Aspectos Políticos y Sociales
DESCENTRALIZAÇÃO E PARTICIPAÇÃO NA GESTÃO DE RECURSOS HÍDRICOS
Jorge Luis Zegarra Tarqui
Doutor em Recursos Hídricos e Saneamento Ambiental, Consultor da Universidade Católica de Salvador e Bolsista Professsor
Associado do Programa de Educação e Contemporaneidade PEC-UNEB, Bahia, Brasil. [email protected]. CEPEX-UCSal.
Rua Flamengo Quadra 7, Lote 3, Casa 01, Itapuã. Salvador, Brasil. CEP: 41635-480.
Eraly Alves Silva
Mestre em Recursos Hídricos e Saneamento Ambiental, Engenheira de Meio Ambiente Pleno da PETROBRAS, Brasil.
[email protected]. Rua Flamengo Q7, L3, Casa 01, Itapuã. Salvador, Brasil. CEP: 41635-480.
Resumo: O presente trabalho discute a aplicação do modelo de gestão de recursos hídricos no Brasil, instituído na
Lei Federal Nº 9433, tomando como bases nas diferenças da estrutura administrativa do poder público entre França e
o Brasil, sendo que o modelo de gerenciamento de recursos hídricos da França serviu de inspiração para a concepção
do atual modelo brasileiro. Finalmente, são apresentadas algumas alternativas para uma verdadeira instituição do
atual modelo mediante a descentralização dos entes administrativos no Brasil em busca da participação da sociedade
de forma efetiva.
Resumen: El presente trabajo discute la aplicación del modelo de gestión de recursos hídricos en el Brasil, instituido
en la Ley Federal Nº 9433, tomando como bases las diferencias de la estructura administrativa del poder público
entre Francia y el Brasil, siendo que el modelo de gerenciamento de recursos hídricos da Francia servio de inspiración
para a concepción del actual modelo brasileño. Finalmente, son presentadas algunas alternativas para una verdadera
institución del actual modelo mediante la descentralización de los entes administrativos en el Brasil en busca de la
participación de la sociedad de forma efectiva.
Palavras-chave: recursos hídricos; gestión; participación.
Introdução
A Política de Recursos Hídricos do Brasil é
considerada, por muitos especialistas da área, uma da
mais avançadas do continente americano. Destaca-se,
que esta Política define um modelo de gestão
fundamentado na aplicação de instrumentos modernos
de gestão de comando e controle, com a proposta de
arranjo institucional baseado na criação de um sistema
de gerenciamento de recursos hídricos e com a
participação da sociedade civil no processo decisório.
No Brasil, assim como em outros países em
desenvolvimento, constata-se um impasse entre a
emissão das leis instituindo as diretrizes de gestão dos
Recursos Hídricos e aplicação das mesmas, seja na
sociedade ou a nível institucional. Neste sentido, é
interessante fazer uma análise da aplicação das
Políticas de recursos hídricos no contexto nacional,
vislumbrando a sua relação com a organização da
administração pública para identificar os fatores
político-institucionais que impedem a participação da
sociedade, na sua plenitude, no planejamento e gestão
dos recursos hídricos.
Sob a óptica de aplicação de modelos de
gerenciamento de Recursos Hídricos Setti et alii (2001,
p. 107) menciona a existência de três modelos: o
burocrático, o econômico-financeiro e o sistêmico de
integração participativa. Considerando-se este último
como o mais moderno, caracterizando-se pela criação
de uma estrutura sistêmica, na forma de matriz
institucional de gerenciamento, responsável pela
execução de funções gerenciais específicas e pela
adoção de três instrumentos: a) Planejamento
estratégico por bacia; b) Tomada de decisão através
de deliberações multilaterais e descentralizadas; c)
Estabelecimento de instrumentos legais e financeiros.
Observa-se que no histórico da aplicação de modelos
de gerenciamento dos recursos hídricos existiu uma
tendência de acolher e pôr em prática, os diferentes
modelos desenvolvidos no mundo, chegando-se à
coexistência, em um período de tempo, de dois ou
mais modelos de gerenciamento. Pode-se citar como
exemplo a Bacia do Rio São Francisco, onde,
enquanto nos Estados que compartilham esta bacia
prevalecia ou estava em vigência um modelo
burocrático – antes da aplicação da lei das Águas - no
nível regional o Governo Federal instituía o modelo
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econômico financeiro mediante a Companhia de
Desenvolvimento do Vale do São Francisco –
CODEVASF (a Comissão do Vale de São Francisco –
CVSF foi reestruturada, passando a denominar-se
Superintendência do Vale do São Francisco –
SUVALE. Em 1974, Superintendência foi sucedida
pela Companhia de Desenvolvimento do Vale de São
Francisco – CODEVASF, atualmente vinculada ao
Ministério da Integração Nacional, com sede e foro no
Distrito Federal. A Companhia tem por finalidade o
aproveitamento, para fins agrícolas, agropecuários e
agroindustriais, dos recursos de água e solo dos Vales
do São Francisco e do Parnaíba, diretamente ou por
intermédio de entidades públicas e privadas,
promovendo o desenvolvimento integrado de áreas
prioritárias e a implantação de distritos agroindustriais
e agropecuários).
Após a aplicação do modelo sistêmico de integração
participativa, instituído com a lei Federal N° 9.433,
observa-se, na prática, que o modelo burocrático e o
modelo econômico financeiro não deixaram de existir,
e que no caso da Bacia do São Francisco, apresentase uma sobreposição dos modelos de gerenciamento
na mesma região.
Para iniciar uma discussão do atual modelo e a
participação é necessário descrever alguns itens da
base legal e institucional do mesmo expresso na Lei
das Águas.
Aspectos institucionais do atual modelo
gerenciamento dos recursos hídricos
de
Na Lei das Águas (Lei Federal N° 9.433), encontramse os princípios básicos praticados hoje em todos os
países que avançaram na gestão dos recursos
hídricos. Menciona-se, dentre outros princípios, que a
bacia hidrográfica é a unidade territorial para a
implementação da Política Nacional de Recursos
Hídricos e a gestão de recursos hídricos deve ser
descentralizada e contar com a participação do poder
público, dos usuários e das comunidades.
A lei estabelece o Sistema Nacional de Gerenciamento
de Recursos Hídricos, que tem a seguinte estrutura: o
Conselho Nacional de Recursos Hídricos; a Agência
Nacional de Águas; os Conselhos de Recursos
Hídricos dos Estados e do Distrito Federal; os Comitês
de Bacia Hidrográfica; os órgãos dos poderes
públicos federais, estaduais e municipais, cujas
competências se relacionem com a gestão de recursos
hídricos; as Agências de Água.
Kettelhut et alii (1999, p. 25) menciona que:
“O sistema criado se sobrepõe, mas não se opõe, à
estrutura administrativa existente. A lei mantém as
competências
dos
organismos
existentes
e
potencializa sua atuação. Cria somente os organismos
necessários à execução das novas atividades, as
quais, por terem base territorial diversa da divisão
político-administrativa do país, não poderiam ser
exercidas pelos organismos existentes, que possuem
bases: municipal, estadual ou federal... A lei promove
uma descentralização da gestão: da sede do poder
público para a esfera local da bacia hidrográfica.
Efetiva uma parceria do poder público com a
sociedade civil organizada. O poder público abre mão
de parcela dos poderes que, por sua natureza, podem
ser compartilhados ou delegados. O poder decisório
passa a ser compartilhado nos Comitês de Bacia
Hidrográfica e nos Conselhos Nacional ou Estadual de
Recursos Hídricos”.
Então, estabelece-se que o espaço de participação da
sociedade civil fica restrito no âmbito regional da bacia
hidrográfica. Contatando-se que não aconteceu uma
mudança profunda da estrutura institucional,
restringindo-se a uma sobreposição de um sistema.
Discussão do atual modelo de gerenciamento de
recursos hídricos
A seguir discutiremos a aplicação do atual modelo de
gerenciamento de recursos hídricos sob a perspectiva
da origem do modelo e os problemas de adequação ao
Brasil.
Origem do Modelo de Recursos Hídricos
O atual modelo de gerenciamento de Recursos
Hídricos é fundamentado no modelo de gestão da
França (Lanna, 1995). Esta pratica de “adaptação” de
modelos gerados em um contexto diferente ao
brasileiro não é uma prática exclusiva do
Gerenciamento de Recursos Hídricos, pois é
observada em outras áreas.
Dourojeanni e Jouravlev (2002, p. 46) mencionam que:
“Un erro bastante común que se observa en algunos
países consiste en la tendencia de tratar de copiar
experiencias ajenas sin prestar atención ni con las
condiciones institucionales, geográficas y culturales,
entre otras cosas, en que estas experiencias se
aplican en sus paises de origen, ni a los resultados
obtenidos efectivamente en la práctica. Tampoco se
detienen a verificar su efectividad relativa con relación
a otras opciones de gestión, ni si son realmente
aplicables en las condiciones imperantes en el país
importador”.
Este prática está fortemente arraigada nos entes de
poder e nas universidades. Entende-se que o estudo
de outros modelos, que deram certo em outros países,
é necessário para um amadurecimento de nossas
idéias e nos ajudem, em maior o menor grau, na
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elaboração de nossos próprios modelos. Deve-se ter
claro que o processo de elaboração de um modelo,
inserido em nosso contexto, estará fundamentado num
estudo profundo de nossa realidade. Nesse sentido é
necessário afirmar que a adoção de um modelo
estrangeiro como base no processo de concepção de
nosso modelo representa um erro pelo fato de
estarmos tomando como ponto de partida uma
realidade distinta a nossa.
A seguir se fará menção das dificuldades da aplicação
do modelo, no que se refere à participação da
sociedade,
considerando
alguns
aspectos
institucionais, presentes entre ambos paises.
Restringe-se a abordagem deste artigo no ponto da
estrutura administrativa.
Alguns Aspectos Institucionais na Aplicação do
Modelo de Gerenciamento dos Recursos Hídricos
No que se refere aos entes administrativos do poder
público, a França conta com algo de mais de 37.000
entes públicos, dos quais, 36.800 são municípios, 100
departamentos e 26 regiões, esse último grupo foi
criado em 1982 e não entrou em funcionamento até
1986. No tocante aos municípios, a partir da entrada
em vigor das leis de descentralização em 1982 e 1983,
a competência abrange os seguintes campos:
distribuição de água, saneamento e possibilidade de
intervenção no âmbito econômico social. Os
departamentos são os entes que mais se beneficiaram
com as transferências das competências do Estado,
mantendo suas antigas funções de assistência social e
da
inspeção
de
estradas
(construção
e
condicionamento da rede). Assim desde 1982,
exercem novas funções nas matérias de transporte,
moradia, saúde, ensino e poderes de intervenção
econômica. As regiões são centros de decisão e ação
na matéria de ordenamento territorial, ensino
(institutos), formação profissional, transporte, cultura e
inclusive pesquisa. Sob este panorama de
ordenamento da administração pública se sobrepõe a
figura da bacia hidrográfica. Na prática, a bacia
representaria uma macro-região na qual estariam
inseridos os entes administrativos (municípios,
departamentos e regiões) nela contidos. Este aspecto
institucional do poder público é muito importante para o
processo de gestão na bacia, pois permite concentrar
as ações e competências, dos entes administrativos
envolvidos e dos outros atores participantes do
processo de gestão, na região definida como unidade
de planejamento ambiental. Outro aspecto importante
é o político, o processo de descentralização iniciado
em 1982, na França, é parte da aplicação de um
modelo fundamentado no desenvolvimento local, visão
predominante dos paises de Europa, a partir do final
da década dos 70. Resulta interessante, mencionar
que o processo de descentralização, destinada a dar
maior autonomia às instituições locais e regionais foi
realizada pólo Governo Socialista de Mitterrand, e
posteriormente reforçada pela ideologia neoliberal que
defendeu a bandeira do desenvolvimento local em
analogia da lógica do mercado nas quais regiões e
coletividades deveriam ser competitivas (Tavares,
2003).
O desenvolvimento endógeno consiste em utilizar mais
amplamente os territórios e os recursos contidos neles,
assim como um mecanismo diminuir as disparidades
regionais
de
desenvolvimento
e
facilitar
o
planejamento regional e a organização do território – a
pratica da França nesse terreno existe há mais de
meio século passando por varias etapas (Tavares,
2003) -.
No caso do Brasil, deve-se considerar que é uma
Republica Federativa, inspirada no modelo dos
Estados Unidos de América, pelo qual existem três
entes administrativos no seu território: o governo
Federal, os Estados e os Municípios. Em cada ente
administrativo são definidas estruturas setoriais
tratando diferentes assuntos socio-econômicosambientais: energia, agricultura, turismo, economia,
etc. Sendo que a gestão e inferência de cada setor são
delegadas a um Ministério (no Governo Federal) ou
Secretaria (em Estados e municípios). O uso dos
recursos hídricos é vinculado de forma direta ou
indireta com atividades contidas em diferentes setores.
Então se pode afirmar que o tema de gerenciamento
dos recursos hídricos realiza um corte transversal nos
diferentes setores, colocando o processo do
planejamento e gestão em um contexto multisetorial.
As relações entre Governo Federal, Governo Estadual
e Municipal se caracterizam por um eterno conflito de
sobreposições de domínio e administração dos órgãos
e organismos envolvidos com o uso dos recursos
hídricos, nestes níveis e em seus diferentes setores,
devido à falta de definição de funções e competências.
Este conflito é devido, principalmente, à coexistência
de diferentes modelos de gerenciamento de recursos
hídricos – modelo burocrático, modelo econômico
financeiro e modelo participativo - no mesmo território.
Entende-se que o processo de implementação da
política atual de recursos hídricos não será viável,
unicamente, com uma reforma parcial da atual
estrutura institucional vinculada de forma direta aos
recursos hídricos. O êxito da aplicação da atual
Política deve ser fundamentado na reforma integrada
das instituições do Estado. Nesse enfoque, a seguir,
discutem-se algumas propostas que amenizem os
problemas da aplicação do atual modelo de
gerenciamento adotado pelo Brasil.
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Algumas propostas para viabilizar a aplicação do
modelo de gerenciamento dos recursos hídricos e
a participação.
Apesar, que a constituição de 1988 trouxe nos seus
fundamentos o reconhecimento do poder local,
mediante disposições que reconheciam a autonomia
das prefeituras, no transcurso do tempo constata-se
que este reconhecimento do poder local não está
sendo consolidado com medidas de descentralização
efetiva. Araújo (1998) define que:
A Descentralização é vista como processo de
transferência da autoridade e do poder decisório
de instâncias mais elevadas para instâncias de
unidades espacialmente menores, entre as quais o
município e as comunidades, conferindo capacidade
de decisão e autonomia de gestão para as unidades
territoriais de menor amplitude e escala. Representa
uma efetiva mudança da escala de poder, conferindo
às unidades comunitárias e municipais capacidade de
escolha e definição sobre suas prioridades e diretrizes
de ação e sobre a gestão de programas e projetos.
Não
pode,
portanto,
ser
confundida
com
desconcentração, que representa apenas a
distribuição da responsabilidade executiva de
programas, projetos e atividades, sem transferência da
autoridade e autonomia decisória.
Vale esclarecer, também, que o processo de
descentralização pode dar - se de duas formas
diferentes e complementares:
a. descentralização Estado-Estado - transferência
de funções e responsabilidades de gestão de
instâncias espacialmente diferenciadas, da mais ampla
para a mais reduzida e local. Inclui a transferência de
funções e responsabilidades da União para Estados e
municípios e dos Estados para municípios e a
transferência de responsabilidades dentro da mesma
instância para suas unidades descentralizadas no
espaço (do INCRA, em Brasília, para as
Superintendências Regionais, por exemplo);
b. descentralização
Estado-Sociedade
democratização da gestão e transferência para a
sociedade da capacidade de decisão e execução de
atividades, gestão de recursos e prestação de
serviços, tradicionalmente concentradas nas mãos das
unidades
estatais
e
governamentais.
Esta
descentralização pode ser diferenciada em dois cortes,
segundo o tipo de repasse de responsabilidades:
decisão e deliberação - com transferência de
responsabilidades na definição das políticas - e
execução - transferência para a sociedade da função
executiva dos projetos, atividades e serviços públicos
(terceirização com diversas formas de participação e
regulação pública).
No Brasil o processo o processo de descentralização
está sendo dado em certos setores tais como:
educação (restrito a ensino fundamental) e saúde. Na
atualidade,
também
está
discutindo-se
a
descentralização do setor turístico e agrícola. As
experiências de descentralização têm sido em média
bem sucedidas trazendo melhora na aplicação de
programas e eficiência no uso dos recursos
financeiros.
Por que falar de descentralização e gerenciamento de
recursos hídricos? Lembre-se que o atual modelo de
gerenciamento de recursos hídricos foi inspirado no
modelo da França e o que viabiliza este modelo, neste
país, é a forte descentralização dos entes
administrativos, na modalidade Estado-Estado e
Estado-Sociedade.
No caso do Brasil, o modelo de gerenciamento
apresenta problemas de aplicação da participação, na
sua plenitude, devido, fundamentalmente, à falta de
transferência do poder decisório das instâncias
administrativas superiores para as inferiores, assim
como da transferência do poder público para a
sociedade. Isto cria um impasse no processo de
planejamento no contexto de bacia hidrográfica.
Citamos como exemplo a descentralização da
administração da água e esgoto ao nível local –
municipalização das empresas de abastecimento de
água e de tratamento de esgoto -. Na realidade, não
existe nenhum sentido no fato de que o Estado e o
Governo federal mantenha o poder decisório dos
programas de saneamento básico, sendo que os tipos
de ações programáticas dos projetos estarão inseridos
numa escala menor, referente ao município –salvo que
tratemos de regiões metropolitanas de grande porte,
neste caso estaremos falando de dois ou mais
municípios envolvidos na região-.
O atual modelo de gestão dos recursos hídricos
considera como espaços de participação da sociedade
e descentralização do poder decisório o contexto da
bacia hidrográfica, então no nível regional,
dependendo da escala da bacia. Não existe uma
estrutura transferência das demandas e problemas do
nível municipal (local) para o nível regional (bacia
hidrográfica). Paralelamente, no nível local (municipal),
existe uma necessidade da abordagem das questões
ambientais no processo do planejamento municipal
devido a promulgação do Estatuto da Cidade e o
processo de descentralização de algumos setores
como turismo e agricultura.
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Uma estratégia de tornar viável o modelo seria
mediante a união de esforços dos atores envolvidos na
gestão de recursos hídricos em prol de um processo
de descentralização efetiva do poder decisório entre os
entes do Estado e a Sociedade.
Deve-se orientar a pesquisa no sentido de avaliar e
identificar os fatores negativos e favoráveis, que a
atual estrutura administrativa traz para a inserção da
participação da sociedade na gestão dos recursos
hídricos. Também é necessário introduzir no ambiente
científico e técnico dos recursos hídricos a discussão
do processo de descentralização de setores
diretamente ou indiretamente vinculados ao tema.
É necessário repensar a possibilidade de adotar uma
nova unidade de planejamento comum a outras áreas,
não necessariamente a bacia hidrográfica. Pode-se
adotar o município como uma unidade alternativa
inserida na Bacia Hidrográfica. Municípios com um
forte poder decisório sobre setores vinculados aos
recursos hídricos facilitarão o processo de
planejamento e gestão no contexto regional – bacia
hidrográfica-. No nível municipal, o processo de
transferência do poder decisório do poder público à
sociedade é mais simples. Então, estará sendo
constituído um mecanismo decisório de baixo para
acima, que é um dos princípios da Política de
Recursos Hídricos.
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