1º TEN Al MICHELE SCARDINE CORRÊA DE LEMOS
ANÁLISE DA GESTÃO ADMINISTRATIVA E
FINANCEIRA DO SISTEMA DE SAÚDE DO
EXÉRCITO BRASILEIRO E DO SISTEMA ÚNICO
DE SAÚDE
RIO DE JANEIRO
2008
L557a
Lemos, Michele Scardine Corrêa de
Análise da gestão administrativa e financeira do Sistema de Saúde do
Exército Brasileiro e do Sistema Único Saúde /. – Michele Scardine
Corrêa de Lemos. - Rio de Janeiro, 2008.
40 f. : il. color. 30 cm.
Orientador: Gilberto Franco Pontes Netto
Trabalho de Conclusão de Curso (especialização) – Escola de Saúde
do Exército, Programa de Pós-Graduação em Aplicações Complementares
às Ciências Militares.)
Referências: f. 38-40.
1. Sistema Único de Saúde. 2. SAMMED. 3. Sistema de Saúde –
Brasil - Exército. I. Pontes Netto, Gilberto Franco. II. Escola de
Saúde do Exército. III. Título.
CDD 362.10981
1º TEN AL MICHELE SCARDINE CORRÊA DE LEMOS
ANÁLISE DA GESTÃO ADMINISTRATIVA E FINANCEIRA DO
SISTEMA DE SAÚDE DO EXÉRCITO BRASILEIRO E DO SISTEMA
ÚNICO DE SAÚDE
Trabalho de conclusão de curso apresentado à Escola de Saúde do Exército,
como requisito parcial para a aprovação no Curso de Formação de Oficiais do
Serviço de Saúde, especialização em Aplicações Complementares às Ciências
Militares.
ORIENTADOR: CEL MED QEMA GILBERTO FRANCO PONTES
NETTO
RIO DE JANEIRO
2008
AGRADECIMENTOS
Primeiramente, agradeço a Deus por ter me dado a oportunidade de estar no mundo.
Aos meus pais e à minha família, agradeço todo o amor, carinho, compreensão e respeito.
Ao meu esposo Celso França de Lemos, que me deu forças nos momentos que mais precisei.
Aos amigos da Escola de Saúde do Exército, pessoas que passaram pelo que eu passei em busca de um ideal comum.
Meus agradecimentos especiais ao Ten Cel QUEMA Gilberto Pontes Netto, por ter aceitado ser meu orientador, e a
sua família que são pessoas com grande senso de amizade.
Para vocês, ofereço esta página...
Muito obrigada a todos!
RESUMO
O presente trabalho abordará a questão da hierarquia dos sistemas de saúde civil (SUS) e militar do Exército
Brasileiro, voltando à atenção principalmente para a questão da administração dos recursos. Para a análise do tema,
utilizou-se de um exercício de investigação teórica, desenvolvido dentro de abordagens sobre a pesquisa
bibliográfica. Após a análise do material colhido, foram examinados os sistemas de hierarquia, funcionamento e
administração de recursos de ambos os órgãos. Feito o estudo, concluiu-se que o processo de descentralização da
gestão de recursos de ambos os sistemas é realmente um avanço inegável e que isso foi possível por conta de
critérios e mecanismos distintos de transferências, segundo o tipo de serviço ou programa, ao contrário da idéia
original de repasses globais. Além disso, a política de diminuição do grau de iniqüidades existente na alocação dos
recursos federais deve ser implementada de forma gradual e continuada, preferencialmente com recursos adicionais,
o que reduziria as resistências políticas à sua implementação. Conclui-se também que o Exército Brasileiro ao
implementar o Sistema Integrador de Gestão Inteligente de Recursos (SIGIR) faz uso da Tecnologia da Informação
(TI), que se apresenta como suporte à gestão, pois disponibiliza informações para a tomada de decisões e
gerenciamento estratégico; auxilia o controle interno das operações e aumenta a capacidade de reconhecer
problemas. Esta implementação, de uma forma geral, pode servir como modelo para outras instituições públicas.
Futuras pesquisas poderão realizar levantamentos quantitativos obtidos com a implantação do SIGIR, incluindo
também o estudo de ferramentas que poderão ser adicionadas ao sistema.
Palavras-chave: SUS. SAMMED. Recursos
ABSTRACT
The present work will approach the question of the hierarchy of the systems of civil health (SUS) and to militate of
the Brazilian Army. Specially attention was to given the question of the resources. For to developed this subject, it
was used bibliography analisy. After the analysis of the harvested material, were examined the systems of hierarchy,
functioning and administration of resources of both the agencies. Made the study, it was concluded that the process
of decentralization of the management of resources of both the systems is really an undeniable advance and that this
was possible on account of criteria and distinct mechanisms of transferences, according to type of service or
program, in contrast of the original idea of global views. Moreover the politics of reduction of the existing degree of
iniquities in the allocation of the federal resources must be done for continued and gradual form, preferential with
resources adds, that will be accept for the Brazil’s politics like a better way. One also concludes that the Brazilian
Army when implementing the SIGIR makes use of the Technology of the Information, that it is presented as has
supported to the management, taking information for decisions and strategy management. The Technology of the
Information assists the internal control of the operations and increases the capacity to recognize problems. The
SIGIR can be used as model for other public institutions. Future research will be able to carry quantitative survey
with the use of the SIGIR, and this can take new ideas that could be added to the system.
Key words: Brazilian Health System. Brazilian Army System Health. Resources
SUMÁRIO
1
INTRODUÇÃO.................................................................................................................07
2
APRESENTAÇÃO DO SUS............................................................................................09
2.1 ORIGEM DO SISTEMA ÚNICO DE SAÚDE .................................................................09
3
FONTES DE RECURSOS...............................................................................................13
3.1 NÍVEIS
DE
GESTÃO
DO
SUS
PARA
CONSEQUENTES
AÇÕES
E
SERVIÇOS
DE
SAÚDE...............................................................................................................................15
3.2 FINANCIAMENTO DA SAÚDE......................................................................................16
4 VISÃO HIERAQUIZADA DA SAÚDE PÚBLICA....................................................18
4.1 AS
VANTAGENS
DE
SE
PENSAR
O
SISTEMA
DE
SAÚDE
COMO
UMA
PIRÂMIDE
.............................................................................................................................................19
5
APRESENTAÇÃO DO SISTEMA DE SAÚDE DO EXÉRCITO...............................21
5. 1 ORIGEM DO SISTEMA DE SAÚDE DO EXÉRCITO...................................................21
5.2 SISTEMA DE ATENDIMENTO MÉDICO AOS MILITARES DO EXÉRCITO E SEUS DEPENDENTES
(SAMMED).................................................................................................22
6
DESCENTRALIZAÇÃO
E
ALOCAÇÃO
DE
RECURSOS
NO
SAMMED..........................................................................................................................24
6.1 GESTÃO DOS RECURSOS FINANCEIROS ..................................................................24
6.2 DESCRIÇÃO DO SISTEMA.............................................................................................26
6.3 GERENCIAMENTO DOS RECURSOS............................................................................30
6.4 FUNCIONAMENTO DO SISTEMA...................................................................................32
7 CONSIDERAÇÕES FINAIS........................................................................................36
REFERÊNCIAS ...............................................................................................................38
ÂMBITO
DO
1 INTRODUÇÃO
Assistência médico-hospitalar é o conjunto de atividades relacionadas com a prevenção de doenças, com a
conservação ou recuperação da saúde e com a reabilitação dos pacientes. O Sistema de Atendimento Médico aos
Militares do Exército e seus Dependentes (SAMMED) é o sistema de saúde do Exército; custeado por recursos de
dotações orçamentárias e de receitas próprias; destinado a prestar assistência médico-hospitalar aos militares da ativa e
na inatividade, seus dependentes, bem como os pensionistas dos militares e seus dependentes que foram instituídos em
vida, pelo militar gerador do direito.
As inovações tecnológicas e organizacionais fundamentaram-se nos programas de qualidade do serviço
público, originando uma concepção de qualificação dos trabalhadores e exigindo uma crescente intervenção desses
nos processos produtivos. Essas mudanças pressupõem uma maior participação e envolvimento dos trabalhadores para
alcançar os objetivos da Força.
O Sistema Único de Saúde - SUS constitui o modelo oficial público de atenção à saúde em todo o país, sendo
um dos maiores sistemas públicos de saúde do mundo e o único a garantir assistência integral e totalmente gratuita
para a totalidade da população.
O SUS está definido na Lei Nº 8.080, de 19 de setembro de 1990 - Lei Orgânica da Saúde, como "o conjunto
de ações e serviços de saúde, prestados por órgãos e instituições públicas federais, estaduais e municipais, da
Administração direta e indireta e das fundações mantidas pelo Poder Público, incluídas as instituições públicas
federais, estaduais e municipais de controle de qualidade, pesquisa e produção de insumos, medicamentos, inclusive
de sangue e hemoderivados, e de equipamentos para saúde", garantida, também, a participação complementar da
iniciativa privada no Sistema Único de Saúde.
Neste trabalho será avaliado comparativamente o sistema de saúde empregado pelo Exército Brasileiro em
relação ao sistema de saúde civil, especificamente o sistema público de saúde do Brasil (SUS), dando ênfase para as
diversas partes da hierarquia na distribuição dos recursos, buscando contribuir para a compreensão das principais
características de cada órgão administrador.
O objetivo é possibilitar uma avaliação que permita investigar serviços de complexidades distintas. Serão
observadas as principais características de cada sistema, e da hierarquia no âmbito da administração dos recursos
observando a complexidade do atendimento de ambos.
Este estudo trata-se de um exercício de investigação teórica, desenvolvido dentro de abordagens teóricobibliográfica. Este exercício investigativo foi fundamentado em uma pesquisa eminentemente teórica, com base na
leitura de Leis e Portarias relativas ao Sistema de Saúde do Exército e do Sistema Único de Saúde, bem como
trabalhos sobre o assunto. Em um primeiro momento, a idéia era realizar uma avaliação do funcionamento, em relação
ao nível de complexidade de atendimento, porém, devido à escassez de conteúdo bibliográfico sobre o assunto,
principalmente no âmbito do Exército, nossa abordagem se voltou para a hierarquia da administração dos recursos dos
sistemas, o qual está mais bem fundamentado na legislação militar.
2 APRESENTAÇÃO DO SUS
2.1 ORIGEM DO SISTEMA ÚNICO DE SAÚDE
O sistema de saúde brasileiro teve início com o sanitarismo campanhista, passou pelo modelo médicoassistencialista privatista e chegou, nos anos 1980, ao modelo neoliberal, ao qual se contrapôs o movimento de
reforma sanitária. Até a metade do séc. XIX, com a economia brasileira baseada no modelo agro-exportador de café,
a preocupação era com o saneamento dos espaços de circulação das mercadorias exportáveis e o controle de doenças
que pudessem prejudicar a exportação. Surgiu, então, o modelo do sanitarismo campanhista, com visão militarista de
combate a doenças de massa.
Com a industrialização e o aumento do número de trabalhadores, surgiu a assistência médica da Previdência
Social. Inicialmente esse modelo se formou com as Caixas de Aposentadorias e Pensões - CAPs -, organizadas por
empresas e administradas e financiadas por empresários e trabalhadores. Depois, estruturaram-se por categorias
profissionais e pelos próprios trabalhadores os Institutos de Aposentadorias e Pensões - IAPs -, para os quais mais
tarde o Estado também passou a contribuir. Esse modelo tinha por principal objetivo manter a capacidade de
produção do trabalhador.
Em 1966, os Institutos de Aposentadorias e Pensões - IAPs - foram substituídos pelo Instituto Nacional da
Previdência Social - INPS - e o Estado assumiu seu papel regulador, retirando os trabalhadores do controle da
Previdência Social e uniformizando os benefícios. O modelo de saúde passou a ter extensão da cobertura
previdenciária; ênfase na prática médica curativa, individual, assistencialista e especializada em detrimento da saúde
pública; prática médica orientada para a lucratividade do setor saúde possibilitando a capitalização da medicina e o
privilégio do produtor privado de serviços de saúde. Com a ampliação da clientela e das modalidades assistenciais,
surgiram diversas formas de contratação do setor privado, que começou a se dividir segundo interesses específicos.
Reformulações sucessivas foram feitas, mas em geral os investimentos se concentraram na expansão de serviços de
alta densidade tecnológica.
Em 1974, a área do trabalho foi separada da área previdenciária com a criação do Ministério da Previdência e
Assistência Social - MPAS - e as relações da Previdência com os prestadores passaram a se organizar através de
diferentes formas de pagamento, contratos e credenciamentos por serviços prestados e convênios por subsídio fixo.
Nessa época surgiu a medicina de grupo, na qual a empresa recebia um subsídio da Previdência e se
responsabilizava, direta ou indiretamente, pelo atendimento médico de seus empregados. Com isso nasceu e se
desenvolveu o subsistema que se tornaria hegemônico nos anos 1980: o da atenção médica supletiva.
Em 1975, a Lei n 6.229 institucionalizou o modelo médico-assistencial privatista e definiu as competências
das instituições públicas e privadas. Por meio dela criou-se um abismo no setor saúde: a "atenção à saúde coletiva"
(entendida como saúde pública), não rentável, ficaria sob a responsabilidade do setor estatal e a "saúde das pessoas"
(entendida como atenção médica), rentável, seria destinada ao setor privado, intermediado pela Previdência Social.
Foi nesse contexto que nasceu o Instituto Nacional de Assistência Médica da Previdência Social - INAMPS - e que
se consolidou o modelo médico-assistencial privatista, fundamentado em três características: o Estado como grande
financiador do sistema por meio da Previdência Social; o setor privado nacional como o maior prestador de serviços
de atenção médica; o setor privado internacional como o maior produtor de medicamentos e equipamentos para a
saúde.
Mas esse modelo excluiu grande parcela da população e as diversas políticas compensatórias que entraram
em campo acabaram por perpetuar as desigualdades sociais. Nesse período começou a se desenvolver no Brasil uma
proposta de atenção primária simplista e de baixo custo para as populações excluídas do modelo médico-assistencial
privatista, principalmente para os que viviam nas periferias urbanas e nas zonas rurais. A idéia era oferecer ações
básicas de saúde com tecnologias simples e baratas, executadas por pessoal de baixa qualificação profissional, e sem
garantia de acesso a atendimento de maior complexidade tecnológica.
Diante disso, iniciou-se o movimento que mais tarde seria chamado de reforma sanitária, impulsionado por
pessoas que discordavam dos rumos dados à saúde em nosso país naquele momento. O movimento começou nas
Universidades, com o apoio da Organização Pan-Americana de Saúde - OPAS - e o primeiro programa adotado pelo
Governo Federal, já dentro de uma nova ótica, foi o Programa de Interiorização das Ações de Saúde e Saneamento PIASS - que resultou em grande expansão da rede ambulatorial pública e em desconcentração administrativa.
No campo da saúde, dois grandes projetos se confrontavam: o da reforma sanitária e o do modelo neoliberal,
que visava à “reciclagem” do modelo médico-assistencialista privatista. Houve uma grande resistência ao movimento
de reforma sanitária, principalmente por parte dos prestadores de serviços contratados e conveniados com a
Previdência, representados na época pela Federação Brasileira de Hospitais (setor privado contratado) e por parte dos
dirigentes do INAMPS, que mantinham seu pensamento médico liberal.
Depois de longo processo político e social, o MPAS reassumiu suas funções que, na prática, haviam sido
tomadas pelo INAMPS. Este perdeu seu papel de prestador de serviços e tornou-se órgão controlador e cofinanciador do sistema de saúde. E o planejamento passou a ser descentralizado buscando resolutividade,
regionalização, hierarquização e integralidade das ações de saúde. O modelo assistencial regionalizado e
hierarquizado passou a ter como base legal os convênios trilaterais entre o MPAS, o Ministério da Saúde e as
Secretarias Estaduais de Saúde.
As Ações Integradas de Saúde - AIS - constituíram-se numa estratégia de transição na busca de um sistema
unificado de saúde, proposta que vinha ganhando cada vez mais aceitação social. Cabe lembrar que, com a instalação
da Nova República, muitos profissionais oriundos do movimento sanitário foram admitidos nas instituições federais
mais relevantes, tais como MPAS, INAMPS e Ministério da Saúde, o que de certa forma institucionalizou o
movimento da reforma sanitária e o fortaleceu.
A VIII Conferência Nacional de Saúde, em 1986, foi fundamental para a elaboração político-ideológica do
projeto de reforma sanitária e definiu três aspectos fundamentais: um conceito abrangente de saúde; a saúde como
direito de cidadania e dever do Estado; e a instituição de um Sistema Único de Saúde.
Em 1987, criou-se o Sistema Unificado e Descentralizado de Saúde - SUDS -, precursor do SUS. Até então
as ações e serviços públicos de saúde encontravam-se centralizados na União (Leis nº 6.229, de 17/7/75 – Sistema
Nacional de Saúde e 6.439, de 1/9/77 – Sistema Nacional de Previdência e Assistência Social – SINPAS), a quem
competia a sua regulamentação e execução. A prestação de assistência médica no País aos trabalhadores urbanos, aos
trabalhadores e empregadores rurais, aos funcionários públicos civis da União, de suas autarquias e do Distrito
Federal estava centralizada na União (Ministério da Saúde, Ministério da Previdência e Assistência Social,
Ministério da Educação, Ministério do Trabalho, INAMPS, etc.), ficando os Estados e os Municípios com o encargo
de atender aos seus funcionários e servidores.
Após a implantação do SUDS, acelerou-se a desestabilização do INAMPS (considerado como a instituição
sustentadora do modelo médico-assistencial privatista), retirou-se gradualmente o INAMPS da prestação direta de
serviços de saúde, os recursos repassados a Estados e Municípios foram incrementados, as transferências ao setor
privado diminuíram e as decisões colegiadas foram reforçadas.
A Constituição Federal de 1988, que instituiu o Sistema Único de Saúde - SUS -, trouxe em seu texto as
contradições de um processo de transição, avançando na ordem social, mas também incorporando interesses
corporativos e cartoriais. A ideologia da reforma sanitária foi sacramentada no texto da Constituição Federal e na Lei
nº 8.080. Porém, o § 1º do art. 199 da Constituição Federal determinou que as instituições privadas poderão
participar de forma complementar do SUS, segundo diretrizes deste, mediante contrato de direito público ou
convênio, tendo preferência as entidades filantrópicas e as sem fins lucrativos, o que preservou o lugar das
instituições privadas na rede de saúde.
Dessa forma, o sistema de saúde brasileiro ficou dividido em três subsistemas: o SUS propriamente dito, o
Sistema de Atenção Médica Supletiva - SAMS - e o Sistema de Desembolso Direto - SDD. O SDD diz respeito à
medicina oferecida pelos profissionais liberais e representa os serviços de saúde pagos diretamente a eles com
recursos particulares de indivíduos e famílias.
No caso do SAMS, trata-se do sistema privado de saúde que recebe subsídios diretos ou indiretos do Estado
por meio de renúncias fiscais e contributivas, configurando os chamados “planos de saúde” (o que inclui a medicina
de grupo, a autogestão, a cooperativa médica e o seguro-saúde).
Em decorrência do processo histórico de construção do SUS e das diversas forças políticas envolvidas,
expostos resumidamente neste texto, a assistência médica privatista tem perdurado e vem ampliando seu espaço no
país.
3 FONTES DE RECURSOS
O financiamento do SUS é uma responsabilidade comum dos três níveis de governo. Em setembro de 2000,
foi aprovada a Emenda Constitucional 29 (EC-29), que determinou a vinculação de receitas dos três níveis para o
sistema. Os recursos federais que correspondem, a mais de 70% do total, progressivamente vêm sendo repassados a
estados e municípios, por transferências diretas do Fundo Nacional de Saúde aos fundos estaduais e municipais,
conforme mecanismo instituído pelo decreto 1.232, de 30 de agosto de 1994.
Além das transferências do Fundo Nacional de Saúde, os fundos estaduais e municipais recebem aportes de
seus próprios orçamentos. Alguns estados promovem repasses de recursos próprios para os fundos municipais de
saúde, de acordo com regras definidas no âmbito estadual. O nível federal ainda é o responsável pela maior parcela
do financiamento do SUS, embora a participação dos municípios venha crescendo ao longo dos últimos anos e haja a
perspectiva de que a parcela dos recursos estaduais no financiamento do sistema aumente significativamente em
decorrência da aprovação da EC-29.
O pagamento aos prestadores de serviços de saúde é feito pelo nível de governo responsável por sua gestão.
Independentemente do nível de governo que execute o pagamento, o SUS utiliza um mesmo sistema de informações
para os serviços ambulatoriais – o Sistema de Informações Ambulatoriais (SIA) e outro para os serviços hospitalares
– o Sistema de Informações Hospitalares (SIH). No caso específico das internações hospitalares, embora o
pagamento pelos serviços prestados esteja descentralizado para o nível de governo responsável por sua gestão, o
processamento das informações relativas a todas as internações financiadas pelo sistema público de saúde é realizado
de forma centralizada pelo Departamento de Informática do SUS (DATASUS) órgão do Ministério da Saúde. Do
mesmo modo, todo o sistema público utiliza uma única tabela de preços, definida pelo MS, para o pagamento aos
prestadores de serviços.
A tendência é que os municípios assumam cada vez mais a responsabilidade pelo relacionamento com os
prestadores de serviço, à medida que se habilitem às condições de gestão descentralizada do sistema. A norma em
vigor (NOAS-SUS 01/01) define duas condições de gestão municipal: (a) Gestão Plena da Atenção Básica
Ampliada, pela qual o município se habilita a receber um montante definido em base per capita para o financiamento
das ações de atenção básica, e (b) Gestão Plena do Sistema Municipal, pela qual o município recebe o total de
recursos federais programados para o custeio da assistência em seu território. Cabe esclarecer que o financiamento
por base per capita não dispensa o gestor de alimentar o sistema de informações ambulatoriais, cuja produção servirá
como insumo para futuras negociações de alocação de recursos financeiros. Apesar do incremento das habilitações
de estados e municípios, e do conseqüente aumento do volume de recursos repassados diretamente aos fundos de
saúde subnacionais, um terço dos recursos federais ainda é empregado em pagamentos diretos a prestadores de
serviços de saúde. Tal situação decorre do processo de contratação e pagamento centralizado que vigorou durante o
período do INAMPS que antecedeu à implementação do SUS e, em certa medida, ainda não foi plenamente
substituído pelo processo de descentralização, dado o caráter não compulsório e progressivo deste último.
Até 1997 não havia subdivisão dos recursos transferidos para estados e municípios o que passou a ocorrer a
partir de março de 1998 com a edição da Portaria n° 2.121/GM que implantou o Piso da Atenção Básica (PAB) e
separou os recursos para o financiamento da Atenção Básica e para o financiamento da Assistência de Media e Alta
Complexidade Ambulatorial. O PAB de cada município que é calculado tendo por base um valor per capita é
transferido de forma automática do Fundo Nacional de Saúde para os Fundos Municipais de Saúde mudando a forma
anterior de financiamento por prestação de serviços e passando para uma lógica de transferência de recursos em
função do compromisso do município assumir a responsabilidade sanitária por este nível de atenção. Vale destacar
que enquanto os recursos do PAB fixo são transferidos tendo por base o valor per capita, o valor do PAB variável
depende da adesão do município a programas prioritários definidos pelo Ministério da Saúde, tais como os
Programas de Agentes Comunitários de Saúde, de Saúde da Família e de Combate às Carências Nutricionais e a
ações estratégicas tais como a Farmácia Básica e as Ações Básicas de Vigilância Sanitária.
O Manual da Atenção Básica, aprovado pela Portaria GM/MS n° 3.925, de 13 de novembro de 1998, define a
Atenção Básica como “o conjunto de ações, de caráter individual ou coletivo, situadas no primeiro nível de atenção
dos sistemas de saúde, voltadas para a promoção da saúde, a prevenção de agravos, o tratamento e a reabilitação”. E
frisa, ainda, que “essas ações não se limitam àqueles procedimentos incluídos no Grupo de Assistência Básica da
tabela do SIA/SUS, quando da implantação do Piso da Atenção Básica. A ampliação desse conceito se torna
necessária para avançar na direção de um sistema de saúde centrado na qualidade de vida das pessoas e de seu meio
ambiente”.
Com a Portaria GM/MS n° 2.121, o Ministério da Saúde concretizou um primeiro e significativo passo para a
construção de um sistema de saúde que não se reduzia a apenas a um componente de assistência médica e para a
redução das desigualdades regionais na distribuição dos recursos. A partir da Portaria GM N° 1.399, de 15 de
dezembro de 1999, que regulamentou a NOB SUS 01/96 no que se refere às competências da União, estados,
municípios e Distrito Federal, na área de Epidemiologia e Controle de Doenças e definiu a sistemática de
financiamento, no ano 2000 o Ministério da Saúde, por meio da Fundação Nacional de Saúde, começou a
implementar o processo de descentralização dessa área.
Assim, a partir de junho de 2001, o volume de recursos transferidos pelo Ministério da Saúde para os estados
e municípios para o desenvolvimento de ações e serviços de saúde passou a ser subdividido em:
• Recursos para a Atenção Básica (PAB Fixo e PAB Variável)
• Recursos para a Vigilância Epidemiológica e Controle de Doenças
• Recursos para a Assistência de Média Complexidade
• Recursos para a Assistência de Alta Complexidade
3.1 NÍVEIS DE GESTÃO DO SUS PARA CONSEQÜENTES AÇÕES E SERVIÇOS DE SAÚDE
Criado pela Constituição Federal de 1988 e regulamentado pela Lei nº 8.080/90, conhecida como a Lei
Orgânica da Saúde, e pela Lei nº 8.142/90, que trata da participação da comunidade na gestão do Sistema e das
transferências intergovernamentais de recursos financeiros, o SUS tem normas e regulamentos que disciplinam as
políticas e ações em cada Subsistema.
A sociedade, nos termos da legislação, participa do planejamento e controle da execução das ações e serviços
de saúde. Essa participação se dá por intermédio dos Conselhos de Saúde, presentes na União, nos Estados e
Municípios.
3.1.1 Competências políticas e financeiras de cada gestor do SUS:
Esfera Federal (Gestor: Ministério da Saúde): Formulação de políticas nacionais de saúde, planejamento,
normalização, avaliação e controle do SUS em nível nacional. Financiamento das ações e serviços de saúde por meio
da aplicação/distribuição de recursos públicos arrecadados.
Esfera Estadual (Gestor: Secretaria Estadual de Saúde): Formulação da política estadual de saúde,
coordenação e planejamento do SUS em nível Estadual. Financiamento das ações e serviços de saúde por meio da
aplicação/distribuição de recursos públicos arrecadados.
Esfera Municipal (Gestor: Secretaria Municipal de Saúde): Formulação da política municipal de saúde e a
provisão das ações e serviços de saúde, financiados com recursos próprios ou transferidos pelo Gestor Federal e/ou
Estadual do SUS.
3.2 FINANCIAMENTO DA SAÚDE
As ações e serviços de saúde implementados pelos Estados, Municípios e Distrito Federal, são financiados
com recursos da União, próprios e de outras fontes suplementares de financiamento, todos devidamente
contemplados no Orçamento da Seguridade Social. Os recursos são repassados por meio de transferências regulares e
automáticas, remuneração por serviços produzidos, convênios, contratos de repasses e instrumentos similares.
Transferência regular e automática: É realizada por repasses fundo a fundo e pagamento direto a
prestadores de serviços e a beneficiários cadastrados de acordo com o estabelecido em portarias.
A transferência fundo a fundo: caracteriza-se pelo repasse dos recursos, diretamente do Fundo Nacional de
Saúde para os Fundos Estaduais e Municipais de Saúde, observadas as condições de gestão, a qualificação e a
certificação aos programas e incentivos do Ministério da Saúde e os respectivos tetos financeiros. São transferidos,
também, nessa modalidade, recursos destinados a outras ações realizadas por Estados e Municípios, ainda que não
habilitados em qualquer condição de gestão. Os recursos transferidos fundo a fundo financiam as ações e serviços de
saúde da:
•atenção básica dos municípios habilitados na Gestão Plena da Atenção Básica e dos municípios não
habilitados, quando realizadas por estados habilitados na Gestão Avançada do Sistema Estadual;
•assistência de média e alta complexidade realizada por estados e municípios habilitados na Gestão Plena do
Sistema Estadual. O financiamento do Incentivo de Integração ao Sistema Único de Saúde – INTEGRASUS, Fator
de Incentivo ao Desenvolvimento de Ensino e Pesquisa em Saúde – FIDEPS e Incentivo de Apoio e Diagnóstico
Ambulatorial e Hospitalar à População Indígena – IAPI- é realizado, excepcionalmente, por pagamento direto aos
prestadores dos respectivos serviços, mesmo que vinculados a estados e municípios habilitados em Gestão Plena
de Sistema.
Apesar de não caracterizar estritamente despesas com ações e serviços de saúde, deve-se ressaltar o
financiamento de programas assistenciais implementados pelo Ministério da Saúde, tais como: Bolsa Alimentação e
Auxílio Aluno do Projeto de Profissionalização dos Trabalhadores da Área de Enfermagem – PROFAE, realizado
mediante repasse direto aos beneficiários cadastrados por intermédio de cartão eletrônico de instituição financeira
conveniada com o Ministério da Saúde.
4 VISÃO HIERAQUIZADA DA SAÚDE PÚBLICA
A posição reformadora preconiza a constituição de uma rede básica de serviços públicos de saúde
descentralizada e universalizada, ou seja, que atenda à população coberta ou não pela previdência social.
Internacionalmente legitimada pela Conferência de Alma-Ata, promovida pela Organização Mundial de Saúde
(OMS), postula-se o combate à dicotomia das ações de saúde, técnica e institucionalmente, através formação de
serviços de saúde regionalizados e hierarquizados de acordo com sua complexidade tecnológica e da unificação das
ações a nível ministerial.
Torna-se estratégica, nesta concepção, uma rede básica de saúde que funcione como porta de entrada de um
sistema mais amplo e que obedeça à hierarquia tecnológica da assistência à saúde, classificada em primária,
secundária e terciária. Neste esquema, os insumos e equipamentos correspondem a padrões quantificáveis de
abrangência e resolutividade dos problemas de saúde. As instituições que detivessem maior grau de complexidade
tecnológica passariam, então, a constituir as retaguardas que completam a resolução dos problemas de saúde. Esta
estratégia visa à organização de uma rede de atenção primária pelos estados e municípios como um primeiro passo
para o controle do sistema de saúde como um todo.
Nesta perspectiva, os problemas de saúde seriam passíveis de um enquadramento segundo o paradigma
biologicista e naturalista, no qual a doença começaria gradativamente e iria se tornando complexa, até constituir um
quadro biológico dramático, em termos de vida e morte orgânica. Ações médicas, específicas e inespecíficas,
interviriam antes do quadro patológico se desenvolver ou, gradualmente, a partir de seu desenvolvimento. Isto é, a
intervenção ocorreria do momento mais simples, em termos clínico-terapêuticos, para o mais complexo, quando,
então, haveria a incorporação de uma grande quantidade de insumos e equipamentos.
Ainda que haja uma perspectiva epidemiológica e um sentido coletivo a partir de ações educativas e de higiene
nesta postura, ela encontra-se mais próxima de um enfoque clínico do que de um enfoque populacional. Centrada na
ótica médica e na teoria dos sistemas que se toma como ciências exatas, esta perspectiva pressupõe que o
planejamento das ações baseado na relação custo/eficácia seria não só possível, mas fundamental.
Temos a figura clássica de uma pirâmide para representar o modelo tecno-assistencial que é usado nos mais
diversos sistemas de assistência a saúde, seja ele o sistema público ou planos privados como cooperativas,
seguradoras, autogestão ou medicina de grupo. Na sua ampla base, está localizado um conjunto de unidades de saúde,
responsáveis pela atenção primária a grupos populacionais situados em suas áreas de cobertura. Para esta rede de
unidades, distribuídas de forma a cobrir grupos populacionais bem definidos (populações adscritas) é estabelecida, de
uma forma geral, a seguinte missão: oferecer atenção integral à saúde das pessoas, dentro das atribuições estabelecidas
para o nível de atenção primária, na perspectiva da construção de uma verdadeira "porta de entrada" para os níveis
superiores de maior complexidade tecnológica do sistema de saúde. Na parte intermediária da pirâmide estão
localizados os serviços ditos de atenção secundária, basicamente os serviços ambulatoriais com suas especialidades
clínicas e cirúrgicas, o conjunto de serviços de apoio diagnóstico e terapêutico, alguns serviços de atendimento de
urgência e emergência e os hospitais gerais, normalmente pensados como sendo hospitais distritais. O topo da
pirâmide, finalmente, está ocupado pelos serviços hospitalares de maior complexidade, tendo no seu vértice os
hospitais terciários ou quaternários, de caráter regional, estadual ou, até mesmo, nacional. A pirâmide representa a
possibilidade de uma racionalização do atendimento, de forma que haja um fluxo ordenado de pacientes tanto de baixo
para cima como de cima para baixo, realizado através dos mecanismos de referência e contra-referência, de forma que
as necessidades de assistência das pessoas fossem trabalhadas nos espaços tecnológicos adequados.
4.1 AS VANTAGENS DE SE PENSAR O SISTEMA DE SAÚDE COMO UMA PIRÂMIDE
A regionalização e hierarquização dos serviços, exemplificada na forma de uma pirâmide é estudada pelas
seguintes razões:
Está indissociavelmente ligada à idéia de expansão da cobertura e facilitação do acesso aos serviços de saúde
para todos os brasileiros no caso do SUS (Sistema Único de Saúde) ou a toda população cadastrada como beneficiária
no caso do plano de saúde do Exército;
O espaço propiciado por uma ampla rede básica de serviços de saúde, com responsabilidade pela atenção a
grupos populacionais bem definidos (população adscrita), representa uma oportunidade para a implantação de
programas de prevenção de doenças e promoção da saúde;
A hierarquização dos serviços é uma estratégia para a racionalização no uso dos recursos existentes no setor
saúde. Representa a utilização do recurso tecnológico certo, no espaço certo, de acordo com necessidades bem
estabelecidas dos usuários. A hierarquização garante o acesso, para o paciente que entrou pela "porta de entrada", a
todas as possibilidades tecnológicas que o sistema de saúde dispõe para enfrentar a dor, a doença e o risco da morte.
As ações e serviços de saúde de menor grau de complexidade são colocadas à disposição do usuário em
unidades de saúde localizadas próximas de seu domicílio. As ações especializadas ou de maior grau de complexidade
são alcançadas por meio de mecanismos de referência. A proximidade do serviço de saúde da residência do usuário
seria um facilitador tanto do acesso, como possibilitaria a criação de vínculos entre a equipe e a clientela;
A pirâmide é um orientador seguro para a priorização de investimentos tanto em recursos humanos, como na
aquisição de novos equipamentos, na medida em que seria mais fácil perceber onde estariam localizadas as reais
necessidades da população. Podemos dizer que a representação do sistema de saúde por uma pirâmide adquiriu tanta
legitimidade porque conseguiu representar, de forma densa e acabada, todo um ideário de assistência no que ele tem
de específico para o setor saúde.
5 APRESENTAÇÃO DO SISTEMA DE SAÚDE DO EXÉRCITO
5.1 ORIGEM DO SISTEMA DE SAÚDE DO EXÉRCITO
No início do século XVI, o atendimento aos militares era feito gratuitamente e de forma precária nas casas
particulares. Visando amenizar este problema, a partir de 1582, passou-se a utilizar os serviços das Santas Casas de
Misericórdias, mediante o pagamento de uma contribuição anual.
Anos depois o Governo decide criar hospitais próprios para o atendimento de militares. Surge então, em
1768, no morro de São Bento, na cidade do Rio de Janeiro, o primeiro hospital militar do Brasil. No ano seguinte foi
transferido para o morro do Castelo, iniciando suas atividades com o nome de Real Hospital Militar de Ultramar.
Em 1808, ano da chegada da família real ao Rio de Janeiro, D. João VI designou para Cirurgião-Mor dos
Reais Exércitos e Armadas de Portugal Frei Custódio de Campos Oliveira, que assumiu os assuntos médicosanitários dos militares, e criou a Repartição do Cirurgião-Mor, embrião da hoje denominada Diretoria de Saúde
(DSau) do Exército Brasileiro. O elemento formador da DSau, conforme contido no Decreto n° 2.677, de 27 de
outubro de 1860, foi a Diretoria Geral do Pessoal (ou Repartição do Ajudante General), na cidade do Rio de Janeiro.
Com o advento da República, o Serviço de Saúde apresentou grandes transformações, como a criação de
novas unidades de apoio e modificações nos regulamentos existentes. Em 1943, o Aviso Ministerial n° 547 autoriza
a prestação de assistência aos dependentes de militares do Exército. Com isso, novas Policlínicas e Hospitais de
Guarnição foram criados visando melhorar a qualidade da assistência médico-hospitalar prestada aos militares e seus
dependentes.
Em 1952, a Diretoria de Saúde do Exército, passou a chamar-se Diretoria Geral de Saúde e, em 1956,
Diretoria Geral de Saúde do Exército. Em 1974, com o Decreto Presidencial n°73.787, aprovaram-se as condições de
atendimento e indenizações para a assistência médico-hospitalar ao militar e seus dependentes. Em 1978, criou-se o
Sistema de Assistência Médico-Hospitalar aos Militares do Exército, da Ativa, Inativos, Pensionistas e seus
Dependentes (SAMMED) e o Fundo de Saúde do Exército (FUSEX), marcando uma nova etapa para o Serviço de
Saúde do Exército.
5.2 SISTEMA DE ATENDIMENTO MÉDICO AOS MILITARES DO EXÉRCITO E SEUS DEPENDENTES
(SAMMED)
O Exército Brasileiro tem necessidade de manter a higidez dos seus efetivos militares e de melhorar o estado
de saúde do combatente, além de assegurar o acesso e a humanização do atendimento da saúde (assistência médicohospitalar e odontológica) mediante a expansão do apoio de saúde à família militar e às populações carentes do nosso
País. O Sistema de Saúde do Exército possui uma estrutura bem organizada que é compatível com as necessidades
para a realização do atendimento ao seu público-alvo.
Quanto à obtenção de resultados, sendo um programa de caráter permanente, o Serviço de Saúde do Exército,
por meio das ações "Atendimento Médico-Hospitalar/Fator Custo" e "Manutenção dos Serviços Médico-Hospitalares
e Odontológicos a cargo do Exército", tem conseguido atender o público-alvo sem maiores dificuldades, onde o único
ponto a ser ressaltado é o de atendimento das necessidades orçamentárias e financeiras para sua execução.
A assistência médico-hospitalar à família militar tem sido uma das principais prioridades do Comando do
Exército, que tem se esforçado permanentemente no sentido de melhorá-la e aperfeiçoá-la, seja na obtenção de
recursos financeiros na esfera do governo federal, seja na aplicação judiciosa dos recursos disponibilizados e
arrecadados.
Importante fator para a manutenção do equilíbrio receita/despesa é o custo crescente da saúde em âmbito
global, já que a inflação médica é muito superior à inflação oficial, em função da absorção de novas tecnologias de
tratamento, bem como do aumento da expectativa de vida da população brasileira. O Departamento-Geral do Pessoal
(DGP), com o objetivo de enfrentar estes desafios e de proporcionar o adequado atendimento aos militares do exército
e seus dependentes, tem buscado melhorar os processos gerenciais, com a implantação de sistemas informatizados de
repasse de recursos e encaminhamentos, a revisão da legislação de assistência médico-hospitalar e o reequipamento e
a modernização das Organizações Militares de Saúde.
O Sistema de Atendimento Médico-Hospitalar aos Militares do Exército, Pensionistas Militares e seus
Dependentes (SAMMED) atende a cerca de 750 mil beneficiários em todo o território nacional, por intermédio de
uma rede formada por 28 hospitais militares, 4 policlínicas e 24 postos médicos.
Dentre os atendidos pelo SAMMED, 570 mil também são beneficiários do Fundo de Saúde do Exército
(FUSEX), que é uma fonte de recursos que se destina a complementar a assistência médico-hospitalar. Tal Fundo é
gerido por 169 unidades gestoras, que atendem à família militar, ampliando o atendimento prestado pelo SAMMED
por intermédio de uma rede de, aproximadamente, 3.325 Organizações Civis de Saúde (OCS) e 2.285 Profissionais de
Saúde Autônomos (PSA), contratados, conveniados ou credenciados, possuindo as seguintes características que o
diferenciam dos planos de saúde existentes no mercado:
1.
inexistência de carência;
2.
não possui limite de prazo para internações hospitalares;
3.
não possui limite de prazo para internações em UTI;
4.
possui ampla cobertura de procedimentos;
5.
não restringe novas tecnologias, desde que necessárias e aprovadas pela Associação Médica
Brasileira;
6.
proporciona atendimento odontológico;
7.
fornece órteses, próteses não odontológicas e artigos correlatos;
8.
fornece, em muitos casos, medicamentos de alto custo;
9.
tem baixo valor de contribuição, em comparação com os planos de saúde, principalmente para os
menores graus hierárquicos;
10.
perdoa a dívida de titulares falecidos ou a que extrapole a capacidade de pagamento do beneficiário;
11.
possibilita atendimento no exterior, em casos específicos;
12.
proporciona evacuação terrestre e aeromédica; e,
13.
não onera o usuário com aumentos das contribuições decorrentes das mudanças de faixa etária.
6 DESCENTRALIZAÇÃO E ALOCAÇÃO DE RECURSOS NO ÂMBITO DO SAMMED
6. 1 GESTÃO DOS RECURSOS FINANCEIROS
Segundo o Art. 20º da IG 30-16 -Instruções Gerais para o sistema de Assistência Médico-Hospitalar aos
Militares do Exército, Pensionistas Militares e seus Dependentes- os recursos financeiros do SAMMED são
provenientes de:
I.
Dotações orçamentárias oriundas de:
a) recursos financeiros previstos com base no produto do Fator de Custos de Atendimento Médico-hospitalar
pelo número de beneficiário do SAMMED a serem assistidos;
b) recursos financeiros específicos para o custeio de convênios e contratos; e
c) outros recursos que visem a assistência médico-hospitalar.
II.
Receitas próprias oriundas de:
a) contribuições mensais obrigatórias para o Fundo de Saúde do Exército (FUSEx);
b) indenizações hospitalares provenientes de atos médicos, paramédicos e serviços afins;
c) indenizações provenientes da prestação de serviços médico-hospitalares, por intermédio de convênios e
contratos; e
d) outras fontes.
Através da Portaria nº 3.055, de 07 de dezembro de 1978, o Ministro do Exército, criou o Fundo de Saúde do
Exército (FUSEx) destinado a constituir parte dos recursos financeiros necessários ao funcionamento do Sistema de
Assistência Médico-Hospitalar aos militares do exército, na ativa e na inatividade, dos pensionistas e seus
respectivos dependentes, com a finalidade de complementar os recursos orçamentários destinados para a assistência
a saúde da família militar. É constituído de recursos oriundos das contribuições obrigatórias e indenizações pelos
atendimentos médico-hospitalares e ambulatoriais. O FUSEx nasceu para complementar o financiamento da saúde
militar e hoje passou a ser a maior fonte de renda do sistema.
O Departamento Geral de Pessoal – DGP- é o Órgão de Direção Setorial –ODS- que tem, no âmbito do
Exército, a atribuição de realizar a gestão dos recursos financeiros destinados à assistência à saúde. Cabe ressaltar que
não tem havido contingenciamento de recursos do Fundo de Saúde do Exército (FUSEx) por parte do governo federal
e que o montante arrecadado pelo Fundo é totalmente orientado e aplicado na assistência médico-hospitalar.
Segundo o Art. 4º da IG 30-16, ao DGP compete:
I.
Planejar, supervisionar, coordenar e controlar o SAMMED; e
II.
Administrar os recursos financeiros destinados a custear as despesas do SAMMED.
O gerenciamento dos recursos, no âmbito do DGP, é realizado da seguinte forma:
a.
Os recursos do FUSEx são de responsabilidade da DAP - Diretoria de Assistência ao Pessoal.
b.
Os recursos do Fator de Custo são de responsabilidade da DSau - Diretoria de Saúde.
Segundo o Art. 6º da IG 30-16 compete à Diretoria de Assistência ao Pessoal (DAP):
I-
Realizar segundo as determinações do Chefe do DGP, o gerenciamento e a distribuição dos recursos
financeiros do FUSEx, os quais são destinados a complementar o custeio da assistência médico-hospitalar aos
beneficiários do Fundo; e
II-
Gerenciar o cadastro de beneficiários do FUSEx.
Segundo o Art. 7º da IG 30-16 compete às Regiões Militares (RM):
I-
Proporcionar aos beneficiários do SAMMED assistência médico-hospitalar nas Organizações
Militares de Saúde (OMS) subordinadas, dentro de suas possibilidades, controlando sua execução;
II-
Participar do planejamento, supervisão, coordenação e controle do emprego dos recursos financeiros
do SAMMED, na sua área de competência;
III-
Firmar convênios e contratos com entidades públicas e privadas, Organização Civil de Saúde (OCS) e
Profissionais de Saúde Autônomos (PSA), para complementar ou ampliar a assistência médicohospitalar; e
IV-
Autorizar os Comandantes de Guarnição a tomarem medidas, visando à assistência médico-hospitalar
em suas áreas de responsabilidade.
Para efeito de estudo cronológico e evolutivo, estudaremos a portaria nº 036-DGP, de 15 de abril de 2002,
onde o chefe do Departamento Geral do Pessoal aprovou as Normas para Funcionamento do Sistema de Gestão
Inteligente de Recursos do Sistema do Pessoal do Exército (SIGIR); entretanto veremos adiante que esta portaria foi
revogada pela Portaria Nº 046-DGP, de 25 de fevereiro de 2008, que aprovou as normas para Funcionamento do
Sistema Integrador de Gestão Inteligente de Recursos do Sistema de Pessoal do Exército (SIGIR).
O objetivo da portaria nº 036-DGP, de 15 de abril de 2002 foi implementar os princípios de administração
pela qualidade na Gestão dos Recursos Públicos, aprimorando e modernizando as estruturas organizacionais e as
práticas de planejamento, orçamento e controle dos recursos do Sistema do Pessoal do Exército, geridos pelo
Departamento-Geral do Pessoal.
Legislação considerada:
a. Plano Plurianual (PPA), do Governo Federal.
b. Sistema de Pré-Proposta Orçamentária (SISPPO), do Ministério da Defesa, que pré-regulamenta a
distribuição do Orçamento no âmbito das Forças Armadas.
c. Sistema de Planejamento do Exército - Política Militar Terrestre – SIPLEx-3.
d. Sistema de Planejamento Administrativo do Exército (SIPAEx), que regulamenta a distribuição do
Orçamento no âmbito do Exército.
6. 2 DESCRIÇÃO DO SISTEMA
6. 2. 1 Conceitos básicos
•
Cota é o montante em recursos repassado a cada órgão subordinado/vinculado (cotista) para
atender às despesas com movimentação de pessoal, deslocamento fora da sede, assistência social e saúde no
âmbito do Exército no exercício financeiro considerado.
•
Cotista é o órgão gestor que tem atribuições de planejamento, orçamentação e execução dos
recursos destinados à movimentação de pessoal, deslocamento fora da sede, assistência social e saúde no
âmbito do Exército aos quais são atribuídas cotas.
•
Subcota é a parcela da cota, disponibilizada pelo cotista, de que dispõe cada subcotista para
atender às despesas com movimentação de pessoal, deslocamento fora da sede e assistência social e saúde no
âmbito do Exército no exercício financeiro considerado.
•
Subcotista é o órgão com atribuições de planejamento, orçamentação e/ou aplicação dos
recursos destinados à movimentação de pessoal, deslocamento fora da sede, assistência social e saúde no
âmbito do Exército, aos quais são atribuídas subcotas.
6. 2. 2 Organização
O Sistema de Gestão Inteligente de Recursos (SIGIR), instrumento disponibilizado pela tecnologia da
informação, organizou-se em 03 (três) subsistemas, os quais facultaram como ferramentas o Apoio à Gestão de
Recursos, o Relacionamento com o Usuário e um aplicativo para o processamento do Planejamento, Execução e
Controle Orçamentário (SIPEO).
6. 2. 3 Apresentação Gráfica do Sistema
SIGIR
Relacionamento
com o usuário
Planejamento e
Execução
Orçamentária
Informações de
Apoio à Gestão
Figura 01 – O Sistema de Gestão Inteligente de Recursos – SIGIR
a) Subsistema de Relacionamento com o Usuário
Este subsistema conferiu maior transparência à gestão, com a participação direta dos interessados, obtendo,
como resultado, a melhoria na qualidade dos serviços prestados e a satisfação dos usuários.
b) Subsistema de Informações de Apoio à Gestão
Este subsistema apresentou mecanismos de consulta que permitem acompanhar, com oportunidade, a
avaliação dos resultados obtidos através do emprego de indicadores definidos com base nos objetivos do Exército
Brasileiro e no macro-objetivo do PPA de “Garantir a Defesa Nacional como Fator de Consolidação da Democracia
e do Desenvolvimento”.
c) Subsistema de Planejamento e Execução Orçamentária - SIPEO
Este subsistema tem por finalidade gerenciar as atividades de promoções, movimentações, atendimento aos
inativos e pensionistas, cadastro e avaliação, serviço militar, saúde e assistência social (estes últimos, objetivos deste
estudo), relacionadas com o funcionamento do Sistema de Pessoal do Exército Brasileiro. Tal possibilidade otimiza o
acompanhamento e o controle dos créditos gerenciados pelo DGP nas atividades sob sua Gestão, tornando-se, por
conseguinte, efetiva ferramenta de apoio à decisão. De estrutura modular, é integrado pelos módulos Planejamento
Futuro, Planejamento Corrente e Execução Orçamentária.
1) Módulo Planejamento Futuro
É a fração do Subsistema responsável pelo registro, no Ano A-1, de todos os eventos relacionados com as
movimentações, deslocamentos a serviço e apoio administrativo, que deverão ocorrer no ano A, e servirá de base
para a elaboração da Proposta Orçamentária do DGP.
O Planejamento Futuro, realizado no ano A-1, orientará a elaboração do Planejamento Corrente, elaborado
no Ano A.
Uma vez concluído, o Planejamento Futuro será alterado somente para atender às mudanças impostas por
restrições ou por expansões orçamentárias.
2) Módulo Planejamento Corrente
É a fração do Subsistema que permite a atualização, no ano A, dos eventos planejados no Módulo de
Planejamento Futuro, propiciando ao planejador ajustar os eventos às modificações surgidas por imposições
conjunturais.
O Planejamento Corrente, à semelhança do Planejamento Futuro, está organizado em eventos que podem
ser dos tipos: Apoio Administrativo, Movimentação ou Deslocamento a Serviço.
3) Módulo Execução Orçamentária
É a fração do Subsistema que possibilita às Unidades Executoras o registro, no ano A, das despesas
decorrentes das atividades desenvolvidas pelos militares, funcionários civis e pessoas jurídicas que realizaram o
planejado no Módulo Planejamento Futuro, atualizado no Módulo Planejamento Corrente, elaborado no mesmo
ano, implicando descentralização do crédito correspondente por intermédio do SIAFI.
d. Grupos de Usuários
1) Cotistas
2) Executantes
3) Planejadores
4) Integrantes do EB.
5) Público em geral.
e. Órgãos Participantes
Gestor/DGP
Unidades
Grandes
Órgãos de Direção Setorial
Comandos
Comandos Militares de Área
Figura 02 – Órgãos integrados e interativos no Sistema
6. 3 GERENCIAMENTO DOS RECURSOS
O gerenciamento dos recursos do Sistema de Pessoal do Exército Brasileiro compete ao Departamento-Geral
do Pessoal, auxiliado pelos Cotistas e pelas RM, por intermédio das respectivas seções responsáveis pelo
planejamento e execução das ações.
Para receber recursos orçamentários do DGP é necessário, primeiramente, lançar no SIPEO o planejamento
dos eventos a serem realizados e, posteriormente, preencher o mapa demonstrativo da despesa.
Os recursos deverão ser aplicados de acordo com o objetivo do programa, o descritor da ação, a natureza da
despesa e o plano interno. Cabe destacar que a aplicação correta dos recursos é de total responsabilidade dos
Ordenadores de Despesas, em consonância com a legislação vigente.
O DGP se comprometeu a prontamente difundir as atualizações impostas por mudanças conjunturais ou por
sugestões dos usuários, sempre que ocorrerem, e se prontificou a estar à disposição de todos os usuários para
solucionar as dúvidas porventura existentes ou apreciar as sugestões, as quais poderão ser encaminhadas por
intermédio do correio eletrônico do próprio Sistema ou qualquer outro meio de comunicação.
6. 3. 1 Sistema de Registro de Encaminhamentos (SIRE)
Por volta do mês de junho de 2006, deu-se início à implementação do SIRE (Sistema de Registro de
Encaminhamentos), sistema de gerenciamento e controle de emissão de guias e controle de gastos com a assistência
médico-odonto-hospitalar aos beneficiários do FUSEx.
Em decorrência da instalação do SIRE, a emissão das guias passou a ser “on line”, ou seja, as guias são
confeccionadas diretamente, pelo pessoal cadastrado, no site do DGP/SIRE. Com o novo sistema, foi criada a
DIORFA (Divisão de Finanças, Orçamento e Auditoria), que substituiu a Seção de Finanças, e tornou-se a
responsável, em parceira com todas as UG (Unidades Gestoras) do FUSEx, pela efetiva implantação da nova
sistemática de atendimentos, encaminhamentos, recebimento e aplicação de recursos financeiros.
Apesar dos transtornos iniciais o sistema implantado tem-se demonstrado de excepcional funcionalidade.
Como exemplo, vale citar que:
a. solicitação de recursos, bem como sua aplicação tornaram-se mais ágeis, permitindo o processamento do
pagamento dos prestadores de serviços em prazo menor do que o habitualmente realizava-se.
b descentralização de recursos para aquisição de medicamentos e materiais de uso médico e odontológico
tornou-se constante e efetiva, permitindo a UG receber recursos, decorrentes de todos os atendimentos prestados na
própria OM, por meio de registro desses atendimentos no SIRE, sendo possível, inclusive registrar-se os
atendimentos prestados aos pacientes do Serviço Militar Inicial, o que anteriormente só era possível de fazer-se com
relação beneficiários do FUSEx, por meio da extinta FAP/FUSEx (sistema anterior, no qual se fazia o registros das
despesas por PREC/CP).
Permite o acesso a informações de grande relevância, tais como:
1.
lista os Procedimentos a serem utilizados no sistema para a emissão das guias de encaminhamento;
2.
mostra os fornecedores e as OCS/PSA cadastradas no sistema pela UG;
3.
apresenta a quantidade de encaminhamentos por tempo gasto nos atendimentos;
4.
mostra os responsáveis, auditores e solicitantes cadastradas no sistema pela UG;
5.
apresenta as guias de encaminhamento vencidas e não apresentadas, da OCS/PSA selecionada ou de
todas as OCS/PSA cadastradas;
6.
mostra as guias de encaminhamento não vencidas e não apresentadas, da OCS/PSA selecionada ou de
todas as OCS/PSA cadastradas;
7.
apresenta as guias de encaminhamento apresentadas e aguardando lisura, da OCS/PSA selecionada ou
de todas as OCS/PSA cadastradas mostra as guias de encaminhamento auditadas, não auditadas, e
8.
provisionadas ou não provisionadas, da OCS/PSA selecionada ou de todas as OCS/PSA cadastradas,
bem como informa a fase do processo de pagamento das guias (empenho, liquidação, pagamento);
9.
apresenta as guias de encaminhamento em glosa, da OCS/PSA selecionada ou de todas as OCS/PSA
cadastradas;
Com a finalidade de (re)definir e regular o funcionamento do Sistema Integrador de Gestão Inteligente de
Recursos do Sistema de Pessoal do Exército (SIGIR), o DGP publicou a Portaria Nº 046-DGP, de 25 de fevereiro de
2008, que aprovou as normas para Funcionamento do Sistema Integrador de Gestão Inteligente de Recursos do
Sistema de Pessoal do Exército (SIGIR) e revogou (alterou) a Portaria nº 036 – DGP, de 15 de abril de 2002.
O objetivo do SIGIR é possibilitar o gerenciamento integrado dos recursos do Sistema de Pessoal do Exército,
sob gestão do Departamento-Geral do Pessoal (DGP), por meio da implementação dos princípios de Administração
pela Qualidade e da Excelência Gerencial pelo aprimoramento e modernização das estruturas organizacionais e das
práticas de planejamento, orçamento e controle dos recursos (redação alterada pela nova portaria).
6. 4 FUNCIONAMENTO DO SISTEMA
O Sistema Integrador de Gestão Inteligente de Recursos (SIGIR) organiza-se em 05 (cinco) sistemas: o de
Relacionamento com o Usuário (SIRUS), o de Apoio à Gestão de Recursos (SAGRE), o de Planejamento e Execução
Orçamentária (SIPEO), o de Registro de Encaminhamentos (SIRE) e o de Registro de Contratos (SIRC). Destina-se a
integrar, de forma lógica, racional e econômica todas as atividades dos órgãos gestores de recursos (cotistas e
subcotistas) do Sistema de Pessoal do Exército.
6. 4. 1 SIGIR
Figura 03 – O Sistema Integrador de Gestão Inteligente de Recursos – SIGIR
O Sistema de Relacionamento com o Usuário – SIRUS – possibilita a participação direta dos interessados,
permitindo o controle e o acompanhamento dos recursos distribuídos e obtendo, como resultado, a melhoria na
qualidade dos serviços prestados e a satisfação dos usuários;
O Sistema de Apoio à Gestão de Recursos – SAGRE – possui mecanismos de consulta que apóiam a gestão
nos aspectos legais e normativos, bem como nos relacionados com os resultados obtidos.
O Sistema de Planejamento e Execução Orçamentária – SIPEO – tem por finalidade planejar e executar a
descentralização de recursos destinados a atender às despesas com as Ações Finalísticas do DGP, parcela do Programa
de Apoio Administrativo (PAA), destaques e convênios, entre eles:
- Assistência Médica e Odontológica aos Servidores, Empregados e seus Dependentes;
- Produção de Fármacos, Medicamentos e Fitoterápicos;
- Atendimento Médico-Hospitalar/ Fator de Custo;
- Manutenção dos Serviços Médico-Hospitalares e Odontológicos;
- Pesquisas de Biossegurança do Exército;
O SIPEO permite o acompanhamento e o controle dos créditos das ações gerenciadas pelo DGP, tornando-se,
por conseguinte, efetiva ferramenta de apoio à decisão. De estrutura modular, é integrado pelas fases: Planejamento
Futuro, Planejamento Corrente e Execução Orçamentária.
O Sistema de Registro de Encaminhamentos – SIRE – tem como objetivo realizar o controle informatizado do
atendimento médico-hospitalar efetuado pelo Sistema de Saúde do Exército, implementando uma metodologia que
trata de forma integrada todas suas rotinas, sejam administrativas, financeiras ou assistenciais, e a montagem de um
banco de dados contendo o registro clínico-ocupacional dos pacientes. O SIRE permite, ainda:
I – acompanhar as despesas desde a sua origem;
II – acompanhar o desempenho das OM subordinadas a cada escalão de comando;
III – alocar recursos; e
IV – visualizar os registros de guias pelo nome dos usuários e dos fornecedores.
O Sistema de Registro de Contratos – SIRC – destina-se a registrar os contratos e os credenciamentos
celebrados com prestadores de serviços médico-hospitalares e odontológicos e outras despesas relativas às atividades
de custeio do sistema de assistência à saúde da família militar, que inclui o atendimento aos militares, servidores civis
da ativa, inativos, pensionistas e seus dependentes.
6. 4. 2 Aplicação dos recursos
Compete ao Departamento Geral do Pessoal, auxiliado pelos cotistas, pelas RM e pelas UG, por intermédio
das respectivas seções responsáveis pelo planejamento e execução das ações orçamentárias, o gerenciamento dos
recursos do Sistema de Pessoal do Exército Brasileiro (Art. 15).
Art. 17. O DGP utiliza o SIGIR como ferramenta integrada da execução dos recursos da seguinte maneira:
I - no âmbito do SIPEO:
a) todos os recursos recebidos no SIAFI são escriturados no SIPEO, no nível gerencial;
b) o recurso escriturado no SIPEO é repartido em cotas, as quais são concedidas a cada cotista ou a um cotista
específico, caso o recurso seja exclusivo de suas atividades;
c) no nível “Planejamento”, cada cotista, com base no valor recebido como cota, passa a ter a possibilidade de
planejar a aplicação dos recursos e/ou conceder parcelas desta cota a uma UG, especificando o seu emprego; nessa
etapa do processo, o cotista transfere, a cada UG contemplada pelo planejamento, uma parcela de sua cota, intitulada
de subcota;
d) já no nível de execução, cada UG, baseada no planejamento e na subcota que recebeu, confecciona o mapa
demonstrativo da despesa, que corresponde à solicitação de crédito à DIORFA, especificando quem será o favorecido
pelo crédito; e
e) a DIORFA, com base nos mapas gerados pelos executantes, emite uma nota de crédito no SIPEO,
vinculando cada mapa, emitindo, concomitantemente, a nota de crédito correspondente no SIAFI. Desta forma, todos
os créditos recebidos pelo DGP são processados no SIPEO e descentralizados no SIAFI, possibilitando o rastreamento
de sua destinação e sua adequação ao planejamento do DGP;
II - no âmbito do SIRE:
a) no início de cada exercício financeiro, a UG deverá emitir empenho estimativo para todos os prestadores de
serviços de saúde credenciados, registrando guias no Sistema de Registro de Encaminhamento (SIRE) somente para
os prestadores que, previamente, possuam aquele tipo de empenho;
b) os empenhos estimativos permitem reforço ao longo do exercício, inscrição em Restos a Pagar e, caso o
crédito não seja suficiente, servem de amparo para pagamento de Exercícios Anteriores, após a elaboração do
respectivo processo;
c) para cada parcela do empenho estimativo a ser paga, será realizada uma transação de liquidação parcial
desse empenho e a emissão de uma ordem de pagamento;
d) caso seja constatada a insuficiência do valor estimado para atender à despesa empenhada, admite-se a sua
complementação, mediante o reforço do empenho, que terá o valor das guias correspondentes liquidadas no SIRE;
e) cada cotista, no módulo de planejamento do SIRE, concede um teto mensal para as UG que possuem o
encargo de realizarem encaminhamentos para Organizações Civis de Saúde (OCS) ou Profissionais de Saúde
Autônomos (PSA), denominado “Limite de Encaminhamento”, que corresponde ao mesmo valor concedido como
subcota através do SIPEO;
f) as UG, em conformidade com as normas legais emanadas pela DAP, DCIP e DSau, registram no SIRE as
guias de encaminhamento, as quais devem ser emitidas em 3 (três) vias, sendo que: a1ª via deverá ser entregue, pelo
usuário, às OCS ou PSA dentro da data de validade constante na guia; a 2ª via ficará de posse do beneficiário; e a 3ª
via ficará arquivada na Seção de Contas Médicas; cabe ressaltar que, os usuários do Sistema de Saúde do Exército têm
plena liberdade de escolher, dentre as OCS ou PSA que possuem contrato ou credenciamento com a UG, qual o
prestador de serviço onde deseja ser atendido;
g) após as OCS ou os PSA encaminharem as faturas para a UG, a Seção de Contas Médicas realiza os
procedimentos de lisura, em conformidade com a legislação em vigor, ficando a cargo do auditor da UG a marcação
do campo “Auditado” nas guias constantes no SIRE que foram consideradas aprovadas no processo de lisura; este
procedimento é indispensável para que a guia possa ser vinculada ao mapa demonstrativo da despesa do SIPEO;
h) a DIORFA, com base nas guias de encaminhamentos auditadas pela UG, gera os mapas demonstrativos da
despesa e as notas de créditos do SIPEO, descentralizando, em seguida, o crédito no SIAFI ou adota medidas
administrativas para que os créditos sejam descentralizados pelo Fundo do Exército.
7 CONSIDERAÇÕES FINAIS
É inegável o avanço do processo de descentralização da gestão dos recursos no Exército Brasileiro e para
estados e municípios no caso do SUS. Nessa trajetória, privilegiou-se critérios e mecanismos distintos de
transferências, segundo o tipo de serviço ou programa, ao invés da idéia original de repasses globais.
O conhecimento da distribuição dos recursos federais entre os diferentes estados e regiões do país é um dos
requisitos essenciais para avaliação do impacto redistributivo da participação federal no financiamento do SUS, bem
como para balizar propostas de novos critérios alocativos que tenham o alcance de maior eqüidade na distribuição
dos recursos como principal objetivo.
A regionalização observada dos recursos do Ministério da Saúde demonstra que a distribuição dos recursos
federais apresentou partilhas inter-regionais e interestaduais que favorecem as regiões e, com raras exceções, os
estados mais desenvolvidos. Separadamente, o custeio da rede própria do Ministério da Saúde e o atendimento
ambulatorial de média e alta complexidade, por exemplo, apresentam distribuições per capita que favorecem,
nitidamente, as regiões mais desenvolvidas.
Por outro lado, os investimentos do Ministério da Saúde em infra-estrutura da rede de saúde, a assistência
farmacêutica, atenção básica, controle de endemias e saneamento, parecem ser, embora determinados por critérios
distintos, os que mais tendem à eqüidade.
Naturalmente, o processo de alocação eqüitativa dos recursos para custeio deve ser acompanhado de
programas de investimento que tenham por objetivo equilibrar inter-regionalmente a oferta de serviços de saúde.
Ademais, uma política de diminuição do grau de iniqüidades existente na alocação dos recursos federais deve ser
implementada de forma gradual e continuada, preferentemente com recursos adicionais, o que reduziria as
resistências políticas à sua implementação.
Com o Sistema Integrador de Gestão Inteligente de Recursos do Sistema do Pessoal do Exército (SIGIR) todos
os recursos do Sistema de Pessoal do Exército controlados pelo DGP passaram ser administrados por intermédio
deste sistema. O seu uso possibilita o gerenciamento integrado dos recursos por meio da implementação dos
princípios de Administração pela Qualidade e da Excelência Gerencial, pelo aprimoramento e modernização das
estruturas organizacionais e das práticas de planejamento, orçamento e controle dos recursos. Sobretudo propicia à
Alta Administração do Departamento informações oportunas e confiáveis sobre o planejamento, execução, controle e
auditoria dos recursos, favorecendo a tomada das decisões.
De acordo com o levantamento bibliográfico realizado, pode-se constatar que o Exército Brasileiro ao
implementar o SIGIR faz uso da Tecnologia da Informação (TI), que se apresenta como suporte à gestão a partir dos
seguintes aspectos: disponibiliza informações para a tomada de decisões e gerenciamento estratégico; possibilita a
automatização de tarefas rotineiras; auxilia o controle interno das operações; aumenta a capacidade de reconhecer
problemas; pode ser utilizada como ferramenta estratégica no processo de planejamento, direção e controle. Esta
implementação, de uma forma geral, pode servir como modelo para outras instituições públicas.
Desta forma, faz-se necessário o desenvolvimento de pesquisas que abordem a utilização da TI como uma
ferramenta estratégica no setor público, que pode auxiliar o dirigente a elaborar, implementar e controlar projetos, a
monitorar o ambiente e tomar decisões, proporcionando assim a prestação de um serviço de excelência. Como
recomendação, futuras pesquisas poderão realizar levantamentos quantitativos obtidos com a implantação do SIGIR,
incluindo também o estudo ferramentas que poderão ser adicionadas ao sistema.
REFERÊNCIAS
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recuperação da saúde, a organização e o funcionamento dos serviços correspondentes e dá outras
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