Tribunal de Contas da União
Número do documento:
AC-0030-08/00-P
Identidade do documento:
Acórdão 30/2000 - Plenário
Ementa:
Auditoria. Construção do Hospital Geral de Caxias do Sul RS.
Solicitação de Comissão Parlamentar do Senado Federal. Aplicação de
recursos do Ministério da Saúde. Utilização de recursos humanos e
materiais públicos para fins particulares. Não submissão do projeto
executivo à aprovação da então Secretaria do Interior, Desenvolvimento
Regional e Urbano. Aditamento de contrato sem licitação. Supressão de
itens contratados com a finalidade de encobrir acréscimos na obra.
Restituição de parte de recursos sem correção monetária. Extravio de
equipamentos adquiridos. Justificativas de um responsável acolhidas.
Alegações de defesa do outro responsável rejeitadas. Multa. Orientação.
Grupo/Classe/Colegiado:
Grupo I - CLASSE V - Plenário
Processo:
625.231/1996-1
Natureza:
Relatório de Auditoria
Entidade:
Unidade: Hospital Geral de Caxias do Sul/RS
Interessados:
Responsáveis: Assis Roberto Sanchotene de Souza, Nelson Carvalho de
Nonohay, Gilberto Venossi Barbosa (ex-Secretários estaduais) e Luis
Carlos Macchi Silva (ex-Diretor de Secretaria estadual)
Dados materiais:
ATA 08/2000
DOU de 20/03/2000
INDEXAÇÃO Relatório de Auditoria; Caxias do Sul RS; Hospital; MSD;
Contrato; Aprovação; Multa; Projeto; Dispensa de Licitação; Recursos
Financeiros; Alocação de Recursos; Aditamento; Atualização Monetária;
Restituição; Recursos Públicos; Desaparecimento de Bens; Requerimento;
Senado Federal; Execução de Obras e Serviços;
Sumário:
Relatório de Auditoria realizada no Hospital Geral de Caxias do Sul/RS,
consoante Decisão nº 674/95-Plenário. Rejeição das razões de
justificativa apresentadas pelos responsáveis. Aplicação de multa.
Recomendações. Encaminhamento de cópia do acórdão, relatório e voto ao
Presidente da Comissão de Fiscalização e Controle do Senado Federal.
Autorização para Cobrança Judicial da dívida.
Relatório:
Trata-se de Relatório de Auditoria realizada no Hospital Geral de
Caxias do Sul/RS, que teve por objetivo verificar a regularidade dos
atos atinentes à construção do mencionado hospital, mediante alocação
de recursos do Ministério da Saúde, em atendimento à determinação
constante do Relatório Final da Comissão Temporária de Obras Inacabadas
do Senado Federal, nos termos da Decisão nº 674/95-Plenário.
Referida auditoria, realizada pela SECEX/RS em 1996, apontou as
irregularidades abaixo indicadas, as quais foram objeto de audiência
dos ex-Secretários de Obras Públicas, Saneamento e Habitação, Srs.
Assis Roberto Sanchotene de Souza, Nelson Carvalho de Nonohay e
Gilberto Venossi Barbosa, e do então Diretor do Departamento de Obras
da referida Secretaria, Sr. Luis Carlos Macchi Silva, da seguinte
forma:
a)Srs. Assis Roberto Sanchotene de Souza e Luis Carlos Macchi Silva:
a.1) "utilização de pessoal e recursos materiais públicos em serviços
ou atividades particulares, constatado ao confrontar-se as plantas
baixas do Projeto Executivo do Hospital Geral de Caxias do Sul,
elaborado pela empresa SULTEPA, com aquelas constantes do Projeto
Básico, oriundo da então Secretaria do Interior, Desenvolvimento
Regional e Urbano e Obras Públicas, quando verificou-se terem sido
assinadas pelos mesmos técnicos";
a.2) "inobservância dos termos do Edital da Concorrência nº 404/89,
para construção do Hospital Geral de Caxias do Sul, pela não submissão,
por parte da empresa contratada, SULTEPA, do Projeto Executivo à
aprovação da então Secretaria do Interior, Desenvolvimento Regional e
Urbano e Obras Públicas, vez que previsto no referido instrumento
convocatório";
a.3) "aditamento ao Termo de Contrato nº 077/90-CO, da execução de
serviços e fornecimentos extraordinários, sem licitação, mediante o 5º
Termo Aditivo (Termo nº 75/91 ¿ A/CO), no valor de NCz$ 31.095.195,00,
a preços de dezembro/89, valor que ensejava, à época, a realização de
licitação na modalidade Concorrência, como preconizava o Decreto nº
98.248, de 06/10/89 (in DOU de 10/10/89)";
a.4) "supressão de itens contratados (sistema de sprinklers para
combate a incêndio e reconstrução do prédio pré-existente no local),
com a finalidade implícita de encobrir os acréscimos de área das
janelas de alumínio e colocação de forro de gesso nas áreas médicas,
executados sem aditivo formalizado, posto que já consumida, com os
serviços e fornecimentos extras irregularmente aditados por meio do
Termo nº 75/91 ¿ A/CO, a 'folga' de 25 % admitida pelo Decreto-lei nº
2.300/86, vigente à época, para as variações no valor do contrato";
b)Sr. Nelson Carvalho de Nonohay: mesma ocorrência assinalada na
alínea a.3 acima;
c) Sr. Gilberto Venossi Barbosa: "constatação de mau aproveitamento de
recursos destinados ao aparelhamento do Hospital Geral de Caxias do
Sul, caracterizado pela utilização de apenas pequeno montante (NCz$
3.031.680,88, equivalente a 18%) na finalidade pretendida, pela
restituição do restante dos recursos financeiros, NCz$ 14.196.715,23,
por meio do Ofício GAB nº 749/94, de 12/05/94, sem correção monetária
de 21/02/94 até 09/05/94, bem como pelo extravio dos equipamentos
adquiridos".
Presentes as razões de justificativa solicitadas, o Analista da
SECEX/RS empreendeu o seguinte exame:
a) Srs. Assis Roberto Sanchotene de Souza e Luis Carlos Macchi Silva a
respeito das questões acima indicadas, na seqüência respectiva:
a.1) entende o AFCE que os motivos alegados pelos responsáveis não
procedem, já que os profissionais Norberto Lerina e Vera Lúcia Dutra
assinaram, na condição de autores, tanto o projeto básico da Secretaria
do Interior e Obras Públicas, como o projeto executivo da Construtora
SULTEPA, "restando evidente a inobservância ao princípio da segregação
de funções", razão pela qual considera não elidida a irregularidade;
a.2) conforme salientado pelo Analista, os esclarecimentos dos
responsáveis não se fizeram acompanhar da necessária comprovação de que
o projeto executivo foi devidamente aprovado pela então Secretaria do
Interior. Assim, manifesta-se pelo não acolhimento das justificativas,
já que nas plantas apresentadas à equipe não se constatou nenhum
registro de aprovação.
a.3) Nos termos mencionados na instrução, a "irregularidade apontada
pela equipe de auditoria tem origem no fato do aditivo contemplar
serviços e fornecimentos não incluídos na licitação, e cujo atendimento
requereria fornecedor próprio, do ramo, e não a própria Construtora
SULTEPA, por não se inserirem, os itens acrescidos, nas atividades
desta. Assim, o que se verificou, forçosamente, foi uma intermediação,
pela SULTEPA, no fornecimento dos equipamentos constantes da cláusula
segunda do aditivo em comento (fl. 48), melhor detalhados no item 4.3
do relatório de auditoria (fl.10). Ao optar pelo aditamento a
Administração Estadual renunciou à possibilidade de, por meio de
licitação, obter melhores condições para a Administração Pública.
Ante a evidência de se tratar de materiais e serviços de outros
fornecedores, exigia-se licitação própria, e não o aditamento do
contrato. Nesse sentido, a doutrina de Caio Tácito, ao discorrer sobre
a alteração dos contratos administrativos:
'A latitude da alteração bilateral do contrato deverá conter-se nos
limites da habilitação decorrente da licitação, sob pena de nulidade,
se exceder o campo de eficácia desta'.
No caso concreto, deu-se a extrapolação do objeto licitado, no instante
em que se adquiriu equipamentos e se contratou fornecimentos que não
inseridos no rol de atividades da competência da SULTEPA, já que não
fabricante dos mesmos. Tem-se, no caso, exemplo de como uma previsão
incompleta pode ensejar alterações não contempladas inicialmente no
projeto básico e, consequentemente, na licitação. As adições, e mesmo
as alterações, talvez fossem realmente justificáveis, quanto à
necessidade, à luz das manifestações técnicas do Departamento de Obras.
Incorreu-se em equívoco, na opinião da instrução, ao não prever-se, em
época oportuna, os itens que ensejaram as alterações, abrindo caminho
para a falha apontada pela equipe de auditoria, relativa à não
realização de outra licitação.
Pacífica, no entender da equipe de auditoria, a exigibilidade da
licitação, tem-se que o valor aditado, Cr$ 31.095.195,00, ao mesmo
tempo em que traduziu um acréscimo de 24,986% ao contrato original, a
despeito de situar-se dentro do limite permitido para acréscimos
autorizados pelo art. 55, § 1º, do Decreto-lei nº 2.300/86, então
vigente, enquadrava-se, com mais propriedade, na faixa de valor a
ensejar a realização de tomada de preços, conforme art. 21, inciso I,
alínea 'b', do mesmo Decreto-lei, corrigidos monetariamente os limites
pela Portaria SAF nº 03, de 03/01/91 (in DOU de 04/01/91). Assim, os
valores acima de Cr$ 28.235.000,00, no trimestre de janeiro a março de
91, enquadravam-se na exigibilidade de tomada de preços, permanecendo
não elidida a irregularidade, cabendo determinações corretivas".
a.4) esclarece o Analista que as justificativas enviadas não explicam a
supressão, sem aditivo formal, de itens regularmente mencionados no
contrato (sistema de sprinklers para combate a incêndio e reconstrução
do prédio preexistente no local) para a contratação de outros serviços
que não foram previstos inicialmente, considerando-se ainda o fato de
ter-se esgotado o limite legalmente definido de 25% do valor do
contrato. Desse modo, entende também não elidida a irregularidade.
b) Sr. Nelson Carvalho de Nonohay: discorda o AFCE das razões expostas
por esse responsável no tocante à ocorrência assinalada na alínea "a.3"
retro, fundamentando seu raciocínio no objeto definido no contrato em
exame que não permite, no seu entender, "a introdução de serviços
complementares não conformes com o projeto". Igualmente não aceita a
alegação de que a contratação de uma única empresa para todas as obras
do hospital evitou maiores gastos, pois, consoante explica, com base em
dispositivos do Decreto-lei nº 2.300/86, então vigente, "a
irregularidade reside no fato do aditamento de serviços e fornecimentos
não contemplados na licitação e no contrato original, já que, se
contemplados tivessem sido, ter-se-ia efetivamente a situação
configurável como acréscimo, passível de exame do ponto de vista
técnico, econômico e legal".
c) Sr. Gilberto Venossi Barbosa: confirmada pelo responsável a
restituição, ao Fundo Nacional de Saúde, do acréscimo referente à
atualização monetária de valores não utilizados (alínea "c", supra), o
Analista considera resolvida essa questão, como também aquela referente
ao extravio dos equipamentos adquiridos, ante a documentação
comprobatória encaminhada.
Em conclusão, o AFCE propõe recomendações aos mencionados responsáveis
e à Secretaria de Obras Públicas, Saneamento e Habitação, como também à
Secretaria da Saúde e do Meio Ambiente do Estado do Rio Grande do Sul,
sugerindo ainda a realização de inspeção no citado Hospital Geral, a
fim de que seja relatada a real situação desse empreendimento para
oportuna ciência ao Senado Federal.
O Diretor de Divisão, por sua vez, entende que as recomendações
dirigidas aos responsáveis devem ser destinadas às respectivas
Secretarias estaduais, salientando, por outro lado, que "a rejeição das
alegações de defesa apresentadas pelos Srs. Assis Roberto Sanchotene de
Souza e Luis Carlos Macchi Silva (...), bem como pelo Sr. Nelson
Carvalho de Nonohay (...), implica, em função do disposto no art. 43,
parágrafo único, da Lei nº 8.443/92 e no art. 194, § 2º., do Regimento
Interno, a aplicação aos mesmos da multa prevista no inciso III do art.
58 da Lei Orgânica (art. 220, inciso III, do RI/TCU)". Quanto às demais
sugestões feitas pelo Analista, manifesta sua concordância, sendo então
acompanhado pelo Secretário.
Ouvido o Ministério Público a respeito da proposição da Unidade
Técnica, nos termos do Despacho do então Minisro-Relator, o
representante do Parquet concorda com as medidas sugeridas, à exceção
de uma das ocorrências motivadora da multa, por entender que "não pode
ser atribuído aos responsáveis o fato de engenheiros pertencentes aos
quadros da então Secretaria do Interior e Obras Públicas ou Secretaria
de Obras Públicas, Saneamento e Habitação terem constado como autores
do projeto de arquitetura elaborado pela Construtora Sultepa S/A".
Consigna ainda "a necessidade de observância do valor máximo da multa
previsto no então vigente Decreto-lei nº 199/67", tendo em vista a
época de ocorrência das irregularidades.
Por Despacho do então Relator Ministro Iram Saraiva, foi autorizada,
preliminarmente, a inspeção proposta, a qual foi realizada no exercício
de 1998 pelo servidor já encarregado da instrução dos autos, de cujo
relatório final podem ser extraídos os seguintes excertos:
"2 ¿ SITUAÇÃO ENCONTRADA
2.1.Conclusão das obras.
2.2.As obras de construção do HGCS foram concluídas em 1997, dando-se o
recebimento definitivo em 26 de março daquele ano, conforme Termo
juntado à fl. 196. Cabe informar, inicialmente, que o contrato nº
077/90 ¿ CO (fls. 31-37), firmado em 09/02/90 previa, na Cláusula
Segunda, o prazo de 240 dias úteis, a contar da data da publicação no
Diário Oficial do Estado (19/02/90, fl. 38), para a execução do
Hospital, caracterizando-se, de tal sorte, atraso superior a 06 (seis)
anos.
Decorridos quase 11 (onze) meses do recebimento definitivo, o
Estabelecimento Hospitalar objeto do presente processo recebeu o
competente 'habite-se' emitido pela Prefeitura Municipal em 20/02/98
(fl. 197), constatando-se, no referido documento, o licenciamento das
obras ainda em 30/05/90.A Municipalidade concedeu alvará de licença
para localização, e conseqüente funcionamento, em 09/03/98 (fl. 198).
2.2.Início das atividades.
O Hospital Geral de Caxias do Sul, denominação que prevaleceu dentre
outras propostas, dentre as quais Hospital Regional do Trabalhador, foi
formalmente inaugurado em 29/03/98, muito embora as atividades tenham
se iniciado no dia 19 do mesmo mês. A gestão do estabelecimento
hospitalar foi confiada à Fundação Universidade de Caxias do Sul,
instituição com a qual o Governo Estadual firmou o Convênio nº 334/97
(fls. 199/205), para viabilizar o funcionamento do nosocômio.
A Universidade de Caxias do Sul, fundação de direito privado, é uma
instituição de caráter comunitário-regional, criada em 1967, como
resultado de esforços conjuntos da Prefeitura Municipal, da Mitra
Diocesana, da Associação Cultural e Científica Nossa Senhora de Fátima,
e da Câmara de Indústria, Comércio e Serviços, todos da cidade de
Caxias do Sul. Abrangendo uma área geográfica de 56 municípios, oferece
na atualidade 32 cursos de graduação, 31 de especialização, 10 de
mestrado e 1 de doutorado. O corpo discente supera a 13.000 alunos de
graduação, somando-se 1.300 de pós-graduação. Cerca de 1.000
professores compõem o corpo docente. Diretamente beneficiados pelo
recém inaugurado Hospital, os cursos de Medicina, em funcionamento
desde de 1968, e Enfermagem, desde 1957, contam atualmente com cerca de
600 alunos. A instalação do Hospital em comento abre a possibilidade da
criação de programas de residência, até então inexistentes na região
Nordeste do Estado, além de estágios e outras atividades práticas
necessárias à complementação da formação curricular.
O convênio firmado entre o Estado e a Universidade regula a forma de
gestão do HGCS, definindo as obrigações das partes conveniadas,
contemplando, inclusive, previsão orçamentária pela Administração
Pública para as despesas decorrentes. Assim, a alínea "a", da cláusula
Quarta, fixa o repasse mensal de R$ 615.000,00 (seiscentos e quinze mil
reais), pela Secretaria da Saúde e do Meio Ambiente à Fundação
Universidade de Caxias do Sul. Prevê também, o convênio, a criação de
um Conselho Comunitário, a ser integrado por prefeitos municipais da
região e por representantes da sociedade civil e usuários. Revestido de
eficácia desde a data da publicação no Diário Oficial do Estado,
10/03/97, o convênio vigorará pelo prazo de 05 (cinco) anos. Adotou-se
para o Hospital a personalidade jurídica de fundação de direito
privado, sem fins lucrativos, sob a denominação de Fundação
Universidade de Caxias do Sul ¿ Hospital Geral de Caxias do Sul.
Em 08/05/98 a Fundação assinou Convênio com o Município de Caxias do
Sul (fls. 206/219), o qual tem por objetivo a prestação de ações e
serviços de saúde em nível hospitalar, pelo SUS - Sistema Único de
Saúde, abrangendo, de acordo com a sistemática do sistema, internação
hospitalar (até 250 internações mensais, sendo 210 em obstetrícia e 40
em pediatria), atendimentos por profissionais não médicos (450
procedimentos/mês), assistência médica e exames especializados em nível
ambulatorial, aí incluídas consultas de urgência/emergência em
obstetrícia (900 consultas/mês), procedimentos médicos (cirurgias
ambulatoriais), exames complementares de patologia clínica, ecografias,
exames especializados (radiologia, sialografia, colangiografia
transcutânea, histerossalpingografia, artografia, fistulografia),
tomografia não-computadorizada (crânio/face, coluna vertebral e outros)
e exames contrastados do aparelho digestivo, a um custo de R$ 49.239,38
(teto).
Considerando estar a Instituição ainda em início de atividades, não
existindo, por esta razão, dados sobre a procura dos serviços pela
população, de modo a permitir uma estimativa mais precisa do volume de
procedimentos objeto do convênio firmado com a Municipalidade,
mostrou-se este insuficiente ante a demanda real existente, daí advindo
o Termo Aditivo firmado em 04/06/98 (fls. 220/226), que ampliou as
internações para 479 (incremento de 91 %), os atendimentos por
profissionais não médicos para 6.210 (1280 %), as consultas de
urgência/emergência em ginecologia, obstetrícia e pediatria para 3.240
procedimentos mês (260 %), passando o teto de pagamentos para R$
138.368,83, traduzindo um aumento de 181 %.
Concebido, desde o início das tratativas para a sua criação, para
oferecer tratamento médico-hospitalar em caráter de gratuidade e
universalidade de atendimento, em sintonia com os princípios do Sistema
Único de Saúde, as despesas de custeio do HGCS são atendidas com os
recursos provenientes deste Sistema e da Administração Pública
Estadual. Do Governo Estadual, por força do Convênio nº 334/97, já
aludido, o Hospital recebe mensalmente a quantia de R$ 615.000,00,
provindo do SUS valores crescentes demonstrados no quadro 1, à fl. 193,
ficando composta, desta forma, a receita mensal do HGCS, com a qual
supre suas carências de custeio e de investimento.
No exercício em curso, e na vigência do convênio de gestão firmado com
o Governo do Estado, os valores despendidos com medicamentos, material
de consumo, obras e equipamentos, alcançaram R$ 2.504.536,59, conforme
demonstrado no quadro 2, à fl.193.
2.3.Estágio atual de funcionamento.
A operação do HCGS, cujo prédio compõe-se de seis pavimentos, está se
dando, nesta primeira etapa, apenas nos andares 2º, 3º e 4º, estando já
prevista a ocupação dos andares restantes, aguardando-se pela
realização de serviços de adaptação, já em fase de conclusão, e pela
aquisição de equipamentos e mobiliário.
Iniciando, como já aludido, as atividades do HGCS em 19/03/98, foram
contempladas, nesse primeiro momento, as áreas de Pediatria e
Ginecologia/Obstetrícia, mais identificadas com as propostas de cunho
social e educacional do Estabelecimento, bem como por inserir-se,
justamente aí, a maior carência da região de abrangência do Hospital.
Projetada que foi a capacidade do Hospital Geral para 240 leitos,
contava a instituição, quando da inspeção ora relatada, com 115 leitos
implantados, distribuídos conforme quadro 3 (fl. 188):
Quadro 3: nº de leitos implantados até jul/98
unidade
andarnº de leitos
"Hospital-dia"/pediatria
2º
06
Neonatologia/UTI
3º
17
Neonatologia/recuperação
3º
11
UTI
3º 10
Pediatria
4º 43
Unidade Obstétrica
4º 28
TOTAL
115
Fonte: Diretoria Técnica.
O Grau de Utilização Média de leitos no HGCS variou, no período de
funcionamento da Instituição, de 27,47 % em março a 59,73 % em julho,
considerando-se o Hospital como um todo, conforme demonstrado no
gráfico 1 (fl. 194). Tomando-se apenas o setor de Internação de
Neonatais, os percentuais variaram de 10,16 a 87,10. Em termos médios,
observa-se uma tendência de estabilização em torno de 60 % de ocupação.
A ampliação do nº de leitos visando ao total projetado vem se dando por
etapas, prevendo-se para outubro próximo a entrada em operação da
Unidade de Clínica Médica, no 5º andar do prédio, a qual contará com 53
leitos distribuídos por 10 enfermarias (30 leitos), 3 quartos de
isolamento (3 leitos), UTI Pediátrica (12 leitos) e mais 10 leitos para
a atividade "Hospital ¿ Dia". Para dezembro está prevista a ampliação
da mesma Unidade em mais 21 leitos, postergando-se para 1999 a
implantação de 66 leitos a se situarem no 6º andar. As ampliações em
comento, somadas aos 115 leitos já em operação, totalizarão 255 leitos,
superando em 14 leitos a capacidade originalmente planejada.
Desde a entrada em operação, ou seja, no período compreendido entre
19/03 e 04/08/98, efetivou-se o expressivo volume de 1.453 internações
no HGCS, distribuídas pelas 10 unidades em funcionamento, conforme
demonstrado no quadro 4:
Quadro 4 ¿ Internações de 19/03/98 a 04/08/98
UNIDADE
Nº DE
INTERNAÇÕES
UTI Neonatal ¿ Cuidados intermediários
60
UTI Neonatal ¿ Cuidados intensivos
73
UTI Neonatal ¿ Isolamento
27
UTI Neonatal ¿ Prematuros
30
UTI Adultos
2
UTI Pediátrica
16
Unidade de Internação Obstétrica
895
Unidade de Internação Pediátrica
350
TOTAL
1.453
Fonte: DIAF ¿ Central de Internação
O Centro Obstétrico do HGCS, com capacidade instalada para 240
partos/mês, compõe-se de 3 salas, duas das quais destinadas a partos
normais, e uma a partos cirúrgicos. A Unidade conta ainda com 2 salas
de pré-parto, 1 sala de recuperação e 1 sala de reanimação de
recém-nascidos, para atendimento simultâneo de até 3 crianças. Segundo
dados obtidos junto ao Centro, realizaram-se no período 770 partos no
Hospital, 595 dos quais normais, situando-se o percentual de partos
cirúrgicos ¿ 22,4 % - dentro dos parâmetros recomendados pela
Organização Mundial de Saúde. Quanto à procedência dos usuários, tem-se
uma predominância absoluta do Município de Caxias do Sul, que foi
beneficiado com 90,9 % do total de internações.
Os serviços complementares do Hospital constituem-se de
Rádio-diagnóstico, Análises Clínicas, Agência Transfusional e Farmácia,
além dos serviços de apoio (cozinha, lavanderia, almoxarifado e setor
de manutenção).
O Serviço de Radiologia e Ecografia do Hospital conta com três
aparelhos de Raios ¿ X, sendo um fixo telecomandado, e dois portáteis,
e um aparelho de ecografia. Está prevista a aquisição de um segundo
aparelho fixo de Raios - X e de um aparelho Eco-Doppler. Segundo dados
estatísticos do Serviço foram realizados 1.403 exames radiológicos e
516 ecografias, totalizando 1.919 exames no período considerado.
O Serviço de Análises Clínicas, por sua vez, realizou 9.531 exames
diversos, nas áreas de Bioquímica, Hematologia, Imunologia,
Bacteriologia e Parasitologia, com uma média de 3,26 exames por
paciente.
A Agência Transfusional, que é resultado de convênio firmado entre o
Hospital e o Hemocentro Regional de Caxias do Sul (fls. 227/233),
efetuou 101 transfusões de sangue, sendo 82 nas atividades de
obstetrícia e 161 em serviços de neonatologia. Na Unidade são
realizados exames de compatibilidade pelo método 'prova cruzada',
fracionamento de bolsas e divulgação de campanhas de doadores.
2.4.Recursos humanos.
O quadro de funcionários do Hospital constitui-se de 468 empregados
contratados pelo regime da CLT, recrutados mediante concursos setoriais
amplamente divulgados na região de abrangência da Instituição. Segundo
dados obtidos junto à Divisão de Recursos Humanos, incluem-se no total
89 médicos de especialidades diversas, 27 enfermeiros e 186 auxiliares
de enfermagem, diretamente envolvidos com os pacientes. As admissões
foram iniciadas em outubro de 1997, tendo atingido o maior volume em
fevereiro de 1998, com 179 ingressos, já próximo do início das
atividades, como demonstrado no quadro 5, à fl. 195. A Folha de
Pagamentos alcançou R$ 300.811,73 em julho último, impondo ressalvar
que, do total de médicos, 33 são remunerados pela Universidade de
Caxias do Sul, em virtude de serem professores desta Instituição de
Ensino.
2.5.Problemas constatados.
Por ocasião da inspeção em relato, confirmou-se, junto ao Diretor
Técnico do HGCS, a ocorrência dos problemas elencados nos itens 5.1 a
5.5 da instrução à fl. 147 do presente processo, fatos estes que
contribuíram decisivamente para o adiamento da inauguração do Hospital,
e que foram devidamente sanados.
Dos problemas apontados por ocasião da auditoria procedida em 1996
(fls. 01-17), confirmou-se a necessidade de adaptações, a seguir
comentadas resumidamente:
a) Alterações no teto da sala de radiologia, para instalação do
aparelho fixo de Raios ¿ X, bem como do piso da mesma dependência, para
execução da concretagem da base do mesmo aparelho. A proteção contra
radiações, executada somente em tijolos maciços, mostrou-se
insuficiente face às especificações do fabricante, requerendo
revestimento extra de argamassa baritada, com espessura de 20 mm,
colocação de placas de cobre de 1,5 mm nas portas, além da construção
de abertura na parede lateral, para o visor do telecomando, fechado com
vidro plumbífero.
b) Foi necessário quebrar o teto rebaixado em gesso, no bloco
obstétrico, para instalação das luminárias cirúrgicas.
c) Foram demolidas paredes de modo a unirem-se três enfermarias
localizadas no 5º andar, para permitir sua transformação em UTI
Pediátrica.
d) Procedeu-se a acréscimo significativo no nº de tomadas de luz,
oxigênio, ar comprimido e vácuo.
e) Constatou-se, na mesma auditoria, o aditamento ao contrato
principal, por conta da execução de serviços e fornecimentos
extraordinários (item 4.3, fls. 09-10), incluindo-se aí o fornecimento
e instalação de central de ar condicionado e dutos, pelo valor de NCz$
7.975.090,00. Naquela oportunidade a Equipe de Auditoria concluiu pela
impropriedade da contratação da Construtora SULTEPA, executora das
obras civis, para o fornecimento dos novos itens, não inseridos na sua
atividade precípua. Na presente inspeção confirmou-se a impropriedade,
quando verificou-se a ocorrência de problemas devidos ao emprego de
mangueiras inadequadas, obrigando-se o Hospital a efetuar a troca das
mesmas, estando em tratativas junto à Construtora para ressarcimento do
custo dos reparos.
A Direção do Hospital confirmou, ainda, a inexistência de áreas anexas
para eventual necessidade de expansão, no futuro, bem como a carência
de áreas de estacionamento próximas ao edifício, deficiências
igualmente apontadas em 1996.
O Hospital valeu-se, para os trabalhos de adaptações das instalações,
bem como das ampliações do nº de leitos, de verbas repassadas pelo
Governo do Estado, por conta do convênio firmado com a Fundação
Universidade Caxias do Sul, bem como de valores provenientes do Fundo
Estadual de Saúde, no valor de R$ 1.730.158,00 (fls. 234/235). Tais
valores visam também a aquisição de equipamentos e de mobiliário
relacionado às ampliações já previstas para se atingir a capacidade
projetada. Está assegurado também o valor de R$ 540.000,00, igualmente
proveniente do Governo Estadual, bem como aguarda-se a liberação, pelo
BIRD, de US$ 4,2 milhões, por conta do Programa REFORSUS" (destaques do
original).
Conclusivamente, o Analista, após ressaltar já terem sido concluídas as
obras de construção do Hospital Geral, "estando o estabelecimento já em
operação com 47,9% dos leitos originalmente projetados, tendo sido
estabelecido um cronograma visando à ampliação rumo à capacidade plena,
existindo recursos assegurados para tanto, vindo a Instituição a
preencher uma lacuna no setor de atendimento médico-hospitalar na
Região Nordeste do Rio Grande do Sul", propõe, com anuência do
Secretário-Substituto, as medidas já propugnadas na instrução anterior,
com as ressalvas feitas nos pronunciamentos posteriores, na forma a
seguir exposta:
I) que se façam as seguintes recomendações:
a) à Secretaria de Obras Públicas, Saneamento e Habitação do Estado do
Rio Grande do Sul:
a.1) "observar, quando da execução de projetos básicos de engenharia,
nos procedimentos licitatórios que vier a promover, cujo empreendimento
venha a ser executado por empresa contratada, o Princípio da Segregação
de Funções, impedindo a participação de servidores públicos na
elaboração de projetos executivos quando isto for encargo da empresa
vencedora da licitação";
a.2) "observar, em procedimentos licitatórios futuros que vier a
promover, quando da contratação, as condições previstas no edital de
licitação, em atenção ao que dispõe o caput do art. 41, e o art. 55,
inciso XI, da Lei nº 8.666/93";
a.3) "abster-se, em licitações futuras que vier a promover, de proceder
a acréscimos aos valores contratados, em percentuais acima dos
legalmente permitidos, ou de itens não contratualmente previstos, em
atenção ao §1º do art. 65 da Lei nº 8.666/93";
a.4) "abster-se, em licitações futuras que vier a promover, de proceder
a alterações contratuais sem o indispensável termo aditivo formal";
a.5) adotar providências "com vistas a prevenir-se a repetição de
falhas semelhantes às verificadas quando da execução do Termo de
Contrato nº 077/90-CO, firmado com a empresa SULTEPA, para execução das
obras de construção do Hospital Geral de Caxias do Sul, a seguir
enumeradas:
- fixação de condições contratuais de pagamento que permitiam
faturamento sem a efetiva contraprestação, pela Contratada, como no
caso das instalações prediais (30% na aquisição dos materiais, 60% na
entrega destes e apenas 10% quando da execução dos serviços). Com
relação à cozinha industrial, a título de exemplo, muito embora a
medição relativa à 119ª parcela indicasse 100% do item já faturado,
nada ainda havia sido executado, nem mesmo entregues os materiais e
equipamentos;
- aceitação de substituição de garantia contratual, que, de acordo com
a cláusula sexta do Termo de Contrato nº 077/90, seria pela retenção de
5% de todo o faturamento da Contratada, por Carta de Fiança fornecida
pela empresa Pedrasul Construtora Ltda., sendo que o art. 46, §1º, item
2, do Decreto-lei nº 2.300/86, vigente à época, só previa "fiança
bancária";
- falhas na supervisão da execução da obra, por carências verificadas
na estrutura de fiscalização da Secretaria de Obras Públicas,
Saneamento e Habitação. De fato, a Residência da SDO em Caxias do Sul
contava com apenas 3 engenheiros, aos quais era cometido o encargo de
supervisionar diversas e variadas obras de construção e reforma de
imóveis da Administração Estadual na região, prejudicando um
acompanhamento mais efetivo e freqüente da obra em tela;
- inexistência de coordenação quanto ao 'Programa' Hospital Geral de
Caxias do Sul, no âmbito da Secretaria de Obras Públicas, Saneamento e
Habitação e da Secretaria da Saúde e do Meio Ambiente, de modo a
permitir melhor e mais adequada definição de diretrizes do projeto,
execução, equipagem, 'lay-out' e operacionalização do empreendimento, e
que prevenissem problemas como os verificados (devolução de recursos
não utilizados, mesmo verificando-se carência destes; inexistência de
área disponível para expansão futura do Hospital, caso necessário;
exigüidade de área para estacionamento de veículos, incompatível com o
tamanho e o significado do empreendimento para a região; não previsão
de pontos de 'espera' para instalação de equipamentos hospitalares
típicos, como mesas cirúrgicas e iluminações das mesmas, o que
demandará, quando da instalação, obras de adaptação, demolições, quebra
de pisos, teto e paredes, remanejamento de tubulações e dutos
embutidos; não previsão de rede de computadores; inexistência de UTI
infantil; não especificação de equipamentos hospitalares, como
aparelhos de raios-x, impedindo a execução tempestiva do revestimento
de proteção radiológica, previsto no contrato);
b) à Secretaria de Saúde e do Meio Ambiente do Estado do Rio Grande do
Sul que adote providências com vistas a evitar a repetição das
seguintes falhas:
- "aceitação de substituição de garantia contratual, que, de acordo com
a cláusula sexta do Termo de Contrato nº 077/90, seria pela retenção de
5% de todo o faturamento da Contratada, por Carta de Fiança fornecida
pela empresa Pedrasul Construtora Ltda., sendo que o art. 46, §1º, item
2 do Decreto-lei nº 2.300/86, vigente à época, só previa 'fiança
bancária'";
-"inexistência de coordenação quanto ao 'Programa' Hospital Geral de
Caxias do Sul, no âmbito da Secretaria de Obras Públicas, Saneamento e
Habitação e da Secretaria da Saúde e do Meio Ambiente, de modo a
permitir melhor e mais adequada definição de diretrizes do projeto,
execução, equipagem, 'lay-out' e operacionalização do empreendimento, e
que prevenissem problemas como os verificados (devolução de recursos
não utilizados, mesmo verificando-se carência destes; inexistência de
área disponível para expansão futura do Hospital, caso necessário;
exigüidade de área para estacionamento de veículos, incompatível com o
tamanho e o significado do empreendimento para a região; não previsão
de pontos de 'espera' para instalação de equipamentos hospitalares
típicos, como mesas cirúrgicas e iluminações das mesmas, o que
demandará, quando da instalação, obras de adaptação, demolições, quebra
de pisos, teto e paredes, remanejamento de tubulações e dutos
embutidos; não previsão de rede de computadores; inexistência de UTI
infantil; não especificação de equipamentos hospitalares, como
aparelhos de raios-x, impedindo a execução tempestiva do revestimento
de proteção radiológica, previsto no contrato)";
II) "Que seja aplicada a multa prevista no inciso III do art. 58 da Lei
nº 8.443/92 c/c art. 220, inciso III, do Regimento Interno do Tribunal
de Contas da União, aos Srs. Assis Roberto Sanchotene de Souza e Luis
Carlos Macchi Silva, pelas ocorrências constantes dos itens 6.1.1,
subitens 'a' a 'd', e 6.1.3., subitens 'a' a 'd', fls. 148-149 [vide
recomendações transcritas nas alíneas "a.1" a "a.5", retro], bem como
ao Sr. Nelson Carvalho de Nonohay, pela ocorrência constante do 6.1.1,
'c', fl. 148" [vide recomendação transcrita na alínea "a.3" retro];
III) "Que se dê ciência, do inteiro teor do presente relatório, ao
Senado Federal".
Solicitado o pronunciamento do Ministério Público, o Procurador-Geral
Lucas Rocha Furtado ratificou a intervenção anterior daquele Parquet,
manifestando-se de acordo com a proposta da SECEX/RS.
É o relatório.
Voto:
As irregularidades verificadas pela equipe da SECEX/RS na construção do
Hospital Geral de Caxias do Sul revestiram-se, a meu ver, de gravidade
suficiente à imputação de multa aos responsáveis, consoante proposto
pela Unidade Técnica, à exceção da ocorrência relativa à inobservância
do princípio da segregação das funções pelos autores do projeto
arquitetônico, pois, nos termos evidenciados pelo representante do
Ministério Público, não cabe atribuir tal ocorrência aos gestores
indicados nos autos.
Com relação às recomendações sugeridas, entendo necessário, ante o
tempo decorrido, algumas alterações nas mesmas, com o objetivo de
garantir-lhes a devida efetividade junto ao órgão estadual.
Dessa forma, e acolhendo, na essência, as conclusões dos pareceres,
Voto no sentido de que o Plenário adote o Acórdão que ora submeto à sua
apreciação.
Sala das Sessões, em 01 de março de 2000.
GUILHERME PALMEIRA
Ministro-Relator
Assunto:
V - Relatório de Auditoria
Relator:
GUILHERME PALMEIRA
Representante do Ministério Público:
JATIR BATISTA DA CUNHA
Unidade técnica:
SECEX-RS
Acórdão:
VISTOS, relatados e discutidos estes autos de Relatório de Auditoria
realizada no Hospital Geral de Caxias do Sul/RS, com o objetivo de
verificar a regularidade dos atos atinentes à construção do mencionado
hospital, mediante alocação de recursos do Ministério da Saúde.
Considerando que, realizada a auditoria, foram constatadas falhas e
irregularidades na execução das obras do referido hospital;
Considerando que, ouvidos em audiência, não foram acolhidas as razões
de justificativa apresentadas pelos responsáveis arrolados no item 3
acima, à exceção do Sr. Gilberto Venossi Barbosa, ante a infringência
às normas contidas no Decreto-lei nº 2.300/86, vigente à época,
conforme se segue: Srs. Assis Roberto Sanchotene de Souza e Luis Carlos
Macchi Silva: inobservância dos termos do Edital da Concorrência nº
404/89, em razão da não submissão do Projeto Executivo à aprovação da
então Secretaria do Interior, Desenvolvimento Regional e Urbano;
aditamento ao Termo de Contrato nº 077/90-CO de serviços e
fornecimentos extraordinários, sem a devida licitação; e supressão de
itens contratados para encobrir acréscimos não previstos originalmente;
e Sr. Nelson Carvalho de Nonohay: aditamento ao Termo de Contrato nº
077/90-CO de serviços e fornecimentos extraordinários, sem a devida
licitação;
Considerando que os pareceres da Unidade Técnica e do Ministério
Público são uniformes no sentido de serem rejeitadas as razões de
justificativa oferecidas pelos responsáveis acima nominados, à exceção
do Sr. Gilberto Venossi Barbosa, com a conseqüente aplicação de multa;
Considerando que o valor da cada multa é inferior ao limite fixado pelo
Tribunal para organização dos respectivos processos de cobrança
executiva;
ACORDAM os Ministros do Tribunal de Contas da União, reunidos em Sessão
Plenária, ante as razões expostas pelo Relator, em:
a) rejeitar as razões de justificativa apresentadas pelos Srs. Assis
Roberto Sanchotene de Souza, Nelson Carvalho de Nonohay e Luis Carlos
Macchi Silva, tendo em vista que não foram suficientes para ilidir as
irregularidades apontadas nos autos;
b) aplicar aos responsáveis Srs. Assis Roberto Sanchotene de Souza,
ex-Secretário de Obras Públicas, Saneamento e Habitação, Luis Carlos
Macchi Silva, ex-Diretor da referida Secretaria de Obras Públicas, e
Nelson Carvalho de Nonohay, ex-Secretário da Saúde e do Meio Ambiente,
a multa prevista no art. 58, incisos II e III, da Lei nº 8.433/92, no
valor individual de R$ 1.360,00 (hum mil, trezentos e sessenta reais),
para os dois primeiros, e no valor de R$ 1.000,00 (hum mil reais), para
o último, em conformidade com a legislação então vigente (art. 53 do
Decreto-lei nº 199/67 c/c o art. 2º da Portaria nº 115-GP/92),
fixando-lhes o prazo de 15 (quinze) dias, a contar da notificação, para
comprovar, perante o Tribunal (art. 165, inciso III, alínea "a", do
Regimento Interno), o recolhimento da dívida aos cofres do Tesouro
Nacional, atualizada monetariamente a partir do dia seguinte ao término
do prazo ora estabelecido;
a)acatar as razões de justificativa apresentadas pelo Sr. Gilberto
Venossi Barbosa;
d) orientar a Secretaria de Obras Públicas, Saneamento e Habitação no
sentido de:
d.1) observar, nos procedimentos licitatórios, as disposições contidas
nos arts. 41 e 55, inciso XI, da Lei nº 8.666/93, bem como, na execução
dos contratos, o disposto nos arts. 65, § 1º, e 67 da mesma Lei;
d.2) abster-se de proceder a alterações contratuais sem a indispensável
formalização do termo aditivo correspondente;
e) encaminhar cópia deste Acórdão, bem como do Relatório e Voto que o
fundamentam, ao Senhor Presidente da Comissão de Fiscalização e
Controle do Senado Federal;
f) autorizar, nos termos do art. 28, inciso II, da Lei nº 8.443/92, a
cobrança judicial do débito, caso não atendida a notificação.
Quórum:
Ministros presentes: Iram Saraiva (Presidente), Humberto Guimarães
Souto, Valmir Campelo, Adylson Motta, Walton Alencar Rodrigues,
Guilherme Palmeira (Relator) e o Ministro-Substituto Lincoln Magalhães
da Rocha.
Sessão:
T.C.U., Sala de Sessões, em 1 de março de 2000