Conferência Política Industrial em contexto de crise internacional:
avaliando estratégias
Cenário internacional - crise,
barreiras e política industrial
Lia Valls Pereira
IBRE/FGV
FCE/UERJ
Realização CEBRI. São Paulo, 13 de dezembro de 2012
Motivação
• Os programas de política industrial e de comércio exterior,
desde 2003 destacam o tema da inovação como central
para a competitividade da indústria brasileira.
• A partir de 2008 ganha força o tema do adensamento das
cadeias produtivas.
• Câmbio e doença holandesa.
• A crise de 2008: política industrial passa a privilegiar
instrumentos protecionistas . É uma resposta à crise?
• 2011: “Plano Brasil Maior”: inovação; adensamento e
conteúdo local. São compatíveis ?
Apresentação geral
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Protecionismo: uma visão da economia política
A crise de 2008 e o protecionismo
O Brasil no contexto global.
Por que política industrial?
Estudo de caso: petróleo e gás
Estudo de caso: equipamentos médicos e
hospitalares.
Protecionismo : causas (1)
Proteção temporária como forma de atenuar a queda do
emprego/renda generalizada em momentos de crise.
i. 1930: mostrou que o jogo não cooperativo piora a crise.
ii. As regras multilaterais aplicadas à exceções setoriais
(salvaguardas) e crises da balança de pagamentos (artigo
XVIII). Utilização de mecanismo de defesa comercial.
Custo político/econômico de elevar tarifas.
iii. Procura por outros mecanismos de caráter geral? As
respostas tendem a ser setoriais (financiamento, isenções
tributárias)
Protecionismo : causas (2)
Proteção como parte integrante das políticas de
desenvolvimento agrícola e industrial.
i. Escolhas de economia política: diretrizes (modelo de
substituição de importações) ou fatores domésticos de
barganhas políticas/econômicas (proteção agrícola e de
setores intensivos em trabalho sindicalizados) e setores
estratégicos (segurança nacional).
ii. No caso da América Latina, as duas causas não foram
excludentes. Modelo de substituição de importações
(restrições cambiais ao crescimento econômico).
Protecionismo : causas (3)
Proteção como correção das falhas de mercado.
i. Indústria nascente.
ii. Politica estratégica de comércio exterior.
iii. Proteção para maximizar geração de valor adicionado,
emprego.
iv. O tema do “second best”.
A RACIONALIDADE DO PROTECIONISMO ENVOLVE QUESTÕES
P0LÍTICAS E DE ESTRATÉGIAS DE POLÍTICAS ECONÔMICAS
Cronologia do protecionismo no mundo
1. Crise de 1930: proteção generalizada.
2. Novo protecionismo da década de 80: desequilíbrios
macroeconômicos e “resistência” às mudanças nas vantagens
comparativas (Japão e “novos países industrializados”). Os
novos instrumentos de proteção (caráter setorial).
3. O esgotamento das políticas de proteção como estímulo ao
desenvolvimento
3. Rodada Uruguai (disciplina PD e PEDS ?)
4. O debate sobre os benefícios da liberalização e a Rodada
Doha.
Aumentou o protecionismo como resposta à crise de
2008?
8 RELATÓRIOS SOBRE O G-20 (OMC, OECD, UNCTAD): 09/2009 a
10/2012
• Em todos os relatórios é expressa a preocupação com a baixa taxa de
retirada das medidas protecionistas adotadas
• É ressaltada a elevada frequência de medidas de caráter setorial
voltadas para setores que já eram considerados sensíveis em alguns
países mesmo antes da crise. Dessa forma, a crise, ao se eleger
medidas de proteção como alívio temporário/permanente, estaria
postergando os ajustes estruturais necessários face a mudanças nos
padrões de vantagens comparativas;
• Uma clara indicação de preocupação com o aumento do
protecionismo não se dá imediatamente após a eclosão da crise, mas
a partir de meados de 2011, onde as incertezas quanto aos rumos da
recuperação econômica passam a dominar o cenário internacional;
• Além do tema dos setores sensíveis, passam para o rol das
motivações protecionistas os desalinhamentos cambiais; e,
• Os três últimos relatórios destacam o aumento de medidas não
tarifárias associadas às diretrizes de políticas industriais.
Relatório G-20
The more recent wave of trade restrictions seems no longer to be
aimed at combatting the temporary effects of the global crisis, but
rather at trying to stimulate recovery through national industrial
planning, which is an altogether longer-term affair. In addition to trade
restrictions, many of these plans envisage the granting of tax
concessions and the use of government subsidies, as well as domestic
preferences in government procurement and local content
requirements (WT/TPR/OV/W/6 28 June 2012).
Como medir o protecionismo? (1)
Indicador de frequência das medidas: percentual (%) das
medidas de proteção do G-20 por grandes grupos.
Fonte: WTO/OECD/UNCTAD (2012)
* O número de medidas em cada um dos períodos, seguindo a ordem descrita no gráfico foi de:
80; 95; 56; 54; 122; 108; 124; e; 71.
Como medir o protecionismo? (2)
Indicador de cobertura das medidas de proteção do G-20 por
grandes grupos (%) .
A cobertura do índice não chega a 1,5% em nenhum período.
Como medir o protecionismo? (3)
Os estudos mostram que não
houve um aumento generalizado do protecionismo.
• Kee, Neagu e Nicita (2010), aumento das tarifas e direitos
antidumping menos de 2% da crise no comércio mundial.
• Datt e outros (2011) a resposta à crise englobou medidas
de liberalização comercial, todas de caráter setorial
associadas à especialização vertical ao longo das cadeias
produtivas.
• A continuação da crise e dos desequilíbrios macro pós
2010. Câmbio flexível ajuda, mas...
Brasil e a liberalização dos anos 90
A tarifa média nominal de importação caiu de 44% (1989)
para 13% (1994) e 13,5% (2003).
Fonte: Pereira (2006)
O debate sobre o efeitos da liberalização se acirram
no final dos anos 90 (1)
O debate sobre o efeitos da liberalização no final dos
anos 90 (1) Aumento nos coeficientes de importação
Sectors
Total Manufacturing I ndustry
1990
1994
1999
2003
3
8
12
11
26
15
15
12
18
16
9
8
8
8
13
4
8
14
7
2
4
4
2
3
2
4
4
1
1
51
34
25
20
28
25
13
12
11
8
16
8
9
14
9
5
4
6
2
4
3
3
7
2
2
61
32
31
29
26
16
15
13
12
11
11
10
10
9
8
5
4
4
3
3
3
2
2
2
2
Electronical Equipment
10
Parts, Components and other vehicles
7
Electrical Equipment
6
Pharmaceutical and perfumery products6
Miscellaneous I ndustries
10
Machinery and tractors
8
Other Chemical Products
4
Non-ferrous metallurgy
4
Rubber and Products
3
Footwear and Leather articles
3
Chemical Elements
9
Plastic products
1
Textile
2
Automobile, trucks and buses
0
Petroleum Refining
2
Other metallurgical products
1
Processing of Vegetable Products
2
Cellulose, paper and products
2
Non-metallic minerals
1
Other Food Products
2
Steel I ndustry
1
Vegetable Oils
1
Dairy Products
2
Wood and Furniture
0
Clothing and acessories
0
O debate sobre o efeitos da liberalização (final anos
90)
• A desvalorização cambial de 1999 não era
suficiente para assegurar a
competitividade.
• Consenso sobre a importância da inovação
tecnológica.
• Políticas horizontaisXverticais
• Ambiente institucional
• 2003: PITCE
• 2008: PDP
A crise de 2008 acentua temas que já estavam no
debate
• Part% do Brasil n o comércio mundial
aumentou de 0,9% para 1,4% (2000 e
2011), mas manufaturas abaixo de
1%.
• Após 2008 a forte valorização cambial
e os preços das commodities.
• Cálculo da FIESP: CI da indústria d
transformação passou de 14,4% para
23,1% entre 2006 e 2011 .
• Diferente da década de 90, a balança
comercial superavitária
Resposta do Brasil na crise de2008: breve cronologia
- Do terceiro trimestre de 2008 (início do aparecimento dos efeitos
negativos da crise financeira) até maio de 2010: preocupação do
governo brasileiro com a deterioração das contas externas=> adoção
de medidas somente sobre o fluxo de capitais (que continuaram ao
longo de 2010 e 2011) e redução dos custos de financiamento as
exportações.
- Maio de 2010: lançamento do Pacote de Competitividade - apoio à
competitividade da produção brasileira para fazer frente à valorização
do real.
- Agosto de 2011: lançamento do Plano Brasil Maior - medidas de
estímulo aos investimentos e à produção.
- Abril de 2012: lançamento de novas medidas do Plano Brasil Maior
Brasil Plano Maior (orientação)
• Promover a inovação e o desenvolvimento tecnológico
• Criar e fortalecer competências críticas da economia
nacional
• Aumentar o adensamento produtivo e tecnológico das
cadeias de valor (P0LÍTICAS DE CONTEÚDO LOCAL)
• Ampliar os mercados interno e externo das empresas
brasileiras
• Garantir crescimento socialmente inclusivo e
ambientalmente sustentável
• Ampliar os níveis de produtividade e competitividade da
indústria brasileira
Os Blocos do Plano
• Bloco 1: Sistemas da Mecânica,
Eletroeletrônica e Saúde
• Bloco 2: Sistemas produtivos intensivos em
escala
• Bloco 3: Sistemas produtivos intensivos em
trabalho
• Bloco 4: Sistemas produtivos do agronegócio
• Bloco 5: Comércio, logística e serviços
Premissa
• Aspectos teóricos X evidência empírica: “cada caso é
um caso”.
• O novo contexto: cadeias produtivas e o ritmo da
inovação tecnológica.
• A “nova política protecionista” deve garantir
Investimento + transferência de tecnologia. O
objetivo não é apenas assegurar produção local
(nesse caso voltamos para o modelo de restrição
externa)
Proteção como indutora do
investimento/invovação/fortalecimento industrial.
• Barreiras no comércio.
• Compras governamentais.
• Conteúdo local.
• Subsídios a P&D.
• Qual o objetivo? Redução de déficit comercial ?
Indústria inovadora/eficiente?
Quais são os novos instrumentos da política
industrial?
• Debate no final da década de 90.
• Políticas de competição
• Normas e padrões
• P&D, parcerias
• Marcos regulatórios
• ZPEs?
Indicadores do protecionismo: tarifas
• Uso das tarifas: Brasil casos de redução superam o de redução (relatórios
OMC).
• Medida de 5 de setembro: 100 produtos
• A tarifa média subirá de 13,6% para 23,4%. O maior aumento é de um
produto: óleos minerais brancos (óleos de petróleo ou minerais
betuminosos) que teve a alíquota elevada de 4% para 25%. Trinta por cento
dos cem produtos da lista pertencem ao setor de plásticos e suas obras.
Grande parte desses produtos é composta por matérias primas utilizadas
nesse setor, o que torna difícil imaginar que o efeito sobre o preço do
produto final será zero. Outro setor que chama atenção é o de produtos
siderúrgicos que estão nos capítulos 72 e 73. Aqui, novamente, são comuns
as queixas de usuários quanto ao preço dos produtos nacionais. Também
entraram na lista seis produtos classificados como bens de capital, além de
componentes para a indústria automobilística (pneus, motor de arranque).
as importações totais aumentaram em 3,1% no período citado, o grupo dos
cem produtos teve queda de 1,8%. Chama a atenção, porém, o elevado
déficit dos 100 produtos que foi de US$ 1,5 bilhões no acumulado do ano
até julho (2012)
O mundo está mais protecionista?
• Qual a importância dessa questão para a
estratégia do Brasil?
• Volta para o tema do protecionismo como
defesa de renda X instrumento de política
industrial.
• Contexto OMC
Considerações para debate
• Como o país quer se inserir na dinâmica do
comércio internacional?
• Vantagens comparativas : qual padrão de
especialização?
• Cadeias produtivas, acordos e conteúdo local.
• Mundo em transição que vantagens explorar
(China fabril; PD serviços e fronteira
tecnológica).
• Brasil (agrícola/mineral/petróleo)
Considerações para debate
•
Não é possível repetir as décadas passadas, quando o ritmo da
inovação tecnológica era mais lento e as cadeias produtivas podiam ser
abastecidas com fornecedores locais com “custos administráveis”.
• É preciso considerar os benefícios de integrar as cadeias produtivas
globais (o que exige menores tarifas de importações para bens
intermediários, investimentos em logística) e/ou estimular as cadeias
produtivas regionais. Políticas de conteúdo local, se não forem bem
administradas e limitadas, podem alijar o país dessa integração
produtiva. O resultado seria uma estrutura produtiva com custo
elevado o que contradiz o objetivo de melhorar a competitividade
brasileira no mercado mundial.
• Mudar o foco da defesa da indústria para a promoção industrial
• Por que dos setores escolhidos ?