva, de carência
de acesso a bens e serviços, enquanto que a exclusão social, ainda que possa estar associada
à pobreza, abrange outras condições que extrapolam a capacidade de não retenção de bens.
Exclusão social em um conceito amplo é diferente de pobreza, pois alcança valores culturais,
éticos, socioeconômicos, entre muitos outros; inclui até mesmo o abandono, a perda de
vínculos, o esgarçamento das relações de convívio, que necessariamente não passam pela
pobreza. A pobreza, por outro lado, pode abranger uma situação absoluta ou relativa. Pobre é o
que não tem, excluído pode ser o que tem sexo feminino, cor negra, opção homossexual, é
velho, entre outros aspectos. A exclusão, assim, segundo Sposati (1998), é um construído da
convivência coletiva, que requer o acesso ao espaço público e permite a construção do mundo
comum através do processo de asserção aos direitos a ser cidadão.
Satterwaite (2002) assume praticamente pobreza como sinônimo de exclusão social, pois não
recomenda medir pobreza apenas pela renda, mas também pela falta de bens, direitos, acesso
a serviços e voz política. De qualquer forma, não se pode dizer que o conceito de Satterwaite
destoa do de Sposati, dado que esta autora fala na exclusão de uma forma genérica apenas
quando se pensa em um país desenvolvido. Contudo, estes pontos de vista, focam na pobreza,
não sendo genérico como o apresentado por Sposati (1998).
2.4 Exclusão social e o contexto brasileiro
O problema da exclusão social no Brasil perdura há muitas décadas, apesar das mudanças
ocorridas ao longo do século XX, e, segundo Ianni (1996, apud Mendes et al, 2004) tem como
referencial a formação colonialista e monárquica absolutista, o peso econômico e cultural do
antiquado sistema de trabalho escravista. Garcia (2006) alerta, no entanto, que deve ser
considerado que a extrema desigualdade hoje existente foi construída com método e
determinação, não se tratando apenas de difícil herança colonial, do latifúndio ou da
escravidão. Esse problema caracteriza-se como sendo um fenômeno transdisciplinar e requer,
para seu enfretamento em virtude da fragmentação socioeconômica do território nacional, a
identificação e compreensão das desigualdades sociais e regionais do país, produzidas e
reproduzidas em função do capitalismo brasileiro dada a falta de reforma agrária, tributária e
social (Pochmann e Amorim, 2004). No entanto, não é objeto deste trabalho apresentar e
discutir os fatos que caracterizam as desigualdades no Brasil expressos em vários estudos
baseados em análises com diferentes abordagens, mas cabe registrar que os resultados
alcançados apontam que o Brasil apresenta um dos mais altos graus de desigualdade do
mundo.
No caso do Brasil, conforme afirma Sposati (1998), um patamar de universalidade da cidadania
não foi consagrado nem na sociedade, nem no Estado, isso porque, segundo Pochmann e
Amorim (2004), o fenômeno da exclusão não abrange somente aqueles que já estiveram
incluídos, mas também aqueles que nunca passaram pela condição de inclusão. Nesse sentido,
faltaria um referencial para se poder dizer que houve perda de qualidade de vida ou de direitos
sociais, com base nos princípios do conceito cidadão do direito a ter direito. Todavia, é fato que
o Brasil hoje possui um arcabouço jurídico-institucional, estabelecido a partir da promulgação da
Constituição Federal, que assegurou a universalidade dos direitos e um sistema de seguridade
social e que atribuiu ao Estado a responsabilidade de reduzir as desigualdades sociais e
regionais. Porém, esse objetivo se confronta com a privatização de instituições sociais,
empresas públicas e serviços públicos de infra-estrutura, somada à desregulação e à
liberalização econômica em países emergentes, que tem aumentado o desemprego estrutural e
a flexibilização da mão-de-obra (Dupas, 2001), o que reforça o processo de exclusão social
(Mendes et al, 2004) e, em conseqüência, acaba imputando à República Federativa do Brasil o
ônus de ampliar suas políticas e programas de proteção social, de maneira a atender um maior
número de pessoas, sejam aquelas excluídas do mercado de trabalho ou aquelas nele incluídas
ou, ainda, aquelas que nele não conseguem ingressar, mas que por algum motivo são
impossibilitados de exercer plenamente seus direitos sociais.
Todo o exposto até o momento instiga alguns questionamentos: Como garantir às pessoas uma
qualidade de vida adequada, favorável ao desenvolvimento humano e ao exercício dos direitos
sociais? Como planejar, gerir e coordenar a infra-estrutura e os serviços (água, esgotos,
assistência médica, educação, transporte público), a fim de torná-los eficientes e acessíveis?
Como garantir a obtenção mínima de renda e a equidade no acesso ao transporte público
coletivo necessárias ao exercício dos direitos sociais previstos? De acordo com Garcia (2006),
a universalização dos direitos sociais e a extensão dos mecanismos de proteção social a todos
requerem a adoção de princípios que conduzam à continuada redução das desigualdades, com
base no critério da equidade.
Passa-se, então, a abordar o tema transporte público coletivo, buscando ressaltar sua
importância no contexto brasileiro em torno do fenômeno de exclusão social e as ações
adotadas para interromper ou pelo menos amenizar esse fenômeno.
3. POLÍTICAS PÚBLICAS E TRANSPORTE PÚBLICO COLETIVO
O setor de transportes exerce papel essencial na vida econômica, tais como a geração de
acessibilidade, a estruturação espacial, o uso de fontes energéticas, os congestionamentos, a
poluição e os acidentes (Button, 1992). Esses aspectos indicam que os transportes permeiam
diversas áreas que são objetos de políticas públicas. Nesse sentido, este tópico tem o intuito de
enfatizar essa transdisciplinalidade afeta aos transportes, especificamente quanto ao transporte
público coletivo urbano por ônibus, na medida em que é responsável por atender 59 milhões de
passageiros por dia no Brasil (NTU, 2006), destacando-se aspectos da legislação brasileira de
transporte público e princípios do serviço adequado, bem como a importância de as diretrizes
para priorização desse transporte interagirem e serem harmônicas com as políticas públicas de
desenvolvimento urbano.
3.1 Transporte público coletivo na legislação brasileira
A Constituição Federal brasileira de 1988 estabeleceu expressamente que cabe ao Governo
Federal explorar, diretamente ou mediante concessão, permissão ou autorização aos serviços
de transporte ferroviário e aquaviário entre portos brasileiros e fronteira nacionais, ou que
transponham os limites de Estado ou Território, bem como os serviços de transporte rodoviário
interestadual e internacional e os de transporte aéreo de passageiros. Quanto aos serviços de
interesse local, inclusive os de transporte urbano de caráter essencial, cabe aos municípios e
ao Estado – no caso das regiões metropolitanas, aglomerações urbanas e microrregiões –
organizá-los e prestá-los, diretamente ou sob regime de concessão ou permissão, cumprindo à
União instituir diretrizes para o desenvolvimento do transporte urbano e de editar leis sobre as
diretrizes da política nacional de transportes, o trânsito e o transporte. Cumpre também ao
município regulamentar os serviços de táxi sob regime de autorização.
Em vista dessa expressa separação de atribuições, o planejamento e a gestão da oferta dos
serviços de transporte público coletivo ficaram a cargo de cada ente federativo dentro de sua
jurisdição, de modo que a regulamentação dos serviços diverge de estado para estado e de
município para município, sendo a prestação dos serviços delegada à iniciativa privada.
3.2 Transporte público coletivo urbano por ônibus: planejamento, gestão e operação
No que concerne ao transporte público coletivo por ônibus, importa enfatizar que a receita, em
regra, provém da tarifa cobrada do usuário, sendo exceção a existência de subsídios, tal como
ocorre para linhas rurais e de caráter social. Além da promoção do acesso via subsídio, os
aspectos técnicos de planejamento, gestão e operação do transporte coletivo de passageiros
podem vir a favorecer a inclusão social, contudo são externalizados pelo Estado em Leis e não
nas cartas políticas, mas em regulamentos. Isso é conseqüência direta da especificidade dos
aspectos técnicos envolvidos na determinação de características tipo: tempo de viagem,
freqüência, sinuosidade das linhas, cobertura espacial, entre outros, que podem vir a contribuir
no exercício pleno da cidadania. Segundo Orrico Filho et al (1996), em geral, a estrutura e as
diretrizes constantes dos regulamentos da prestação desses serviços indicam a direção de
mercados fechados, a inexistência de risco principalmente quanto à demanda e de competição
no mercado e a falta de incentivo à redução de custos, à produtividade e à qualidade, aspectos
também ressaltados pela SeMob (2006a).
Em relação à operação, couberam às empresas prestar os serviços dentro do regime
estabelecido contratualmente, de acordo com os parâmetros operacionais fixados pelos órgãos
gestores. Em contrapartida, às empresas é assegurado o equilíbrio econômico-financeiro do
contrato mediante reajustes e revisões tarifárias. A NTU (2006) apresentou propostas para
desoneração dos custos e barateamento das tarifas, porém, todas recaem exclusivamente
sobre o Estado, nenhuma delas é assumida pelas empresas ou ao menos compartilhada em
face das peculiaridades da operação dos serviços. Há que se ressaltar, nesse sentido, que com
o advento das Leis 8.987/95 e 9.074/95 foram estabelecidas medidas para incentivar a
competitividade entre as empresas, destacando-se: a sujeição a uma licitação economicamente
competitiva por critérios econômicos (menor tarifa, maior oferta ou combinação de ambos); e a
eliminação de reservas de mercados e direitos de exclusividade.
Essas características, consoante Aragão (1996), visam introduzir uma cultura de eficiência
econômica nas empresas operadoras, de maneira que parcela significativa dos ganhos de
produtividade seja efetivamente repassada para os usuários. Portanto, quando esses ganhos
ocorrem são auferidos exclusivamente pelas empresas (melhorias na rede e na infra-estrutura,
economias de escala, redução da frota, aumento da velocidade comercial, entre outros) e, por
outro lado, os aumentos de custos são repassados integral e automaticamente para as tarifas,
premiando a ineficiência das empresas mal geridas (SeMob, 2006a). Além disso, os usuários
passaram a ter o direito ao serviço adequado como sendo aquele que satisfaz as condições de
regularidade, continuidade, eficiência, segurança, atualidade, generalidade e cortesia de sua
prestação e modicidade tarifária, bem como a obter informações necessárias para fins de
defesa de seus interesses.
3.3 Transporte público coletivo urbano por ônibus: princípios do serviço adequado
O serviço de transporte público coletivo por ônibus é fundamental para o exercício dos direitos
sociais básicos, conforme enfatizado nos tópicos precedentes, em virtude da essencialidade
dos serviços públicos, bem como de seus princípios norteadores, que delimitam as condições
mínimas de bem-estar social. A essencialidade de um serviço decorre de sua
indispensabilidade e do interesse geral que o serviço satisfaz (Grotti, 2003), estando o
transporte coletivo relacionado entre os onze serviços essenciais previstos legalmente.
Neste escopo, cumpre registrar que o princípio da generalidade ou da universalidade dos
serviços públicos pressupõe que o serviço deve atender a todos que dele necessite,
independentemente do poder aquisitivo, satisfeitas as condições de sua obtenção. É esse o
sentido da obrigação imposta pela Lei 9.074/95 ao poder público ao licitar serviços públicos de
promover o atendimento abrangente ao mercado, sem exclusão das populações de baixa renda
e das áreas de baixa densidade populacional inclusive as rurais, termos que destacam o
aspecto social de forma a vedar a elitização do serviço público, em especial do transporte
público coletivo urbano por ônibus.
Outro princípio relevante e inerente ao serviço público diz respeito à modicidade tarifária. Não
há um conceito previsto em lei para esse princípio, mas também não se pode associá-lo à
gratuidade, pois esta, segundo Grotti (2003), depende de opção política expressa nas
constituições e em leis para determinados serviços públicos ou, ainda, a prestação desses
serviços para determinadas categorias de pessoas que dificilmente a eles teriam acesso, por
meio de pagamento sem sacrifício de sua subsistência. Sobre tal aspecto a Lei 8.987/95 prevê
que no atendimento às peculiaridades de cada serviço público, o poder público poderá prever a
possibilidade de outras fontes de provenientes de receitas alternativas, complementares,
acessórias ou de projetos associados, com ou sem exclusividade, a fim de favorecer a
modicidade das tarifas, dispositivo que tem sido muito pouco aplicado pelo Estado quando da
delegação da prestação dos serviços públicos à iniciativa privada.
Assim, não é por menos que o transporte público coletivo urbano por ônibus é definido como
serviço público essencial, tamanha é sua importância social, porém, os parâmetros
operacionais pré-definidos são voltados estritamente para a rentabilidade do operador, ficando
relegado a segundo plano o interesse público e a obrigatoriedade de se prestar o serviço,
independentemente da renda dos usuários ou de sua localização. O deslocamento das pessoas
é tratado dentro da lógica do processo capitalista, sendo transformado em mercadoria quando
os passageiros utilizam o transporte público coletivo sob duas óticas: como valor-de-uso e como
valor-de-troca (Cleaver, 1981). Os usuários, individualmente, têm buscado alternativas para
reduzir o impacto de seus deslocamentos em seu orçamento familiar, conforme destacado pelo
Itrans (2004), entre outras formas a compra de passes mais baratos, a compra de valestransporte de segunda mão mais baratos e andar a pé ou de bicicleta.
3.4 Diretrizes para priorização do transporte público coletivo urbano por ônibus
A importância do transporte público coletivo urbano seja por ônibus, seja por outro modo, para a
qualidade de vida das pessoas, consoante Ferraz e Torres (2004), tem o mesmo grau de
relevância dos serviços de abastecimento de água, coleta de esgotos, fornecimento de energia
elétrica, saúde, educação, entre outros.
A organização dos transportes públicos tem sido realizada diferentemente de cidade para
cidade, tanto no Brasil quanto nos países do Mercosul Ampliado (acrescentado o Chile aos
quatro membros oficiais do Mercosul) (Sant’Anna, 2001). Nesse sentido, técnicas e tecnologias
modernas foram adotadas, porém, focadas em vias e faixas exclusivas, nos veículos, nos
terminais e na organização operacional, com intuito de aumentar a capacidade, o conforto e a
acessibilidade e de reduzir o tempo de viagem, porém não asseguram a inclusão social, pois
não levam em consideração a dinamicidade da cidade e a segregação decorrente da má
operação, gestão e planejamento dos serviços de transporte salientada em Silva e Yamashita
(2005). Percebe-se que essas medidas visam não só priorizar o transporte público coletivo
urbano por ônibus, mas principalmente melhorar as condições de viabilidade e eficiência
operacional na prestação dos serviços (SEDU e NTU, 2002).
A política para o transporte coletivo urbano, por outro lado, deve se harmonizar com as
diretrizes para outros setores, tais como as políticas industrial, tecnológica, energética, de
desenvolvimento urbano, relativas ao meio ambiente e sociais. Essas políticas também devem
internalizar os aspectos associados à urbanização e à polarização dos mercados de produção e
de consumo a nível nacional, estadual ou municipal, de modo a favorecerem a eficiência dos
sistemas de transporte público coletivo urbano, em especial por ônibus, por meio, por exemplo,
da racionalização operacional dos serviços e garantindo ao cidadão, autonomia, equidade,
qualidade de vida e desenvolvimento humano.
3.5 Política de desenvolvimento urbano e transporte público coletivo urbano
O transporte público coletivo urbano, no entanto, segundo Marcos (2000), deve estar inserido
na organização do estabelecimento harmonioso das relações sociais e econômicas da cidade,
de modo a acompanhar a evolução do tecido urbano, o que requer uma política globalmente
integrada de desenvolvimento urbano. Gabardo (2004) afirma que as vias e ferrovias, regionais
e metropolitanas, conquanto por um lado geram acessibilidade e valorização da terra, por outro,
geram segregações espaciais, o que leva a um tecido urbano fragmentado, configurado por
retalhos de classes sociais diferenciadas. No que diz respeito à forma do tecido urbano, Barat
(1991a) assevera que é variável no tempo e no espaço e, por um lado, influi na organização do
sistema de transportes públicos e na implantação dos equipamentos urbanos, por outro, sofre
influências desses equipamentos e sistema. Essas segregações espaciais ou fragmentações
socioeconômicas do território resultam do processo produtivo capitalista que favorece o
fenômeno da exclusão social no contexto brasileiro (Pochmann e Amorim, 2004), que acabam
caracterizando a desigualdade social das cidades, sendo representada principalmente pela
prevalência dos interesses privados e pela força política dos interesses especulativos em que
os benefícios dos investimentos públicos resultam em valorização privada (Ministério das
Cidades, 2004).
Sobre esses aspectos, a Carta Política prevê que a política de desenvolvimento urbano será
executada pelo município, tendo por objetivo ordenar o pleno desenvolvimento das funções
sociais da cidade e garantir o bem-estar de seus habitantes, sendo as diretrizes gerais da
política urbana estabelecidas no âmbito do Estatuto da Cidade. Em que pese a previsão legal, a
política de desenvolvimento urbano não tem atendido os anseios da sociedade em face aos
problemas gerados pela urbanização acelerada decorrente da acomodação rápida de ciclos
migratórios de regiões rurais e destituição de normas de ocupação do solo em detrimento da
especulação imobiliária, que tem imputado a grande parte da população a viver em condições
precárias, em favelas ou outras formas de assentamento ou, ainda, afastadas dos centros onde
há maior oferta de infra-estrutura física (saneamento, transporte público), social (educação,
saúde, lazer) emprego e renda. O Estado tem atuado de forma reativa e remedial, em relação à
gestão urbana, quando se requer um planejamento sistêmico de médio e longo prazo com
diretrizes harmônicas setoriais das distintas esferas federativas.
Nesse escopo, a integração das diretrizes para o desenvolvimento urbano com o planejamento
do transporte público coletivo urbano é necessária sob o ponto de vista de Ferraz e Torres
(2004), porque de outro modo impactaria negativamente a qualidade e a eficiência da prestação
dos serviços e, conseqüentemente, na possibilidade de usufruto dos serviços públicos.
Seguindo esse raciocínio, também deve ser perseguida a integração do transporte público
coletivo urbano com políticas de uso do solo, conforme alertado por Barat (1991a), na medida
em que promove a racionalização operacional dos serviços e, segundo Ferraz e Torres (2004),
haja vista que contribui para tornar as cidades mais humanas e mais eficientes no que diz
respeito ao transporte, ao sistema viário e à infra-estrutura de serviços públicos. Assim sendo, a
distribuição espacial da população e das atividades econômicas e sociais do município, estas
também de forma temporal (por exemplo, o serviço integrado de atendimento ao cidadão),
juntamente com a ordenação e o controle do uso do solo, são essenciais tendo em vista que a
diversidade dos motivos de viagens está associada com o acesso aos serviços públicos e às
facilidades disponíveis, tais como trabalho, estudo, compras, lazer, correio, hospital.
A cooperação entre os governos, a iniciativa privada e os demais setores da sociedade no
processo de urbanização é também necessária, pois, consoante Barat (1991a), as decisões de
investimentos são tomadas por instituições da Administração Pública Federal, estadual e
municipal, sendo a regra a falta de entrosamento e de objetivos comuns. Não raro, as políticas
públicas visam alcançar objetivos que não são harmônicos entre si, e que se transformam com
a dinâmica da sociedade e com as trajetórias das agências públicas encarregadas de aplicá-las.
4. INCLUSÃO SOCIAL E TRANSPORTE PÚBLICO COLETIVO: UMA ANÁLISE DAS
DIRETRIZES PROPOSTAS
Neste tópico, com base nos conceitos apresentados nas seções 2 e 3, identificam-se e
analisam-se as principais diretrizes que visam favorecer a inclusão social no âmbito do
transporte público coletivo, no sentido de erradicar ou reduzir as barreiras físicas e econômicas,
adotadas por cada ente federativo do Brasil.
4.1 Políticas públicas para redução das barreiras físicas de acesso ao transporte público
coletivo de passageiros
Nos últimos anos, o acesso aos serviços públicos, em especial ao transporte público coletivo,
tem sido tema nas discussões das políticas públicas. Estudos e pesquisas realizadas por
Gomide (2003) e pelo Itrans (2004) concluíram que as populações de baixa renda das grandes
metrópoles brasileiras têm encontrado barreiras de acesso aos sistemas de transporte público
coletivo, o que contribui, consoante Gomide (2006), para a desigualdade social, na medida que
priva essas pessoas de acessarem outros serviços (educação, saúde) e oportunidades
(trabalho), o que dificulta a superação da exclusão social. A acessibilidade aos sistemas de
transporte público coletivo é fundamental para o atendimento das necessidades de
deslocamento e mobilidade das pessoas, inclusive as que possuem alguma necessidade
especial, no âmbito das cidades. De acordo com a SeMob (2006b), as barreiras físicas
proporcionam mais obstáculos para as pessoas com deficiência à participação na sociedade do
que as limitações funcionais, de modo que sua eliminação é essencial para que essas pessoas
tenham oportunidades igualitárias. Porém, não somente a acessibilidade ao sistema garante o
pleno exercício da cidadania, mas também a operação, a gestão e o planejamento dos
transportes podem favorecer ou impedir o exercício dos direitos sociais, bem como adequada
distribuição espacial e temporal das atividades econômicas e sociais do Estado, associada à
informação sobre essas atividades. Isso porque a precária distribuição e informação das
atividades impõem aos usuários do transporte público coletivo maior impacto em seu orçamento
familiar, quando poderiam acessar serviços mais próximos com menor ou nenhum custo de
deslocamento.
A promoção da acessibilidade universal no Brasil tem acompanhado as tendências
internacionais, em observância à Declaração Universal dos Direitos Humanos, ao menos em
termos de previsão legal (SeMob, 2006b). Sobre isso, a Carta Política brasileira, além de
estabelecer os direitos sociais para toda a população, também prevê outras medidas para
supressão das desigualdades sociais das pessoas portadoras de deficiência (arts. 7º, XXXI, 23,
II, 37, VIII, 203, IV e V, 208, III, 227, § 1º, II, 227, § 2º, e 224), sendo esses dois últimos
dispositivos aplicáveis aos veículos de transporte coletivo.
O Governo Federal, nesse sentido, estabeleceu diretrizes, mediante o Decreto 5.296/04, para
que os órgãos da administração pública direta, indireta e fundacional, as empresas prestadoras
de serviços públicos e as instituições financeiras venham a atender prioritariamente as pessoas
portadoras de deficiência (física, auditiva, visual, mental e múltipla) ou com mobilidade reduzida.
Consoante a SeMob (2006a), uma das causas dos problemas de mobilidade urbana recai sobre
o desenvolvimento urbano mal planejado ou planejado de forma a atender interesses de uma
pequena parcela da população, em especial investidores e especuladores do solo urbano, além
da inadequação da maior parte das delegações desses serviços em relação à legislação
vigente. Com base no conceito de mobilidade urbana, Taco et al. (2006) aplicaram um modelo
funcional de rede de transporte coletivo por ônibus para a cidade de Manaus e obtiveram como
resultado o aumento da mobilidade do sistema urbano.
No que tange aos serviços de transporte coletivo terrestre, aquaviário e aéreo, para os fins de
acessibilidade, considerou-se como integrantes desses serviços os veículos, terminais,
estações, pontos de parada, vias principais, acessos e operação. Além disso, essas diretrizes
se reportaram às normas específicas para acessibilidade editadas pela Associação Brasileira de
Normas Técnicas (SeMoB, 2006b). Em vista desses normativos, a frota de transporte coletivo
por ônibus não pode ter barreiras físicas no que tange às portas e, também, devem passar por
adequação de seu interior, quanto ao sistema de iluminação, de comunicação visual e de áudio
em viva-voz, bem como às cores de balaústres, corrimãos, pega-mãos e demais equipamentos
de apoio ao usuário (SeMob, 2006b). Com intuito de reduzir as barreiras físicas de acesso ao
transporte coletivo, algumas cidades brasileiras, segundo Nassi et al. (2006), adotaram sistema
de transporte público coletivo com linhas de ônibus de dedicação exclusiva e com veículos
adaptados, com o intuito de atender as pessoas portadoras de alguma necessidade especial.
4.2 Políticas públicas para redução das barreiras econômicas de acesso ao transporte
público coletivo de passageiros
A redução de barreiras econômicas de acesso ao transporte público coletivo tem sido
implementada por políticas sociais, grosso modo, mediante a concessão de benefícios: valetransporte, gratuidades e descontos tarifários. O vale-transporte foi instituído em 1985 e se
caracteriza como um mecanismo de subsídio direto para o usuário, financiado por seu
empregador, mas que não é capaz de contribuir plenamente com a eliminação ou redução da
exclusão no acesso ao transporte público coletivo, haja vista que não atinge os trabalhadores
do mercado informal (Gomide, 2003). Nota-se que o vale-transporte, em que pese ser um
importante instrumento de política social, não foi concebido para os excluídos, mas tão-somente
para os incluídos no mercado de trabalho (Sposati, 1998), mas que merece ser reformulado, a
fim de ampliar sua abrangência, especificamente às pessoas situadas no setor informal do
mercado do trabalho.
As cartas políticas estaduais e distrital dão maior amplitude às medidas que beneficiam
determinados segmentos de usuários sem cobertura financeira, ou seja, gratuidades e
descontos, em relação à Constituição Federal brasileira, no que diz respeito ao acesso ao
transporte coletivo de passageiros. Oliveira (2002) registra que o privilégio da gratuidade no
âmbito do transporte coletivo no Brasil em benefício de algumas categorias apresenta um
quadro bastante vasto e remonta aos tempos do Segundo Reinado, na medida em que os
concessionários de linhas de bonde tinham a obrigação de transportar gratuitamente os
empregados dos correios e os policiais militares.
No âmbito metropolitano, a Lei Estadual 8.267/06, instituiu o programa de inclusão social do
transporte coletivo, com o objetivo de criar subsídios para os usuários do sistema de transporte
urbano intermunicipal da Região Metropolitana da Grande Vitória, atribuindo créditos financeiros
para cumprimento da lei. No âmbito federal, existe projeto de lei de 2005 no Congresso
Nacional que institui o Vale-Transporte Social para atender famílias que vivem em situação de
pobreza e extrema pobreza, sendo as despesas de implementação custeadas por dotações
orçamentárias federais. Ainda, há proposta de emenda à Constituição Federal de 1988, de
número 49/2007, que estende aos maiores de 65 anos e às pessoas com deficiência a
gratuidade dos transportes coletivos urbanos e intermunicipais.
A Tabela 1 representa a diversidade de segmentos de usuários beneficiados sem cobertura
financeira, constantes das constituições federal e estaduais e da Lei Orgânica do Distrito
Federal.
A leitura da Tabela 1 aponta para a diversidade de segmentos beneficiados sem cobertura
financeira por Unidade da Federação, que reduzem a barreira econômica de acesso ao
transporte público coletivo urbano, metropolitano e intermunicipal. Os idosos com idade superior
a 65 anos também tem garantido dois assentos gratuitos no transporte rodoviário interestadual
e internacional de passageiros. Há que se ressaltar que o amplo espectro de beneficiados sem
cobertura financeira não se restringe ao conjunto representado na Tabela 1, pois não abrange
os casos previstos na legislação dos mais de 5.500 municípios brasileiros.
Tabela 1: Diversidade de segmentos de usuários beneficiados sem cobertura financeira
por Unidade da Federação
Transporte
Transporte
Transporte
Benefiados
Urbano
Intermunicipal Metropolitano
aposentado carente
TO
avaliador judicial e oficial de justiça
SE
carteiro
AP, PA
AP, PA
criança com menos de 10 anos
AM
AM
criança com menos de 5 anos
ES
criança com menos de 7 anos
TO, PA
PA
deficiente
ES, DF, PR, RJ, SP
RJ, RS, GO
PR
deficiente auditivo e múltiplo, doador de
sangue regular, criança menor de 6 anos,
bombeiro
AP
AP
deficiente físico
AP, RO, MT
AP
deficiente mental
AP, MT
AP
deficiente para locomoção
MS, AM, RJ, PA
AM, PA
deficiente sensorial
MT
deficiente visual
AP, MS, PE
AP
doença crônica
RJ
estudante
AP, PA, MS, DF, AM, ES, RJ AP, AM, RJ
ex-combatente da 2ª GM
RS, PA
RN, RS, PA
Gestante 7º mês de gravidez
MS
idoso com mais de 60 anos
AP, RO, SP
AP, RO
PE, PI, MS, RJ, DF, AL, AM,
PR, RS, PA
MT, CE, RN, PA, ES, RS, MA, PE, PA, AM,
pessoas com mais de 65 anos
RO, MG, SE, PB, TO, PR
MA, RJ
policial civil e militar
AP, PA, MS, AM
AP, PA, AM
SIDA, tuberculose, câncer, hanseníase,
doença renal crônica
MS
MS
vigilante
AP, RJ
AP, RJ
Fonte: Constituição Federal, Constituições Estaduais e Lei Orgânica do Distrito Federal
Os casos representados na Tabela 1 refletem políticas compensatórias, que têm sido
implantadas desde 1980 no âmbito do setor de transportes e que, segundo Silva et al (2005),
têm o intuito de atacar um problema generalizado a partir de uma visão limitada e setorial.
Ainda, consoante esses autores, um programa efetivo de inclusão social requer o
enfrentamento do problema de forma sistêmica e transdisciplinarmente e com a participação do
cidadão nas decisões públicas.
5. À GUISA DE CONCLUSÕES
A literatura apresentada na parte inicial do presente trabalho revela a natureza multifacetária do
fenômeno da exclusão social. A compreensão desse fenômeno, por sua vez, requer o
entendimento dos conceitos inerentes à cidadania e aos direitos humanos e sociais. Com base
nessa conceituação, pôde-se perceber que o Brasil aderiu à tendência internacional, no sentido
de universalizar os direitos humanos, abordando o tema no ordenamento jurídico, por meio da
promulgação da Constituição Federal de 1988. Porém, o processo de universalização desses
direitos no Brasil começou tardiamente e, por isso, ainda não apresentou resultados efetivos,
haja vista o grau de desigualdades sociais existente, seja sob o aspecto da aquisição de bens e
serviços, seja pela aquisição do direito de equidade, em que restou claro que a grande maioria
da população brasileira ainda não conseguiu atingir o nível de cidadania expresso na
legislação, por vários motivos, mas principalmente pela prevalência das relações de mercado e
não da pessoa no desenvolvimento da sociedade. O Estado, com o objetivo de promover a
inclusão social no enfrentamento à exclusão, tem implantado políticas sociais, mas de forma
isolada e remedial.
O transporte público coletivo está inserido no desenvolvimento da sociedade, exercendo papel
essencial para a consecução dos direitos humanos e sociais e permeando várias áreas objetos
de políticas públicas para a integração social, o que torna complexo o seu tratamento de forma
isolada, ainda mais devido à separação de atribuições de cada ente federativo prevista na
legislação brasileira quanto ao seu planejamento, a sua gestão e a sua operação. Esses
aspectos, no entanto, são importantes para a promoção da inclusão social, desde que a
regulamentação dos serviços seja adequada à legislação vigente e que os instrumentos
contratuais incorporem o regime de incentivos, de maneira que os benefícios resultantes da
atuação do Estado na priorização do transporte sejam repassados às tarifas, bem como os
ganhos de produtividade obtido na prestação dos serviços, de modo a fazer valer os princípios
da modicidade tarifária e da generalidade afetos ao serviço adequado.
Outro aspecto relevante é integrar e harmonizar efetivamente as diretrizes para o transporte
público coletivo com as políticas de desenvolvimento urbano, entre outras, tal como
preconizado na Carta Política brasileira e no Estatuto da Cidade, de modo que haja cooperação
para alcançar objetivos comuns entre governos, iniciativa privada e demais setores da
sociedade no processo de desenvolvimento das cidades, a fim de que sejam reduzidas as
desigualdades sociais e seja garantida uma sociedade inclusiva.
As políticas públicas para favorecimento da inclusão social, implantadas no âmbito do
transporte público coletivo, têm buscado reduzir as barreiras físicas e econômicas de acesso ao
transporte. Quanto à redução das barreiras físicas, prevalece a aplicação do conceito de
acessibilidade e de mobilidade urbana, o que remete à necessidade de uma avaliação sistêmica
do problema da exclusão, com o intuito de assegurar a universalidade dos direitos com
equidade em prol das pessoas e não para favorecer a interesses econômicos. No que concerne
à redução das barreiras econômicas, as políticas refletem caráter compensatório, conforme
afirmado por Silva et al (2005), e restrito ao setor de transporte afirmado por Silva et al (2005), e
restrito ao setor de transporte
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Francisco Gildemir Ferreira da Silva ([email protected], (61) 34477995, Agência
Nacional de Transportes Terrestres, SBN – Quadra 2, Bloco C, Brasília – DF, CEP 70040020);
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Transportes Terrestres, SBN – Quadra 2, Bloco C, Brasília – DF, CEP 70040-020) ; e
Carlos Henrique Marques da Rocha ([email protected], (61) 81224627, Universidade de
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Engenharia Civil e Ambiental – Faculdade de Tecnologia – Anexo SG-12, 1º andar – Asa
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