Inovação na Gestão Pública: Eficiência com Participação?
Autoria: Felipe Barbosa Zani, Renata Quintas Spinelli
O olhar sobre as inovações na gestão pública pode revelar tanto sua face democratizante, com a
ampliação dos espaços de participação e a inclusão de novas demandas e atores nos processos
decisórios concernentes à gestão governamental, quanto sua face gerencial, cuja ênfase recai
sobre a eficiência administrativa. A faceta privilegiada em determinado contexto dependerá do
ambiente de inovação, isto é, do espaço institucional e de relações de forças disponibilizados por
um grupo para a implantação das práticas inovadoras. Nesse sentido, o principal objetivo desse
artigo é apresentar os resultados de uma pesquisa de campo que buscou identificar a influência do
modelo de gestão pública privilegiado no Espírito Santo sobre as inovações introduzidas no
âmbito da administração pública estadual. Os modelos de gestão foram caracterizados em
Administração Pública Gerencial e Administração Pública Societal. As práticas inovadoras foram
tomadas a partir da perspectiva do Prêmio Inoves, que as caracteriza como ações direcionadas à
produção de serviços públicos de qualidade, reduzindo gastos e gerando satisfação para a
sociedade de modo efetivo, criativo e com possibilidades de multiplicação. Os dados foram
coletados por meio de pesquisa documental, questionários e entrevistas semi-estruturadas com
diversos atores relevantes envolvidos no contexto em tela. Foram considerados os ciclos de
premiação dos anos 2005-2007. Os resultados da pesquisa apontam que as inovações são
orientadas em consonância com as transformações que o estado do Espírito Santo atravessa,
identificadas com o modelo gerencialista, como comprovam as diretrizes do Plano Estratégico de
Desenvolvimento Espírito Santo 2025. O primeiro reflexo desta orientação se faz notar nas
categorias de premiação previstas no Inoves, que priorizam a modernização e a eficiência da
gestão pública. O Inoves é então instrumentalizado como política de recursos humanos com foco
primordial no servidor público enquanto agente de mudança, para fomentar valores condizentes
com o modelo de gestão privilegiado no Espírito Santo, como empreendedorismo ou processo de
melhoria contínua da gestão. Tamanho foco no servidor como agente de mudança, em detrimento
das estruturas governamentais, aliado à tendência dos inovadores de não perceberem vínculo
direto de suas propostas com processo de transformação do governo estadual (reificação das
iniciativas), pode favorecer a personificação dos projetos inovadores, ocasionando a apropriação
individual destes, ou ainda a transformação do Prêmio no objetivo último da inovação. Por fim, a
limitada participação social no processo de inovação não garante que as iniciativas atendam às
reais demandas apresentadas pela sociedade, incorrendo no risco de que as categorias do Prêmio
Inoves, que podem ser tomadas por diversos significados dada a sua amplitude, transformem-se
no único veículo de direcionamento das inovações propostas.
1
1. Introdução
Nas últimas décadas, a inovação tornou-se um tema recorrente. Em decorrência da sua
natureza multidimensional e das abordagens multidisciplinares, seu conceito tem sido
apresentado de forma ampla e diversa (MOTTA, 1999; ANDRADE, 2005; SOUZA, 2006). Para
Jacobi e Pinho (2006:8), inovar significa
introduzir mudanças dentro de uma ordem existente ou planejada e, portanto,
alterar elementos e introduzir aspectos valorativos, seja em instituições, em
métodos, em técnicas, em formas organizacionais, em avaliação, em atitudes, em
relações sociais, em componentes materiais, etc., é sempre inovar em relação a
algo.
É importante ressaltar que não se trata apenas de enfatizar a mudança tecnológica ou os
aspectos de ordem econômica, mas entender a inovação num sentido mais amplo no qual novos
aspectos, processos e atores são considerados, produzindo novos sentidos e significados, assim
como maiores e mais amplos impactos sociais. As noções de contexto e ambientes de inovação
servem para introduzir novas variáveis nesse debate (ANDRADE, 2005; KLERING e
ANDRADE, 2006).
Embora seja apontada como significativa, a inovação na gestão pública é carente de uma
base teórica bem desenvolvida e, no caso da utilização de conceitos schumpeterianos, que se
referencia aos sistemas econômicos, a análise deve ser feita com cuidado e reservas (PINHO e
SANTANA, 1998).
A inovação na gestão pública representa um amplo campo de possibilidades, seja pela
ruptura com a forma de desenvolver política pública, ampliando acesso e direitos a bens públicos,
democratizando a gestão, conferindo transparência à administração; seja pela ruptura com as
práticas políticas existentes, marcadas pelo assistencialismo, clientelismo; ou ainda pela
ampliação e aperfeiçoamento no fornecimento de bens públicos e de atendimento de setores da
população (JACOBI e PINHO, 2006).
Se na década de 1980 o termo inovação era utilizado prioritariamente para se referir às
mudanças de caráter democratizante promovidas pelos governos locais, no sentido de romper
com o padrão autoritário e excludente característico da gestão estatal brasileira, nos anos 1990 o
conceito incorpora também a mudança orientada para a busca pela eficiência, de natureza
gerencial (FARAH, 2006).
A valorização de práticas inovadoras por parte da administração pública fica explícita em
iniciativas como o Inoves. Desenvolvido pelo Governo do Estado do Espírito Santo, o prêmio
Inovação na Gestão Pública do Estado do Espírito Santo “caracteriza-se como um processo de
reconhecimento de resultados alcançados por meio de práticas inovadoras de gestão
desenvolvidas por equipes de trabalho no contexto do serviço público capixaba” (ESPÍRITO
SANTO, 2008).
Em relação às inovações introduzidas no setor público, no caso em tela fomentadas pelo
Inoves, é importante identificar a ênfase que as preside – gerencial e/ou democrática/societal
(PAES DE PAULA, 2005; FARAH, 2006), no intuito de conferir as possibilidades de alteração
na institucionalidade pública (JACOBI e PINHO, 2006) ou então para compreender os sucessos e
falhas da inovação no setor público (EDQUIST e JONHSON apud MENDES, 2002).
Delineia-se, portanto, a questão norteadora deste estudo: como o modelo de gestão
pública privilegiado no Espírito Santo influencia as inovações introduzidas na administração
pública estadual? Para tanto, depois de identificado o modelo valorizado pelo governo capixaba
– gerencial ou societal – e, conseqüentemente, as diretrizes que presidem o Inoves, buscou-se
verificar sua influência na dinâmica das inovações públicas daí emergentes.
2
Para responder à pergunta, partimos da premiação do Inoves nos ciclos 2005, 2006 e
2007. Foram realizadas entrevistas semi-estruturadas com os coordenadores do Prêmio, membros
da banca examinadora e de iniciativas premiadas. Também foram aplicados questionários semiestruturados a servidores integrantes de projetos inovadores reconhecidos pelo Inoves. Ainda,
analisamos as notícias veiculadas na imprensa local além de materiais relativos aos projetos, ao
Prêmio e ao planejamento estratégico do Espírito Santo. Os dados foram tratados na perspectiva
qualitativa, por meio da análise de conteúdo de grade mista.
2. Inovação: do debate econômico à gestão pública
Por ser um termo polissêmico, a inovação está inserida na agenda de pesquisa de diversas
disciplinas. Mas segundo Andrade (2005), foi a economia a disciplina que deu o maior impulso à
construção do debate sobre a inovação, destacando as elaborações de Joseph Schumpeter, que
preconizavam a introdução e a ampliação de inovações tecnológicas e organizacionais como
fatores essenciais para as transformações na esfera econômica e seu desenvolvimento no longo
prazo. Assim, em um sentido amplo, a inovação é vista como resultado da incessante busca de
lucros mediante a obtenção de vantagens competitivas por parte das organizações, que procuram
diferenciar-se das demais tanto nas dimensões tecnológicas quanto de mercado (POSSAS, 2002).
Na teoria schumpeteriana, o ciclo de inovação pode ser dividido em três estágios:
invenção, inovação e imitação ou difusão. Hasenclever e Ferreira (2002) indicam que o processo
de invenção está relacionado com a criação de coisas não existentes anteriormente e sua fonte
principal são novos conhecimentos ou novas combinações de conhecimentos já existentes. Para
se converter em uma inovação, é preciso conferir uso comercial ao seu proprietário, ou seja, a
invenção torna-se uma inovação quando lançada no mercado com sucesso comercial. Ainda
segundo os autores, as inovações permitem a introdução de melhorias nos bens e serviços para
aproximá-los das necessidades dos usuários. Essas variações são denominadas imitação ou
difusão, embora esse processo também possa ocorrer sem a introdução de melhorias.
Possas (2002) destaca no trabalho de Schumpeter uma abordagem evolucionista que
entende a economia capitalista como um processo dinâmico baseado na contínua introdução e
difusão de inovações. Assim, tomando como um processo evolutivo, a concorrência caracterizase pela busca permanente de diferenciação por parte dos agentes, visando à obtenção de
vantagens competitivas. Importa mais a criação de diferenças, por meio das inovações, do que
sua eliminação.
O autor lembra também que a concorrência é um processo de interação entre as
organizações voltadas à apropriação de lucros que não pressupõe nem conduz a um processo de
equilíbrio. Nessa concepção, concorrência não é o contrário de monopólio. Os desequilíbrios
oriundos da concorrência, devido ao esforço de diferenciação, busca de inovações em sentido
amplo e criação de vantagens competitivas, levariam a uma forma de monopólio, ainda que
temporário e restrito, cuja eliminação dependeria de novos concorrentes e/ou imitadores.
Segundo Andrade (2005), o pensamento sociológico trouxe críticas à tradição
schumpeteriana e acrescentou novas perspectivas de análise. O autor apresenta a obra de Bruno
Latour como grande contribuição ao entendimento do processo inovador, segundo a qual toda
inovação se constituiria a partir da ação estratégica dos inovadores, que ao mesmo tempo
constroem e se submetem aos seus respectivos contextos de inovação. Sem um contexto
favorável e autonomia suficiente para estabelecer seus princípios de ação e manipular as variáveis
de sua atuação, o inovador não poderia realizar inovações importantes.
Nesse sentido, Andrade (2005) traz também o conceito de ambientes de inovação,
proposto por Maria Lúcia Maciel, que representa um enfoque diferenciado sobre as
3
possibilidades de construção da prática da inovação, articulando tecnologia, economia e vida
social. O ambiente de inovação consistiria de um espaço institucional e de relações de forças que
um grupo disponibiliza para implementar práticas inovadoras. Refere-se, pois, a fatores políticos,
econômicos, sociais e culturais que estimulam ou dificultam a inovação.
A partir da crítica à tradição schumpeteriana, no tocante aos padrões lineares e simplistas
do debate econômico sobre a lógica e os modelos de inovação relacionados à noção de eficiência
e racionalidade dos agentes, Andrade (2005) avalia que essas abordagens contribuíram para o
reconhecimento de que o processo de inovação também considera as relações sociais, as
condições intelectuais e as tradições culturais nas quais se enraízam e se desenvolvem. Essas
críticas permitiram a incorporação de novas variáveis de análise, uma vez que os interesses
econômicos acompanham, mas não podem explicar totalmente as escolhas e as controvérsias
inovativas.
Partindo também do referencial de Schumpeter, Pinho e Santana (1998) buscaram
construir um quadro teórico a cerca da inovação na gestão pública, cientes das possíveis
aproximações e das enormes diferenças entre os sistemas econômicos e os políticos. A
concorrência como indutora da inovação se daria, por exemplo, através de novas fontes de oferta
de serviços públicos, de projetos governamentais, de concepções de governo ou de formas de
intervenção. Nesse caso, a concorrência se comporta de duas formas: por um lado, há competição
no sentido de proporcionar uma comparação entre diferentes partidos ou diferentes
administrações e, por outro lado, há competição por eleitores.
Contudo, Farah (2006) defende que a introdução de inovações no setor público não ocorre
apenas em função da concorrência entre governos num contexto democrático, tese de Pinho e
Santana. De acordo a autora, as inovações na área pública podem decorrer também de projetos
das elites ou grupos no poder, que nem sempre se orientam pela busca da legitimidade. Assim,
sugere que possam ocorrer mesmo em períodos autoritários e que projetos nacionais ou locais,
diante de contextos em transformação, podem incluir inovações que não visam o apoio imediato
para os governantes.
Buscando pontos de contato com a análise schumpeteriana, que entende a inovação como
um movimento que quebra a idéia de equilíbrio no sistema econômico, Pinho e Santana (1998)
afastam a noção de concorrência perfeita entre governos. A introdução de inovações na
administração pública provocaria desequilíbrios no sistema político, impelindo outras
administrações a adotarem a mesma inovação ou a procurarem outras no sentido de criar uma
diferenciação. Para os autores, “o mimetismo na gestão pública pode ser referenciado à categoria
da difusão considerada por Schumpeter”.
Todavia, Pinho e Santana (1998) também enfatizam a existência de diferenças
fundamentais entre o sistema econômico e o sistema político. Enquanto no sistema econômico
tratamos fundamentalmente de mudanças tecnológicas e as inovações são geralmente absorvidas
pelos competidores, no sistema político outras variáveis dificultam essa transposição para o
concorrente, já que no caso da gestão pública trata-se de sistemas sociais e as inovações não são
simplesmente técnicas, mas carregam um conteúdo político-ideológico, constituído pelo contexto
aos quais os inovadores estão submetidos, idéia corroborada pelo conceito de ambiente de
inovação (ANDRADE, 2003).
3. Mais societal ou mais gerencial? Aproximação entre inovação e modelo de gestão pública
No campo da administração pública brasileira, verifica-se que o uso do termo inovação se
difundiu, referenciado indiscriminadamente aos assuntos relativos à gestão pública e aos desafios
que esta deve enfrentar. Entretanto, as primeiras referências à expressão, identificadas ainda nos
4
anos 1980, estavam associadas à vertente democrática da reforma do Estado, quando importava
mais a natureza substantiva da mudança democrática do que o mero processo de mudança ou a
ocorrência da inovação (FARAH, 2006).
A agenda de reforma das políticas e da administração pública no país, concebida no final
dos anos 1970 e início dos anos 80, se estruturou com base na crítica ao histórico padrão
brasileiro de intervenção do Estado na área social, marcado pela condução das políticas sociais
segundo lógicas clientelistas, atuação setorial, padrão verticalizado de tomada de decisões,
exclusão da sociedade civil dos processos decisórios, ausência de controle e avaliação,
características de um quadro autoritário e excludente (FARAH, 1997).
Esta agenda democratizante, focada principalmente em certos elementos de ampliação do
acesso e direitos a bens públicos, espaços de cidadania e participação pública, democratização da
gestão e transparência administrativa (JACOBI e PINHO, 2006); inspirou, como afirma Farah
(2000), ações inovadoras por parte dos governos estaduais de oposição iniciados em 1982 e se
consolidou na Constituição de 88, tendo como eixos a democratização dos processos decisórios e
a equidade dos resultados das políticas públicas, sendo a democratização vista como condição de
equidade dos resultados.
A década de 1980, contudo, não foi somente de redemocratização, mas um período em
que a crise fiscal convulsionou o próprio modelo nacional-desenvolvimentista, afetando a
capacidade de resposta do Estado brasileiro às necessidades sociais. Num quadro marcado pela
escassez de recursos, advinda da crise fiscal, elementos como eficiência, eficácia e efetividade da
ação estatal passam a compor a agenda de reforma que, conseqüentemente, sofre uma inflexão,
conferindo maior importância ao tema da gestão, embora sem eliminar o componente
democrático característico do período em tela. Para além da crise fiscal, a busca de uma reforma
do aparelho estatal nasce também da crítica ao mal desempenho de suas atividades, atribuído ao
padrão burocrático prevalecente no setor público (FARAH, 2000).
Partindo-se deste diagnóstico, é formulado um conjunto de reformas de corte neoliberal,
ancorado nas propostas de garantia da eficiência do gasto do setor público e maior eficácia de
suas ações. Para a reforma do Estado, propõem-se a adoção do paradigma de gestão do setor
privado, tendo como um de seus eixos centrais a valorização da mudança permanente, a
valorização da inovação voltada para a busca da eficiência. Nessa perspectiva, a inovação era
vista, sobretudo, em sua perspectiva gerencial (FARAH, 2006) e, para alcançar seus objetivos,
deveria calcar-se na administração profissional, autônoma e organizada em carreiras; indicadores
de desempenho transparentes; maior controle dos resultados; ênfase no uso de práticas de gestão
oriundas no setor privado; dentre outras características de um modelo de gestão que se
convencionou chamar Nova Administração Pública (PAES DE PAULA, 2005).
Vale lembrar que a transposição do ideário gerencial concebido na iniciativa privada para
o setor público não é consensual, tampouco simples. Mendes (2002:5), ao constatar a
“predominância de posturas que aceitam acriticamente os pressupostos da reinvenção do
governo”, questiona, por exemplo, a busca de eficiência como objetivo último da administração
pública. Klering e Andrade (2006) chamam a atenção para as diferenças que devem ser
consideradas entre o setor público e o setor privado. Exemplificam a partir de questões como a
accountability e a governança, que se referem especificamente à relação entre cidadãos e
governos na condução das ações estatais.
Seja como for, a análise contemporânea dos movimentos de inovação, quando referidos à
administração pública, deve considerar tanto a perspectiva da adoção ou implementação de
processos eficientes de gestão, olhar atualmente identificado com a proposta da Nova
Administração Pública ou modelo gerencialista, quanto o ponto de vista da ampliação da parcela
5
da população com acesso a serviços públicos e abertura à participação e ao controle da sociedade
sobre as ações governamentais (FARAH, 2006; ANDRADE, 2001), ponto de vista referente à
proposta da administração pública societal ou modelo societal (PAES DE PAULA, 2005). Ao
aproximarmos a busca contemporânea por eficiência à Nova Administração Pública, não
desconsideramos que a gestão pública, desde sua fundação, buscou a eficiência, como atestam o
taylorismo e a burocracia weberiana.
Não podemos considerar as duas perspectivas como estanques. Farah (2000) revela que o
pensamento progressista, alternativo ao receituário neoliberal, entende que a reforma da máquina
pública é pressuposto à possibilidade de democratização do poder e das relações entre agentes
públicos e cidadãos.
Farah (2006) lembra ainda que a ligação da inovação aos valores que permeiam o
ambiente em que ela se desenvolve não é um processo automático. Isto é, existe ainda o risco da
reificação, ou seja, transformação da inovação em um fim em si mesmo, desvinculada de
processos maiores de transformação da ação do Estado, quer na direção da eficiência, quer na
direção da democratização. O quadro 1 (anexo) sintetiza principais as diferenças entre os
modelos gerencial e societal.
Quadro 1 - Variáveis observadas na comparação dos modelos
Variável
Administração Pública Gerencial
Administração Pública Societal
Projeto Político
Enfatiza a eficiência administrativa e se
baseia no ajuste estrutural, nas
recomendações de organismos
multilaterais internacionais e no
movimento gerencialista
Enfatiza a participação social e procura
estruturar um projeto político que
repense o modelo de desenvolvimento
brasileiro, a estrutura do Estado e o
paradigma de gestão
Dimensões
estruturais
enfatizadas na
gestão
Dimensões econômico-financeira e
institucional-administrativa
Dimensão sociopolítica
Abordagem de
gestão
Gerencialismo: enfatiza a adaptação das
recomendações gerencialistas para o setor
público
Gestão social: enfatiza a elaboração de
experiências de gestão focalizadas nas
demandas do público-alvo, incluindo
questões culturais e participativas
Fonte: Adaptado de Paes de Paula (2005:175)
Paes de Paula (2005) explica que a dimensão econômico-financeira se relaciona com
questões de natureza fiscal, tributária e monetária, e a dimensão institucional-administrativa
abrangeria problemas de organização e articulação entre os organismos estatais; dificuldades de
planejamento, direção e controle das ações estatais bem como a questão da profissionalização dos
servidores públicos. Por outro lado, a dimensão sociopolítica compreenderia a relação
Estado/sociedade, envolvendo os direitos dos cidadãos e sua participação na gestão pública.
Klering e Andrade (2006) corroboram com a proposta de Paes de Paula ao afirmar que o
modelo da “Nova Administração Pública” fundamenta-se nos valores de mercado, observados na
dimensão institucional, e na adoção de métodos e técnicas oriundos do setor privado, verificados
ao nível organizacional. Já o modelo de “Ampliação do Setor Público”, por sua vez, orienta-se
pelos valores sociais e pela integração de novos atores no processo decisório e na implementação
de ações, aos níveis institucional e organizacional, respectivamente.
Jacobi e Pinho (2006), contudo, destacam que a possibilidade de alteração da
institucionalidade pública no sentido de conferir radicalidade democrática na gestão da coisa
6
pública, conforme apregoado pelo modelo societal ou de ampliação do setor público, associa-se
diretamente às demandas estruturadas na sociedade. Na mesma linha, Mendes (2002) relaciona o
sucesso de uma inovação à capacidade gerencial e também à pertinência e adequação entre as
expectativas sociais e o efetivo conjunto de valores e atitudes predominantes entre usuários e
prestadores de serviços.
Dito isso, a partir da caracterização do modelo de gestão em que as inovações são
introduzidas no Espírito Santo, consideradas as perspectivas gerencial e democrática/societal
acima diferenciadas, buscou-se identificar as possíveis implicações da prevalência de um dos
modelos.
4. Procedimentos metodológicos
A caracterização do modelo de gestão pública do Espírito Santo e a busca pelas
conseqüências nas inovações, objetivo deste estudo, foi delineada a partir das iniciativas
premiadas no Inoves. A despeito das controvérsias que cercam a definição de inovação no campo
da gestão pública, consideramos que o Prêmio certifica o caráter inovador das propostas.
O Prêmio Inoves foi criado pelo Governo do Estado do Espírito Santo, sob a coordenação
da Secretaria de Estado de Gestão e Recursos Humanos (SEGER), em junho de 2005, com o
objetivo de estimular a modernização da administração pública no Estado, reconhecendo
formalmente os resultados alcançados por projetos decorrentes de práticas inovadoras de gestão
no setor público. Podem participar as iniciativas desenvolvidas por equipes no contexto do
serviço público estadual e municipal dos poderes Executivo, Legislativo, Judiciário e Ministério
Público do estado do Espírito Santo.
A banca examinadora é formada por profissionais voluntários representantes do setor
público, do setor privado e membros do meio acadêmico, todos especialistas nos conceitos que
referenciam as características técnicas do Inoves. Os critérios de avaliação observados no ciclo de
premiação de 2008 foram: relevância social do tema e do objetivo; caráter inovador; efetividade
dos resultados; possibilidade de multiplicação; desenvolvimento de parcerias com outras
entidades do setor público, social ou privado; relação custo-benefício.
Os projetos candidatos ao Prêmio Inoves 2008 deveriam qualificar-se em uma das
seguintes categorias: desburocratização; uso eficiente dos recursos públicos; valorização do
servidor; atendimento ao cidadão; transações digitais para a sociedade; resultados para a
sociedade; inclusão social; participação e controle social.
Buscando configurar o contexto a partir da visão de diferentes atores que mesmo
indiretamente participam do ambiente inovador, realizamos pesquisa de campo e documental
com indivíduos classificados em três grupos - Gestor Público, Inovador e Grupo de Interesse conforme consta no quadro 2 (anexo). Como Gestor Público foram considerados os servidores
estaduais do Espírito Santo alocados em cargos diretamente relacionados à coordenação do
Prêmio. No grupo Inovador foram enquadradas as equipes cujas propostas tenham sido
premiadas/destacadas no Inoves entre a criação do Prêmio em 2005 e a coleta de dados realizada
em 2008. Por fim, na categoria Grupo de Interesse foram alocados grupos que podem expressar
os interesses da sociedade capixaba em relação às inovações públicas – mídia e banca
examinadora.
A escolha dos sujeitos de pesquisa obedeceu prioritariamente ao critério da diversidade e
tipicidade (VERGARA, 2007), no intuito de captar os mais variados aspectos que concorrem para
a construção do contexto, selecionando indivíduos que consideramos representativos em cada
grupo. Desta forma, foram entrevistados avaliadores de diferentes categorias do Prêmio,
7
necessariamente representantes dos variados setores - iniciativa privada, setor público e academia
- além de iniciativas premiadas em diferentes ciclos e categorias.
As entrevistas semi-estruturadas almejaram identificar a relação da inovação com o
modelo de gestão, a forma de definição das categorias de premiação do Inoves, a participação da
sociedade no processo, a percepção dos entrevistados quanto à importância da inovação na gestão
pública, dentre outras questões relevantes. Todos entrevistados autorizaram a gravação das
entrevistas, que posteriormente foram transcritas.
Também foi realizada pesquisa bibliográfica em materiais relativos tanto ao Inoves
quanto ao processo de mudança política dentro do qual foi concebido o Prêmio: Plano Estratégico
de Desenvolvimento Espírito Santo 2025, Plano de Gestão para o Desenvolvimento e Inclusão
Social, Diretrizes Estratégicas 2007-2010, revistas anuais dos ciclos de premiação do Inoves
2005 a 2008. Realizamos ainda pesquisa documental nos projetos enviados ao Inoves.
Quadro 2 - Sistematização da Coleta de Dados
Grupo
Gestor
Público
Inovador
Grupo de
Interesse
Subgrupo
Sujeitos da Pesquisa
- Secretário de Estado de Gestão e Recursos Humanos
(SEGER)
- Coordenador do prêmio Inoves (SEGER)
- Especialista em políticas públicas (SEGER)
- Projeto Digital (Secretaria de Estado de Saúde)
premiado em 2005 na categoria Transações Internas
- Projeto Navegando na Internet na Melhor Idade
(Instituto de Tecnologia da Informação e Comunicação
do Estado do Espírito Santo) premiado em 2006 na
categoria Inclusão Digital
- Programa de Pagamento do Trabalhador Preso
(Secretaria de Estado da Justiça) premiado em 2007 na
categoria Inclusão Social
- 5 outros projetos premiados/destacados pelo
INOVES
- Avaliador da categoria uso eficiente dos recursos representante do setor público
Membros da
- Avaliador da categoria participação e controle social
banca
- representante da academia
examinadora
- Avaliador da categoria tecnologia de informação representante do setor privado
Mídia
- A Tribuna
- A Gazeta
Coleta de Dados
Entrevista semiestruturadas
Entrevistas semiestruturadas
Projetos enviados ao
Inoves
Questionário
Entrevista semiestruturada
Reportagens de
jan/2005 até
ago/2008
Os dados foram tratados qualitativamente, por meio de análise de conteúdo de grade mista
(VERGARA, 2006), o que enseja a construção de categorias de análise a priori, a partir da
literatura pertinente, e as demais são propostas ao longo do estudo. Afora a categoria referente à
identificação do modelo de gestão privilegiado no Espírito Santo, cuja necessidade de definição
prévia advém da natureza do problema norteador deste trabalho, as demais categorias, referentes
às conseqüências do modelo nas inovações, foram definidas no decorrer da pesquisa.
8
5. Discussão dos resultados
Os documentos e as impressões dos diversos atores envolvidos no Inoves, analisados em
contraponto com o recorte da literatura proposto neste trabalho, nos permitiu situar a inovação no
Espírito Santo dentro do contexto político-institucional que privilegia o modelo gerencialista,
sem afastar o risco de reificação dos projetos. A partir daí, as conseqüências, detalhadas abaixo,
são de instrumentalização do Inoves enquanto política de recursos humanos para atender aos
valores condizentes ao modelo de gestão, personificação das propostas, além de limitada
participação da sociedade no processo inovador.
5.1 Inovação como instrumento para o choque gerencial do Espírito Santo
A análise do contexto político-institucional do Espírito Santo indica que o estado
atravessa um período de mudanças em função do compromisso assumido pelo governo atual de
“realmente fazer um choque de gestão assim como Minas Gerais fez” (Gestor Público),
corroborado pela elaboração do Plano Estratégico de Desenvolvimento Espírito Santo 2025.
Construído com a participação de diversos atores da sociedade capixaba, o ES2025 (2006:16)
almeja consolidar “um conjunto de grandes escolhas que orientarão a construção do futuro do
Espírito Santo em um horizonte de longo prazo – 2025”, operacionalizadas por meio de projetos
estruturantes.
Baseado nas orientações estratégicas contidas no ES2025, o Plano de Gestão para o
Desenvolvimento e Inclusão Social elaborado pela Secretaria de Estado de Gestão de Recursos
Humanos – SEGER - tem por objetivo:
“aprimorar a capacidade do Estado de formulação e implementação de políticas
e de gestão de recursos, para que o Estado possa atender cada vez melhor as
demandas dos usuários (cidadãos e empresas) por mais e melhores serviços
públicos, com eficiência, transparência e participação da sociedade” (ESPÍRITO
SANTO, 2007b:10)
A carteira de projetos proposta nesse Plano está organizada em cinco eixos de atuação,
dentre eles, inovação na gestão, inserida no projeto estruturante gestão orientada por resultados
do ES2025. Este projeto estruturante objetiva aumentar a capacidade do Estado de produzir,
avaliar e comunicar benefícios relevantes para a sociedade (ESPÍRITO SANTO, 2006).
Um dos projetos previstos no eixo inovação na gestão é exatamente o Inoves. O Prêmio
foi criado em 2005, sob a coordenação da SEGER, com o objetivo de
“estimular a modernização da administração pública no Estado, reconhecendo
iniciativas que visem à produção de serviços públicos de qualidade, reduzindo
gastos e gerando satisfação para a sociedade, de modo efetivo, criativo e com
possibilidades de multiplicação” (ESPÍRITO SANTO, 2008).
O aparente contra-senso da inclusão do Inoves dentro do projeto estruturante gestão
orientada para resultados em detrimento do projeto estruturante profissionalização e inovação no
serviço público parece indicar a instrumentalização do Prêmio com vistas a operacionalizar o
modelo de gestão privilegiado no estado. Nas palavras de um dos entrevistados da SEGER, “o
Inoves não premia a prática, nem a inovação em si, mas premia o resultado da prática
inovadora. Tem que ter dado resultado”.
As idéias de aumento da eficiência e da melhoria na qualidade da prestação dos serviços
estatais foram recorrentes nas entrevistas. A busca pela eficiência é justificada pela “demanda
[da sociedade] cada vez crescente e recursos [do estado] que estão chegando no limite”. O
sentido da melhoria na qualidade na prestação do serviço é explicitado nas categorias de
9
premiação, visto que “o prêmio está sendo dado naquilo que nós [governo estadual] queremos
que as pessoas se mobilizem”.
O primeiro ciclo de premiação (2005) trazia categorias como desburocratização (ações
que priorizem a racionalização dos processos de trabalho com vistas à maior agilidade e eficácia
no serviço público), utilização dos recursos públicos (ações que promovam a utilização eficiente
dos recursos públicos), atendimento ao cidadão e gestão de pessoas e outros relativos ao uso das
tecnologias de informação e comunicação, como infra-estrutura (ações direcionadas à melhoria,
padronização e ampliação dos recursos básicos de TI e comunicação no estado e certificação
digital).
O ciclo seguinte acrescentou a categoria resultados para a sociedade. Em 2007, aparece
inclusão social. Finalmente, em 2008, passa a figurar a categoria participação e controle social
(ações que estimulem a participação da sociedade civil nos processos de planejamento,
acompanhamento e verificação das ações da gestão pública, bem como na execução das políticas
e programas, avaliando objetivos, processos e resultados e compartilhando responsabilidades).
Percebemos que as categorias privilegiam a busca de eficiência administrativa dos
processos de gestão e as correspondentes dimensões econômico-financeira (categoria uso
eficiente dos recursos públicos) e institucional-administrativa (valorização do servidor,
desburocratização), características da administração pública gerencial, minorando a perspectiva
da administração pública societal (PAES DE PAULA, 2005). O acréscimo das categorias
inclusão social e participação e controle social nos últimos ciclos indica a valorização da face
democratizante da inovação (FARAH, 2006).
5.2 Possibilidade de reificação dos projetos inovadores
O processo de transformações políticas que vêm ocorrendo no Espírito Santo traduzido,
por exemplo, no Plano Estratégico de Desenvolvimento Espírito Santo 2025 ou mesmo na
criação da Secretaria de Gestão e Recursos Humanos, é percebido somente em linhas gerais pelas
equipes dos projetos que participaram do Inoves. “Talvez se nós estivéssemos num estado onde
predominasse o caos, onde não houvesse um incentivo, a superação, a melhoria, onde não
houvesse investimento, talvez a gente tivesse muito mais dificuldade [para o desenvolvimento do
projeto]” (Inovador).
Um membro da banca avaliadora constatou que “se o momento político não estivesse
acontecendo, que foi o retorno da credibilidade, o Inoves poderia existir (...) mas possivelmente
nós teríamos situações mais tacanhas de se impulsionar essa vontade inovar. Havia um
descrédito muito grande. Então o cenário era muito complicado para você estimular inovações”.
Também houve outras afirmações generalistas como “o nosso estado tem caminhado
como nunca, estou esperançosa”, “hoje percebemos que há todo um clima favorável,
principalmente no que se refere à disponibilização dos recursos necessários ao processo de
inovação” ou “atualmente no estado temos grande exemplos de modernização e na agilidade
dos processos”. Outro inovador situou seu projeto a partir da “questão da cidadania. De como
estava o estado e como onde o estado quer chegar. O que adianta você ter condições de chegar
se a população não está caminhando?”.
Apesar da posição sustentada pelo Secretário de Gestão e Recursos Humanos de que “o
Inoves apresenta-se como uma ferramenta não apenas capaz de melhorar a gestão, mas também
de fazer com que o servidor se reconheça como parte desse processo” (Revista Inoves, 2005) e
da explícita vinculação do Inoves com o Plano Estratégico de Desenvolvimento do Espírito
Santo, os entrevistados percebem aspectos gerais desta transformação, mas não estabeleceram
10
claros vínculos entre os projetos e a orientação do processo de transformação políticoinstitucional do estado.
Um dos inovadores afirmou que “a única [relação] que eu vejo nas mudanças que o
estado vem experimentando, é que eu (...) sem conhecer qualquer estratégia governamental (...)
fiz que as coisas acontecessem talvez dentro da ótica e desejo do governo em evoluir dentro do
estado. Eu fui, vamos dizer, um apêndice que, sem querer, acompanhou a idéia e a intenção do
governo”.
Desta forma, incorre-se, em parte, no risco da reificação da inovação, considerado o
desvínculo dos projetos inovadores, na ótica das equipes, com os processos maiores de
transformação da ação do Estado (FARAH, 2006), transferindo inteiramente para os
coordenadores do Inoves a responsabilidade de orientar a direção da inovação, quer por meio das
categorias do Prêmio, quer por meio de outras ações.
O risco da reificação é parcial porque embora os inovadores, de modo geral, não vejam
uma relação explícita entre suas iniciativas e a orientação do projeto de transformação política do
estado, eles percebem a necessidade de mudança e assimilam valores explícitos do modelo
gerencialista que se pretende e se propaga no estado, como captado nas entrevistas e
questionários: “tornar os processos desenvolvidos nas empresas públicas mais racionais e
ágeis”, “utilizando meios eficientes e eficazes”, “utilização eficaz dos recursos públicos”,
“almejando sempre melhor a qualidade de vida da população”. Ademais, os projetos devem
necessariamente estar enquadrados nas categorias do Inoves que, por sua vez, são definidas pelo
governo em consonância com o amplo projeto político de transformação.
5.3 A inovação como política de recursos humanos
Inserido num contexto de valorização da face gerencial do Estado, o Inoves,
compreendido pelo governo capixaba enquanto política de recursos humanos, é instrumento de
difusão do ideal empreendedor entre os servidores, o que justifica as capacitações voltadas para o
desenvolvimento do senso de empreendedorismo, e também de valorização dos funcionários
públicos buscando sua efetiva participação num processo de melhoria constante da gestão estatal.
Segundo entrevistado da SEGER, com o Inoves espera-se “disseminar a cultura
empreendedora no estado. Fundamentalmente é isso. É uma política de recursos humanos”.
Outro gestor público afirmou que “o Prêmio faz parte de uma política de gestão de pessoas”.
O processo de reconhecimento do Inoves favorece a valorização e difusão da cultura
empreendedora. As equipes das iniciativas premiadas em cada ciclo recebem troféu, numa
cerimônia comemorativa, e produtos/serviços destinados à utilização no projeto ou à qualificação
das pessoas envolvidas.
Além disso, os projetos são divulgados em cartazes, revistas produzidas pela SEGER,
bem como na mídia convencional. “Vamos fazer uma campanha enorme com essas pessoas,
como se fossem heróis do setor público” (Gestor Público). Assim, para difundir a cultura
empreendedora, o governo “usa o exemplo de quem faz. Se você dá um prêmio desse, você vai
descobrir uma porção de gente que faz. Aí o servidor olha ‘se ele faz, que é igual a mim, porque
eu não posso fazer?’ Então esse efeito de demonstração ajuda” (Gestor Público). A ênfase no
empreendedorismo, como aponta Farah (2006), faz parte da agenda de reforma que valoriza o
tema da gestão.
Todos estes mecanismos de difusão do empreendedorismo também atendem ao objetivo
do Inoves de constituir-se num importante instrumento de valorização do servidor, voltado para
o reconhecimento de boas práticas (ESPÍRITO SANTO, 2007b). A valorização do servidor,
entretanto, não se encerra nos aspectos formais do reconhecimento. A coordenação do Inoves
11
relata que “não necessariamente só quem ganha se sente estimulado (...) só da gente (sic) fazer
uma ligação, entrar em contato, mandar um e-mail (...) já ficam super satisfeitas (...) eles já se
sentem valorizados só de ter alguém olhando por eles, vendo o trabalho deles”.
Vem da coordenadora de um dos projetos premiados a avaliação do Inoves quanto ao seu
potencial mobilizador para o empreendedorismo: “eu também quebrei os meus próprios
preconceitos. Passei a ver que tem outras pessoas fazendo coisas. Saber o que elas estão fazendo
faz com que a gente tenha vontade de replicar, de conhecer, cria uma rede e isso é muito
interessante”.
Para além da valorização pessoal dos servidores, o Inoves tem a pretensão de contribuir
para mudar a imagem do servidor público ante a sociedade. Ou, nas palavras do Secretário de
Gestão e Recursos Humanos (Revista Inoves, 2005), “o Prêmio tem ainda o objetivo de mostrar
para a sociedade que o serviço público é composto por pessoas competentes, capazes e dedicadas,
e que há muita coisa boa sendo produzida dentro do serviço público, mas que nem sempre é
divulgada”.
Um dos importantes veículos para a propagação desta outra imagem do servidor público é
a mídia, a quem o governo se dirige intencionalmente, entendendo que “a mídia ajuda” e que
“tem que levar a mídia, inclusive nacional”.
Pesquisa nas notícias veiculadas nos dois principais diários do Espírito Santo revelou que
grande parte das reportagens relativas ao Inoves referia-se à sua estrutura, divulgando o número
de inscritos, data de inscrição, objetivos e outros. Contudo, algumas reportagens aludiam à
imagem dos funcionários, como “servidores públicos apresentam projetos que melhoram a
qualidade no atendimento à população” (A Tribuna, 12/08/08) ou “quem disse que não existe
servidor público inovador?” (A Gazeta, 28/07/07).
Além da mídia, os membros da banca – professores, empresários, consultores – como
formadores de opinião podem contribuir na reconstrução da imagem do servidor público na
medida em que modificam a visão “paradigmatizada", nas palavras de uma examinadora, que
poderiam possuir acerca da gestão pública - lenta, burocrática, inoperante – ao entrarem em
contato com as iniciativas desenvolvidas.
Tamanho foco no servidor se justifica a partir da visão compartilhada pelos gestores da
SEGER de que “a transformação interna da administração pública depende da transformação
das pessoas. Quem opera essa mudança são esses sujeitos”. O Inoves busca, portanto, “estimular
a mudança de comportamento dos sujeitos”.
Como trazer de novo a participação do servidor que estava desacreditado, que
estava desmotivado, com salários há meses atrasado, que vivia inserido num
contexto de corrupção muito grande, que não acreditava no governo apesar de
ter eleito (sic) um governador? (...) A idéia do Prêmio era buscar de volta a
motivação e a participação do servidor no processo de melhoria da gestão, de
mudança, da reconstrução da gestão (Gestor Público).
Nesse momento, verifica-se a presença de elementos – valorização dos servidores
públicos, participação, melhoria contínua da gestão – que aproximam o Inoves ao Programa de
Qualidade e Participação na Administração Pública desenvolvido pelo Ministério de
Administração e Reforma do Estado no bojo da proposta de reforma gerencial que se buscou
implantar no Brasil na década passada. O Programa, entendido como um instrumento para a
passagem de uma cultura burocrática para uma cultura gerencial que valorize a participação e a
iniciativa do servidor público, destacava os mesmos princípios dos programas de qualidade total
12
implementados no setor privado: satisfação dos clientes, constância de propósitos, melhoria
contínua, envolvimento e valorização dos servidores públicos (PAES DE PAULA, 2005).
O estímulo à inovação promovido pelo governo estadual também é sustentado por outras
iniciativas como o Programa de Desenvolvimento Gerencial (PDG), alocado, assim como o
Inoves, no eixo inovação do Plano de Gestão para o Desenvolvimento e Inclusão Social da
SEGER. O PDG intenta, via capacitações promovidas aos diversos escalões do governo,
“desenvolver o senso de empreendedorismo, de inovação” (Gestor Público). Os gestores da
SEGER acreditam que “a mudança acontece a partir da liderança. Se as lideranças não
estiverem sensibilizadas (...) e ao mesmo tempo capacitadas, fica difícil operar a transformação
por meio dos sujeitos”.
Estas capacitações visando “desenvolver valores de empreendedor”, que estão articuladas
com a proposta de incentivo às inovações no estado, aparentemente pouco consideram a
qualificação política do servidor que, nos dizeres de Paes de Paula (2005:177), “envolve
habilidades de negociação, capacidade de operar na fronteira entre a técnica e a política e
vocação para desenvolver ações que se voltem para os problemas democráticos, como a
representação e a participação”, podendo influenciar nos parâmetros considerados pelos
servidores para a construção de seus projetos inovadores.
5.4 Personificação da inovação
O Inoves, utilizado como política de recursos humanos, está apoiado na idéia de que o
servidor público é o principal agente de transformação da gestão, como afirmam Manoel Carlos
Rocha LIMA e Ricardo de OLIVEIRA (2007), Coordenador do Inoves e Secretário de Estado de
Gestão e Recursos Humanos, respectivamente. Por isso, justificam-se as ações de valorização do
servidor e difusão das idéias de empreendedorismo, de forma a conquistar a participação do
servidor no pretendido processo de melhoria contínua da gestão.
Assim, apesar do reconhecimento de que as mudanças na administração pública
dependem da “reestruturação das organizações públicas e de sua gestão”, os servidores públicos
são marcadamente privilegiados como os indutores da inovação no âmbito do Inoves. Nas
palavras de um dos gestores da iniciativa, “dentro da gestão pública o principal ator é o próprio
servidor público. É ele que opera as transformações” (LIMA e OLIVEIRA, 2007).
Parte da motivação do servidor público em inovar estaria justificada pela percepção de
que, “como servidor (...) ele vê que o que ele faz de bom e de ruim vai impactar tanto
positivamente quanto negativamente a vida dele. Ele tem essa percepção clara. E outra. Isso
gera um senso de compromisso muito grande” (Gestor Público), caracterizando-o como alguém
destinado a receber os resultados das transformações que ele próprio agencia (LIMA e
OLIVEIRA, 2007).
Vale lembrar que um dos critérios para que os projetos se habilitem nos ciclos de
premiação do Inoves é que sejam desenvolvidos por equipes compostas de no mínimo dois
servidores públicos envolvidos ao longo da implementação do trabalho, não havendo limite
máximo de pessoas por equipe. Aparentemente a proposta do trabalho em equipe, estimulada
pelos organizadores do Prêmio, não foi absorvida em sua totalidade. Um dos ganhadores do
Prêmio, ao falar sobre os benefícios de seu projeto, afirma que “eu trouxe uma economia de 300
mil reais (...) então eu fiz isso em 22 meses” e, mais a frente da conversa, reconsidera suas
afirmações e diz que “quando digo eu, digo nós, por favor, não sou egoísta não, mas é força de
expressão”.
Uma das conseqüências possíveis do foco nos indivíduos, em prejuízo das organizações
públicas com as quais mantém vínculos funcionais, aliado à reificação das inovações, é a
13
transformação da premiação no motivo último das propostas desenvolvidas pelos servidores,
ao invés da orientação para os interesses da reforma, como supõe um dos ganhadores do Prêmio,
“hoje você tem muitos projetos aplicados em cima de segunda intenção, ou seja, premiação.
Entre aspas, aparecer”.
Outra possibilidade decorrente da personificação das iniciativas é a apropriação
individual do projeto, podendo dificultar inclusive o processo de disseminação das propostas.
Quando perguntados sobre a procura de outras instituições após a premiação do projeto buscando
a replicação, um dos inovadores afirmou que houve procura, mas que “estou até assim insegura
de passar [o projeto]. Vou dar o ouro para o bandido?”.
5.5 Limitada participação da sociedade no processo de inovação
Ficou clara a inserção do Inoves dentro de um processo de transformação políticoinstitucional que privilegia o modelo gerencialista. Entretanto, Mendes (2002) é contundente ao
questionar se as inovações, na administração pública, podem ser bem sucedidas sem que haja
participação dos cidadãos.
Os gestores públicos da SEGER reconhecem que não basta “o cidadão dizer que está bom
ou que está ruim. De que maneira ele também pode ser co-responsável pela mudança no serviço
público, ou pelo desenvolvimento do serviço público? Não é só [a sociedade] avaliar e dizer que
está ruim ou só dizer que está bom. De que maneira que ele pode interagir com esta
transformação?”.
A participação também é entendida no sentido da “pressão da sociedade cada vez mais
por serviços públicos de qualidade”, na assertiva de um gestor público. Ou como citado no
ES2025 (2006), “a consolidação da democracia pressupõe o empoderamento do cidadão e da
sociedade civil, que assumem papel cada vez mais relevante na cobrança de resultados das
instituições públicas”.
Para os coordenadores da proposta, a participação da sociedade no Inoves teria se
efetivado via demandas apresentadas ainda na construção do ES2025, “construído junto com a
sociedade, com base nas necessidades do cidadão” (Gestor Público), que, por sua vez, impacta a
definição das categorias do Prêmio, acarretando no incentivo de inovações condizentes aos
anseios da população.
Ainda segundo eles, a banca avaliadora, formada por dois terços de membros
representantes da sociedade - setor privado e meio acadêmico - constituir-se-ia, pois, em outra
forma de participação social no Inoves tanto ao influenciar a estrutura de categorias por meio
“das orientações e dos ‘toques’ que eles [membros da banca] (...) ia dando pra gente
[coordenação do Inoves]” quanto “por poder avaliar os projetos e dizer o que era inovador e o
que não era” (Gestor Público).
Os inovadores situaram a sociedade prioritariamente como beneficiária das iniciativas
inovadoras, mais do que partícipe direta no processo de concepção dos projetos, afastando-se da
proposta da Administração Pública Societal, caracterizada, nos dizeres de Paes de Paula (2005),
pela ênfase na elaboração de experiências de gestão focalizadas nas demandas do público alvo,
valorizando questões culturais e participativas.
É válido mencionar que a extensão das possibilidades de participação da sociedade,
inclusive no campo das inovações, certamente relaciona-se com a intensidade da demanda por
participação, tornando importante verificar a dinâmica da sociedade capixaba. Além disso, “a
possibilidade de alterar a institucionalidade pública está associada às demandas que se estruturam
na sociedade” (JACOBI e PINHO, 2006:10).
14
6. Considerações finais
A observação das transformações no governo do estado do Espírito Santo indica uma
inclinação às propostas de reforma gerencial. “O governo atual assumiu o compromisso de
realmente fazer um choque de gestão assim como Minas Gerais fez” (Gestor Público). Como
afirma o Governador, “nesses anos, conquistamos a estabilidade e a confiança políticoinstitucional, demos um choque ético e gerencial (grifo nosso) e colocamos o Espírito Santo
novamente em trilho do desenvolvimento com inclusão social e respeito ao meio ambiente”
(Revista Inoves, 2005). Também o Plano de Gestão para o Desenvolvimento e Inclusão Social,
documento que institui a Política Pública de Gestão no estado, corrobora a impressão de reforma
gerencial quando “trata das políticas de pessoal, da eficiência administrativa e do controle do
gasto (grifo nosso), de tecnologia, de inovação na gestão e de ética pública” (ESPÍRITO SANTO,
2007b:11).
O Inoves, como iniciativa concebida nesse contexto, inclusive previsto no Plano de
Gestão, está sujeito às influências dos valores que norteiam a reforma gerencial. A análise das
categorias do Prêmio permite captar a orientação que o governo quer imprimir à inovação na
gestão estadual. Notadamente são privilegiadas categorias identificadas com a proposta de
modernização da gestão pública, entendida prioritariamente como agilidade e eficácia no serviço
público, utilização eficiente dos recursos públicos, uso das tecnologias de informação e
comunicação.
A alocação do Inoves dentro do projeto estruturante gestão orientada para resultados e o
destaque dado pelos entrevistados à necessidade dos projetos inovadores apresentarem resultados
também reforçam a idéia do Prêmio como instrumento do choque de gestão capixaba. Mas como
foi demonstrado ao longo do trabalho, a sintonia do Inoves com o processo de reforma gerencial
não anula a possibilidade de reificação da inovação
Dentro deste contexto gerencial, e pressupondo o servidor público como o principal
agente de transformação da gestão, o Inoves é instrumentalizado como política de recursos
humanos para fomentar os valores condizentes com o modelo de gestão privilegiado no Espírito
Santo: empreendedorismo, resgate do valor do servidor público, envolvimento no processo de
melhoria contínua da gestão.
Tamanho foco no servidor como agente de mudança, em detrimento das estruturas
governamentais, aliado à tendência de reificação das iniciativas, pode favorecer a personificação
dos projetos inovadores, ocasionando a apropriação individual destes ou ainda a transformação
do Prêmio no objetivo último da inovação.
Além dos inovadores, de modo geral, não perceberem vínculo direto de suas propostas
com processo de transformação do estado, a limitada participação social no processo de inovação
não garante que as iniciativas atendam às reais demandas apresentadas pela sociedade, incorrendo
no risco de que as categorias do Prêmio, que podem ser tomadas por diversos significados, dada
sua amplitude, transformem-se no único veículo para os servidores direcionarem suas inovações.
Assim, o papel de orientador das inovações públicas pretendido pelo governo estadual pode
transferir-se para as equipes, ficando aquele somente com a função de induzir as inovações.
Ao fim, entretanto, vale relembrar alguns dos objetivos do Inoves: estimular organizações
públicas e equipes de trabalho no Estado a priorizarem ações voltadas para a melhoria contínua
de sua gestão buscando atender efetivamente às demandas da sociedade; identificar projetos e
organizações públicas no Estado que estão obtendo resultados expressivos em sua gestão por
meio de práticas inovadoras; ampliar a discussão sobre a transformação do processo de gestão no
serviço público em benefício do cidadão (LIMA e OLIVEIRA, 2007). Assim, a despeito das
considerações traçadas neste tópico, observa-se que o alcance dos objetivos do Prêmio torna
15
evidente sua importância para a melhoria da administração do estado, comprovada pela
envergadura adquirida pelo Inoves no decorrer dos ciclos de premiação e pelo crescimento
contínuo da quantidade e qualidade de propostas de inovação enviadas à coordenação do Prêmio.
Estudos futuros poderiam verificar a sustentabilidade das propostas, considerada a
limitada participação da sociedade e o conseqüente nível de adequação dos projetos às demandas
sociais. A sustentabilidade, bem como a disseminação das propostas, são pontos cruciais para
pesquisas que almejem verificar a institucionalização, no âmbito estadual, de inovações pontuais,
como no caso do Inoves.
7. Referências bibliográficas
ANDRADE, J. A. O Processo de Inovação nas Organizações Públicas: integrando conceitos às
práticas. In: Encontro Nacional dos Programas de Pós-Graduação em Administração ENANPAD, 2001, Campinas. Anais do XXV ENANPAD, 2001.
ANDRADE, T. Inovação e ciências sociais: em busca de novos referenciais. Revista Brasileira
de Ciências Sociais, vol. 20, nº. 58, junho/2005.
ESPÍRITO SANTO. Secretaria de Estado de Economia e Planejamento. Diretrizes Estratégicas
2007-2010. Vitória, 2007a.
________. Secretaria de Estado de Economia e Planejamento. Espírito Santo 2025: Plano de
Desenvolvimento. Vitória, 2006. CD-ROM.
________. Secretaria de Estado de Gestão de Recursos Humanos. Plano de Gestão para o
Desenvolvimento e Inclusão Social. Vitória, 2007b.
________. Secretaria de Estado de Gestão de Recursos Humanos. Prêmio Inovação na Gestão
Pública
do
Estado
do
Espírito
Santo.
Disponível
em:
http://www.inoves.es.gov.br/arquivos/conteudo.pdf. Acesso em 20 de setembro de 2008.
FARAH, M. F. S. Governo Local e Novas Formas de Provisão e Gestão de Serviços Públicos No
Brasil. Revista Brasileira de Administração Pública, v. 31, n. 3, p. 191-192, 1997.
________. Governo local, políticas públicas e novas formas de gestão pública no Brasil.
Organizações e Sociedade, v. 7, n. 17, jan/abr, 2000.
________. Inovação e governo local no Brasil contemporâneo. In: Pedro Jacobi; José Antonio
Pinho. (Org.) Inovação no campo da gestão pública local: novos desafios, novos patamares.
Rio de Janeiro: Editora FGV, 2006, v. 1, p. 41-76.
HASENCLEVER, L.; FERREIRA, P. M. Estrutura de mercado e inovação. In: Kupfer, D.;
Hasenclever, L. (org.) Economia industrial: fundamentos teóricos e práticos no Brasil. Rio de
Janeiro: Editora Campus, 2002.
INOVAÇÃO e motivação para reestruturar o ES. Revista Inoves, Vitória, p.4-5, ciclo 2005.
JACOBI, P.; PINHO, J. A. Introdução. In: Pedro Jacobi; José Antonio Pinho. (Org.). Inovação
no campo da gestão pública local: novos desafios, novos patamares. Rio de Janeiro: Editora
FGV, 2006.
KLERING, L. R.; ANDRADE, J. A. Inovação na gestão pública: compreensão do conceito a
partir da teoria e da prática. In: Pedro Jacobi; José Antônio Pinho. (Org.). Inovação no campo da
16
gestão pública local: novos desafios, novos patamares. São Paulo: Editora FGV, 2006, v. 1, p.
77-96.
LIMA, M.C.R; OLIVEIRA, R. Premiando a inovação no setor público: motivação e
desempenho na administração do estado do Espírito Santo. Trabalho apresentado no XII
Congresso Internacional do CLAD. Santo Domingo, República Dominicana, 2007.
MENDES, V. L. P. S. Inovação gerencial em serviços públicos de saúde e Cidadania.
Brasília: Ministério da Saúde - Secretaria de Assistência à Saúde, 2002.
MOTTA, Paulo Roberto. Transformação organizacional: a teoria e a prática de inovar. Rio de
Janeiro: Qualitymark, 1999.
PAES DE PAULA, A.P. Por uma nova gestão pública: limites e potencialidades da experiência
contemporânea. Rio de Janeiro: Editora FGV, 2005.
PINHO, J. A. G. de; SANTANA, M. W. Inovação na Gestão Pública no Brasil: uma
aproximação teórico-conceitual. In: Encontro Nacional dos Programas de Pós-Graduação em
Administração - ENANPAD, 1998, Foz do Iguaçu. Anais do XXV ENANPAD, 1998.
POSSAS, M. L. Concorrência schumpeteriana. In: Kupfer, D.; Hasenclever, L. (org.) Economia
industrial: fundamentos teóricos e práticos no Brasil. Rio de Janeiro: Editora Campus, 2002.
SOUSA, J. C. Inovação no contexto organizacional: fatores facilitadores e fatores
dificultadores. Dissertação (Mestrado em Gestão Social e Trabalho) - Universidade de Brasília,
2006.
UM novo serviço público. Revista Inoves, Vitória, p.6-9, ciclo 2005.
VERGARA, S.C. Métodos de pesquisa em administração. 2 ed. São Paulo: Atlas, 2006.
VERGARA, S. C. Projetos e relatórios de pesquisa em administração. 9.ed. São Paulo: Atlas,
2007.
17