Inter-American Development Bank
Banco Interamericano de Desarrollo
Banco Interamericano de desenvolvimento
Banque interámericaine de développment
BR-P1051
Departamento de Países do Cone Sul (CSC)
Rascunho Não Editado
GESTÃO DAS POLÍTICAS DE
RECURSOS HUMANOS NOS
GOVERNOS ESTADUAIS BRASILEIROS
ESTUDO DE CASO - BAHIA
por
Flávio de Cunha Rezende*
*Banco Interamericano de desenvolvimento
Novembro 2007
BANCO INTER-AMERICANO
DE DESENVOLVIMENTO – BID
GESTÃO DAS POLÍTICAS
DE RECURSOS HUMANOS
NOS GOVERNOS
ESTADUAIS BRASILEIROS
ESTUDO DE CASO - BAHIA
RELATÓRIO DE
PESQUISA DE CAMPO
Flávio da Cunha Rezende
Recife, Novembro 2007
2
Índice Geral
Introdução
Capítulo 1 – As Políticas de Recursos Humanos na Bahia (2000-2007)
1.1.
1.2.
1.3.
Legislação
Evolução e Institucionalização
Os Esforços Modernizantes
Capítulo 2 – Diagnóstico dos Sistemas Sub-Funcionais
2.1.
2.2.
2.3.
2.4.
2.5.
Planejamento das Políticas de Gestão de Recursos Humanos
Gestão das Carreiras
Desempenho e Produtividade
Políticas de Remuneração
Políticas de Promoção e Qualificação dos Servidores
Capítulo 3 – Análise do Sistema de Gestão de Recursos Humanos
3.1.
3.2.
3.3.
3.4.
3.5.
3.6.
3.7.
Eficiência
Mérito
Consistência Estrutural
Consistência Diretiva
Capacidade de Integração
Capacidade Funcional
Capacidade de Integração
Considerações Finais
Appendix
Referências Bibliográficas
3
Introdução
Este relatório apresenta os resultados do diagnostico e análise da política de gestão dos
recursos humanos para o caso da Bahia no período de 2000-2007. Ele reflete a aplicação da
metodologia referencial para as condições do caso estudado. O propósito básico é o de tentar
analisar e compreender transformações recentes verificadas nas políticas de gestão dos
recursos humanos na Bahia, e, em que medida estas políticas vem se alinhando com a demanda
por maior profissionalismo, eficiência, e, coerência estratégica no Poder Executivo Estadual. O
período considerado para a análise é de 2000 a 2007, momento em que se evidenciam
profundas iniciativas de modernização da gestão pública nos estados brasileiros, e,
especificamente na Bahia, com impactos sensíveis sobre as políticas de recursos humanos.
Os dados analisados resultam da pesquisa de campo realizada junto a SAEB – Secretaria de
Administração da Bahia – o órgão responsável pela gestão das políticas de recursos humanos
no Estado. A pesquisa contemplou a coleta de dados em diversos níveis: aplicação de
questionários abertos, fechados, coleta de dados in loco e entrevistas semi-estruturadas com
gestores destas políticas. Em termos do seu conteúdo, o estudo se volta para compreender os
mecanismos e os processos que produzem, nas condições especificas do caso da Bahia as
principais variáveis (ou parâmetros) de análise: eficiência, o mérito, a consistência estrutural, a
capacidade funcional e a capacidade de integração das políticas de gestão de recursos humanos.
O relatório está organizado em três partes articuladas. A primeira é direcionada para a
descrição e analise de um conjunto de aspectos relativos à institucionalização da política de
recursos humanos no Estado da Bahia no período 2000-2007. A parte segunda é voltada para
o diagnóstico dos sistemas sub-funcionais que constituem a política de gestão de Recursos
Humanos. A parte terceira se volta para a análise dos parâmetros básicos.
4
Na primeira parte do relatório, o estudo se volta para oferecer elementos básicos para que se
possa compreender como se organizam e funcionam as políticas de recursos humanos na
Bahia. A seção se volta para apreender os processos de institucionalização da política de
recursos humanos no período 2000-2007. Três dimensões analíticas são focalizadas: a análise
da legislação, e, a evolução e organização das políticas; e, por fim, as políticas e programas
modernizantes que estão diretamente relacionados às transformações na gestão de recursos
humanos empreendidos na Bahia.
A segunda parte está voltada para o Diagnóstico dos Sub-Sistemas Funcionais que compõem o
sistema integrado de gestão de recursos humanos no estado da Bahia no período 2000-2007.
Busca-se compreender e analisar a existência, as características estruturais, e, os pontos críticos
de funcionamento dos 07 sistemas funcionais que compõem o modelo institucional de gestão
de recursos humanos, tais como concebidos pela metodologia referencial. São examinados
mais de perto os seguintes subsistemas: a) Planejamento das Políticas de Gestão de Recursos
Humanos; b) Gestão das Carreiras; c) as Políticas de Ingresso, Mobilidade e Demissões; d)
Desempenho e Produtividade; e) Políticas de Remuneração; f) Políticas de Promoção e
Qualificação de Servidores Públicos.
A terceira parte apresenta as análises do sistema de gestão de recursos humanos da Bahia a
partir dos cinco parâmetros definidos pela metodologia utilizada: eficiência, mérito, capacidade
funcional, capacidade de integração, e, consistência estrutural. A análise se volta para
apresentar os fatores e mecanismos estruturais presentes em cada um dos subsistemas
funcionais que contribuem para os parâmetros básicos. No final da cada seção, são
apresentados, de forma esquemática, os principais mecanismos que produzem a emergência de
determinados níveis para cada um dos parâmetros no caso da Bahia. Por fim, são apresentadas
as considerações finais da análise.
5
Capítulo 1 – As políticas de gestão de recursos humanos na Bahia (2000-2007)
Este capítulo apresenta as políticas de recursos humanos no Estado da Bahia no período de
2000 a 2007.
Ele trata especificamente de questões relativas à legislação, a evolução e
institucionalização, e, a análise dos esforços de reformas nos quais se insere as transformações
e continuidades verificadas na gestão de recursos humanos. O foco recai sobre uma descrição
básica dos principais elementos constitutivos que dão sentido ao processo de
institucionalização e decisão sobre as diversas políticas na área de recursos humanos na
administração pública estadual.
1.1. Legislação
Nesta seção é realizada uma análise seletiva da legislação estadual que fundamenta e estrutura
as políticas de recursos humanos na Bahia. Busca-se compreender os principais arranjos
institucionais que possibilitam a compreensão da organização e estruturação das políticas de
gestão de recursos humanos. Para tanto, a análise recai sobre a principal estrutura institucional
que dá sentido a organização dos recursos humanos: o Estatuto do Servidor público civil de
1994. São tratados elementos relativos as forma de provisão dos cargos, os concursos, os
requisitos da estabilidade, remuneração, provisão de vantagens e gratificações, bem
aposentadorias.
Inicialmente é importante situar que as políticas de recursos humanos no Estado da Bahia
estão inseridas e adquirem sentido a partir das iniciativas de reorganização da administração
pública, que se institucionalizaram a partir de importantes peças na legislação no período 19982007. A tentativa de conexão entre as estruturas, cargos, e, remunerações que se verifica no
estado basicamente foram balizadas pela A Lei Estadual de n° 7.435, de 30 de 12 de 1998 é
quem estabelece os critérios e parâmetros básicos para a organização e estrutura da
Administração Pública do Poder Executivo Estadual1.
1
O Sistema de Seguridade dos Servidores Públicos Estaduais na Bahia é outra importante provisão para a
profisisonalização das políticas de recursos humanos. Ele foi institucionalizado a partir da Lei n° 7.249, de
07.01.98. Com ela vem a criação do Fundo de Custeio da Previdência Social dos Servidores Públicos do Estado
da Bahia – FUNPREV/SEFAZ; a extinção do Instituto de Assistência e Previdência do Servidor do Estado da
Bahia – IAPSEB; e a criação do Conselho Previdenciário do Estado – CONPREV. Em 2001 com a Lei Lei n°
6
Todas as Secretarias de Estado passam a ser hierarquizadas em funções meio e fim, a partir da
seguinte lógica: Gabinete do Secretário, Diretoria Geral - DG (atividades-meio) e
Superintendências e Diretorias (atividades finalísticas). As Diretorias Gerais são subdivididas
em Diretorias Administrativas - DA, Diretorias de Orçamento Público - DO, Diretorias de
Finanças – DF, e Coordenações de Modernização – CMO. Estas diretorias têm por finalidade
coordenar os órgãos setoriais e seccionais dos sistemas formalmente instituídos, responsáveis
pela execução das atividades de programação, orçamentação, acompanhamento, avaliação,
estudos e análises, administração financeira e de contabilidade, material, patrimônio, serviços,
recursos humanos, modernização administrativa e informática.
As atividades e o gerenciamento de recursos humanos são, portanto, consideradas como uma
das atividades meio, transversais a administração pública estadual. Este é basicamente o
modelo formal que existe ainda hoje apesar das reorganizações da estrutura organizacional da
administração pública, a exemplo das verificadas na Lei n° 8.538, de 20.12.02 e com a Lei n°
10.549 em 2006. Esta forma de organização é decisiva para que se possa entender a
distribuição dos cargos comissionados, das formas de estruturação da hierarquia gerencial, e,
da lógica de funcionamento da conexão entre administração e políticas públicas.
Em termos das políticas de gestão de recursos humanos, especificamente, a institucionalização
destas políticas vem ocorrendo desde 1975. O Quadro 1 apresenta os principais marcos
regulatórios (em nível de Lei Estadual) que organizam a lógica de funcionamento das gestão de
pessoal no Estado da Bahia em termos das políticas de contratação de servidores, das carreiras,
de salários, de profissionalização, das formas de ingresso, demissões, e outros aspectos
diretamente ligados a operacionalização das políticas públicas de recursos humanos.
7.936, de 09.01.01 se verifica a criação da Coordenação de Assistência à Saúde do Servidor – CAS/SAEB. Com a
Lei n° 9.528, de 22.06.05 é reorganizado o Sistema de Assistência à Saúde dos Servidores Públicos Estaduais, se
verifica criação do Conselho de Assistência à Saúde dos Servidores Públicos Estaduais, na SAEB.
7
Quadro 01
Legislação Estadual
Políticas de Recursos Humanos
Estado da Bahia
1975-2005
Lei n° 3.374, de 30.01.1975
Lei n° 3.375, de 31.01.1975
Lei n° 4.694, de 09.06.1987
Lei n° 6.677, de 26.09.1994
Estatuto do Servidor Policial Civil
Estatuto do Magistério Público do Estado da Bahia.
Estrutura o Plano de Carreira do Magistério Público Estadual de 1º e 2º Graus
Estatuto dos Servidores Públicos Civis do Estado da Bahia, das Autarquias e
das Fundações Públicas Estaduais
Lei n° 7.146, de 27.08.1997
Reestrutura o Sistema Policial Civil de Carreira Profissional
Lei n° 7.990, de 27.12.2001
Estatuto dos Policiais Militares do Estado da Bahia.
Lei n° 8.261, de 29.05.2002
Estatuto do Magistério Público do Ensino Fundamental e Médio do Estado da
Bahia e dá outras providências.
Lei n° 8.352, de 02.09.2002
Estatuto do Magistério Público das Universidades do Estado da Bahia
Lei n° 8.889, de 01.12.2003
Estrutura dos Cargos e Vencimentos no âmbito do Poder Executivo do Estado
da Bahia.
Lei n° 9.429, de 10.02.2005
Altera os dispositivos da Lei nº 8.889, de 1º de dezembro de 2003, que dispõe
sobre a estrutura dos Cargos e Vencimentos no âmbito do Poder Executivo do
Estado da Bahia.
Fonte: SAEB (2007). Pesquisa de Campo.
Todavia é em 1994, com a Lei 6.677 de 26.09.1994 – o Estatuto do Servidor Público Civil da
Bahia é que são institucionalizados todos os parâmetros que regulamentam os procedimentos e
políticas que dão ordem ao modelo das políticas de recursos humanos no Estado. A análise do
estatuto, conforme sugere o Quadro 02 abaixo, mostra que a regulação dos recursos humanos
é estruturada em 05 grandes áreas ou dimensões específicas: a) a provisão e vacância dos
cargos; b) os direitos, vantagens e benefícios do servidor; c) o regime disciplinar; d) o processo
administrativo disciplinar; e, e) o regime de contratação temporária de excepcional interesse
público. No estatuto estão delineadas todas as diretrizes que pautam as políticas existentes a
partir de regulações normativas (decretos, portarias, instruções normativas, e, outros) as
especificidades de implementação das políticas de recursos humanos em suas diversas
dimensões.
8
Quadro 02
Estatuto do Servidor da Bahia
Dimensões e Conteúdos Específicos da Regulação da Política de RH
Dimensão da Política de RH
Conteúdo Normativo
Provimento e Vacância
• Nomeação
• Concursos Públicos
• Posse
• Exercício
• Estágio Probatório
• Estabilidade
• Promoção
• Reversão
• Aproveitamento e Disponibilidade
• Reintegração
• Recondução
• Redaptação
• Relotação e Remoção
• Vacância
Direitos, Vantagens e Benefícios
Regime
Disciplinar
Processo Administrativo
Disciplinar
Contratação
Temporária
Excepcional Interesse Público
•
•
•
•
•
•
•
•
•
•
Vantagens
o Indenizações
o Auxílios Pecuniários
o Gratificações
Férias
Licenças
Concessões
Tempo de Serviço
Benefícios (Aposentadoria)
Direito de Petição
Deveres
Proibições
Acumulação de Cargos
Responsabilidade e Penalidades
•
•
•
•
•
Afastamento Preventivo
Processo Disciplinar
Proibições
Julgamento
Revisão
•
de
Fonte: Estatuto do Servidor da Bahia. Elaboração do Autor
9
Um dos parâmetros de fundamental importância para a profissionalização do serviço público é
relacionado às formas de provisão dos cargos públicos. O estatuto do servidor estabelece que
as formas de provisão dos cargos públicos e a movimentação dos servidores são atos
normativos da autoridade competente de cada poder (executivo, legislativo, ou judiciário), do
dirigente superior de autarquia ou de fundação pública. A ocupação dos cargos ocorre por
quatro mecanismos: a) nomeação; b) reversão; c) aproveitamento; d) reintegração; e, e)
recondução. Os demais requisitos para o ingresso e o desenvolvimento do servidor na carreira
serão estabelecidos em normas legais e seus regulamentos específicos.
A nomeação do servidor pode ocorrer em três modalidades: a) em caráter permanente, quando
se tratar de provimento em cargo de classe inicial da carreira ou em cargo isolado; b) em
caráter temporário, para cargos de livre nomeação e exoneração; e, c) em caráter vitalício, em
casos previstos na Constituição. As duas modalidades primeiras são mais freqüentes, e,
ocorrem das seguintes formas: a) a nomeação para cargo de classe inicial de carreira depende
de prévia habilitação em concurso público de provas ou de provas e títulos; b) a designação
para funções de direção, chefia e assessoramento superior (DAS) e intermediário (DAI),
recairá, preferencialmente, em servidor ocupante de cargo de provimento permanente,
observados os requisitos estabelecidos em lei e em regulamento.
Outro importante aspecto da regulação existente são as formas e modalidades concursos
públicos. Estes podem ser de provas ou de provas e títulos, realizando-se mediante autorização
do Chefe do respectivo Poder, de acordo com o disposto em lei e regulamento. Eles têm
validade de até 02 (dois) anos, podendo ser prorrogado, dentro deste prazo, uma única vez, por
igual período, a critério da administração. A realização do concurso será centralizada no órgão
incumbido da administração central de pessoal de cada Poder, salvo exceções legais.
Os servidores nomeados para o cargo de provimento permanente, antes de adquirirem a
estabilidade, onde são avaliados no desempenho do cargo a partir de quatro critérios: a) a
assiduidade; b) a disciplina; c) a capacidade de iniciativa; d) produtividade; e, e)
responsabilidade. O estatuto define que, de forma obrigatória, 4 (quatro) meses antes de findo
o período do estágio probatório, será submetida à homologação da autoridade competente a
10
avaliação do desempenho do servidor, que será completada ao término do estágio. Ao término
do período de Estágio Probatório, o servidor adquirirá estabilidade. Uma vez estável, o
servidor apenas perderá o cargo em virtude de sentença judicial transitada em julgado ou de
processo administrativo disciplinar, desde que lhe seja assegurada ampla defesa.
Quanto à organização das políticas de remuneração do estado, a lógica básica é de que os
salários representam os vencimentos mais gratificações2 estabelecidas em lei, nas diversas
carreiras, cargos e funções. Os vencimentos representam a retribuição pecuniária pelo exercício
de cargo público, com valor fixado na lei. O vencimento do cargo observará o princípio da
isonomia, quando couber, e acrescido das vantagens de caráter individual, será irredutível,
ressalvadas as relativas à natureza ou ao local de trabalho. A remuneração, por outro lado, é o
vencimento do cargo, acrescido das vantagens pecuniárias, permanentes ou temporárias
também definidas em lei. Nenhum servidor poderá perceber, mensalmente, a título de
remuneração, importância superior à soma dos valores fixados como remuneração, em espécie,
a qualquer título, para Secretário de Estado.
Existem dois tipos importantes de gratificações que incidem sobre as remunerações que são as
Gratificação pelo Exercício Funcional em Regime de Tempo Integral de Dedicação Exclusiva
(RTI) e a Gratificação por Condições Especiais de Trabalho (CTE) que não são
regulamentadas pelo Estatuto do Servidor, mas, sim por Decretos Específicos.
A Gratificação pelo Exercício Funcional em Regime de Tempo Integral de Dedicação
Exclusiva (RTI) é regulamentada pelo Decreto 5.600 de 19 de Julho de 1996. Tal gratificação
pode ser concedida para servidores públicos civis da administração direta e indireta (autarquias
e fundações). Os beneficiários podem ser aqueles servidores ocupantes de cargos de
provimento efetivo, os de funções de confiança ou aqueles que possuem cargos de provimento
temporário.
2
O serviço público estadual oferece um conjunto amplo de vantagens ao servidor que tomam a forma de
indenizações, auxílios pecuniários, e gratificações. As indenizações assumem as formas de ajudas de custo, diárias
e transportes. Por sua vez, os auxílios pecuniários são relativos à moradia, ao transporte, e alimentação do
servidor. As gratificações podem ser de 07 modalidades distintas: a) pelo exercício de cargo temporário; b)
natalina; c) adicional por tempo de serviço; d) adicional pelo exercício de atividades insalubres, perigosas ou
penosas; e) adicional pela prestação de serviço extraordinário; e) adicional noturno; e, f) outras gratificações ou
adicionais previstos em lei.
11
Ela é utilizada quando recomendado pelo interesse público e com o fim de propiciar: a) o
aumento da produtividade de unidades administrativas ou de seus setores; b) a realização de
tarefas especializadas. Ela não pode ultrapassar o período de 150% do vencimento do cargo ou
função ocupada pelo servidor. A Gratificação RTI incidirá sobre o vencimento básico do cargo
de provimento efetivo ocupado pelo beneficiário e não servirá de base para cálculo de
quaisquer outras vantagens, salvo as relativas à remuneração de férias, abono pecuniário
resultante de conversão de parte das férias e gratificação natalina. A RTI será concedida em
dois casos específicos: a) para aumento da produtividade de unidades administrativas ou seus
setores; b) para a realização de tarefas especializadas.
A legislação define os parâmetros básicos para os índices da gratificação para os dois casos, em
função da escolaridade do servidor ocupante do cargo ou função, conforme apresentado no
quadro abaixo. Os limites para a determinação do percentual concedido é função de três
parâmetros: a) o grau de complexidade das tarefas; b) a qualidade do serviço prestado; e, c) o
grau de responsabilidade envolvido.
No caso da Gratificação RTI pelas tarefas especializadas, esta se da quando as atribuições ao
cargo exigem a realização de estudos e pesquisas envolvendo planejamento, análises técnicas,
ou interpretação de dados; ou quando elas se voltem para a elaboração de trabalhos técnicos.
Ela somente pode ser direcionada para ocupantes de cargos efetivos de natureza técnica ou
científica e a ocupantes de cargos ou funções de provimento temporário, dentro dos limites:
Esta gratificação pode ser suspensa, a qualquer tempo, quando o desempenho do servidor é
considerado insatisfatório.
A Gratificação por Condições Especiais de Trabalho (CET) é regulamentada pelo Decreto
5.601 de 19 de julho de 1996. Sua concessão é também permitida para servidores públicos civis
da administração direta e indireta. Os beneficiários são ocupantes de cargos efetivo, de funções
de confiança ou de cargos de provimento temporário, quando recomendado pelo interesse
público. A finalidade desta gratificação é: a) recompensar o trabalho extraordinário nãoeventual, prestado antes ou depois do horário normal; b) remunerar o exercício de atribuições
12
que exijam habilitação específica ou demorados estudos e criteriosos trabalhos técnicos; e, c)
fixar o servidor em determinadas regiões. O valor máximo da gratificação CET concedida é
parametrizada em 125% do vencimento básico do cargo ou função ocupado pelo servidor. Sua
concessão é incompatível com as Gratificações pelo exercício-funcional em Regime de Tempo
Integral e Dedicação Exclusiva e com Gratificações por Serviços Extraordinários.
A institucionalização do serviço público esteve também associada a provisão de um amplo
conjunto de licenças ao servidor sob diversas formas. O estatuto da Bahia estabelece sete casos
para a concessão de licenças: a) por motivo de doença em pessoa da família; b) por motivo de
afastamento do cônjuge ou companheiro; c) para prestar o serviço militar obrigatório; para
concorrer a mandato eletivo e exercê-lo; d) prêmio por assiduidade; e) para tratar de interesse
particular; e, f) para o servidor-atleta participar de competição oficial.
O estatuto regulamenta claramente as condições especificas e os critérios de aposentadoria dos
servidores públicos. O regimento atual considera que são três as condições: a) por invalidez
permanente com proventos integrais, quando motivada por acidente em serviço, moléstia
profissional ou doença grave, contagiosa ou incurável, especificadas em lei, e, com proventos
proporcionais, nos demais casos; b) compulsoriamente, aos setenta anos de idade, com
proventos proporcionais ao tempo de serviço; c) voluntariamente.
Os critérios para a contabilização do tempo de serviço para a aposentadoria dos servidores são
estabelecidos no estatuto, e, são especificamente os seguintes: a) tempo de serviço público
prestado à União, aos Estados, aos Municípios e ao Distrito Federal; b) licença para tratamento
de saúde de pessoa da família do servidor, até 365 (trezentos e sessenta e cinco) dias; c) a
licença para concorrer a mandato eletivo; d) tempo correspondente ao desempenho de
mandato eletivo federal, estadual, municipal ou distrital, anterior ao ingresso no serviço público
estadual; e) tempo de serviço relativo a tiro de guerra; f) até 10 (dez) anos do tempo de serviço
em atividade privada, vinculada à Previdência Social, desde que um decênio, pelo menos no
serviço público estadual, ressalvada a legislação federal regulamentadora da matéria. Computarse-ão ainda, em dobro, para efeito de aposentadoria, como de efetivo exercício, os períodos de
licença-prêmio não gozados.
13
Outros benefícios ao servidor além dos previstos na legislação de previdência e assistência
estadual são presentes no sistema de recursos humanos da Bahia: a) aposentadoria; b) auxílionatalidade; c) salário-família; c) licença para tratamento de saúde; d) licença à gestante, à
adotante e paternidade; d) licença por acidente em serviço.
1.2. Evolução e Institucionalização
Esta seção focaliza na descrição e breve análise de aspectos relativos a evolução e
institucionalização das políticas de recursos humanos na Bahia no período 2000-2005. O
capitulo busca oferecer uma compreensão de elementos decisivos para que se possa entender a
dinâmica de organização e funcionamento das políticas de recursos humanos. Especificamente,
são discutidos os antecedentes das políticas de recursos humanos na Bahia nos anos 90;
aspectos relativos à lógica de organização e conexão da estrutura de carreiras, políticas
remuneratórias, e as estratégias de qualificação por competências introduzida no modelo
recente.
1.2.1. Antecedentes da Política de Recursos Humanos na Bahia.
A estrutura e organização recente das políticas de recursos humanos na Bahia bem como seus
pontos críticos e dilemas reflete um processo que vem sendo institucionalizado desde os anos
90. Na realidade, a preocupação dos governos com a gestão de recursos humanos não é
recente. Elas se estruturam a partir da década de 90, onde se iniciam os processos estruturais
de modernização da gestão pública estadual. O governo da Bahia, portanto, é um dos
primeiros estados a responder aos desafios de uma política gerencial para o tratamento da
gestão pública. Nos anos 90, é encomendado a UFBA um importante estudo de diagnostico e
avaliação sobre os esforços de modernização empreendidos pelo governo em diversos setores,
inclusive sobre a administração publica, e, sobre a gestão dos recursos humanos3.
3
Este importante estudo de avaliação baseado em pesquisa metodologicamente orientada com um universo
considerável de gestores e dirigentes públicos é um dos mais sólidos documentos que resgata as experiências de
reforma no setor público, e, devota um dos capítulos sobre o problema da gestão dos recursos humanos. Cf.
SAEB (2002). O Processo de Modernização do Estado: os avanços de uma década 1991-2001. Secretaria de Administração.
Escola de Administração da UFBA. Salvador.
14
Este diagnóstico considera haver um conjunto de 14 fatores restritivos à performance, dente
os quais 03 (três) que estariam mais diretamente ligados à gestão e planejamento dos recursos
humanos. A inexistência de uma política de desenvolvimento dos recursos humanos; a
incompatibilidade crônica entre o desempenho e a estrutura de cargos e salários; e, por fim, a
insuficiência de informações gerenciais seriam pontos críticos que deveriam balizar os esforços
de reorganização da gestão de pessoal no Estado. A modernização do modelo de gestão e do
planejamento dos recursos humanos foi considerada decisiva para a ampliação da eficiência e
efetividade da gestão pública.
As novas políticas de gestão de recursos humanos da década de 90 trouxeram à tona um
conjunto inédito de preocupações que ainda perduram no desenho institucional das políticas
recentes. Os modelos e estratégias de RH na Bahia, conforme veremos adiante, têm tentado,
em alguma medida, dar “continuidade e aperfeiçoamento” às estratégias anteriores. Com
efeito, as políticas de Recursos Humanos a partir de 2000 tiveram como importantes questões
de agenda: o redimensionamento e renovação do quadro de pessoal; o desenvolvimento e a
capacitação de pessoas; a remodelação e criação de novas carreiras; a formulação de um
sistema de avaliação de desempenho por resultados; e, a reforma dos modelos de assistência e
previdência para os servidores estaduais.
O diagnóstico da SAEB concluía que o “aparelho de estado na Bahia caracterizava-se pelo seu
precário dimensionamento, fragmentação, estrutura organizacional piramidal, macro-processos
estanques e micro-processos de trabalho fracionados, o que implicava baixo grau de
integração, reduzida produtividade, e sobreposição de funções. Faltava capacidade de
coordenação das políticas”. O estudo considera que o problema da fragmentação decisória e da
coordenação das políticas públicas são dois dos mais cruciais aspectos da realidade da gestão
pública na Bahia. Estes problemas aparecem como sendo um dos mais visíveis obstáculos à
promoção de maior coerência e consistência na gestão dos recursos humanos.
Ao final dos anos 90, o serviço público baiano era caracterizado pelo o crescimento expressivo
das aposentadorias e pela adoção de uma política salarial não-universalista, centrada na
concessão de gratificações distintas, e, diferenciadas por categoria funcional ou cargo. A
prioridade do governo foi a de tentar promover estratégias de valorização, capacitação e
15
desenvolvimento dos servidores públicos, através de um programa de profissionalização do
servidor. Este programa teve fundamentalmente dois eixos de ação: o primeiro deles voltou-se
para a promoção de cursos de atualização profissional, treinamentos, e, formação regular dos
servidores públicos; o segundo eixo voltou-se para a revisão dos planos de carreira e
desenvolvimento profissional dentro do Projeto de Gestão de Carreiras e Desenvolvimento
Profissional. Neste projeto estavam claras as intenções de adoção de uma remuneração flexível
dos servidores com base nas suas competências e habilidades; e, a tentativa de compatibilizar o
perfil dos servidores das carreiras estratégicas com um novo modelo de estado, e, dentro de
um Sistema de Avaliação de Desempenho por Resultados.
1.2.2 Os anos 2000 e a construção de um novo modelo de gestão
A partir de 2000 se institucionaliza um modelo de gestão das políticas de recursos humanos
que perdura até o presente momento. Ele tem como órgão principal a Secretaria de
Administração (SAEB), que é formalmente responsável pelas diretrizes de planejamento e pela
concepção e gestão das políticas. No âmbito da SAEB, a parte mais específica sobre a área de
recursos humanos é competência da Superintendência de Recursos Humanos – SRH. Ela tem
o papel de planejar e orientar a gestão de Recursos Humanos no Estado, respondendo pelas
funções de planejamento de quadros e carreiras, pela definição dos procedimentos
administrativos gerais, pelo desenvolvimento de pessoas, e pelas políticas de gestão da saúde
ocupacional e previdência estadual.
As políticas que integram o modelo de gestão dos recursos humanos são produzidas no âmbito
formal de quatro diretorias: a Diretoria de Desenvolvimento (DDE), a Diretoria de Recursos
Humanos (DRH), a Diretoria de Previdência (DPR), e a Diretoria de Planejamento (DPL)4.
Estas formulam e gerenciam os programas, projetos e ações operacionais que compõem as
diversas dimensões ou sistemas funcionais que integram o sistema de gestão da política de
recursos humanos.
O dimensionamento das estruturas organizacionais e dos cargos de comissão e confiança é da
competência da Superintendência de Gestão Pública (SGP/SRH), constituindo uma primeira
4
Para ver detalhes organizacionais sobre tais diretorias, em termos de suas composições, e, políticas recentes, cf.
SRH(2007). Plano de Ação SRH. Salvador. Mimeo. O conjunto de políticas recentes será tratado em seção
específica neste diagnóstico.
16
característica importante para a conexão entre pessoas e desenho organizacional. A
implementação das políticas de recursos humanos é realizada pelas setoriais de Recursos
Humanos. Nestas, as Unidades de Gestão de Pessoas são as entidades responsáveis pela
promoção do processo de planejamento, tendo em vista as diretrizes básicas da SAEB/SRH
O processo de planejamento e gestão das políticas de recursos humanos existente na BAHIA
envolve basicamente 03 importantes secretarias consideradas como “sistêmicas” - Secretaria de
Administração (SAEB), Secretaria de Planejamento (SEPLAN) e a Secretaria da Fazenda
(SEFAZ). As demais instituições envolvidas no planejamento de RH são as Setoriais que
correspondem ao grupo de atores organizacionais presentes nas Unidades Setoriais de
Recursos Humanos, de Planejamento e Orçamento, e as Unidades de Gestão das Metas
Estratégicas, envolvendo diversas Superintendências, Diretorias, e, Coordenações, no interior
dos órgãos e entidades. As decisões estratégicas sobre recursos humanos no estado são
tomadas de forma compartilhada com o COPE - O Conselho de Políticas de Recursos
Humanos.
O Conselho de Políticas de Recursos Humanos - COPE. Este conselho foi criado pelo
Decreto 7.882, de 13 de dezembro de 2000. O COPE tem um papel consultivo e de supervisão
superior, cuja finalidade estabelecer diretrizes e normas relativas à política de recursos
humanos do Estado. Como órgão consultivo e de supervisão a ele compete iniciativas que tem
impacto direto sobre as definições do planejamento das políticas de recursos humanos,
especialmente nas decisões relativas às estratégias de contratações, orçamento, programas de
proteção social ao servidor, e, nas políticas salariais.
Limitado formalmente ao poder executivo e a administração pública estadual, esta instituição
tem por responsabilidade atuar nas seguintes funções: no estabelecimento de diretrizes e
normas relativas à política de administração e desenvolvimento de recursos humanos; na
análise de propostas orçamentárias (anual e plurianual) para a área de recursos humanos; na
apreciação e aprovação de planos e programas relativos à área de recursos humanos; no
estabelecimento dos critérios para definição da política de remuneração dos servidores
públicos estaduais; viabilizar políticas que assegurem o processo permanente de
profissionalização do servidor público; examinar propostas de alteração do regime jurídico
17
único; examinar planos de benefícios sociais para o servidor público; na apreciação dos pleitos
de concessão, revisão e cancelamento de vantagens pecuniárias previstas para os servidores e
empregados; na definição dos programas de gestão dos recursos alocados à pessoal do Estado,
indicando métodos participativos para controle da execução orçamentária que lhes sejam
destinados; na sugestão de providências para correção de atos e fatos, decorrentes de gestão,
que repercutam na administração dos recursos humanos; na apreciação propostas de abertura
de concursos públicos para provimento de cargos dos quadros da administração direta e
indireta, manifestando-se conclusivamente sobre o cabimento da providência.
O Governador do Estado desempenha papel chave na nomeação dos componentes do COPE.
Sua composição atual é a seguinte: Secretário de Administração (Presidente); Secretário de
Planejamento, Ciência e Tecnologia; Secretário da Fazenda; e, o Secretário do Trabalho e Ação
Social. Além dos secretários citados participam o Procurador-Geral, e dois Superintendentes
vinculados à SAEB: o de Desenvolvimento do Serviço Público e do Atendimento ao Cidadão
– SESAC, e o de Recursos Humanos. Estes membros e seus suplentes. Além destes, segundo
o regimento interno, o Presidente pode solicitar a participação de servidor ocupante de cargo
em comissão ou técnico da Administração Pública, a fim de prestar esclarecimentos sobre
matérias em discussão em uma dada área de competência. As decisões tomadas pelo COPE
tem a forma institucional de resolução, e, as de caráter normativo, uma vez aprovada pelo
governador, devem ser de observância obrigatória para os diversos órgãos e entidades na
administração pública estadual. As resoluções que se transformam em políticas de recursos
humanos serão submetidas ao governador, que, em julgando-as convenientes e oportunas,
determinará a expedição dos atos normativos necessários.
1.2.3. A Organização das Carreiras, Remunerações e Qualificação por Competências
Um dos importantes passos em direção à modernização e profissionalização da gestão pública
no Estado da Bahia foi a reorganização do modelo de gestão das carreiras. Esta ocorreu com a
institucionalização da Lei 8.889 de 01 de dezembro de 2003 que estruturou todos os cargos
existentes sob o regime jurídico estatutário do Poder Executivo Estadual em Grupos
Ocupacionais. O novo modelo foi pensado como uma tentativa de superar o crônico problema
18
da fragmentação sobre as carreiras do Poder Executivo Estadual e lidar com seus impactos
sobre as políticas de remuneração dos servidores
Os grupos ocupacionais são definidos como o “agrupamento de cargos identificados pela
especificidade, peculiaridade e similaridade da natureza da atividade”. São definidos requisitos
necessários para o desenvolvimento em suas carreiras, através de certificação ou avaliação que
atesta a aquisição das competências previstas para o desempenho das atividades relativas aos
cargos. O modelo define 13 (treze) grupos ocupacionais específicos: Artes e Cultura,
Comunicação Social, Educação, Fiscalização e Regulação, Fisco, Gestão Pública, Obras
Públicas, Segurança Pública, Serviços Públicos de Saúde, Serviços Penitenciários, TécnicoAdministrativo, Técnico-Específico, e, Técnico Jurídico.
A política de carreiras é fundamentada em alguns objetivos e princípios específicos: a)
valorização dos cargos através da sistemática de carreiras, adequando-os em grupos
ocupacionais; b) a estruturação das carreiras com crescimento horizontal e vertical vinculados à
aquisição de competências e com interstício mínimo de 3 anos para promoção; c) adoção do
modelo de desenvolvimento de carreira, que permita a ascensão profissional e remuneratória
em duas vertentes de competências técnicas e gerenciais; e, d) o estabelecimento do princípio
de remuneração estratégica – fixa e variável. Outra importante inovação relacionada ao modelo
de carreiras foi a Política de Gratificação por Competências (GPC) para algumas carreiras em
grupos ocupacionais específicos.
Foram regulamentadas, portanto, as estruturas de vencimentos e gratificação para os grupos de
Artes e Cultura, Comunicação Social, Fiscalização e Regulação, Gestão Pública, TécnicoAdministrativo e Técnico-Específico. Para o grupo ocupacional Segurança Pública, embora a
Lei 8.889/03 defina algumas regras, seguem legislação específica as carreiras do Sistema
Policial Civil, de Delegado de Polícia - Lei nº 7.146/97 e da Policia Militar – Lei nº 7.145/97 e
Lei 7.990/01. Outros grupos são regulamentados por legislação própria tais como Serviços
Penitenciários (Lei nº 7.209/97); Serviços Públicos de Saúde (Lei nº 8.361/02); Educação
(Estatuto do Magistério); Fisco (Lei nº 8.210/02); Obras Públicas (Lei nº 7.978/01); e,
Técnico-Jurídico (Leis orgânicas da PGE e da Defensoria Pública).
19
A Lei 9.387 de 2005 instituiu a Certificação Ocupacional na Administração Pública do Poder
Executivo do Estado. A Certificação Ocupacional é definida como sendo o “processo de
avaliação decorrente de aplicação de exames práticos e/ou teóricos, de caráter eliminatório, a
partir de testes desenvolvidos em conformidade com os conteúdos e práticas necessários ao
exercício da ocupação, cuja estrutura, composição, e quantidade variarão em função da
natureza das atividades”. A metodologia de Certificação prioriza a padronização qualitativa de
serviços para profissionais, possibilitando mecanismos que atestem e garantam que as pessoas
que ocupam determinadas posições são capazes, de fato, de atingirem bom desempenho
profissional. Ainda de acordo com a Agência, a Certificação Ocupacional está relacionada,
sobretudo, com a competência efetiva dos profissionais no trabalho e não somente com os
aspectos formais (formação, extensão e titulação). Como objetivos específicos pode-se
ressaltar: aprimorar a profissionalização e a qualidade dos quadros diretivos, gerenciais e
técnicos; subsidiar incentivos para as carreiras ocupacionais; estimular a educação profissional
continuada. A lei também introduz a importante inovação: o requisito da Certificação
Ocupacional para as carreiras com um mecanismo de para a promoção dos servidores, e, neste
sentido, tentando estabelecer uma conexão entre promoção e avaliação do desempenho.
1.3.
Os Esforços Modernizantes
Esta seção apresenta o conjunto de políticas e programas que se voltaram para promover
esforços modernizantes na administração pública baiana e na gestão dos recursos humanos no
período de 2000 a 2007. São discutidos elementos relativos à quatro programas articulados em
diferentes níveis: o PROAGE, o Programa Gestão Bahia, o PROMORH - Projeto de
Modernização da Gestão de Recursos Humanos, e, por fim, as iniciativas recentes do Plano de
Ação da Superintendência de Recursos Humanos da SAEB. O propósito é fornecer uma
contextualização da lógica e focalização destas políticas que conferiram direção, sentido e
lógica ao conjunto de transformações desencadeadas nas diversas dimensões das políticas de
recursos humanos.
1.3.1. O PROAGE e o Programa Gestão Bahia
O PROAGE representou o esforço programático mais estruturado voltado para construir
mecanismos que ampliem a efetividade e a transparência institucional da administração pública
20
na Bahia. A idéia-força deste programa é que as reformas da gestão pública adquirem sentido a
partir da construção de um novo modelo de gerenciamento público, que deve ser
implementado em diversos segmentos da gestão pública. Esta concepção integrada da reforma
tem por base o conceito de ciclo transversal da gestão pública. Deve-se compreender,
portanto, que as ações de modernização dos recursos humanos devem ser compreendidas no
contexto integrado desta iniciativa modernizante. Esta estratégia integrada e transversal da
gestão pública tem um caráter inédito para lidar com o crônico problema da fragmentação
decisória e organizacional da gestão pública, e, num sentido mais específico, da gestão dos
recursos humanos.
O PROAGE foi iniciado na Bahia em 2004 em articulação com os esforços de transformação
empreendidos pelo PNAGE no Governo Federal e contou com a participação do BID. Na sua
primeira etapa, que corresponde aos primeiros três anos de implementação, esteve previsto
um investimento de R$ 26,3 milhões, sendo o governo estadual responsável por uma
contrapartida de 40% Estes recursos foram aplicados em 06 (seis) áreas consideradas
estratégicas. Dentre elas, 68% dos investimentos recaíram sobre três componentes
programáticos: a modernização das estruturas e dos processos administrativos; a gestão da
informação e integração dos sistemas de tecnologia de informação; e a gestão dos recursos
humanos.
No componente voltado para as Estruturas Organizacionais e Processos Administrativos, o
projeto vislumbrou atuar em nove linhas de ação: a) a definição de uma política de gestão
pública; b) consolidar e implantar o Programa Gestão Bahia; c) conceber e implementar
modelo de gestão da área de desenvolvimento organizacional e modernização administrativa;
d) desenvolvimento de um modelo de gestão de custos; e) programa de formação gerencial; f)
modelo de gestão da memória administrativa; g) programa de capacitação de servidores e
técnicos da área de tecnologia de gestão e modernização administrativa; h) conceber modelo de
gestão de logística, suprimento, patrimônio, assessoria jurídica e contratos.
No que se refere aos esforços específicos na modernização da Gestão de Recursos Humanos,
os esforços foram voltados para desenvolver a capacidade institucional das unidades estaduais
de administração de recursos humanos em conformidade com um novo modelo de gestão.
Especificamente, são previstas 10 ações nos primeiros 36 meses do projeto: a) redefinir a
21
política de recursos humanos, alinhada a um novo modelo de gestão; b) concepção de um
modelo de gestão de RH com o redesenho de processos; c) planejamento da força de trabalho;
d) modelo de desenvolvimento e capacitação; e) modelo de remuneração; f) modelo de
avaliação de desempenho; g) implantar programa de desenvolvimento e capacitação para os
servidores de recursos humanos; h) desenvolver e implantar um Sistema Integrado de
Informações de RH; i) rever, simplificar e atualizar legislação de RH. A pesquisa de campo
com os gestores identifica que estas são as principais questões que ainda estão em pauta na
agenda das transformações de recursos humanos, e, que orientam as novas políticas conforme
comentaremos adiante nesta seção. Esta continuidade se revela na medida em que o PROAGE
vem tendo continuidade, e, a aplicação prevista de recursos é de R$ 5,7 milhões. As três
principais prioridades programáticas continuam, e, a modernização dos recursos humanos
responde por R$ 1,3 milhões, que respondem por 22,8% do valor total do programa.
Para a modernização dos recursos humanos, o PROAGE parte da premissa de que é preciso a
superação de alguns problemas estruturais do modelo tradicional de gestão. Segundo o estudo
recente realizado pela SAEB/SEPLAN (2006), os principais problemas encontrados na área de
recursos humanos na Bahia são: a deficiência na política de RH; inadequação do modelo de
gestão de recursos humanos; falta de planejamento da força de trabalho; ineficiência na gestão
de benefícios; deficiência na gestão e capacitação e do desenvolvimento de recursos humanos;
insuficiência de mecanismos de avaliação de desempenho; baixo nível da capacitação dos
servidores da área de RH; ausência de controle ou inconsistência de informações de RH/
fragilidade do sistema de informação de RH; obsolescência, baixa aderência e limitações da
legislação de RH. O PROAGE estruturou as linhas de ação de RH em 05 componentes:
política de RH, o modelo de gestão, o modelo de planejamento da força de trabalho, o
programa de desenvolvimento e capacitação de recursos humanos, e o sistema integrado de
informações.
22
1.3.2. O Programa Gestão Bahia
No contexto da implementação do PROAGE, o Gestão Bahia é o programa que pretende
difundir e implementar nos diversos órgãos e entidades da administração direta e indireta uma
metodologia de planejamento estratégico e de gestão de processos; as políticas de
acompanhamento e avaliação da gestão de pessoas; e, uma política de remuneração variável.
Outro importante aspecto desta iniciativa de reformas é a tentativa de empreender um
progressivo alinhamento das metas estratégicas das unidades gerenciais da administração
pública ao Plano Plurianual e ao Plano Estratégico do Governo da Bahia. Este alinhamento
tem por objetivo uma radical revisão das políticas de recursos humanos em termos de alocação
de pessoas, profissionalização, carreiras, qualificação, salários, e, dimensionamento da força de
trabalho, com profundas mudanças na lógica do planejamento de RH.
A idéia básica do programa é o de promover o fortalecimento da capacidade de gestão e da
implementação dos programas, projetos, e, ações estratégicas do governo. A lógica subjacente
é a de tentar promover alinhamento estratégico entre o complexo rol de projetos e atividades,
programas (45), linhas de intervenção (19), estratégias de ação do governo (5), o Plano
Plurianual (PPA) e o Plano Estratégico da Bahia.
As reformas ensejadas na lógica de gerenciamento dos recursos humanos do Gestão Bahia
estão direcionadas para a superação do crônico problema de alinhamento entre as políticas de
RH, as estruturas organizacionais e as políticas públicas. A suposição básica é de que muito dos
problemas de desempenho (eficiência, efetividade e eficácia) das políticas de recrutamento,
contratação, remuneração, e, avaliação do desempenho, conforme veremos adiante na análise,
deriva de um “histórico descompasso estrutural” entre as áreas de gestão de recursos humanos
e os programas de ação estratégica dos governos. As contratações não refletem as necessidades
e prioridades programáticas do governo.
O Gestão Bahia apresenta 03 linhas de ação: a Gestão Estratégica; a Gestão de Processos, e, as
Políticas de Remuneração Variável. No que se refere especificamente as questões de Gestão
Estratégica, os esforços foram direcionados para promover a sensibilização e envolvimento da
23
alta administração para definir um modelo de Formulação Estratégica de Políticas de Recursos
Humanos, bem como aspectos relativos à sua sistemática de acompanhamento e avaliação.
Para a questão da gestão de processos, o programa se volta para identificar os processos
finalísticos das unidades gerenciais, e, a partir dai, a concepção de novos processos de forma
mais simplificada e menos burocrática, alinhado a um novo modelo de gestão. Por fim, existe a
necessidade ainda não-implementada, de desenvolver uma metodologia de remuneração
variável.
O alinhamento estratégico entre os recursos humanos e as políticas públicas é concebido a
partir do conceito de compromisso de gestão, que é pactuado com base na matriz de Metas e Ações
estratégicas do governo, considerando os princípios de eficiência, eficácia, e, efetividade. O
compromisso de gestão esta centrado no princípio de co-responsabilidade dos níveis gerenciais
e do corpo técnico na definição das metas institucionais; na discussão e negociação periódica
das metas a partir da construção dos espaços consensuais; e, por fim, uma política de
monitoramento da execução dos planos de ação e avaliação da eficiência gerencial.
Neste processo, os principais atores envolvidos são a Secretaria de Administração, o Conselho
de Gestão, e, os Órgãos e Entidades, com uma divisão de papéis e responsabilidades que pode
ser visto no Quadro 1:
Quadro 01 – Programa Gestão Bahia
Atores Envolvidos, Papéis e Responsabilidades
Atores Envolvidos
Secretaria de Administração - SAEB
Conselho de Gestão
Órgãos e Entidades na Administração Pública
Papéis e Responsabilidades
Gerenciamento e coordenação do programa
Promoção dos modelos de tecnologia de gestão
Avaliação dos Resultados
Políticas de Capacitação de RH
Aprova os Compromissos de Gestão
Acompanhamento das metas
Aprovação das Políticas de Remuneração por
Desempenho
Aderir ao Programa
Gerenciamento das ações no âmbito organizacional e
decisões sobre problemas de performance
Fonte: SAEB
A estrutura funcional do programa prevista é de ter 03 atores básicos: o Conselho de Gestão, a
Coordenação Executiva, e, o Comitê Gerencial. O Conselho de Gestão é um órgão consultivo,
deliberativo e de supervisão, presidido pelo Secretário de Administração, e com a participação
24
das Secretarias de Fazenda, Planejamento, e demais envolvidas no Programa, bem como pelo
Superintendente de Gestão Pública da SAEB. O Conselho tem por fim analisar, deliberar e
acompanhar as ações, bem como validar os resultados institucionais. A coordenação executiva
do programa é delegada a Superintendência de Gestão Pública, com a responsabilidade de
planejar, acompanhar e implantar o programa, bem como articular com as diversas entidades
do governo. O comitê gerencial é formado pela Coordenação de Planejamento de Gestão da
SAEB e pelos coordenadores do processo de Planejamento Estratégico dos órgãos e entidades,
com a finalidade de coordenar, acompanhar, viabilizar e implantar as ações do programa nos
diversos órgãos.
A implementação do Gestão Bahia depende, na concepção de seus formuladores, de alguns
elementos críticos para o alinhamento estratégico das ações: a) o aumento dos graus de
envolvimento dos dirigentes máximos de cada órgão e entidade; b) a construção de uma rede
gerencial de atores e parcerias que possa dar conta da intersetorialidade requerida para atingir
as metas elencadas nas políticas públicas; c) a implementação de uma política efetiva de
incentivos e remunerações diferenciadas a partir da efetividade organizacional de metas
institucionais (e individuais) negociadas com o governo; d) a difusão do planejamento
estratégico, das tecnologias e modelos gerenciais na administração pública; e) construção de
uma cultura de comprometimento organizacional e aprendizagem; e, por fim, f) a flexibilidade
e ajuste a heterogeneidade cultural das organizações públicas.
Os resultados esperados com o programa são: a aderência da gestão ao PPA e aos Planos
Estratégicos de Governo; profissionalização da gestão pública a partir da introdução de
mecanismos de gestão voltados para a qualidade; racionalização dos recursos públicos;
capacitação dos recursos humanos a partir das metas específicas de suas unidades de ação.
1.3.3. A modernização dos Recursos Humanos: o PROMORH
Em articulação com o PROAGE, o PROMORH - Projeto de Modernização da Gestão de
Recursos Humanos - foi o programa inédito de modernização da gestão de recursos humanos
no estado da Bahia. Com um horizonte de ações que compreendeu o período de 2000 a 2006,
o programa contou com o apoio financeiro do BID - Banco Interamericano de
Desenvolvimento (R$ 2,6 milhões) e recursos do Estado da Bahia (R$ 5,5 milhões). O
25
programa pretendeu empreender mudanças no modelo de gestão de pessoas do Poder
Executivo estadual. Ele postula o desenvolvimento de competências e resultados,
sistematizando o processo de planejamento de recursos humanos de forma integrada ao
planejamento de governo.
O PROMORH veio para atender uma demanda crônica na gestão de recursos humanos na
Bahia, onde se partia da premissa de que havia uma completa inexistência do conhecimento
dos dados básicos da burocracia bem como do seu funcionamento em termos de suas rotinas e
procedimentos. Anterior ao PROMORH, a área de recursos humanos era basicamente
focalizada em aspectos circunscritos às necessidades circunstanciais de emissão da folha de
pagamento.
A lógica das ações do PROMORH foi construída a partir de um diagnóstico em que a gestão
dos Recursos Humanos apresentava alguns problemas e desafios a serem superados: a
ineficiência dos instrumentos de gestão, a obsolescência da tecnologia de informação, a
desatualização das informações cadastrais e funcionais, reduzido de esforços de capacitação
dos profissionais de recursos humanos. Ademais, e de considerável importância é o fato básico
de que o processo de planejamento e gestão das políticas de recursos humanos tem um
precário alinhamento com as políticas e o planejamento estratégico do governo.
Este problema, alinhado a expansão de uma burocracia complexa e legalista, muito movida por
procedimentos formais e aplicação da legislação, afeta a capacidade de governo de orientar-se
por resultados, e, mais claramente de institucionalizar o planejamento na gestão pública. A
busca por um novo modelo de gestão na área de recursos humanos passa a ser considerada
como elemento necessário para superar a eliminação do desperdício e de ineficácia na
utilização do capital humano na administração pública, bem como de produzir impacto
positivo sobre o ajuste das contas públicas na Bahia.
O PROMORH foi organizado para atingir resultados nas áreas de Organização e Gestão e da
área de Tecnologia de Informação. No que diz respeito a Organização e Gestão, o principal
esforço se voltou para ampliar capacidade de gerenciamento das ocorrências funcionais dos
servidores que geram um excessivo volume de burocracia de “dossiês”. Para que se tenha uma
26
idéia do que representava o problema da burocracia exigida para a concessão de benefícios ao
servidor, de acordo com o Estatuto do Servidor. Antes do PROMORH uma mostra da
complexa conexão entre as unidades organizacionais envolvidas, a quantidade de trâmites
burocráticos, e, o tempo médio para a liberação era consideravelmente elevado. Os gestores
consultados na pesquisa revelam que antes do PROMORH havia uma burocracia complexa,
lenta, e, com elevados custos associados.
O PROMORH tratou de atuar ativamente no conhecimento e redefinição dos procedimentos,
visando eliminar custos e simplificar a burocracia com pesados investimentos em tecnologia e
bancos de informações gerenciais, conforme comentamos anteriormente. A institucionalização
dos sistemas de informação ocorreu a partir deste esforço inédito, com sensíveis impactos
sobre a modernização dos processos gerenciais sobre a folha de pagamento. A premissa básica
do programa era a de que a introdução de tecnologia de informação e a política de redesenhos
de processo se pudesse criar os meios eletrônicos com o uso massivo de tecnologia de
informação capazes fazer com que a quase totalidade das solicitações das ocorrências
funcionais sejam realizadas diretamente no sistema sem o uso de protocolos em papel; reduzir
de 1 a 2% da despesa de pessoal do Estado, em função de inconsistências da folha de
pagamento, propiciando uma economia anual em torno de R$ 50 milhões.
Por outro lado, na área de Tecnologia da Informação, o PROMORH pretende: a) possibilitar
meios para atualização permanente das informações cadastrais dos servidores estaduais; b)
universalizar o acesso eletrônico dos servidores/empregados públicos ao sistema para
solicitarem seus direitos e benefícios, às informações cadastrais e do histórico funcional, via
internet; c) universalizar o acesso dos gestores públicos ao sistema para atenderem às
solicitações dos servidores/empregados públicos, e realizarem ações de sua competência. O
Quadro 02 apresenta as principais linhas de ação do PROMORH.
27
Quadro 02
PROMORH – Linhas de Ação e Propósito
Linha de Ação
1. Consolidação das Rotinas
2. Redesenho dos Processos-Chave
3. Desenvolvimento Sistema Integrado de Gestão de Recursos
Humanos (SIGRH)
4. Atualização do Cadastro e Histórico do Servidor
5. Desenvolvimento do Portal do Servidor
6. Projeto de Quadro de Lotação de Pessoal
7. Projeto de Quadro de Pessoal por Programa de Governo
8. Plano de Carreiras
9. Desenvolvimento de Metodologia de Avaliação
10. Desenvolvimento do Sistema de Informações Gerenciais
11. Capacitação
12. Análise, Sistematização e Disponibilização On-Line da
Legislação de Pessoal
13. Adequação da Legislação de Pessoal ao Redesenho de Processos
Propósito
Mapeamento das Rotinas de RH (SAEB/SRH e Setoriais)
Concepção Modelo de RH organizado em 06 macroprocessos
Criação do SIGRH;
Migração do SGRH para o SIGRH;
Consolidação de Informações Cadastrais
Recuperação dos Dados Cadastrais e Históricos Funcionais dos
Servidores Ativos;
Atualização e Validação da Base do SIRH
Relacionamento via web com servidor
Identificar o real quadro de pessoal e sua efetiva lotação
Proposta de Integração do Planejamento de RH com Plano
Plurianual;
Associar os quadros de pessoal aos órgãos e entidades com os
programas, ações e metas.
Desenvolvimento de um Plano de gestão de carreiras e concepção
de diretrizes para o desempenho profissional
Implantar mecanismos de avaliação de desempenho nas
áreas/equipes da SAEB/SRH como projeto piloto para o estado
Criação do Sistema OLAP (Online analytical processsing) com
arquitetura datawarehouse para uso gerencial ágil
Desenvolvimento de Competências necessárias ao servidor público
estadual
Disponibilização da Legislação de Pessoal da Bahia via web
Proposição de minutas de projetos de lei e outros dispositivos
jurídico-administrativos
14. Concepção de um novo modelo de Tecnologia de Informação
Formulação de uma nova plataforma tecnológica para o novo
sistema de gestão de RH - SIGRH
15. Detalhamento dos Processos-Chave de RH
Descrever a situação de detalhamento dos processos de recursos
humanos.
SAEB/SRH (2006). Relatório do PROMORH 2000-2006. Elaboração do Autor.
A política de redesenho de processos de RH foi um dos principais impactos do PROMORH e
a Bahia deu inicio a um complexo e minucioso movimento de compreender como a burocracia
de fato se organizava, e, como esta produzia ineficiência, custos e desperdícios. Iniciativas
voltadas para o redesenho de procedimentos relativos a organização e gestão das rotinas de
recursos humanos foi um dos focos privilegiados da SAEB. A Diretoria de Planejamento
produziu um completo manual de procedimentos com os novos processos e rotinas dentro do
novo modelo de gestão e foi um dos mais importantes avanços para a compreensão da
complexidade e das estruturas burocráticas envolvidas nas decisões que afetam o servidor
público estadual na Bahia. O redesenho de processos foi construído a partir de seis macroprocessos de RH para a administração pública estadual: planejamento estratégico de RH;
desenvolvimento; admissão e cadastro; ocorrências funcionais; benefícios; pagamentos e
controle gerencial. Foram especificados novos procedimentos e rotinas de recursos humanos,
com a eliminação de inconsistências, redundâncias e desperdícios de tempo, além de propor
racionalização das estruturas administrativas e funcionais, garantindo a transparência e a
legitimidade das informações para o planejamento.
28
Quadro 03
PROMORH – Redesenho de Processos
Macroprocessos Fundamentais e Ações
Macroprocessos
1. Planejamento e Desenvolvimento dos Recursos Humanos
2. Cadastro e Admissão
3. Ocorrências Funcionais - Movimentação
4. Pagamentos
5. Benefícios
6. Controle Gerencial
Ações
definição da política e planejamento da gestão de pessoal;
mapeamento e consolidação das necessidades atuais e futuras por
recursos humanos; cadastrar e consolidação das informações
gerenciais para planejamento e avaliação
criação de controle e acompanhamento das informações cadastrais
das fases de processo seletivo até a admissão do servidor
controle automático das movimentações cadastrais e funcionais que
podem ocorrer durante a vida funcional do servidor
controles automáticos das atividades relacionadas à folha de
pagamento dos servidores ativos e aposentados
controles automáticos das atividades relacionadas à concessão das
aposentadorias, pensões e outros benefícios previdenciários e
assistenciais
controle e avaliação através da análise contínua das metas planejadas,
dos resultados alcançados e bases para comparação de desempenho;
especificação de um novo conjunto de indicadores para a gestão de
rh; instrumentos de análise gerencial on-line
SAEB/SRH (2006). Relatório do PROMORH 2000-2006. Elaboração do Autor.
1.3.4. O Plano de Ação da Superintendência de Recursos Humanos
Em 2007 no início da nova gestão, a SRH/DPL produziu um importante documento
referencial, o Relatório do Plano de Ação da Superintendência de Recursos Humanos, o qual
sistematiza as principais iniciativas ou políticas a serem perseguidas pelo governo da Bahia para
dar continuidade aos modernização da gestão de recursos humanos. Conforme veremos
adiante, a nova política não apresenta uma ruptura radical com as políticas anteriores, mas, sim,
um aprofundamento da experiência e do reconhecimento de que, apesar dos avanços promovidos
desde 2000, seria necessário refocalizar e organizar sob uma nova lógica as políticas de pessoal,
introduzindo novos elementos, e, perseguindo o crônico problema da demanda por
alinhamento e coerência estrutural entre as políticas de recursos humanos e o planejamento
governamental. Novas idéias-força são introduzidas e materializadas em linhas de ação
alinhadas ao contexto de equilíbrio e prudência fiscal, e, elevação da qualidade do atendimento
no serviço público.
O novo conjunto de iniciativas é fundamentado em uma matriz composta por seis as linhas
estratégicas: a gestão de pessoas; a valorização do servidor; a profissionalização do serviço
público; suporte à gestão de pessoas, e, a reorganização da previdência estadual (Cf. Quadro
04). Estas teriam por propósito promover níveis mais elevados de governança e capacidade de
29
gestão dos recursos humanos, a partir de um maior alinhamento estratégico das políticas
públicas do governo. Ganha força também um ponto “esquecido” no PROMORH: o
problema da reconfiguração da qualidade do trabalho. Esta seria fundamentada a partir das
idéias de valor público e de aprendizado organizacional. Os gestores entrevistados na pesquisa
consideram que um dos principais problemas da cultura administrativa baiana é a ausência de
políticas mais efetivas para promover o engajamento e a motivação dos servidores públicos.
Novas idéias como o trabalho decente, o êxito psicológico, e as novas formas de negociação
trabalhista aparecem como decisivas no desenho das novas políticas. Para a questão da
profisisonalização busca-se focalizar em aspectos ligados ao problema do desempenho do
servidor, que ainda é um problema crônico, como se verá nos capítulos seguintes, e na questão
da educação corporativa, com os grupos de aprendizagem organizacional. A idéia de promover
maiores capacidades e qualidades do serviço público extrapola em muito a teoria de que os
salários são a principal fonte motivacional do servidor público.
Quadro 04
SRH – Programas, Linhas de Ação e Finalidade das Políticas Recentes
Programas
Linhas de Ação
Finalidade
Gestão de Pessoas
•
•
•
Política de Gestão de Pessoas
Aprendizagem Organizacional
Planejamento do Quadro de Pessoal
Fortalecer a governança do Poder Executivo
Valorização do Servidor
•
•
•
•
Princípios Motivadores do Servidor
Negociação Trabalhista “Ganha-Ganha”
Cargos, Carreiras e Remunerações
Qualidade de Vida no Trabalho
Promover ambiente de aprendizagem e de
trabalho decente
Profissionalização do
Serviço Público
•
•
•
Gestão do Desempenho
Educação Corporativa em Gestão Pública
Gestão de Benefícios Não Previdenciários
Ampliar capacidades e melhorar qualidade
dos serviços públicos
Suporte à Gestão de
Pessoas
•
•
•
Atualização Cadastral e Histórico Funcional
Desenvolvimento de Tecnologias e Sistemas
Procedimentos para a Gestão de Pessoas
Assegurar simplificação dos processos e a
confiabilidade das informações de pessoal
Reorganização da
Previdência
•
•
•
Criação do BAHIAPREV
Revisão das Pensões Previdenciárias
Recadastramento de Pensionistas e Inativos
Aprimorar os serviços da previdência
estadual, assegurando informações
fidedignas.
Fonte: SRH(2007). Plano de Ação. Elaboração do Autor.
O detalhamento em termos dos objetivos de cada um destes programas está elencado no
Quadro 05. Os dados mostram que a nova política continua perseguindo ativamente a
melhoria da capacidade do processamento e gerenciamento de informações que foi
desenvolvido no PROMORH, que existe uma clara intenção de dar centralidade ao
30
planejamento das políticas de gestão de recursos humanos. Esta se baseia na questão da
adequação da estrutura organizacional e de recursos humanos com o planejamento
orçamentário, e, mais ainda, como planejamento estratégico do governo. A idéia de valorização
do servidor passa fundamentalmente por uma redefinição dos incentivos para a motivação, e,
também por um claro esforço de revisão das atuais políticas e arranjos regulatórios para a
organização dos cargos, das carreiras, e, por conseqüência, dos salários. A questão da avaliação
do desempenho a partir da idéia de remuneração variável a partir da produtividade permanece
como desafio a ser perseguido pela nova gestão.
Quadro 05
SRH – Linhas de Ação e Objetivos dos Programas
Programa/Linha de Ação
Objetivos
Gestão de Pessoas
1. Política de Gestão de Pessoas
Garantir unidade nas diretrizes de gestão de pessoas, alinhadas ao planejamento do governo
2. Planejamento do Quadro de Pessoal
3. Aprendizado Organizacional
Valorização do Servidor Público
Adequar a estrutura de pessoal ao planejamento orçamentário
Fortalecer a inteligência estratégica e qualidade da gestão pública
1. Princípios Motivadores da Ação
Administrativa
2. Negociação Trabalhista “GanhaGanha”
3. Cargos, Carreiras, e Remunerações
4. Qualidade de Vida no Trabalho
Profissionalização do Serviço Público
1. Gestão do Desempenho
Fortalecer o grau de comprometimento e colaboração dos servidores com a missão institucional
2. Posicionamento Estratégico da
Gestão de Pessoas
3. Educação Corporativa
Imprimir confiança e transparência nas relações trabalhistas
Aperfeiçoar a gestão de cargos, carreiras e remunerações
Promover a prevenção, o diagnóstico precoce e a reabilitação da saúde do servidor
Ampliar a competência das pessoas na organização, subsidiando sistemas de remuneração variável,
recompensas e premiações por resultados
Fortalecer e Garantir maior transversalidade e posicionamento estratégico das políticas de gestão
de pessoas
Fortalecer a cultura organizacional com foco na melhoria da gestão pública
4. Gestão de Benefícios NãoPrevidenciários
Suporte à Gestão de Pessoas
Otimizar serviços e racionalizar gastos com saúde e segurança do trabalhador
1. Atualização Cadastral
Fornecer uma base de dados cadastrais confiável, validada pelos servidores e em conformidade
com os órgãos expedidores
Resgatar informações sobre a trajetória do servidor ativo desde seu ingresso, ampliando a base de
dados do sistema atual e facilitando a implantação do novo sistema integrado de pessoas
Garantir conformidade com os novos procedimentos provenientes do redesenho de processos e
com o novo ordenamento jurídico
Instrumentalizar as áreas de gestão de pessoas para uma ação uniforme e integrada
2. Histórico Funcional
3. Adequação da Legislação
4. Manual de Procedimento para a
Gestão de Pessoas
5. Desenvolvimento de Ferramentas e
Sistemas
6. Controle Sistêmico e
acompanhamento da folha de
pagamento
7. Comunicação
Oferecer soluções integradas em Tecnologia de Informação para fortalecer o gerenciamento
descentralizado
Verificar as inconformidades, mensurar os prejuízos e assegurar a correlação entre proventos e
cargos
Criar canais de comunicação entre a Diretoria de Recursos Humanos, setoriais e servidores
Fonte: SRH(2007). Plano de Ação. Elaboração do Autor
Em termos dos resultados esperados pela nova política, que em muito reflete as demandas
crônicas do modelo existente, passa por uma ampla lista de pontos, conforme apresentado no
31
Quadro 06. Diversos elementos que caracterizariam uma maior profissionalização e
institucionalização dos sistemas de gestão dos recursos humanos estão presentes.
A primeira grande expectativa é a formulação e implementação da política de gestão de pessoas
em que esteja o planejamento como elemento central. O dimensionamento de pessoal e da
força de trabalho bem como sua conexão com o planejamento estratégico e orçamentário do
governo também aparece como ponto crucial a ser atingido. Os impactos destas ausências são
consideráveis, e, muito dos problemas de planejamento derivam deste ponto, conforme
discutiremos com maior profundidade nos capítulos de diagnóstico e análise mais adiante.
Outro item desejado pela nova política é o aprofundamento no conhecimento e analise sobre a
relação entre a cultura organizacional e os incentivos necessários a motivação dos servidores.
Esta questão jamais foi “levada com a seriedade necessária” na análise das políticas de recursos
humanos. Outra idéia importante a ser atingida é a difusão da idéia de aprendizagem
organizacional e engajamento como valores estratégicos na política de gestão de pessoas,
Nas políticas de gestão dos salários, diante da heterogeneidade da administração pública
estadual, e das diferentes demandas, se busca a implementação do Sistema Estadual de
Negociação Permanente e dos Núcleos centrais e setoriais, o que representa um considerável
avanço nas negociações dos conflitos trabalhistas.
Outros resultados esperados pela nova política são ligados ao aperfeiçoamento do modelo de
gestão de cargos, as estruturas de carreiras e remunerações, a introdução de critérios
meritocráticos e avaliação para ascensão funcional; introduzir critérios meritocráticos para
ocupação dos cargos de comissão; compatibilização entre estrutura de cargos com ações
finalísticas dos órgãos e entidades. Pretende-se também promover os critérios de recompensas
e premiações do servidor bem como encontrar os mecanismos para a implementação do
processo de avaliação do desempenho.
32
Quadro 06
SRH – Linhas de Ação e Produtos Esperados
Programa/Linha de Ação
Resultados Esperados
Gestão de Pessoas
1. Política de Gestão de Pessoas
2. Planejamento do Quadro de Pessoal
3. Aprendizado Organizacional
Valorização do Servidor Público
1. Princípios Motivadores da Ação
Administrativa
Formulação e implementação da política de gestão de pessoas.
Internalização de uma cultura de planejamento integrado; dimensionamento do quadro de pessoal;
conexão entre o dimensionamento da força de trabalho e o planejamento estratégico e orçamentário do
governo.
Papel estratégico da Diretoria de Desenvolvimento de Pessoas como consultora interna em
aprendizagem organizacional; funcionamento da escola de governo; execução do programa de educação
corporativa
Realização de pesquisas sobre cultura organizacional e motivação dos servidores; difusão da idéia de
aprendizagem organizacional e engajamento como valores estratégicos na política de gestão de pessoas;
conexão com tecnologia de informação
2. Negociação Trabalhista “Ganha-Ganha”
Implementação do Sistema Estadual de Negociação Permanente e dos Núcleos centrais e setoriais
3. Cargos, Carreiras, e Remunerações
Aperfeiçoamento do modelo atual de gestão de cargos, carreiras e remunerações; Introdução de critérios
meritocráticos e avaliação para ascensão funcional; introduzir critérios para cargos de comissão;
compatibilização entre estrutura de cargos com ações finalísticas dos órgãos e entidades
4. Qualidade de Vida no Trabalho
Implementação do Projeto Intersetorial de Saúde Ocupacional e Qualidade de Vida; Reestruturação da
Junta Médica Oficial do Estado
Profissionalização do Serviço Público
1. Gestão do Desempenho
2. Posicionamento Estratégico da Gestão de
Pessoas
Definição dos critérios de recompensas e premiações do servidor; implementação do processo de
avaliação do desempenho.
Criação e capacitação de grupos de referencia em gestão de pessoas para atuação nos órgãos e entidades;
implementar laboratórios de aprendizagem e práticas para a formação de gestores de linha em gestão de
pessoas; difusão de boas práticas na área de gestão de pessoas.
3. Educação Corporativa
Promoção de eventos de ambientação e inserção dos novos servidores no serviço público;
fortalecimento do núcleo de especialistas em gestão pública; criar modelo de acompanhamento e
avaliação dos programas de desenvolvimento.
4. Gestão de Benefícios Não-Previdenciários
Racionalizar gastos com seguridade a partir da concessão correta de pensões e aposentadorias;
mecanismos para racionalizar gastos com insalubridade e periculosidade; redução dos índices de
absenteísmo; criar ferramentas gerenciais para avaliar saúde ocupacional dos servidores.
Suporte à Gestão de Pessoas
1. Atualização Cadastral
2. Histórico Funcional
3. Adequação da Legislação
4. Manual de Procedimento para a Gestão de
Pessoas
5. Desenvolvimento de Ferramentas e
Sistemas
6. Controle Sistêmico e acompanhamento da
folha de pagamento
7. Comunicação
Concluir o recadastramento dos servidores ativos e inativos; elaborar e implantar o recadastramento
periódico de todos os servidores ativos.
Recuperar dados históricos funcionais no período 1973-1993; definição das formas de manutenção do
histórico funcional; promover a validação dos dados recuperados.
Revisar o Estatuto dos Servidores Públicos; adequar a legislação ao novo modelo de gestão de pessoas
Revisar e validar os procedimentos de gestão de pessoas; Elaborar, disseminar e implantar o Manual de
Procedimentos
Implantação do Sistema Integrado de Gestão de Pessoas (SIGRH); Implantar o Sistema de Quadro de
Pessoal por Programa – SIQUAP; atualização do Portal RH-NET; descentralização do Sistema de
Informações Gerenciais - OLAP
Identificação das inconsistências da folha de pagamento relativas a direitos e vantagens ao servidor.
Implantar veículos de comunicação com o servidor: jornal informativo, call center, e help desk para
usuários do SIRH.
Fonte: SRH(2007). Plano de Ação. Elaboração do Autor
33
Capítulo 2 - Diagnóstico dos Subsistemas Funcionais
Esta seção analisa os subsistemas funcionais que compõem o sistema integrado de gestão de
recursos humanos no estado da Bahia no período 2000-2007. Busca-se compreender e analisar
a existência, o funcionamento, as características estruturais, e, os pontos críticos de
funcionamento dos 07 sistemas funcionais que compõem o modelo institucional de gestão de
recursos humanos, tais como concebidos pela metodologia referencial utilizada neste estudo.
Em função dos dados coletados na pesquisa, são examinados mais de perto os seguintes
subsistemas: a) Planejamento das Políticas de Gestão de Recursos Humanos; b) Gestão das
Carreiras; c) as Políticas de Ingresso, Mobilidade e Demissões; d) Desempenho e
Produtividade; e) Políticas de Remuneração; f) Políticas de Promoção e Qualificação
A preocupação central da seção é dupla: primeiro, é a de oferecer elementos que possam
complementar as informações históricas e contextuais examinadas no capítulo 3; e, ao mesmo
tempo, a de subsidiar informações estruturais e gerenciais para as análises do capitulo seguinte,
onde se examinam mais de perto os parâmetros centrais da pesquisa tais como eficiência,
mérito, consistência estrutural, capacidade funcional, e, capacidade de integração da política de
gestão de recursos humanos. Por fim, vale ressaltar que a base de dados primários que
fundamenta a análise é proveniente das respostas dos questionários abertos e fechados e das
entrevistas semi-estruturadas realizadas em campo com os gestores de recursos humanos.
2.1. Planejamento das Políticas de Gestão de Recursos Humanos
Nesta seção tenta-se compreender a existência, o papel estratégico, e, os pontos críticos do
planejamento das políticas de gestão de recursos humanos na Bahia. A seção compreende a
três importantes aspectos relativos ao planejamento: a organização e estruturação do modelo
de gestão; importância estratégica dos sistemas gerenciais de informações; e, por fim, discute-se
aspectos relativos a integração e alinhamento do planejamento com outras áreas e políticas de
recursos humanos
34
2.1.1. O Modelo de Gestão de Recursos Humanos
Ao menos do ponto de vista formal, existe um modelo institucionalizado de planejamento e
gestão das políticas de recursos humanos no estado da Bahia que existe há pelo menos desde
2000. Ele é composto pela Secretaria de Administração – SAEB, órgão sistêmico responsável
pelas políticas e diretrizes gerais, e que decide sobre de forma compartilhada com o Conselho
de Política de Recursos Humanos. As políticas de gestão dos recursos humanos representam
uma função meio transversal a todas as secretarias na administração pública baiana5.
A responsabilidade de implementar de forma descentralizada das políticas e diretrizes do
planejamento nas diversas entidades da administração pública é das Setoriais de Recursos
Humanos. Estas entidades operam com reduzida função gerencial, e são basicamente
responsáveis pela elaboração da folha de pagamento bem como pelo encaminhamento
continuo das solicitações de novas contratações de servidores. Elas basicamente organizam as
demandas por contratação de servidores no estado, que são enviadas e autorizadas pela SAEB
e pelo COPE em função de parâmetros orçamentários e fiscais. O papel de planejamento
estratégico das setoriais nas políticas de RH ainda é muito restrito. De acordo com os gerentes
entrevistados o modelo atual atua com consideráveis problemas de coordenação com impactos
sensíveis sobre a eficiência, a coerência estratégica, e, a consistência diretiva do modelo de
gestão, dado o nível de autonomia e flexibilidade que tais entidades operam no modelo de
gestão de pessoas. O fortalecimento institucional destas unidades, apesar de fundamental para
superar tais pontos críticos de gestão, ainda não se verifica como realidade.
A função planejamento de recursos humanos tem sido institucionalizada a partir de 2000 com
o esforço modernizante empreendido pelo PROMORH trouxe à tona a necessidade de
racionalizar as despesas com a burocracia, especialmente com a racionalização dos
procedimentos burocráticos na concessão de benefícios funcionais, e promover o equilíbrio
fiscal na Bahia. Houve um esforço inédito de compreensão da lógica dos procedimentos
burocráticos, através uma política de redesenho de processos. Esta foi considerada essencial
para dotar o planejamento de informações no sentido de produzir eficiência fiscal para o
equilíbrio dos gastos públicos. Para tanto foi necessário repensar as questões relacionadas aos
5
O organograma geral do estado da Bahia se encontra em Appendix.
35
recursos humanos, especialmente a partir de um novo modelo de gestão e organização das
ocorrências e benefícios funcionais para os servidores6.
O programa tentou criar e institucionalizar iniciativas voltadas para reorganizar e dar sentido
ao papel estratégico das áreas e funções de recursos humanos nas organizações com forte
atenção a questão do controle das despesas. A gestão da folha de pagamento e, especialmente
de gestão dos benefícios ao servidor através das ocorrências funcionais derivadas do Estatuto
do Servidor de 1994, e, basicamente foi a principal política planejada para a área de recursos
humanos. De forma inédita passou-se a ter um maior nível de controle em termos do
gerenciamento da folha de pagamento e controle das despesas. Os gestores entrevistados
consideram que o modelo de recursos humanos é centrado numa lógica orçamentária,
excessivamente focalizada na folha de pagamento, sem uma integração mais aguda com
informações gerenciais mais refinadas. As setoriais ainda exercem um papel muito reduzido no
planejamento das demandas por pessoal, e, basicamente operam na gestão do pagamento de
pessoal.
O modelo de gerenciamento e planejamento dos recursos humanos trabalha basicamente com
informações quantitativas fornecidas pelas setoriais de RH, com históricos funcionais e
cadastrais do servidor, que é a base para a decisão sobre o orçamento para pagamento da força
atual de trabalho e do planejamento das novas contratações. A orientação básica pelas
demandas emergenciais por contratações de servidores pelas setoriais é um dos impactos mais
críticos da ausência de mecanismos mais consistentes e institucionalizados para o planejamento
das carreiras, dos salários, e, de outras dimensões da política de RH no Estado. Aliado a lógica
orçamentária para o planejamento dos recursos humanos está o excessivo peso das estruturas
formais das legislações de carreiras e das estruturas. Estas basicamente definem, sem conexão
com o mérito, com o desempenho, ou com as competências técnicas, ou mesmo com as
necessidades, as demandas por pessoal, as políticas de promoção, dos salários, e outros
6
De acordo com dados de pesquisa de campo realizada pela SRH/DPL, verificou-se, num universo de pesquisa de 320.000 processos em 05
anos, a existência de uma duração média de 112 dias para a liberação de uma concessão de benefícios ao servidor6. Para tal liberação, em média
são envolvidas 06 unidades administrativas, produzindo em média 22 páginas por processo administrativo. Para cada tramitação necessária, em
média, eram somados 34 dias ao processo burocrático. A existência destes procedimentos e formalização burocrática, por outro lado, foi
considerada com desnecessária: apenas 0,8% dos pedidos são negados. Em outras palavras, basicamente a totalidade dos processos
administrativos eram liberados, todavia, com sensíveis custos de gestão, e, especialmente de “burocracia”. A necessidade de reduzir custos
burocráticos balizou a política agressiva de investimento em produzir um conhecimento mais planejado dos principais fluxos administrativos
no contexto da burocracia baiana que foi prevalente no PROMORH a partir de 2000.
36
aspectos, sem muito espaço para a construção de políticas mais adequadas as realidades
estratégicas das organizações. O excessivo peso das heranças formais sobre as políticas
contemporâneas é apontado pelos gestores como um dos pontos críticos para a
institucionalização de uma administração pública mais profissional e que seja planejada de
forma a viabilizar a importante conexão estratégica com a matriz de políticas públicas existente
no Estado da Bahia.
2.1.2 Os Sistemas Gerenciais de Informação
O modelo de planejamento existente é fundamentado em um sistema de informação gerencial.
o Sistema Integrado de RH – SIRH, que foi concebido em 1994. Este sistema é a base
informacional do gerenciamento de recursos humanos na Bahia. Este sistema foi concebido
em 1994 e é responsável pela geração mensal da folha de pagamento, abriga os dados
cadastrais e históricos funcionais de aproximadamente 252mil servidores ativos e inativos,
estagiários e menores aprendizes.
O sistema é ainda operado de forma centralizada e com pouca conexão com a produção de
informações de corte mais gerencial para o planejamento de recursos humanos. Pela sua difícil
operacionalização para a geração de informações gerenciais, alguns órgãos do estado, inclusive
a SAEB, desenvolveram ferramentas “individualizadas”
para geração de relatórios não
estruturados a partir de suas próprias demandas por informação. A SAEB desenvolveu uma
ferramenta data warehouse que abriga informações cadastrais e financeiras dos servidores numa
base SQL abrangendo o ano de 1994 até a presente data. A SEFAZ e SEC também possuem
sistemas paralelos de informações cadastrais e históricos funcionais.
O SIRH vem sendo questionado pelos gestores de recursos humanos dado que ele não atende
as demandas gerenciais frente à complexidade da gestão de pessoas na Bahia. Nos anos
recentes foi realizado um investimento na formação de um novo sistema, no contexto do
PROMORH ainda não foi concluído. Os gestores entrevistados consideram serem reduzidos
os investimentos no fortalecimento destes sistemas nas setoriais de recursos humanos no
estado, bem como na tentativa de integração destas. Este é considerado um ponto crítico do
37
planejamento gerencial dos recursos humanos, especialmente dentro de uma lógica de
descentralização e autonomia das setoriais na implementação das políticas.
Os limites operacionais do sistema gerencial de informação existente são claras e a SAEB vem
tentando aperfeiçoar tal modelo a partir de um novo Sistema de Gestão de RH – SGRH,
baseado nas rotinas gerenciais sugeridas pelo redesenho de processos do PROMORH, e que se
encontra paralisado em função de questões contratuais. O novo sistema tem como
características a versão on-line, base relacional e integração de todos os macro-processos do
gerenciamento de recursos humanos tais como: planejamento, desenvolvimento, admissão,
cadastro, ocorrências funcionais, pagamento, benefícios previdenciários e controle gerencial.
Esta seria uma tentativa inédita de consolidar um modelo que possa superar a lógica
“orçamentária” que rege o modelo existente.
O sistema concebido no novo modelo se pauta nos princípios de eficiência e agilidade nos
controles gerenciais nos processos decisórios sobre a concessão dos benefícios aos servidores.
Ele introduz novos conceitos para o gerenciamento das informações de recursos humanos tais
como auto-atendimento a gestores e servidores, desburocratização de
rotinas,
descentralização, integridade da base de dados pela possibilidade de integração com diversas
bases de dados dos órgãos de origem das informações, além da implementação de rotinas de
auditoria.
Dentre um universo de 25 informações consideradas estratégicas para o planejamento de
recursos humanos que os sistemas existentes poderiam produzir em termos de precisão e
confiabilidade, os gestores consultados afirmam que 14 itens (56%) são produzidos e
conhecidos com razoável precisão e confiabilidade gerencial; para 8 tipos de informação
(32%) sistema não estaria preparado para gerá-las. Em 3 casos (12%), entretanto, embora não
se disponha da informação requerida, seria possível de saber com relativo esforço.
A análise dos dados revela que os tipos de informações que se pode saber com precisão e
confiabilidade são as seguintes: quantitativo geral da força de trabalho; quantitativo de
servidores por tipo de vinculo; quantitativo de servidores por carreira; despesas de pessoal;
folha salarial; despesas com aposentadoria; estrutura salarial; distribuição dos cargos
38
comissionados; salários médios por carreira; idade média dos servidores; distribuição dos
servidores por sexo; e a quantidade de horas aula de treinamento por servidor. Isto revela que a
orientação e concepção dos sistemas gerenciais, que refletem as prioridades dos modelos de
gestão, respondem com precisão aos indicadores que mais de perto dizem respeito ao modelo
“orçamentário” cujo foco é basicamente a concessão dos benefícios e do pagamento mensal
dos servidores. Neste ponto, os sistemas existentes atendem bem as demandas. Os limites
gerenciais são claros quando se pretende saber sobre dados mais refinados, especialmente
sobre o planejamento futuro da força de trabalho. Os sistemas não estão preparados para
produzir quaisquer informações sobre as demandas atuais e futuras por concursos em cada
organização ou carreira; perfil das habilidades requeridas para carreiras e cargos; níveis de
excesso ou déficit de servidores por carreira e organização; resultados das avaliações de
desempenho; o montante anual aplicado em qualificação; bem como a quantidade de
computadores e pontos de acesso a internet por servidor ou por organização.
2.1.3. O Alinhamento e a Integração do Planejamento com outras áreas
Os sistemas funcionais da política de recursos humanos na Bahia operam de modo
“desalinhado” e centrado numa lógica que privilegia aspectos emergenciais e formais e não
aqueles orientados estrategicamente pelo planejamento. A gestão de recursos humanos opera
dentro de níveis elevados de desintegração entre as demandas por contratação de pessoal e as
ações estratégicas do governo. O planejamento é basicamente voltado basicamente para dotar
os gerentes de RH de controle formal do planejamento voltado para a execução da folha e do
controle das despesas, dado o forte interesse em manter as despesas de pessoal dentro das
metas admitidas pela Lei de Responsabilidade Fiscal. As setoriais de RH nas diversas
secretarias operam de forma “autônoma” e com considerável poder para definir de fato as
demandas por contratações sem sintonia mais profunda com as políticas ensejadas pelos
governos, ou com critérios definidos pelo planejamento de RH. Em conseqüência, o sistema
de gestão de RH revela a presença de níveis elevados de desconexão estrutural entre o
planejamento e dimensionamento de pessoal, a alocação nas estruturas organizacionais, e, o
encaixe com as políticas públicas. Este fator é considerado um dos pontos críticos e principal
obstáculo ao desenvolvimento das políticas de planejamento e gestão dos recursos humanos na
Bahia.
39
De forma surpreendente, a desconexão estrutural e seus impactos sobre a eficiência do sistema
gerencial ainda não foi alvo privilegiado de esforços analíticos mais estruturados para a
produção de investigações e análises mais realistas sobre o dimensionamento da força de
trabalho. As políticas recentes têm colimado esforços preliminares para avançar na tentativa de
produzir um dimensionamento da forca de trabalho com base nas necessidades reais e
integração com o PPA participativo. Todavia, estas ainda são políticas que demandarão
esforços consideráveis para compreender a lógica da desconexão estrutural existente em suas
reais dimensões e impactos, especialmente no que concerne a informações mais consistentes
oriundas do planejamento e seus sistemas.
Por outro lado, as decisões sobre salários, carreiras, aposentadorias, promoções, desempenho,
ainda são tomadas com base em aspectos formais, legais, e, não atendem a uma política mais
geral baseada em critérios técnicos e gerenciais. O modelo tradicional é fortemente pautado
por aspectos formalistas e excessivamente burocráticos. O planejamento não ocupa papel
estratégico dentro na política de modernização dos recursos humanos no seu sentido mais
amplo, que vai alem das questões orçamentárias e fiscais já consideradas. Os gestores
entrevistados reconhecem haver nas políticas recentes uma compreensão sobre a relevância do
planejamento na gestão de recursos humanos para a estruturação de políticas de salários,
carreiras, aposentadorias, avaliação do desempenho, modernização gerencial, e racionalização
da composição da força de trabalho. Todavia, o modelo de planejamento existente ainda carece
de um esforço mais consistente para encontrar estratégias mais sólidas para elevar sua
racionalidade e eficiência com orientação por parâmetros de desempenho e produtividade.
Há outro importante avanço reconhecido pelos gestores que é o de uma progressiva, embora
lenta e gradual, mudança de cultura burocrática no que se refere aos esforços de planejar e
gerenciar os recursos humanos. Os gestores entrevistados afirmam estar havendo, na realidade,
um “choque entre o modelo tradicional-burocrático e um modelo gerencial de recursos
humanos”. O modelo tradicional se pauta por uma lógica decisória e organizacional que
trabalha de modo fragmentado. Os recursos humanos são compreendidos como insumo para a
produção de benefícios e concessões aos servidores, i.e, para a folha de pagamento. No
modelo gerencial, por seu turno, o planejamento dos recursos humanos passa a ser uma
importante política. O engajamento, a motivação, e, a qualificação dos servidores representam
40
elementos decisivos ao servidor público, e, estes, dependem, em grande parte, da existência de
planejamento. O planejamento é compreendido como um importante aspecto para produzir a
racionalidade organizacional a partir da conexão com sistemas integrados de informação, a
gestão a partir das transversalidades das políticas públicas que compõem a ação do governo.
No confronto entre os dois modelos, todavia, apesar do discurso recente, ainda prevalece na
Bahia, o legado tradicional. O gerenciamento mais efetivo dos recursos humanos ainda é um
“longo caminho” a ser perseguido pelas novas políticas.
Os gestores entrevistados afirmam categoricamente que outra dimensão característica do
modelo de planejamento de é o reduzido alinhamento ou conexão estratégica com as
iniciativas de políticas públicas existente no estado. Há uma desconexão histórica entre a
alocação dos recursos humanos, as estruturas organizacionais, e, as ações estratégicas do
governo. Embora existam diretrizes e os fundamentos para a adoção de um novo modelo
gerencial concebido a partir de 2001, onde se pretende integrar o planejamento de pessoal com
as ações estratégicas do governo da Bahia, na realidade, a articulação entre a oferta projetada de
pessoal e demanda por contratações ainda é um considerável obstáculo ao planejamento
efetivo das políticas de recursos humanos. Os gestores entrevistados são alinhados na idéia de
que um “novo modelo de gestão” requer tal conexão como ponto central de preocupação.
2.2. Gestão das Carreiras
2.2.1. O Modelo de Gestão das Carreiras
O modelo de organização e gestão de carreiras foi racionalizado a partir de 2003 com a criação
da Lei 8.899, que tentou dar tons mais profissionais a “descoordenação burocrática” e salarial
que havia nas estruturas hierárquicas anteriores. A nova lei de carreiras introduziu substanciais
mudanças na lógica de organização e funcionamento da política de carreiras na administração
pública da Bahia. A nova politica de recursos humanos se fez acompanhar uma mais racional
forma de organização dos recursos humanos, que passaram a ser organizados nos grupos
ocupacionais.
41
Do ponto de vista forma, as funções de regulamentação e organização da política de carreiras
dos servidores efetivos é de responsabilidade formal da SAEB7. Ela basicamente “reflete” a
aplicação das disposições legais estruturados no Estatuto do Servidor, nas legislações
específicas
que
regulamenta
algumas
carreiras,
legislações
relativas
as
estruturas
organizacionais, e mais especificamente a Lei 8.899 de 2003. Ela define os critérios para
elegibilidade, para promoções, progressões, e, os vencimentos básicos de cada classe e
hierarquia nas carreiras. Tal organização de carreiras vai ter seu rebatimento nas políticas
salariais, e, portanto, considerada decisiva em termos de seu impacto sobre a despesa com
pessoal.
O planejamento estratégico desempenha reduzida influência na concepção das políticas de
carreiras. Estas são mais orientadas pelas heranças formais e legais do que por princípios de
mérito, o desempenho e a produtividade. Os gestores consultados afirmam que os critérios
balizadores para a definição das políticas de carreiras são muito vagos e pouco
institucionalizados. O principio orientador, todavia, é que as novas contratações e perfis
devem, em principio, ser alinhadas com a legislação pertinente, e com os novos papéis e
funções do Estado. São também importantes aspectos relativos a adequação da formação dos
candidatos, e, fatores relativos as formas de contratação e ao tipo de vinculo. Todavia, tais
critérios ainda são vagamente institucionalizados.
Inexistem pesquisas e estudos sistemáticos que orientem com maior precisão e aderência a
realidade sobre os perfis de habilidades requeridas para o desempenho das funções em cada
carreira. Não existem estratégias mais institucionalizadas de seleção dos candidatos escolhidos
para os cargos em cada carreira em termos da produtividade ou orientados pelo planejamento.
Em conseqüência, existem reconhecidos descompassos entre as contratações realizadas e os perfis
7
Para alguns grupos ocupacionais específicos tais como o Fisco, a Educação, os Serviços Públicos de Saúde, e os
Serviços Penitenciários existem políticas específicas definidas pelas Secretarias da Fazenda, Educação, Saúde e
Segurança Pública. Os dados coletados revelam não haver ainda uma estratégia clara de integrar tais políticas de
organização das carreiras com as diretrizes básicas do planejamento dos recursos humanos. Há uma dominância
das leis específicas que regem as carreiras em termos dos perfis, habilidades, competências, bem como no tocante
aos salários. Não são conhecidos mecanismos que definam critérios mais consistentes para alinhamento
estratégico dos recursos humanos com a organização das carreiras da SAEB. O que tem havido, entretanto, é uma
estratégia nos últimos anos de tentar definir as carreiras consideradas estratégicas, a exemplo dos Especialistas em
Políticas Governamentais, que venham consolidar um novo modelo de Estado dentro da lógica gerencial.
42
requeridos, especialmente devido aos requisitos técnicos e formais dos concursos públicos, que
privilegiam candidatos com nível superior. Estes usualmente fazem concursos para o ingresso
em níveis de escolaridade inferior, produzindo um problema para o gerenciamento dos
recursos humanos, e, impactos sobre a motivação e o planejamento do trabalho nas
organizações. A pesquisa com os gestores revela que a tênue conexão entre as políticas de
carreiras e o planejamento de recursos humanos é uma realidade e deve ser enfrentada pelas
políticas futuras. Não se considera que as carreiras produzam incentivos gerenciais voltados
para maior produtividade e desempenho.
Apesar dos esforços ensejados nos últimos anos, ainda se mostram muito distantes a
consolidação de critérios técnicos que posicionem as habilidades e dos perfis gerenciais como
elementos decisivos para as estratégias de ocupação dos cargos. Segundo os entrevistados,
fatores como o mérito e a competência técnica não representam, de fato, fatores decisivos para
a ocupação de um cargo, especialmente aqueles de natureza gerencial.
Os gestores entrevistados reconhecem distorções na política de organização das carreiras e que
estas tendem a gerar poucos estímulos ao trabalho produtivo, para o êxito e a aprendizagem
institucional.
Tipicamente,
os
servidores
uma
compreensão
limitada
sobre
suas
responsabilidades organizacionais e como eles podem contribuir para a realização de metas e
para o desempenho das organizações. Predomina uma cultura de “sobrevivência burocrática
individual” centrada em grande fragmentação, pouca preocupação com a difusão e o
compartilhamento de informações consideradas essenciais para a produtividade. Em
conseqüência deste modelo, os servidores passam a ser fortemente voltados para uma
competição desenfreada por maiores salários, e, por galgar posições de maior prestigio, sem
maiores preocupações com o mérito, a competência técnica, e, mesmo a formação de
habilidades profissionais.
Conforme comentado anteriormente, a pesquisa revela que há uma grande influencia de
legados de políticas importam muito na definição das políticas existentes sobre a organização e
classificação dos cargos na burocracia. A lógica tradicional de organização das estruturas, dos
cargos, e, dos salários são basicamente definidas por legislação competente, com reduzidíssimo
espaço para inovações. Não existem estudos que busquem compreender sobre a efetividade
43
destas formas tradicionais de “organizar” a burocracia. Este ponto deve ser um dos itens
decisivos na construção de um novo planejamento de RH, reconhecem os gestores.
O
planejamento não conhece como as estruturas produzem efeitos sobre a produção do mérito,
da competência, e, sobre a produtividade individual e organizacional.
Por outro lado, os dados também mostram que as estratégias recentes de revisão e
reestruturação destas estruturas são principalmente orientadas por motivações salariais. As
políticas de carreiras são pouco acopladas a produtividade e ao mérito, mas, sim, a aspectos
corporativos, especialmente, aumento de salários. Os limites orçamentários é que basicamente
definem os níveis de remuneração em cada carreira (grupo ocupacional) e nível hierárquico.
Inexistem estudos de planejamento que tentem avaliar sobre o custo-efetividade destas
estruturas burocráticas e seus impactos sobre o desempenho e a produtividade. O processo
decisório de tais políticas ainda é muito centralizado e pouco inclusivo. Os gerentes de RH
participam muito pouco na definição dos perfis necessários de contratações. Quando o fazem,
não se fundamentam, por diversas razões, em critérios técnicos que possam informar sobre
contratações, perfis e impactos sobre produtividade.
Na realidade, o modelo existente ainda conta com o peso muito forte de fatores tradicionais e
do atendimento “reativo” a demandas emergenciais por contratação. O modelo ainda se pauta
por um desconhecimento das demandas por servidores (e dos perfis) e é capturado pelas
lógicas das setoriais de recursos humanos que solicitam contratações sem sintonias mais
precisas com o planejamento das carreiras e dos perfis desejáveis. Há uma conexão sim entre
as contratações e as restrições fiscais impostas pela Lei de Responsabilidade Fiscal. Há ainda
uma prevalência da lógica desarticulada das demandas por servidores. Este ponto afeta de
perto a qualidade da ocupação dos cargos de comando e direção, que de forma muito tênue
consideram o mérito e a competência como decisivos para a ocupação dos cargos. Há ainda
um predomínio da cultura da informalidade na pratica gerencial que atinge o planejamento e a
institucionalização das políticas de RH. Os gerentes de recursos humanos tendem a privilegiar
os papeis formais dos gerentes nas suas práticas quotidianas.
44
2.3. Gestão do Ingresso, Mobilidade e Demissões
De acordo com as diretrizes do Estatuto do Servidor da Bahia, a forma básica de admissão de
servidores para cargos efetivos na administração estadual é através de concurso público. Para
adquirir a estabilidade, estes passam por um período de estágio probatório. Por outro lado, o
ingresso de servidores nos cargos comissionados (de confiança) fica a critério do governador e
dos secretários de estado a livre nomeação e exoneração.
Não existe uma política e um planejamento mais estruturado para o treinamento introdutório e
adequação dos novos contratados para suas funções nos cargos específicos. Estas estratégias
são restritas a algumas carreiras estratégicas tais como os Especialistas em Políticas Públicas
(EPG), do Fisco, da Segurança Pública. Os EPGs são treinados pela própria SAEB; os da
Segurança Pública pela Acadepol/Secretaria de Segurança Pública; e os recém ingressos no
Fisco recebem treinamentos específicos oferecidos pela Secretaria da Fazenda.
Os gestores entrevistados afirmam que não há um conhecimento mais aprofundado sobre as
relações entre as estratégias de recrutamento e seleção dos novos servidores e a
profissionalização e o mérito na administração pública na Bahia. Este problema não é foco de
atenção de estudos e pesquisas sistemáticas. Isto se deve em parte ao fato de que as admissões
estão fortemente condicionadas a aprovação em concurso público, e, pelo fato de serem muito
frágeis os mecanismos subseqüentes de avaliação no exercício das funções. Fica difícil avaliar
as reais contribuições para profissionalização e mérito. As políticas de ingresso são
basicamente uma resposta “reativa” as demandas emergenciais e circunstanciais das setoriais de
recursos humanos, e, as decisões são tomadas com base formal legal sem maior vinculo com a
efetividade e o impacto destas políticas. O impacto mais imediato percebido é o impacto fiscal
e orçamentário das contratações.
Há uma dificuldade generalizada de aprofundar no conhecimento sobre os perfis desejáveis
para os candidatos nas diversas áreas, funções e carreiras da administração pública. O processo
de contratações de servidores é altamente regulamentado por diretrizes e formalidades que
muito normativamente se norteiam pelos princípios da igualdade, do mérito, e da
impessoalidade. A organização dos concursos, da seleção e do ingresso no setor público é
45
ainda um processo consideravelmente regido pelas leis e com pouco espaço para que se possa
contratar servidores de acordo com as demandas reais das organizações. De acordo com os
entrevistados na pesquisa, este formalismo impacta decisivamente sobre a não-especificação
das habilidades e competências que deveriam compor os perfis ideais para cada cargo. Embora
isto já venha sendo feito nas políticas mais recentes, ainda de forma muito específica, para
alguns cargos e organizações, há uma compreensão de que haveria um risco de ruptura com o
principio impessoalidade, parâmetro de importância basilar na organização burocrática
segundo o Estatuto do Servidor.
A aderência as formalidades e ao principio da impessoalidade, quase sempre se traduz em
políticas de concursos públicos que tendem a privilegiar a escolaridade superior em detrimento
a adequação e habilidades específicas para os cargos. Este tem sido um dos efeitos da tentativa
de promover o mérito apenas com o concurso público na entrada dos servidores, com base
nas provas e títulos. As formalidades impedem de que se possa, na compreensão dos gestores,
definir “critérios subjetivos” que iriam além de dimensões técnicas e profissionais. As políticas
de contratação de servidores também incluem estratégias de promoção da equidade e da nãodiscriminação (por sexo, gênero, e, etnia) nas políticas de contratação de novos servidores,
com a reserva de um percentual das vagas para portadores de deficiência, exigência
estabelecida em lei.
A influência de fatores políticos na contratação dos servidores não é considerada como de
impacto para as estratégias de contratação de servidores estáveis. Esta sim afeta de modo
intenso a aproximadamente 18% dos cargos (cargos em comissão) da administração que são
definidos pelo governador e pelos secretários de estado. Há uma forte influencia política
também nos escalões gerenciais uma vez que os secretários de estado, segundo a
regulamentação existente, nomeiam os cargos de direção e assessoramento superior.
As políticas de saúde preventiva e de qualidade do trabalho também são presentes na Bahia.
Há uma política em curso definida pela Coordenação de Gestão de Saúde Ocupacional na
Secretaria de Recursos Humanos criada em Agosto de 2005. Os dados recentes mostram que
tem havido uma redução das ausências ao trabalho por problemas relacionados à saúde
ocupacional. A taxa de ausência reduz do numero médio anterior de 2.600 afastamentos/mês,
46
para um patamar de 1.262 afastamentos/mês. Deste total, 83,73% dos afastamentos dizem
respeito a servidores das Secretarias da Educação (56,29%) e Saúde (27,44%).
Comparativamente, estes percentuais ainda se mostram elevados. Iniciativas de identificação
dos riscos ambientais inerentes às atividades destas Secretarias, prioritariamente, já estão em
estudo, os quais servirão de base para a elaboração de Programa Intersetorial de Saúde
Ocupacional que irá abranger todos os órgãos do estado. As principais causas de faltas ao
trabalho estão associadas as patologias relacionadas à Ortopedia, com ênfase para as dorsalgias,
seguidas por problemas relacionados à hipertensão arterial, distúrbios de origem psiquiátrica
como transtornos depressivos, ou relacionados à ansiedade.
Em termos gerais, pode-se se afirmar que as demandas emergenciais por contratações é o
principal fator que define/orienta, de fato, as estratégias de seleção e recrutamento dos
servidores. As políticas de recrutamento de servidores possuem alinhamento forte com
demandas circunstanciais das diversas secretarias sem uma orientação pelo mérito, perfis e
habilidades desejadas. Esta característica tem feito com que, a despeito de um esforço de
aperfeiçoamento das estratégias de difusão dos concursos públicos nos últimos anos, não
tenha se conseguido de fato atrair candidatos com habilidades desejáveis para os novos perfis
de servidores. Este é um dos dilemas gerenciais que devem ser superados pelas políticas
futuras. A realidade existente mostra que, apenas em algumas carreiras específicas e mais
estratégicas, tais como no fisco, na segurança e nos especialistas de políticas públicas, se
verifica um mais razoável alinhamento entre as políticas de contratação e as habilidades. Para o
universo da administração há um descompasso estrutural.
Outro ponto relevante para a análise é a reduzida relevância que a questão do mérito
desempenha na organização do ingresso no serviço público. O mérito é “entendido” apenas
como “aprovação no exame de concurso”, o que, de fato é uma visão limitada, e, que reflete a
frágil condução das políticas de RH no estado. Os critérios formais e legalistas das carreiras e
das estruturas restringem de fato as opções e escolhas sobre novos perfis de servidores. As
contratações de servidores efetivos obedecem basicamente às exigências de aprovação em
concursos de provas e títulos, não levando em conta, o importante aspecto das habilidades e
competências do desempenho das atividades da carreira, ou outros elementos mais adequados
à carreira, e, habilidades que transcendem aos critérios formais. Reconhece-se, de modo ainda
47
impreciso, que o servidor vai “aprendendo com o trabalho” e com a carreira. Esta crença
impacta de modo decisivo sobre a produtividade e a eficiência do sistema. As comissões de
seleção dotadas de autonomia, independência e recrutadas pela competência técnica
reconhecida ainda não são institucionalizadas. Os concursos são realizados por instituições
especializadas contratadas pelo Estado, que tem responsabilidade pela elaboração e realização
das diversas atividades dos concursos realizados, fato que contribui muito pouco para a
institucionalização do mérito.
Não existe um conhecimento dos padrões específicos da mobilidade gerencial na
administração pública. Não existem estratégias alinhadas com diretrizes de planejamento dos
recursos humanos para lidar com a mobilidade. Também não se conhece mais de perto como
a mobilidade dos servidores afeta o desempenho e a produtividade das organizações. As
políticas de recursos humanos ainda não incorporaram estudos que tentem analisar mais de
perto os processos de rotatividade gerencial e seus impactos sobre a produtividade
organizacional. Não se conhece mais de perto os padrões recentes de mobilidade. Sabe-se que
a política tende a afetar os cargos de confiança. O planejamento ainda não produz estudos
sobre tal importante conexão.
As estratégias de demissão de servidores estão dispostas e regulamentadas pelo estatuto do
servidor e na legislação específica. As estratégias recentes de demissão, todavia, têm afetado
mais de perto aos servidores não efetivos ocupantes de cargos comissionados de livre
nomeação e exoneração. Os principais mecanismos ou causas que provocam as demissões no
setor público são as faltas que provocam demissões na administração pública estadual estão
previstas em legislação específica. Formalmente existem mecanismos que possibilitam a
demissão por baixo desempenho. Todavia, estes não são aplicadas sistematicamente.
48
2.3. Desempenho e Produtividade
Apesar da preocupação com os resultados e a eficiência na orientação geral das políticas da
SAEB, as estratégias de avaliação de desempenho e produtividade dos recursos humanos na
Bahia são ainda muito incipientes. Não se verificam estudos mais sistemáticos e pesquisas que
tentem avaliar a consistência e efetividade da avaliação do desempenho dos servidores, das
organizações, e, das instituições. Não se investiu na realização de estudos mais refinados com
base em metodologias consistentes sobre a questão da produtividade no setor público.
Desconhece-se em grande parte os mecanismos que produzem ou contribuem de fato para a
elevação da produtividade dos servidores.
Existem iniciativas pontuais específicas de avaliação para algumas carreiras e órgãos
específicos. As carreiras que possuem regulamentação própria têm seus critérios de avaliação
definidos pelas instituições às quais estão vinculadas, sejam elas: SEFAZ, PGE, SCJDH. Para
as demais carreiras, cabe a SAEB através das Superintendências de Recursos Humanos e
Gestão Pública.
Formalmente, não há política mais ampla de avaliação de desempenho dos servidores. Existe
um processo de certificação desenvolvido na Secretaria de Educação, com base na avaliação de
competências para o cargo de diretor, coordenador e professor por disciplina. A SAEB iniciou
um processo de certificação de especialistas em políticas públicas e gestão governamental. O
grau de aprovação nestes processos é muito baixo e, no caso dos gestores, os reprovados
foram aqueles que têm dado maior contribuição na atividade, e que, por estarem trabalhando,
não tiveram condições de estudar conteúdos específicos com os quais não operam
cotidianamente. Há hoje uma necessidade urgente de revisão das estratégias de certificação
como reconhecimento do mérito no serviço público para algumas carreiras.
Embora o desempenho seja um dos critérios formais para as remunerações dos servidores
ainda não se verifica um alinhamento mais consistente com o planejamento das políticas de
recursos humanos. Nas organizações onde existem as avaliações de desempenho são lançados
os históricos de seus resultados e o rebatimento em promoções e remuneração.
49
Ainda prevalece, no âmbito mais geral, a idéia de que a avaliação do desempenho, apesar de
importante, não se constitui prioridade para a área de recursos humanos. As organizações são
avaliadas de forma muito ampla a partir das metas institucionais estabelecidas pela SEPLAN.
Nos níveis micro-organizacional e individual, todavia, são muito tênues ou inexistentes as
estratégias e critérios de avaliação real dos servidores. As avaliações tendem a ser vistas “como
mais uma formalidade desenecessária” e com impacto apenas sobre o salário e para as
promoções funcionais dos servidores. Ainda prevalece uma visão punitiva da avaliação. As
políticas recentes têm dado novo enfoque ao papel estratégico das avaliações, criando grupos e
comissões internas de avaliação, mas, ainda prevalece o modelo tradicional em que o
desempenho do servidor ainda é muito desalinhado com os resultados organizacionais e
institucionais. O que de fato existe é um processo de avaliação de metas setoriais, cuja
finalidade é o controle da ação estratégica do governo em termos amplos, e não a avaliação
permanente e corretiva das estratégias planejadas, especialmente nas dimensões mais relatas ao
servidor.
A questão da produtividade não tem sido valorizada no plano da ação até o ano de 2007, e, se
tem uma estrutura informal de incentivos em que o servidor escolhe se quer ou não ser
produtivo, e, não uma conexão mais ampla, estratégica com questão de metas organizacionais.
Isto gera distorções severas na organização do trabalho. Em termos simples, pode-se dizer que
prêmio de produtividade é “mais trabalho para os que querem trabalhar, e menos para os que
não querem”. Isto gera toda uma estrutura informal de premiação à produtividade que dá
sentido a organização e ocupação das posições, cargos, e, posições gerenciais.
A pesquisa revela a existência de três níveis, ou esferas de definição das metas de desempenho:
a institucional, a organizacional, e, a individual. As políticas recentes, apesar das reconhecidas
iniciativas de ampliar e fortalecer o uso de mecanismos de avaliação do desempenho nestes
níveis, ainda são pouco consistentes, e, mais voltadas para a esfera institucional, com um forte
viés para o cotejo simplista entre as metas executadas x as metas planejadas. São pouco usuais
análises sobre as causas e processos que podem elevar a efetividade nos níveis organizacionais,
e, especialmente na conexão entre o desempenho institucional e organizacional.
50
A SEPLAN define, de forma ampla, dentro do seu planejamento estratégico, as metas de
desempenho institucional a partir dos programas e programas e ações que cada Secretaria
desenvolve, em geral sem conexão com o PPA – Plano Plurianual. Estas metas são geralmente
quantitativas e definidas pela direção, sem participação dos gerentes, das equipes de trabalho,
ou de grupos atuando em projetos específicos. No planejamento, quando feito, há um
acompanhamento formal das metas ensejadas, sem qualquer preocupação mais ampla no
sentido de analisar as causas da realização (ou não-realização) dos objetivos perseguidos.
Por outro lado, não existem quaisquer iniciativas no serviço público de promover políticas de
avaliação externa com base em grupos independentes, e, com reconhecida legitimidade técnica.
Não foram desenvolvidos mecanismos de introduzir políticas mais difusas de avaliação dos
servidores, ou mesmo de avaliação das políticas de planejamento de gestão de recursos
humanos em qualquer nível, a despeito das amplas necessidades de promover um serviço
público de qualidade e a um menor custo.
Os critérios utilizados para as políticas voltadas para a mensuração e análise do desempenho
organizacional são ainda muito ambíguos, e não orientados por metodologias testadas para tal
propósito ou outros estudos e pesquisas que possam referenciar tais políticas.
Os servidores são muito pouco informados de forma consistente sobre suas metas e como elas
se articulam com as metas organizacionais e institucionais. São também muito frágeis os
instrumentos e ferramentas gerenciais utilizados nos processos decisórios sobre a definição das
metas organizacionais. Os gerentes ainda não monitoram de forma mais precisa e clara sobre a
execução das metas. Não existem estratégias de difusão das metas para os diversos servidores.
Também são inexistentes análises gerenciais sistemáticas que produzam insumos para o
processo decisório sobre os fatores que levam os servidores a diferentes níveis de efetividade
organizacional.
Não são encontrados na história recente da gestão dos recursos humanos na Bahia, tentativas
mais sistematizadas e orientadas para fortalecimento de políticas e estratégias mais
institucionalizadas para o setor público. Reconhece-se que dado a grande heterogeneidade das
organizações, as diferentes atividades dos servidores, fica quase impossível avaliar por critérios
51
“mais universais” o comportamento e desempenho dos servidores. Para alguns grupos
ocupacionais existem exames de certificação ocupacional para avaliação do desempenho.
Todavia, este mecanismo ainda não é expandido para maiores contingentes organizacionais e
populacionais na administração pública.
Os gerentes não dispõem de ferramentas que possam de forma mais objetiva diferenciar
grupos de servidores em função do desempenho individual. Em conseqüência, verifica-se a
predominância de formação de laços e lealdades entre os chefes e os subordinados que se
constroem a partir da confiança e não do mérito ou da produtividade. Na prática gerencial, o
desempenho é avaliado, sim, por parâmetros gerenciais altamente informais e subjetivos. Parte
deste problema é explicado pelos gestores entrevistados como relato à dificuldade de
estabelecer critérios mais justos e técnicos que “efetivamente” possam dizer sobre a conexão
entre o desempenho individual dos servidores e as metas organizacionais e institucionais.
Há uma cultura informal de avaliação individual dos servidores dentro de cada Secretaria ou
nível hierárquico inferior, mas, que não segue a metodologias mais “adequadas” à realidade das
tarefas, dos contextos organizacionais, e, do tipo de funções que os servidores exercem,
especialmente nas posições de comando das organizações.
As Secretarias específicas
cumprem orientações e diretrizes emanadas pela SAEB, de corte muito vago e normativo. Por
outro lado, existe uma a Secretaria de Planejamento faz sistematicamente um processo de
avaliação das metas e desempenho dos programas e políticas do governo, não contemplando
níveis mais desagregados de avaliação.
Em geral, o que se tem sobre o desempenho do servidor são informações informais,
produzidas verbalmente pelos chefes imediatos ou colegas, quando perguntados, e , em geral,
sem conhecimento do servidor em questão. Estas informações são utilizadas para alocar ou
não o servidor em determinados locais e funções, mas não como critério de promoção ou
carreira. Até 2006 não existe qualquer iniciativa mais institucionalizada de tratar a questão do
desempenho como uma política de gestão dos recursos humanos. Há uma discussão entre os
decisores sobre como promover políticas baseadas em critérios meritocráticos, de gestão de
competências, de avaliação sistemática do servidor, que não se translada de fato em estratégias
planejadas. Não se definem as metas de desempenho para os servidores, e, em conseqüência,
52
há um custo gerencial considerável: a alocação de recursos humanos não é devidamente
orientada para resultados articulados com as políticas de governo. Os servidores encontram
dificuldades em saber como suas atividades resultam em efetividade, eficiência e resultados
organizacionais desejáveis.
Na pesquisa foi identificado que muitas vezes os grupos e organizações trabalham com metas
irrealistas. Depois de definidas pelas chefias, as metas são informadas aos servidores. Em
algumas unidades de trabalho, especialmente nas secretarias finalísticas, que trabalham com
atividades e projetos muito focalizados, os servidores e chefias de campo definem eles próprios
suas metas, havendo por vezes, incompatibilidade entre as metas locais e aquelas definidas no
âmbito das Secretarias.
Por outro lado, há um outro fator que pesa consideravelmente na não-adesão às estratégias de
avaliação: a cultura tradicional burocrática. Considera-se, em geral, no serviço público, que a
avaliação é um mecanismo associado a demissão, a punição pessoal, e, não a questões como
aprendizado organizacional, e, mesmo diretrizes para orientar as necessidades de qualificação.
Embora existam mecanismos e diretrizes para avaliação, em geral, os servidores tendem a
serem avaliados de forma muito positiva por seus chefes, que, tendem a mascarar os reais
problemas de improdutividade existentes e das causas do desempenho inadequado. Embora
existam formalmente mecanismos que o chefe pode pedir a devolução ou demissão do
servidor por desempenho abaixo do requerido, esta situação ainda é muito rara. Existe,
segundo os gerentes entrevistados, uma desconfiança explicita e uma aversão “velada” à idéia
de avaliação de desempenho no serviço público.
De modo mais amplo pode-se considerar a existência de um conjunto de mecanismos que
produzem um continuado descompasso entre o planejamento dos recursos humanos, a
organização do trabalho, e, as ações institucionais. Este é um problema crítico que as futuras
políticas de recursos humanos devem focalizar atenção segundo os gerentes entrevistados.
Embora haja, especialmente, nos anos recentes, uma ampliação dos esforços para desenvolver
e consolidar instrumentos de avaliação, estes ainda carecem de maior consistência teórica e
metodológica, que possam dar confiabilidade aos avaliadores do desempenho. Em
53
conseqüência, os gerentes passam a não considerar as ferramentas de avaliação como úteis ao
planejamento dos recursos humanos, mas, sim como mais uma “formalidade burocrática”, que,
não terá impacto sensível sobre o funcionamento do setor público.
O mecanismo do “desprezo pela avaliação” deriva do fato de que muito da atividade recursos
humanos ainda é compreendida como orientada para a função pagamento de pessoal e gestão
da folha de pagamento, que depende de uma grande quantidade de energia organizacional para
a execução de atividades mais rotineiras e operacionais. Pouca atenção é devotada a construção
e análises mais consistentes e atualizadas sobre a conexão entre ação individual e a efetividade
organizacional. Não existem estudos que informem aos gerentes sobre os fatores chave e das
causas que produzem ou tendem a produzir maior produtividade. A rotina burocrática
predomina sobre a cultura da análise e do planejamento.
Este desprezo é tanto maior quanto mais os gerentes são detentores de cargos comissionados.
Nestes há uma tendência de rejeição de avaliação do desempenho, em parte explicada pela
aversão ao risco de expor fraquezas e os limites das suas ações. Nos anos recentes tem havido
um movimento de ocupar os cargos gerenciais com servidores de carreiras, que tendem a ser
mais abertos e receptivos à necessidade de avaliação sistemática dos servidores. Todavia, ainda
não é uma estratégia que se aplique ao grande universo administrativo dos órgãos e entidades
públicas do estado.
2.4. Políticas de Remuneração
As políticas salariais são institucionalmente definidas pela Secretaria da Fazenda, Secretaria de
Administração, Secretaria de Planejamento, o Governador do Estado, e, a a Assembléia
Legislativa. O COPE tem um papel estratégico no que concerne a aprovação das estratégias e
diretrizes das políticas salariais que tem impacto sobre a questão fiscal do estado. Até o ano de
2006, as decisões sobre salários no estado foram realizadas de modo bastante centralizado,
com participação técnica dos gestores de políticas públicas (os EPGs) subsidiando as decisões
gerenciais. Tem-se buscado de forma muito incipiente traçar cotejos entre padrões salariais
para algumas carreiras através de pesquisas salariais com outros estados da federação, iniciativa
inédita da condução da política de salários no Estado da Bahia. Uma importante inovação
54
institucional foi a criação do SENP - Sistema Estadual de Negociação Permanente – SENP em
2007. Dado a grande heterogeneidade e especificidades das carreiras na administração pública
baiana, o governo decidiu criar estruturas, baseada no modelo federal, um sistema de
negociação setorial com representantes das diversas secretarias sobre questões salariais e outros
temas.
A definição dos níveis salariais não obedece a estudos mais sistemáticos sobre seu impacto
sobre a produtividade, a promoção do mérito. Com a orientação do controle das despesas com
o funcionalismo diante das restrições do ajuste fiscal, a questão das remunerações tem
assumido nos últimos anos uma posição central na agenda dos recursos humanos. Todavia, os
gestores entrevistados consideram que tal preocupação é meramente de controle de despesas.
Não são ensejados no desenho das políticas critérios que refletem a relação entre o salário e a
contribuição dos servidores ao desempenho organizacional ou institucional. As políticas
salariais são basicamente orientadas e difundidas a partir de critérios técnicos e formais. Os
salários refletem basicamente a aplicação das legislações no Estatuto do Servidor, das
legislações especificas de algumas carreiras, e, da legislação sobre estruturas organizacionais
onde são definidos os quantitativos necessários de pessoal e dos cargos comissionados.
As tabelas de vencimentos são definidas a partir destes instrumentos formais que são herdados
do modelo tradicional e não contemplam preocupações mais estratégicas sobre a importante
conexão entre salários e produtividade. Os salários obedecem a uma estrutura de classes e
níveis que são formalmente definidos com pouco espaço para introdução de fatores voltados
para diferenciar servidores por níveis de produtividade.
Conforme já salientado em seção anterior, os salários “espelham” a aplicação do Estatuto do
Servidor, onde são definidas as gratificações e benefícios a partir das ocorrências funcionais
para o servidor. O limite básico imposto para o controle dos salários, e, que é tomado como
principal parâmetro para o calculo, é o limite imposto pela Lei de Responsabilidade Fiscal para
as despesas de pessoal. As previsões de receita da SEFAZ e o atendimento a demandas de
salários naquelas carreiras com distorções históricas mais graves são outros parâmetros
considerados importantes pelos gestores consultados na pesquisa.
55
Existe pouco espaço para incorporar “reais” gratificações por produtividade e pelo
desempenho dos servidores, embora isto exista formalmente, para algumas carreiras. Os
salários já incorporam as gratificações sem conexão mais imediata com a execução das metas
ou outros fatores ligados diretamente ao desempenho do servidor. O formalismo também
predomina. As formas de progressão funcional (e salarial) são definidas por legislação correlata
sem grande manobra para que se possa adequar mecanismos mais efetivos de conexão entre os
salários e os resultados.
Para as carreiras de estado, quando da criação dos estatutos específicos já se sabe quais as
estratificações salariais em termos das classes e níveis hierárquicos (ver anexo um quadro com
a estratificação dos salários por carreiras). Existem consideráveis distorções salariais em relação
ao mercado, especialmente em nível dos cargos gerenciais. Os salários pagos correspondem a
duas grandes parcelas: os vencimentos e as gratificações. Para o conjunto da administração
pública baiana, em Abril de 2007, a composição típica era: 61,47% composta por vencimentos
pagos, e, os 38,53% restantes correspondendo a pagamento de gratificações. Os salários para
os cargos comissionados obedecem à legislação e tabela salarial específica.
Os gestores entrevistados consideram que existe um considerável achatamento entre as faixas
de nível médio e superior, o que tem gerado um incentivo negativo à produtividade. Como
existem muitos servidores que ingressaram para cargos de nível médio, mas, que tem nível
superior, tende-se a haver uma grande pressão dos grupos de nível médio para a elevação dos
salários pelas vias políticas. Inexistem estudos mais sistemáticos que possam realmente auferir
os impactos do salário sobre a produtividade do servidor. O planejamento ainda não toma
decisões salariais centradas em questões técnicas ou de eficiência, mas, sim para atender
demandas ad hoc por elevação de salários por parte dos sindicatos e associações dos servidores.
Não existem planos estratégicos que levem em conta quais os perfis salariais que seriam
considerados necessários para elevar a produtividades nas diversas organizações.
Os salários praticados não têm sido atrativos para conseguir atrair e manter os servidores
capacitados para as carreiras, especialmente aquelas que demandam maior qualificação
profissional. O setor público tem sofrido uma considerável evasão dos servidores concursados,
especialmente para o governo federal, onde se tem uma política salarial mais atrativa. Este
56
impacto é muito forte, pois, diante das restrições na oferta de emprego na região Nordeste. O
governo federal, ainda se constitui numa oportunidade salarial e profissional mais atrativa. Os
salários praticados para os níveis gerenciais são muito aquém daqueles praticados pelo
mercado. Por outro lado, o setor público estadual remunera melhor do que o mercado para
níveis hierárquicos inferiores. Não existem estudos sistemáticos que tentam compreender o
impacto dos salários sobre a motivação dos gerentes em qualquer nível.
A conexão frágil entre os salários e as funções exercidas produz alguns efeitos que são crônicas
no comportamento dos servidores: a) a percepção quase generalizada de que os salários
praticados são injustos em relação a outros contextos da administração pública e entre o
mercado. Os servidores tendem a considerar que seus salários são desproporcionais às
atividades desempenhadas, e, isto tende a produzir, ao longo do tempo, incentivos negativos à
produção e ao engajamento com o trabalho; b) as injustiças salariais tendem a produzir uma
“busca competitiva” por cargos e posições melhores remuneradas no interior da hierarquia
sem uma vinculação mais profunda com a institucionalização do mérito ou da competência
técnica. A distribuição dos cargos comissionados não está diretamente associado ao
desempenho e a produtividade; c) a concepção das políticas salariais ainda reflete
fundamentalmente a “herança” formalista das legislações, dos legados de políticas salariais, sem
questionamentos mais apurados sobre a adequação e o impacto destes modelos de desenho
burocrático.
Os salários praticados tendem a não premiar, de fato, as habilidades específicas, a competência
técnica, e, o desenvolvimento de competências e capacidades organizacionais. Os fatores que
realmente importam para as decisões sobre tais políticas são mais de perto associados com o
modelo formalista de estruturação das carreiras e os interesses setoriais organizados que
tendem a pressionar por maiores salários sem bases mais consistentes em termos da questão da
produtividade. As premiações associadas ao desempenho e produtividade individual são
restritas à algumas carreiras específicas e são automaticamente incorporadas ao vencimento.
57
2.5. Políticas de Promoção e Qualificação dos Servidores
2.5.1. As Políticas de Promoção
A política recente de progressões e promoções na Bahia tem como critério o tempo de serviço,
a realização de programas de capacitação. O mérito e as capacidades técnicas, bem como a
produtividade ainda desempenham papel muito tímido nas políticas existentes. Recentemente,
a partir da lei de reorganização das carreiras, o governo introduziu o modelo de certificação
ocupacional em algumas carreiras, na área de educação e de gestão pública, como critério de
promoção e de avaliação de desempenho. Todavia, os gestores consultados afirmam que tal
tentativa ainda carece de um maior aprofundamento em termos de suas bases técnicas. Os
Grupos Ocupacionais que possuem regulamentação especifica têm sua forma de
desenvolvimento na carreira de acordo com atividades executadas por cada uma descrita em
Decretos, estabelecendo os critérios básicos e exigências mínimas para suas promoções.
A pesquisa revela que inexistem formas mais consistentes de analise gerencial da relação entre
as promoções e a satisfação dos servidores com as carreiras. Os servidores enfrentam forte
formalização sobre suas possibilidades de progressão, que basicamente se traduz em ganho
salarial, e nem se sabe em geral sobre a satisfação dos servidores com o trabalho. As políticas
recentes se voltam para tentar dar conta de aspectos e fatores que vão alem do salário para
entender elementos que produzem a motivação dos servidores em diferentes níveis. Níveis
elevados de insatisfação salarial e de absenteísmo ao trabalho revelam os pontos críticos de um
modelo hierárquico e formal onde as posições são quase sempre “aumentos salariais” e não
aumentos de produtividade, ou aumento de satisfação nas carreiras.
O modelo existente diz pouco sobre os critérios que de fato importariam para a promoção dos
servidores. As regras formais são decisivas para a promoção e progressão funcional. Existem
estudos em curso a fim de encontrar o melhor caminho na construção de critérios que tentem
entender a relação entre os critérios de promoção e satisfação dos servidores. Os limites do
planejamento e da organização esbarram na considerável autonomia com que as organizações
58
trabalham para praticar políticas de promoção de servidores. Estas quase sempre não se
orientam por desempenho, mérito, e competências profissionais, mas, sim, condicionada a
previsão orçamentária de cada órgão para gasto de pessoal. Eles têm de informar a fonte de
recurso para tal gasto para permitir novas promoções. Há atualmente uma critica ao modelo de
certificação ocupacional das políticas de promoção dado que apenas estão sendo promovidos
os grupos que possuem regulamentação específica. Os gestores afirmam que existem inúmeras
categorias esperando há anos promoções e progressões sem qualquer êxito, o que, tem gerado,
consideráveis incentivos negativos à produtividade e ao engajamento com o serviço público.
Os gestores consultados afirmam que os fatores que mais decisivamente importam para as
estratégias de promoção dos servidores estão ligados ao tempo de permanência do servidor na
carreira e aos critérios formais de promoção. O desempenho e a produtividade bem como
mérito e competência ainda são aspectos com importância reduzida. Isto reflete a herança e
dominância de um modelo burocrático tradicional ainda orientado pelas regras e não pelos
resultados. O formalismo nas promoções tende a fazer com que as formas de produção não
incorporem o mérito e as habilidades técnicas dos servidores. As promoções tendem a ser
automáticas e reguladas por uma legislação que o tempo de serviço é decisivo. As promoções
são fortemente vinculadas a questão salarial. Este formalismo tende a produzir estímulos
negativos a motivação, ao desenvolvimento de habilidades, e, produzem a conhecida “cultura
do funcionário público”. As políticas praticadas ainda estão muito distantes de responderem às
expectativas de justiça ou reconhecimento dos dirigentes pelas contribuições dos servidores. O
fator influencia política importa de modo diferenciado sobre a promoção dos servidores a
depender do nível hierárquico que se considere. Ela é tido como decisiva para a promoção dos
cargos de diretores e executivos, elevado para gestores e gerentes, e, muito reduzido para os
cargos efetivos.
2.5.2. As Políticas de Qualificação Profissional
Até 2006, a política de capacitação era desenvolvida de forma descentralizada por cada
secretaria. Em 2004, com a criação da UCS, se tentou dar um direcionamento a isso, mas não
se conseguiu. Capacitação era entendida como sinônimo de “curso” e eram oferecidos
catálogos de cursos para os servidores, sem um foco claramente definido.
59
Não existe escola de governo no estado. Há um projeto em curso de criação da escola de
governo na SRH/SAEB. Não existem estudos voltados para avaliar o impacto da qualificação
dos gerentes na produtividade.
As decisões sobre a oferta de qualificação dos servidores não é planejada em função de estudos
técnicos e sistemáticos sobre as demandas reais das organizações. Até o ano de 2006 era feito
um levantamento de necessidades de forma bastante precária e sem critérios metodológicos
mais adequados a realidade da administração pública. Em geral, a atuação era por demanda e
sem um foco claramente definido.
Este ano, a SRH está propondo a criação de uma Escola de Governo, a exemplo da ENAP,
que promova o desenvolvimento de pessoas na perspectiva sistêmica de gestão pública,
estabelecendo quatro eixos de educação corporativa: um eixo de fortalecimento da gestão de
pessoas no estado; um eixo de formação de dirigentes e gerentes para a gestão pública e gestão
de pessoas; um eixo mais executivo, voltado para o aperfeiçoamento das práticas de trabalho
que se referem aos conteúdos sistêmicos da gestão, e um eixo voltado para o fortalecimento
das carreiras sistêmicas e transversais. Além da educação corporativa, esta sendo iniciada uma
intervenção na dinâmica da cultura organizacional, a partir do fomento à criação de grupos de
referência em aprendizagem organizacional em cada Secretaria e em cada Território de
desenvolvimento.
Não se avalia o impacto do treinamento sobre a mudança da cultura do servidor público. Até o
momento, a avaliação era feita ao final do evento, apenas uma avaliação de implementação,
todavia, não havia uma análise de impacto sobre tais estratégias Na nova perspectiva, está
sendo construída uma proposta de avaliação que analisa a mudança de atitude do servidor a
partir do treinamento oferecido. Há uma avaliação financeira das políticas de avaliação sem
qualquer consideração mais aprofundada sobre como tais estratégias refletem sobre a mudança
da cultura administrativa e gerencial.
São duas as principais críticas feitas atualmente às estratégias de desenvolvimento de pessoas
adotadas até 2006. A primeira delas diz respeito à fragmentação de uma estratégia de
desenvolvimento por demanda, que torna a gestão pública refém de enfoques particularizados
60
de cada Secretaria; a segunda diz respeito a inexistência de uma avaliação do impacto das ações
de desenvolvimento na eficácia institucional. A UCS foi um avanço, no sentido de definir um
mecanismo de nortear e fazer convergir as estratégias setoriais de desenvolvimento, mas ainda
não foi suficiente no sentido de imprimir um cunho próprio nas proposições. Isto será
modificado na medida em que se efetive a proposta da escola de governo.
Existem estratégias de complementação do treinamento dos servidores recém-contratados para
alguns grupos ocupacionais. As organizações definem tais políticas em função de suas
demandas emergenciais os tipos de treinamentos necessários para tais servidores. Não existe
conexão mais consistente com as políticas de qualificação, com critérios mais técnicos, ou
ainda, com as necessidades mais estratégicas em termos de um perfil gerencial mais desejável
para os gerentes públicos.
Não existem estudos e pesquisas que tentem compreender o impacto das políticas de
qualificação sobre o desenvolvimento institucional ou mesmo na produção da mudança da
cultura burocrática para uma cultura gerencial. A qualificação é vista ainda como desarticulada
da questão da produtividade, e, funciona mais como um complemento salarial do servidor. Em
conseqüência, as políticas de qualificação não possuem critérios muito claros, e, são definidas
sem diagnósticos consistentes sobre o mapa de necessidades de demandas por qualificação.
As estratégias de avaliação não sofrem qualquer tipo de avaliação ou refinamento.
Capítulo 3 - Análise do Sistema de Gestão de RH a partir dos Eixos de Investigação
Neste capítulo são realizadas as análises do sistema de gestão de recursos humanos da Bahia a
partir dos cinco parâmetros definidos pela metodologia utilizada: eficiência, mérito, capacidade
funcional, capacidade de integração, e, consistência estrutural. A análise se volta para
apresentar os fatores e mecanismos estruturais presentes em cada um dos subsistemas
funcionais que contribuem para os parâmetros básicos. No final da cada seção, são
apresentados, de forma esquemática, os principais mecanismos que produzem a emergência de
determinados níveis para cada um dos parâmetros no caso da Bahia. A partir das entrevistas,
e, de acordo com as recomendações metodológicas foram calculados os índices básicos para
tais parâmetros para o caso da Bahia, cujos valores são dispostos no Quadro 1
61
Quadro 1
Valores dos Parâmetros de Análise
Bahia
ÍNDICE
EFICIÊNCIA (e)
MÉRITO(M)
CONSISTÊNCIA ESTRUTURAL (SC)
* COERÊNCIA ESTRATÉGICA (STC)
* CONSISTÊNCIA DIRETIVA (DC)
* CONSISTÊNCIA DOS PROCESSOS (PC)
CAPACIDADE FUNCIONAL (CF)
* COMPETÊNCIA (COM)
* EFICIÊNCIA DA ESTRUTURA DE INCENTIVOS (IE)
* FLEXIBILIDADE (FL)
CAPACIDADE DE INTEGRAÇÃO (CI)
4,67
3,46
2,75
3,00
2,57
2,67
2,36
2,50
1,78
2,80
5,53
Fonte: Pesquisa de Campo Gestores RH. Salvador. Cálculos do Autor
3.1.
Eficiência
A análise da eficiência das políticas de gestão dos recursos humanos focaliza na compreensão
dos fatores que produzem impacto sobre o investimento em capital humano, bem como do
alinhamento das políticas com o mercado e com critérios de equilíbrio e ajuste fiscal. A
metodologia utilizada considera que a eficiência das políticas de recursos humanos está
diretamente ligada a fatores que resultam dos sistemas de planejamento de recursos humanos;
das políticas de ingresso, mobilidade e demissões; das políticas de remuneração; promoção e
qualificação, e, por fim, das políticas de gestão das relações de trabalho.
Os fatores do planejamento que contribuem para a baixa eficiência do sistema de gestão estão
diretamente relacionados ao reduzido nível de informação que o planejamento trabalha no que
diz respeito ao dimensionamento da força de trabalho, e, em especial, dos níveis gerenciais das
organizações. Não existem parâmetros de planejamento que balizam a alocação dos servidores
nos cargos a partir de critérios de eficiência. Em conseqüência, existem perfis desequilibrados
de contratação de servidores e de gerentes, bem como não se sabe sobre os mecanismos que
produzem a realocação e a rotatividade gerencial nas organizações. Por outro lado, a eficiência
é comprometida pelo planejamento na medida em que as despesas e os custos com pessoal não
são orientados por comparações sistemáticas com o mercado. O setor público tende a
62
remunerar os seus gerentes por critérios pouco relacionados à eficiência e a produtividade, tal
qual o fazem as organizações privadas.
O impacto das políticas de mobilidade e de demissão dos servidores sobre a eficiência pode ser
compreendido em dois mecanismos básicos. O primeiro está diretamente ligado as taxas de
rotatividade dos gerentes, que, usualmente não estão articuladas à produtividade ou a critérios
definidos com base em necessidades e estratégias organizacionais pautadas pela eficiência O
segundo mecanismo é relacionado diretamente à reduzida capacidade real de punir os
servidores por reduzida produtividade. Embora existam mecanismos formais de punição
gerencial, predomina uma informalidade no tratamento desta questão.
As políticas de remuneração dos servidores afetam a eficiência a partir de três mecanismos
articulados: a) a expressa incompatibilidade entre os salários gerenciais e os praticados nas
organizações do mercado, conforme já comentado anteriormente; b) o desconhecimento de
como as políticas salariais (e as despesas de pessoal) afetam as relações de custo-benefício e
custo-efetividade nas organizações; e, c) a não-adequação, em termos de custo-benefício, das
gratificações salariais e premiações pagas em complemento aos salários praticados.
A relação entre a expansão da oferta de qualificação e os ganhos de eficiência ainda são
desconhecidos. Apesar dos avanços, as estratégias de qualificação ainda são realizadas com
articulação muito precária com o planejamento e suas diretrizes. A oferta de qualificação é bem
descompassada das reais necessidades, especialmente nos níveis gerenciais. As iniciativas de
qualificação ainda não possuem mecanismos de avaliação em termos de custo-benefício e
custo efetividade. Tampouco são realizadas avaliações sistemáticas de tais políticas. Um fator
que contribui positivamente para a eficiência está diretamente ligada à elevada
institucionalização das políticas de proteção social dos trabalhadores, aspecto que é
considerado de razoáveis níveis de efetividade e satisfação por parte dos gerentes de RH.
63
Quadro 2
Sistemas Funcionais e Eficiência das Políticas de RH
Planejamento
•
•
Remunerações
•
•
Mobilidade e Demissões
•
•
•
Qualificação
•
•
Relações do Trabalho
•
Desinformação sobre dimensionamento da força de trabalho
Desalinhamento dos Custos com Pessoal a partir dos parâmetros
praticados pelo Mercado
Mercado remunera melhor os gerentes
Gratificações e complementações salariais não tem conexão com
custo-benefício
Os inativos percebem valores compatíveis com ativos
Reduzida possibilidade de punição dos servidores por
desempenho insuficiente
Mobilidade gerencial desarticulada de critérios de eficiência,
desempenho e produtividade organizacional
Reduzido papel do planejamento estratégico na definição das
estratégias de qualificação para os servidores
Inexistência de avaliações de custo-benefício e custo-efetividade
sobre tais políticas
Elevada institucionalização e efetividade dos sistemas de proteção
social para o servidor público.
Fonte: Questionários Fechados com Gestores RH. Elaboração do Autor
3.2.
Mérito
A análise do mérito está diretamente relacionada à avaliação dos fatores que estão relacionados
à incorporação de critérios de profissionalização nos sistemas de gestão de recursos humanos.
Serão analisadas as relações entre fatores ligados às políticas de ingresso, mobilidade e
demissões; as estratégias de remuneração; bem como as estratégias de promoção e qualificação
de servidores.
As estratégias de seleção e recrutamento dos servidores existentes impactam sobre o mérito de
diversas formas. Os fatores que contribuem para reduzir os níveis de mérito são vários. O
primeiro está diretamente relacionado ao reduzido grau de alinhamento destas estratégias ao
planejamento de recursos humanos. O que de fato predomina nas políticas de recrutamento
são as demandas emergenciais das organizações. Por outro lado, existe um peso considerável
de fatores tradicionais e legais (formais) na definição dos critérios de seleção dos candidatos,
sem conexão mais profunda com aspectos relacionados ao mérito e a produtividade. Por fim,
os concursos não contam com a presença formal de comissões de seleção com poderes
formais, independência e autonomia para a realização de concursos públicos.
64
Por outro lado, dois fatores contribuem positivamente para o mérito. O segundo mecanismo
relacionado a contratação dos servidores que impacta sobre o mérito é a interferência política.
Esta é considerada decisiva para os cargos considerados de confiança. Existem políticas
institucionalizadas de promoção da equidade e da não-discriminação de servidores.
As estratégias de remuneração contribuem pouco para a promoção do mérito. Elas são
basicamente definidas em resposta a ação de interesses setoriais dos servidores públicos por
maiores salários e não tem conexão com aspectos relativos ao mérito e ao desempenho.
A influência política sobre a promoção dos servidores é considerada decisiva, especialmente
para os cargos de direção e comando, bem como para os gerentes e gestores. Apenas para os
servidores de cargos efetivos é que os aspectos legais e formais contam para a promoção. Não
se verifica mecanismos que articulam de forma mais consistente as promoções ao mérito. As
estratégias recentes de promoção dos servidores têm produzido considerável nível de
insatisfação dos servidores, havendo um considerável descompasso entre as expectativas
individuais com as promoções existentes.
65
Quadro 3
Sistemas Funcionais e Mérito das Políticas de RH
Mobilidade e Demissões
•
•
•
•
•
Remunerações
•
Promoção
•
•
Demandas Emergenciais das Organizações são critérios
dominantes nas políticas de seleção e recrutamento
Fatores políticos afetam decisivamente a alocação de cargos de
confiança
Existem políticas formais de promoção da equidade e nãodiscriminação no serviço público
Forte peso da herança formal-legal na definição dos critérios de
recrutamento de candidatos, sem conexão com mérito
Inexistência de comissões formais de seleção, dotadas de
autonomia e independência.
Estratégias de remuneração refletem basicamente os interesses
setoriais de grupos de pressão dos servidores públicos sem
conexão com mérito
As promoções dos diretores e executivos bem como dos gerentes
e gestores sofrem forte interferência política
Elevado grau de insatisfação dos servidores com políticas de
promoção
Fonte: Questionários Fechados com Gestores RH. Elaboração do Autor
3.3.
Consistência Estrutural
A análise da consistência estrutural das políticas de gestão dos recursos humanos está
relacionada a três fatores: a coerência estratégica, a consistência diretiva, e, a consistência dos
procedimentos. A coerência estratégica tenta averiguar o grau de conexão e articulação da
gestão de recursos humanos com as políticas e prioridades estratégicas das políticas
governamentais. Por sua vez, a consistência diretiva está diretamente relacionada aos fatores
relacionadas as relações entre a formulação das políticas e diretrizes e a implementação destas.
A consistência dos procedimentos diz respeito ao grau de desenvolvimento e articulação dos
processos básicos que garantem a sustentabilidade da integração dos sistemas de gestão de
recursos humanos. A seguir são apresentados os fatores que contribuem para a consistência
estrutural, a partir de seus três componentes.
3.3.1. Coerência Estratégica
A coerência estratégica tenta avaliar o alinhamento entre as políticas de gestão de recursos
humanos e as políticas governamentais. Os fatores que importam para tal coerência estão
ligados ao planejamento de recursos humanos, ao desempenho e produtividade, a
remuneração, e, aspectos ligados à qualificação dos servidores.
66
Um dos principais pontos críticos do diagnostico da gestão dos recursos humanos é a crônica
necessidade de alinhamento com as metas e políticas governamentais. Este é
reconhecidamente um dos avanços necessários, e as políticas recentes da SRH, conforme
comentado anteriormente, estão orientadas para estabelecer mecanismos capazes de gerar uma
melhor sintonia entre as políticas de gestão de pessoal, as estruturas, e, as políticas públicas. A
reduzida coerência estratégica permeia as políticas de gestão e tem impactos sensíveis sobre as
demais dimensões analisadas, conforme comentaremos a seguir.
Embora tenha havido nos anos recentes um esforço para dotar os recursos humanos de
sistemas integrados de informação gerencial, estes ainda tem sua orientação para a folha de
pagamento, e, controles das despesas. O planejamento carece de sistemas mais voltados para a
produção de informações gerenciais que possam orientar as políticas de contratação atual e
futura de pessoal, as carreiras, os mecanismos relativos a produtividade e ao desempenho, bem
como o dimensionamento das políticas de qualificação dos servidores.
A reduzida coerência estratégica existente termina por privilegiar elevados graus de autonomia
e flexibilidade das setoriais de RH para definir suas políticas de contratação sem alinhamento
maior com as políticas definidas pela SAEB/SRH. Estas organizações tendem a se orientar
pelas suas demandas emergenciais, e, não por conexões mais estratégicas com os modelos de
gestão ou com as políticas governamentais via PPA. Esta crítica já é bastante reconhecida pelos
gestores entrevistados, e, há um “consenso” da necessidade de buscar formas mais efetivas de
ajustar as contratações e seus perfis pela adequação com as políticas públicas.
A coerência estratégica é também produzida diretamente por fatores relacionados ao problema
da dificuldade de encontrar mecanismos efetivos para a definição dos critérios de
produtividade nos níveis organizacional e individual. Esta incoerência se amplia nos níveis
individuais, onde os servidores usualmente trabalham com reduzida informação sobre como
suas ações, de fato, contribuem para o desempenho organizacional e institucional. A
produtividade geral das organizações é precariamente avaliada, e, por conseqüência, os salários
e remunerações não expressam os esforços dos servidores em atingir resultados desejáveis,
mas, sim, representam uma aplicação da legislação que se transformam em pagamento.
67
Remunerar por desempenho ainda é um dos desafios cruciais do sistema de gestão de recursos
humanos. Apenas em algumas carreiras, e, de forma muito precária, é realizada tal iniciativa.
Estes fatores combinado tem impacto direto sobre a questão da qualificação dos servidores,
que, é ofertada e pensada sem um alinhamento direto com as metas e com o desempenho
individual dos servidores. Não se conhece mais de perto, por exemplo, de forma mais
sofisticada quais os “reais esforços de qualificação” necessários para a elevação da performance
em diversos níveis gerenciais, por exemplo. A qualificação tem trabalhado de forma reativa,
respondendo as demandas emergenciais das organizações. Esforço considerável precisa ser
realizado neste sentido para elevar os níveis de coerência estratégica.
Quadro 4
Sistemas Funcionais e Coerência Estratégica das Políticas de RH
Planejamento de RH
•
•
•
•
Desempenho e Produtividade
•
•
Institucionalização dos Sistemas Gerenciais de Informação, ainda
orientados pela folha de pagamento e prioridades fiscais
Informações gerenciais não são utilizadas de modo consistente e
sistemático para as políticas de Recursos Humanos
Elevado grau de autonomia e flexibilidade das organizações para
definirem suas contratações sem conexão com políticas definidas
pelo planejamento
Conexão reduzida entre alocação de recursos humanos e políticas
estratégicas do governo
Definição precária dos critérios de produtividade nos níveis
organizacional e individual (dos servidores)
Servidores têm reduzida informação sobre como suas ações
contribuem para o desempenho organizacional e institucional
Remunerações
•
Estratégias de remuneração possuem baixa conexão com metas e
desempenho
Qualificação
•
Oferta de qualificação pouco orientada pelo planejamento
Fonte: Questionários Fechados com Gestores RH. Elaboração do Autor
68
3.4. Consistência Diretiva
A consistência diretiva está diretamente ligada à análise dos fatores que tornam possível uma
maior articulação entre a formulação das políticas e sua implementação. Ela é afetada por
fatores oriundos do planejamento, pelas políticas de carreiras, pelo desempenho e
produtividade, e, pela função recursos humanos. Para o caso da Bahia também é muito
reduzido o nível de consistência diretiva das políticas de recursos humanos.
A consistência diretiva do sistema é afetada pelo planejamento pelo fato de que o modelo
ainda opera de modo centralizado, onde os gerentes e gestores não participam de forma efetiva
do processo decisório sobre as políticas de recursos humanos. Isto leva a um modelo em que
as demandas das setoriais por contratações tendem a “capturar” o planejamento, fazendo com
que as demandas emergenciais das setoriais de RH prevaleçam sobre as decisões do
planejamento estratégico. No modelo existente, as setoriais de RH não planejam, elas apenas
implementam as decisões centralizadas, com considerável autonomia. A qualificação e o papel
estratégico das setoriais de RH no contexto da política de gestão de RH na Bahia aparecem
como pontos críticos de fundamental importância para que se possa superar os dilemas de um
modelo capaz de promover descentralização com planejamento.
A consistência diretiva é também afetada por aspectos relacionados a inexistência de
mecanismos efetivos para o controle e acompanhamento sistemático do desempenho e da
produtividade nas organizações. As organizações possuem considerável latitude para atuar e o
sistema de planejamento não permite distinguir e premiar aquelas de maior desempenho, e, por
outro lado, punir e corrigir distorções naquelas consideradas de desempenho abaixo do
desejável. Parte deste problema é mais afetado pela baixa capacidade dos gerentes de recursos
humanos, especialmente nas setoriais, de ter um papel pró-ativo para avaliação dos servidores.
A cultura da não-avaliação ainda predomina e existem poucas iniciativas recentes que possam
considerar formas consistentes para enfrentar tal problema.
A participação dos gerentes de recursos humanos, conforme já considerado, ocorre de modo
intenso no processo de definição dos perfis por contratação dos servidores, pouco alinhado
69
com as demandas estratégicas, mas, sim com fatores emergenciais e sem maior consistência
estrutural.
Decisivo para a reduzida consistência diretiva do sistema é o amplo grau de autonomia e
liberdade que os gerentes possuem para supervisionar seus subordinados. Como a função
primordial dos recursos humanos no modelo tradicional tem sido a questão da execução da
folha de pagamento, as questões mais voltadas para a implantação de políticas públicas são
consideradas como secundárias. Por outro lado, os gerentes não são avaliados e usualmente
não tem o perfil e a qualificação considerada necessária para conduzir suas funções gerenciais.
Os mecanismos de avaliação dos gerentes ainda são informais e pouco institucionalizados,
sendo ainda políticas embrionárias, que atingem um universo ainda muito limitado da
burocracia baiana.
Quadro 5
Sistemas Funcionais e Consistência Diretiva das Políticas de RH
Planejamento de RH
•
Desempenho e Produtividade
•
•
Carreiras
•
Função Recursos Humanos
•
•
•
•
Reduzida participação dos gestores e gerentes nos processos
decisórios sobre as políticas de recursos humanos
Inexistência de estratégias de acompanhamento sistemático e
avaliação gerencial do desempenho nas diversas organizações.
Reduzido papel pró-ativo dos gerentes de recursos humanos na
avaliação dos servidores
Os gerentes de recursos humanos participam da definição dos
perfis de contratação dos servidores sem o devido
aprofundamento técnico sobre as necessidades estratégicas das
organizações
Razoável grau de autonomia e liberdade dos gerentes e gestores
para a supervisão dos servidores
Reduzida qualificação dos gerentes de recursos humanos
Mecanismos incipientes e informalizados para controle e
avaliação gerencial
Elevada demanda por planejamento
Fonte: Questionários Fechados com Gestores RH. Elaboração do Autor
3.5. Capacidade de Integração
A capacidade de integração avalia o sistema de gestão de recursos humanos a partir da sua
efetividade para lidar com a emergência e resolução de conflito nas relações de trabalho. Ela é
diretamente afetada por fatores oriundos das políticas de recrutamento, mobilidade e
demissões de servidores; desempenho e produtividade; remunerações, políticas de promoção e
qualificação; e relações de trabalho.
70
Os fatores diretamente relacionados às políticas de recrutamento dos servidores estão ligados à
institucionalização de políticas de promoção da equidade e não-discriminação no serviço
público. Por outro lado, ainda são muito restritas as estratégias de treinamento introdutório
dos servidores recém contratados que são restritas a algumas carreiras no serviço público, em
especial, na Segurança Pública, e, na Fazenda.
A capacidade de integração do sistema é também afetada pela reduzida capacidade dos
mecanismos de avaliação do desempenho organizacional e individual na administração baiana.
A capacidade de integração é sentida de perto pela ação conjunta de dois mecanismos: por um
lado, os servidores sabem de modo muito precário sobre como realizar suas metas de
desempenho e como elas contribuem para o desempenho organizacional; e, por outro lado,
pela reduzida confiabilidade e legitimidade técnica dos instrumentos gerenciais utilizados para
avaliação de desempenho. A inadequação do modelo de certificação ocupacional já discutido
no capitulo anterior, demonstra como este problema afeta sensivelmente a capacidade de
integração do sistema.
Os níveis de conflito e reduzida integração do sistema é afetado também pela percepção
generalizada de que os salários praticados no executivo estadual são injustos em comparação
com a produtividade, e, que existe grande disparidade e distorção nas estruturas de carreiras no
que concerne aos salários praticados. Por outro lado, as políticas de promoção dos servidores
estão fortemente “amarradas” pela legislação das carreiras, sem vinculação com produtividade
ou mérito, e, tendem a não atender as expectativas dos servidores, gerando incentivos
contraproducentes a elevação da produtividade e do esforço individual. As políticas recentes
têm tentado encontrar outros mecanismos que produzam motivação dos servidores que não o
salarial, especialmente através das políticas de promoção do trabalho decente e do êxito
psicológico. A noção de aprendizado organizacional tem sido também decisiva para tentar
superar tal problema crucial dos salários como incentivos e produtividade.
Fatores ligados a questão da gestão das relações do trabalho também são identificadas na
pesquisa como importantes para compreender como a capacidade de integração é afetada.
Existem vários fatores combinados que produzem níveis reduzidos de integração. O primeiro
fator considerado de importância decisiva é que as políticas e o planejamento trabalham sem
71
um maior conhecimento aprofundado sobre a heterogeneidade cultural das organizações na
administração pública. Este desconhecimento é afetado pelo fato de que também não recebem
importância estratégica as políticas de avaliação sistemática das relações de trabalho nas
organizações em diferentes contextos culturais. Inexistem estudos mais consistentes e
estratégicos que tentem dar conta de processos e mecanismos que sejam conducentes a maior
desempenho das políticas de gestão das relações de trabalho. O elemento cultural ainda não é
considerado no planejamento tradicional para compreender as estratégias que podem ser mais
efetivas no gerenciamento das relações do trabalho, e, em especial, na questão dos incentivos
necessários a elevação dos níveis de produtividade. Diretamente ligados a estes fatores estão as
baixas taxas de inclusão e participação dos servidores seja nos projetos e atividades
organizacionais bem como nas políticas que mais de perto afetam o gerenciamento das
relações laborais.
O grau de conflito entre gerentes e supervisionados é considerado como razoável. Parte deste
conflito deriva do fato de que os servidores ainda são compreendidos pelos seus gerentes
como atuando em faixas indesejáveis de produtividade, e, por outro lado, atuando dentro de
uma cultura individualista e pouco colaborativa, onde as estratégias de sobrevivências são
dominantes em relação à produtividade. Por sua vez, os gerentes não são selecionados por
critérios de mérito, mas, sim por fatores ligados a competência técnica e formal, ou mesmo por
fatores políticos.
Recentemente, vem-se tentando criar critérios para a ocupação mais efetiva dos cargos de
comando, a partir de perfis e habilidades consideradas estratégicas para o desempenho das
funções de comando nos diferentes níveis. Não existem mecanismos e estratégias construídas
com base técnica e metodologicamente orientadas para o gerenciamento de conflitos no
trabalho. Dois fatores contribuem positivamente para a elevação da integração do sistema de
gestão: a efetividade das políticas de saúde ocupacional, e, a elevada institucionalização e
satisfação com políticas de proteção social ao servidor.
72
Quadro 6
Sistemas Funcionais e Capacidade de Integração das Políticas de RH
Ingresso, Mobilidade e Demissões
•
•
Desempenho e Produtividade
•
•
Remunerações
Promoção e Qualificação
•
•
•
Relações do Trabalho
•
•
•
•
•
•
•
•
•
•
•
•
Institucionalização de políticas de promoção da equidade e nãodiscriminação no serviço público
Estratégias de treinamento introdutório restrita a algumas
carreiras no serviço público
Os servidores sabem de modo muito precário sobre como realizar
suas metas de desempenho e como elas contribuem para o
desempenho organizacional
Os instrumentos de avaliação dos servidores são dotados de
reduzida objetividade e confiabilidade como instrumento
gerencial
Salários são injustos em comparação com produtividade
Remunerações são desproporcionais entre as carreiras
As políticas e estratégias de promoção são formais e não atendem
às expectativas dos servidores
Desconhecimento da heterogeneidade cultural das organizações
na administração pública
Reduzida importância estratégica das avaliações das relações de
trabalho nas organizações
Reduzida participação e inclusão de demandas oriundas dos
servidores
Reduzido estimulo à participação nos projetos e ações das
organizações
Gerentes selecionados por competência técnica e formal
Servidores são considerados como de baixa performance pelos
gerentes
Cultura organizacional e gerencial pouco colaborativa
Reduzida participação dos servidores nas decisões relativas as
relações trabalhistas.
Razoáveis níveis de conflito nas relações de trabalho
Inexistência de mecanismos mais aprofundados para o
gerenciamento de conflitos no trabalho
Efetividade e adequação das políticas de medicina e saúde
ocupacional
Elevada institucionalização e satisfação com políticas de proteção
social ao servidor
Fonte: Questionários Fechados com Gestores RH. Elaboração do Autor
3.6.
Capacidade Funcional
A análise da capacidade funcional das políticas de gestão dos recursos humanos está
relacionada a três fatores: a competência, a estrutura de incentivos, e, a flexibilidade. A análise
da competência tenta dar conta das políticas que mais diretamente afetam a composição dos
73
perfis, a oferta e o desenvolvimento das habilidades dos servidores, e a tendência de que tais
políticas possam produzir as capacidades e habilidades que o sistema de gestão precisa para o
seu funcionamento efetivo. A análise da efetividade da estrutura de incentivos se volta
compreender os fatores existentes que produzem os incentivos diretamente ligados a elevação
da produtividade, da aprendizagem organizacional, e, aspectos ligados à qualidade dos serviços
prestados. de conexão e articulação da gestão de recursos humanos com as políticas e
prioridades estratégicas das políticas governamentais. Por sua vez, a flexibilidade busca dar
conta da incorporação de princípios e critérios que facilitam a adaptação dos sistemas de
gestão de recursos humanos às mudanças e incertezas ambientais.
3.6.1. Competência
A análise da competência tenta dar conta das políticas que mais diretamente afetam a
composição dos perfis, a oferta e o desenvolvimento das habilidades dos servidores, e a
tendência de que tais políticas possam produzir as capacidades e habilidades que o sistema de
gestão precisa para o seu funcionamento efetivo. Ela é afetada diretamente por fatores
relativos ao planejamento, políticas de carreiras, políticas de ingresso, mobilidade e demissões;
políticas de remuneração, e, estratégias de promoção e qualificação.
O planejamento dos recursos humanos impacta diretamente sobre a competência das políticas
na medida em que este não estabelece as diretrizes que orientem as organizações sobre os
perfis gerenciais desejáveis em termos de habilidades e capacidades, bem como dos níveis de
qualificação necessários para afetar o desempenho. As organizações ainda desconhecem os
perfis gerenciais mais adequados as suas especificidades, e, isto afeta diretamente a
competência agregada do sistema. Na ausência de perfis “ideais” desejáveis, as organizações
tendem a recrutar seus gerentes pelo tempo de serviço, por critérios subjetivos, pela expertise
em questões técnicas, ou mesmo por fatores políticos. Este problema crônico vem sendo
reconhecido pelos gestores entrevistados como uma necessidade emergencial da nova política
de gestão, e, esforços estão sendo colimados para superar os elevados níveis de desarticulação
estratégica com o planejamento no nível gerencial.
As políticas de carreiras impactam sobre a competência a partir de diversos mecanismos
combinados. O primeiro está relacionado às estratégias de ocupação dos cargos gerenciais que,
74
diante da ausência dos perfis gerenciais desejáveis, são diretamente construídas a partir de
fatores tradicionais e critérios não-técnicos, inclusive a política. Disto resulta que as
organizações terminam por adquirir grande autonomia e flexibilidade para definir elas próprias
suas demandas e seus perfis sem conexão mais profunda com as estratégias dos recursos
humanos, e, mais amplamente, com as políticas e prioridades governamentais. O segundo
mecanismo que diretamente afeta a competência do sistema esta relacionado a incapacidade de
conhecer mais precisamente a relação entre os perfis gerenciais e o desempenho organizacional
e
institucional.
O
planejamento
ainda
carece
de
um
bom
estudo
sistemático
metodologicamente orientado sobre tal questão. O que resulta disto é a predominância de
critérios tradicionais e formais para a ocupação dos cargos gerenciais. O mérito e a
produtividade são aspectos que desempenham papel desconhecido nestas escolhas.
O terceiro grupo de fatores que afetam a competência do sistema de gestão está ligado a
mecanismos estruturais que mais de perto dizem respeito as estratégias de recrutamento e
seleção de servidores públicos. O primeiro fator esta relacionado ao peso considerável das
demandas emergenciais das organizações na definição das estratégias de recrutamento dos
servidores. Estas não adquirem conexão consistente com mérito, produtividade, ou com perfis
desejáveis nas diversas organizações. Mesmo com as estratégias de difusão e publicização dos
concursos públicos no âmbito do executivo estadual, não se verifica um aumento associado da
capacidade de identificação dos perfis e dos servidores desejáveis para os cargos. A definição
estratégica dos perfis e habilidades restritas a algumas carreiras específicas, especialmente,
aquelas consideradas “do núcleo estratégico” do governo dentro do novo modelo de gestão.
Os mecanismos de seleção ainda são orientados e concebidos a partir de critérios formais ou
de estruturas pré-existentes, sem maior conexão com mérito e com a competência técnica dos
servidores. Não existem Comissões de Seleção nos concursos públicos que atuam de modo
autônomo e dependente para avaliação dos concursos realizados. Por fim, verifica-se que a
predominância da cultura de não-avaliação efetiva dos servidores termina contribuindo para os
reduzidos níveis de promoção das competências e capacidades no serviço público.
Por seu turno, as políticas salariais também afetam diretamente os reduzidos níveis de
competência e capacidades. A concepção da política salarial não guarda conexão com mérito e
produtividade. As políticas salariais são influenciadas por políticas existentes (legados de
75
políticas) e fortemente restritas por contingências fiscais. Os vencimentos não guardam relação
direta com desempenho e produtividade, conforme já analisado anteriormente.
As políticas de qualificação afetam os níveis de competência a partir de dois mecanismos
considerados essenciais. Primeiro, é o de que as políticas e estratégias voltadas para a
complementação da qualificação exigida no ingresso no serviço são pouco alinhadas com as
necessidades estratégicas das organizações e das carreiras. E, em segundo lugar, que nas
políticas recentes não se identificam mecanismos consistentes de avaliação da relação entre a
qualificação gerencial e o desempenho e produtividade organizacional. Esta relação ainda é
desconhecida e não existem análises que tentem compreender mais de perto tal importante
parâmetro.
Quadro 7
Sistemas Funcionais e Competência das Políticas de RH
Planejamento
•
Carreiras
•
•
•
Ingresso, Mobilidade e Demissões
•
•
•
•
Remunerações
•
•
•
Promoção e Qualificação
•
•
As habilidades desejáveis para o perfil gerencial não é estabelecida
com clareza pelo planejamento
A ocupação dos cargos gerenciais está diretamente associada a
fatores tradicionais e critérios não-técnicos. As organizações
possuem autonomia para definir seus perfis de contratação sem
alinhamento com planejamento estratégico.
Inexistem estratégias que tentem dar conta de como os perfis
gerenciais contribuem para níveis desejáveis de desempenho
organizacional e institucional
Predominância de critérios tradicionais e formais para a ocupação
dos cargos gerenciais
Estratégias de recrutamento dos servidores orientadas por
demandas emergenciais das organizações, sem conexão maior
com mérito, produtividade, ou com perfis desejáveis nas
organizações
Estratégias de difusão dos concursos públicos não resulta em
melhor da capacidade de identificação dos servidores desejáveis
para os cargos
Definição estratégica dos perfis e habilidades restritas a algumas
carreiras
Mecanismos de seleção concebidos a partir de critérios formais
ou de estruturas pré-existentes sem maior conexão com mérito
Inexistência formal de Comissões de Seleção
Predominância da cultura de não-avaliação
Concepção da política salarial não guarda conexão com mérito e
produtividade. As políticas salariais são influenciadas por políticas
existentes (legados de políticas) e fortemente restritas por
contingências fiscais.
As políticas e estratégias voltadas para a complementação da
qualificação exigida no ingresso no serviço são pouco alinhadas
com as necessidades estratégicas das organizações e das carreiras
Inexistem mecanismos consistentes de avaliação da relação entre
a qualificação gerencial e o desempenho e produtividade
Fonte: Questionários Fechados com Gestores RH. Elaboração do Autor
76
3.6.2. Eficiência da Estrutura de Incentivos.
A análise da efetividade da estrutura de incentivos se volta compreender os fatores existentes
que produzem os incentivos diretamente ligados a elevação da produtividade, da aprendizagem
organizacional, e, aspectos ligados à qualidade dos serviços prestados. Ela representa o grau de
conexão e articulação da gestão de recursos humanos com as políticas e prioridades
estratégicas das políticas governamentais. Ela é afetada diretamente por fatores relativos às
políticas de carreiras, as políticas de ingresso, mobilidade e demissões; ao desempenho e
produtividade, as políticas de remuneração, e, as estratégias de promoção e qualificação.
A relação entre as estruturas de carreiras e os incentivos revela que os servidores são
fortemente motivados por fatores salariais e pela competição por cargos. A lógica de
organização das carreiras e dos salários tende a produzir uma cultura voltada à aquisição de
maiores salários e de busca por cargos gerenciais sem conexão com o mérito e a produtividade.
Esta estrutura tradicional de incentivos tem sido um dos focos centrais da critica mais
contemporânea dos gestores de recursos humanos, que consideram os salários como
insuficientes como incentivos relacionados a motivação e ao engajamento dos servidores. , As
políticas recentes, conforme já comentado no capitulo anterior, tem buscado instaurar numa
nova mentalidade em que questões de qualidade e produtividade passem a ser inseridas como
orientadoras da organização dos recursos humanos na Bahia.
Diretamente associado a esta lógica da organização das estruturas de incentivos estão as
questões diretamente ligadas aos elevados níveis de absenteísmo na administração pública,
especialmente relacionadas a problemas ligados a depressão, ao alcoolismo, e, a fadiga na
rotina laboral. O conhecido problema do burn out e da perda de sentido com o trabalho tem
feito com que as políticas recentes se voltem para criar a noção de trabalho decente, o êxito
psicológico, e, a criação de aprendizagem organizacional, como critérios orientadores das
políticas de desenvolvimento de pessoas na Bahia. Outro ponto diretamente relacionado a
questão da ineficiência da estrutura de incentivos está relacionada a questão das chances muito
pequenas de demissão dos servidores por desempenho abaixo dos níveis desejáveis. Embora
77
existam formalmente critérios para demissão por tal aspecto, há uma cultura real de nãoavaliação do desempenho dos servidores.
Os fatores ligados a produtividade ocupam posição central na análise da eficiência da estrutura
de incentivos e cinco fatores produzem níveis reduzidos de eficiência no caso baiano. Em
primeiro lugar, aparece a definição precária dos critérios de desempenho organizacional e
individual pelo planejamento. As estratégias de definição das metas de desempenho individual
bem como sua avaliação sistemática não são de fato incorporadas às rotinas gerenciais. A
cultura da não-avaliação prevalece. Em decorrência, os gerentes não conseguem distinguir,
com base em critérios mais consistentes, os grupos de servidores em função da sua
contribuição para a performance. Prevalece critérios subjetivos de avaliação que resultam em
uma formação de lealdades subjetivas que são afetadas diretamente pelas descontinuidades
gerenciais no nível organizacional.
Quanto ao impacto dos fatores associados à política de remuneração e a estrutura de
incentivos, alguns mecanismos são considerados responsáveis mais diretamente pela
ineficiência agregada dos incentivos existentes. Primeiro, há uma percepção generalizada de
que os salários praticados guardam relação muito frágil com a produtividade dos servidores.
Em segundo lugar, considera-se que existem moderadas distorções salariais entre as carreiras.
Os salários praticados não premiam esforços individuais, as competências técnicas e o
desenvolvimento de habilidades. Por fim, quando existe a recompensa salarial através de
premiações e gratificações, esta é incorporada automaticamente aos salários sem conexão com
desempenho.
Por fim, dois fatores ligados às estratégias de promoção dos servidores contribuem para a
ineficiência da estrutura de incentivos. Primeiro é que fatores não associados a produtividade,
tais como o tempo de permanência na carreira e critérios formais desempenham considerável
papel nas políticas de promoção dos servidores. Desempenho e produtividade, bem como
mérito e competência ainda desempenham reduzido papel nas políticas de promoção dos
servidores.
78
Quadro 8
Sistemas Funcionais e Eficiência da Estrutura de Incentivos das Políticas de RH
Carreiras
•
Ingresso, Mobilidade e Demissões
•
•
Desempenho e Produtividade
•
•
•
•
•
Remunerações
•
•
•
•
Promoção e Qualificação
•
•
A motivação dos servidores é fracamente orientada pela qualidade
e produtividade. Salários e posições nos cargos gerenciais são os
principais fatores motivacionais.
Elevadas taxas de absenteísmo em comparação com índices
nacionais e internacionais
Chances muito remotas de ocorrer demissão por desempenho
insuficiente
Critérios de desempenho organizacional e individual são
precariamente definidos pelo planejamento
Estratégias de definição das metas de desempenho não
incorporadas às rotinas gerenciais
Inexistência de estratégias de acompanhamento sistemático e
avaliação gerencial do desempenho organizacional
Inexistência de avaliação individual dos servidores
As estratégias de avaliação do desempenho não permitem
diferenciar grupos de servidores em função da performance e
contribuição para desempenho organizacional
Servidores avaliam que os salários não guardam conexão com
produtividade
Moderadas distorções salariais entre as carreiras
Os salários praticados não premiam esforços individuais, as
competências técnicas e o desenvolvimento de habilidades.
Pagamentos extra-salariais (premiações e gratificações) são
incorporados automaticamente aos salários sem conexão com
desempenho.
Tempo de permanência na carreira e critérios formais
desempenham considerável papel nas políticas de promoção dos
servidores.
Desempenho e produtividade, bem como mérito e competência
ainda desempenham reduzido papel nas políticas de promoção
dos servidores.
Fonte: Questionários Fechados com Gestores RH. Elaboração do Autor
3.6.3. Flexibilidade.
A análise da flexibilidade da política de gestão de recursos humanos está direcionada para
compreender quais os fatores que contribuem para ampliar ou reduzir a capacidade de
adaptação desta às mudanças exigidas pelo ambiente em que este se insere. Conforme a
metodologia referencial, a flexibilidade estão associadas à fatores relativos ao planejamento de
recursos humanos, às políticas de carreiras, as políticas de ingresso, mobilidade e demissões, as
políticas de remuneração, e, as estratégias de promoção e qualificação.
79
O planejamento das políticas de recursos humanos na Bahia opera com uma importante
dualidade: elevado grau de descentralização e autonomia da SAEB para as setoriais de RH,
combinado ao formalismo. A descentralização e a autonomia se refletem nas políticas de
contratação dos servidores na medida em que as setoriais de recursos humanos como elemento
decisivo para a “formação das demandas” sem o devido grau de articulação com estratégias de
planejamento. A SAEB apenas autoriza ou não as contratações, verificadas as exigências legais
e formais, e, especialmente em termos de disponibilidade orçamentária, e limites fiscais da Lei
de Responsabilidade Fiscal. Este mecanismo tem gerado um efeito nocivo: consideráveis
limites para investir em políticas que permita ampliar conhecimento sobre o perfil desejável de
contratações de servidores com base nos perfis desejáveis para as diversas carreiras.
O formalismo, por outro lado, atua decisivamente na definição das estratégias de carreiras,
bem como na implementação das estratégias de ocupação dos cargos gerenciais. A aplicação da
legislação que organiza a carreira, muito vinculada às questões da promoção e das progressões,
termina por fazer com que fatores como a produtividade e o mérito passem a assumir um
papel preponderante nas motivações dos servidores para o engajamento no trabalho. Há um
formalismo burocrático que “engessa” as possibilidades de efetivamente avaliar pelo mérito e
desempenho.
A flexibilidade das políticas termina por gerar uma taxa moderada de rotatividade gerencial que
basicamente reflete uma busca por posições gerenciais desassociada de estratégias que levem
em consideração o desempenho e a produtividade, bem como a qualidade gerencial dos
servidores, mas, sim uma busca por cargos comissionados e salários. Como os fatores de
promoção gerencial são incertos, os gerentes passam a ter como elemento motivador a
sobrevivência e, disto resulta, um “desprezo a cultura da avaliação dos servidores e das
políticas gerenciais praticadas”, conforme afirmam os gestores entrevistados. Embora existam
mecanismos formais para demitir ou punir servidores por desempenho insuficiente, ou por
redução de despesas, raros são os gerentes que se utilizam de tais estratégias. O risco político
de tais medidas, num ambiente de incertezas e elevada competição por lealdades desassociada
do mérito, é elevado.
80
Estes fatores impactam sobre a política salarial praticada haja vista que os mecanismos de
mobilidade gerencial bem como as promoções estão fracamente associados ao mérito, ao
desempenho, ou pela adequação dos perfis para a função desempenhada. A lei das carreiras – o
Estatuto do Servidor ou as legislações específicas predominam. Estas, em última instância,
revelam as estratégias coletivas para “fixação” das bases salariais praticadas por grupo
ocupacional, e, nestas, em cada classe ou nível. O formalismo produz um efeito associado: os
salários praticados na administração pública não revelam conexão com efetividade, a produção,
ou ao mérito. A orientação precípua por salários na organização burocrática associada a uma
desconexão estrutural das políticas de carreiras termina por colocar o desempenho como
questão “secundária” na gestão dos recursos humanos.
Quadro 9
Sistemas Funcionais e Flexibilidade das Políticas de RH
Planejamento RH
•
Carreiras
•
•
•
Ingresso, Mobilidade e Demissões
•
•
Remunerações
•
Promoção e Qualificação
•
Considerável grau de descentralização e autonomia das políticas
com reduzido conhecimento sobre o perfil desejável de
contratações de servidores
Cargos gerenciais ocupados a partir de critérios formais e legais
desalinhados de uma política de carreiras.
Fatores formais pesam consideravelmente na definição das
políticas de carreira
Produtividade e mérito desempenham papel muito reduzido na
motivação dos servidores
Moderadas taxas de rotatividade gerencial e esta não reflete uma
estratégia de planejamento associada ao desempenho e a
qualidade no atendimento
Chances muito remotas de ocorrer demissão por desempenho
insuficiente ou por redução de despesas
A estrutura dos salários produz mobilidade funcional dos
servidores sem a devida conexão com o mérito, a competência
técnica, e, a definição mais precisa dos perfis gerenciais
necessários
Consideráveis limitações formais sobre as estratégias de
promoção que terminam por produzir fraca associação com
elementos relacionados ao desempenho e a habilidade técnica dos
servidores.
Fonte: Questionários Fechados com Gestores RH. Elaboração do Autor
3.7. Capacidade de Integração
A capacidade de integração das políticas de gestão dos recursos humanos está relacionada a
questão das políticas que mais diretamente lidam com a capacidade efetiva do sistema de
produzir mecanismos voltados para a promoção de conflitos nas relações de trabalho. A
análise da capacidade de integração se volta compreender os fatores responsáveis para a
elevação ou redução desta efetividade gerencial. A capacidade de integração é afetada por
81
elementos relativos às estratégias de ingresso, mobilidade e demissões; pelo desempenho e
produtividade, pelas remunerações, pelas políticas de qualificação, e, fundamentalmente, por
elementos diretamente ligados à gestão das relações trabalhistas.
No que diz respeito especificamente ao impacto dos mecanismos de recrutamento dos
servidores na capacidade de integração, se verifica a existência de uma estratégia
institucionalizada de promoção da equidade e da não-discriminação na contratação dos
servidores públicos. Este mecanismo se traduz em contribuição para a elevação da inclusão e
integração social na administração pública no contexto da Bahia. Por outro lado, tal capacidade
é afetada na medida em que ainda são muito frágeis as políticas de integração dos servidores
recém-contratados (treinamento introdutório). Estas políticas ainda carecem de maior nível de
universalização, haja vista que estas são bem focalizadas em algumas carreiras estratégicas da
administração pública.
Os mecanismos ligados ao desempenho e produtividade que reduzem a capacidade de
integração da política de gestão são o reduzido grau de difusão e transparência no que se refere
às metas de desempenho organizacional e individual. Por outro lado, a reduzida capacidade
metodológica e instrumental das políticas gerenciais para avaliar os servidores termina por
produzir desarticulação entre o trabalho produzido e as metas desejáveis. Este é um ponto
crítico decisivo para o sistema de gestão, conforme já comentado anteriormente.
Elementos diretamente associados às políticas de remuneração tais como a percepção dos
servidores de que suas remunerações são injustas em relação à produtividade, e, que, as
políticas salariais existentes terminam por gerar conflitos entre os grupos e carreiras na medida
em que seus resultados apresentam consideráveis distorções, e, são compreendidas como
“remunerações desproporcionais” à contribuição ao trabalho e a produtividade. Estes
elementos combinados tendem a promover níveis elevados de conflito por salários e
desconfiança nas políticas salariais praticadas.
A efetividade da capacidade de promover a integração no trabalho é também afetada pela
insatisfação dos servidores com as políticas de promoção. Estas, fortemente movidas pela
estrutura de carreiras, e, pelas políticas salariais, terminam por não atender as expectativas dos
82
servidores, especialmente os gerentes e dirigentes por níveis mais justos de promoção
associados à produtividade.
Fatores diretamente relacionados às políticas de gestão das relações de trabalho são decisivas
para os níveis de efetividade do sistema. A pesquisa também revela que estudos estratégicos e
sistemáticos de avaliação da cultura e clima nas organizações são tidos como necessários para
que se possam adotar políticas de gestão de recursos humanos com maiores níveis de
integração diante da complexidade e do grau de conflito existente. Nas condições existentes, o
modelo de gestão opera com reduzida importância estratégica para estudos de avaliação das
relações de trabalho em termos de políticas bem-sucedidas ou mesmo dos fatores que
produzem conflitos no trabalho em diferentes níveis. As organizações trabalham com reduzida
institucionalização dos mecanismos de participação e inclusão dos servidores, traduzindo um
modelo ainda centralizado e hierárquico de condução e gerenciamento dos conflitos
emergentes.
Por outro lado, no que diz respeito aos padrões de relacionamento entre gerentes e
subordinados, se verifica a predominância de relações assimétricas em termos de papeis e
expectativas com relação ao trabalho e a produtividade. Esta característica o que tende a gerar
uma cultura administrativa e gerencial pouco cooperativa com razoáveis níveis de conflito, e,
com níveis insatisfatórios de confiança recíproca. Os gerentes tendem a considerar que os
subordinados atuam em níveis muito abaixo do esperado, e, diante da ausência de mecanismos
mais institucionalizados e efetivos de avaliação dos servidores, a “punir” servidores com maior
produtividade, com maior carga de trabalho. Isto gera um conflito organizacional e elevados
níveis de stress ocupacional nas organizações, e, relacionado a isto, elevam-se os níveis de
conflito gerencial. São também ainda frágeis as políticas voltadas especificamente para a gestão
dos conflitos.
Por outro lado, a capacidade de integração é positivamente afetada por dois importantes
elementos: primeiro a reconhecida institucionalização, capacidade e resolutividade das políticas
de segurança do trabalho e saúde ocupacional, bem como das políticas de proteção social do
servidor público.
83
Quadro 10
Sistemas Funcionais e Capacidade de Integração das Políticas de RH
Ingresso, Mobilidade e Demissões
•
•
Desempenho e Produtividade
•
•
Remunerações
•
•
Promoção e Qualificação
•
Gestão do Trabalho
•
•
•
•
•
•
•
•
Institucionalização das políticas de promoção da equidade e da
não-discriminação na contratação dos servidores públicos.
Política de Treinamento Introdutório restrita a algumas carreiras
estratégicas da administração pública
Reduzido grau de difusão e transparência nas metas de
desempenho individual e organizacional
Reduzida efetividade e confiabilidade dos instrumentos gerenciais
utilizados para avaliação dos servidores possuem
Servidores percebem individualmente que suas remunerações são
injustas em relação à produtividade
Estruturas salariais produzem remunerações desproporcionais à
contribuição
Políticas de Promoção terminam por não atender as expectativas
dos servidores.
Inexistência de estudos mais estratégicos e sistemáticos de
avaliação da cultura e clima nas organizações
Reduzida importância estratégica para estudos de avaliação das
relações de trabalho
Baixa institucionalização dos mecanismos de participação e
inclusão dos servidores nas políticas organizacionais
Relações assimétricas entre gerentes e supervisionados em termos
de papeis e expectativas com relação ao trabalho e a
produtividade
Cultura administrativa e gerencial pouco cooperativa com
razoáveis níveis de conflito
Inexistência de mecanismos mais institucionalizados voltados
especificamente para a gestão dos conflitos
Elevada capacidade e resolutividade das políticas de segurança do
trabalho e saúde ocupacional
Elevada institucionalização das políticas de proteção social do
servidor público.
Fonte: Questionários Fechados com Gestores RH. Elaboração do Autor.
Considerações Finais
Esta seção apresenta as considerações finais do diagnóstico da política de gestão de recursos
humanos para o caso da Bahia a partir do conjunto de evidências e análises desenvolvidas ao
longo dos diversos capítulos deste estudo analítico. O propósito básico é o de identificar os
principais mecanismos críticos que afetam o desempenho do sistema de recursos humanos e
realizar algumas sugestões sobre recomendações de políticas públicas para a modernização
destes sistemas.
O caso baiano revela uma situação em que a política de gestão de recursos humanos foi alvo de
substanciais transformações a partir de programas de reforma especificamente voltados para
84
promover a modernização destes sistemas desde o início da década. Na Bahia, o governo vem
atuando de forma diligente na modernização das políticas de gestão dos recursos humanos,
não apenas como parte de um profundo movimento de ajuste fiscal, mas, por outro lado, por
uma demanda crescente de superar crônicos problemas da gestão na administração pública
estadual.
As iniciativas do PROAGE, Programa Gestão Bahia e do PROMORH permitiram implantar
progressivamente novos parâmetros para a organização e o funcionamento do sistema de
gestão de recursos humanos. O planejamento estratégico bem como a produção do
conhecimento sobre as rotinas burocráticas e o modelo de gestão dos benefícios aos servidor
vem sendo agilizados com sensíveis impactos positivos sobre as despesas públicas. Por outro
lado, tais iniciativas ainda carecem de um aprofundamento para introduzir o mérito,
produtividade, e a profissionalização dos recursos humanos num sentido mais gerencial.
Apesar das inovações ocorridas, o modelo ainda carece de sensíveis esforços para promover o
fortalecimento das carreiras, a organização dos salários e da oferta de qualificação dos recursos
humanos.
De forma análoga aos sistemas de gestão de outros contextos pesquisados neste diagnóstico, o
modelo baiano exibe considerável fragilidade no que se refere a conexão entre o planejamento
estratégico e a política de contratação de servidores para as diversas organizações. É também
frágil a conexão entre a alocação planejada dos recursos humanos e as políticas públicas
implementadas pelo governo nas diversas áreas setoriais. Os modelos recentes têm sido
pautados por uma nova lógica que tenta verificar como seria possível superar tal problema a
partir de bases realistas.
Há também uma carência no que se refere à conexão entre as demandas das setoriais de
recursos humanos e o planejamento estratégico. Este modelo quase sempre resulta na lógica de
captura pelas demandas circunstanciais onde as contratações ocorrem de forma pouco atrelada
as necessidades mais estratégicas do governo. Há uma necessidade de ampliar a capacidade de
coordenação das setoriais de recursos humanos integrando-as ao processo de formulação das
políticas.
85
As contratações obedecem, de fato, a um processo “organizado” a partir das demandas
emergenciais, reativas, das setoriais. As organizações e entidades da administração pública
carecem ainda de substanciais esforços para avançar na questão da identificação das demandas
através de planos estratégicos, iniciativa que depende, basicamente, da construção de políticas
que passem a integrar os gerentes de recursos humanos de forma alinhada ao planejamento
estratégico.
O modelo de gestão das carreiras é organizado por fatores tradicionais e por demandas
emergenciais por contratação. O planejamento não trabalha a partir de perfis de habilidades
técnicas para alocar os cargos gerenciais, ou mesmo de estratégias voltadas para o
fortalecimento e a profissionalização das carreiras. O modelo existente é marcado por um
considerável formalismo em que as carreiras são basicamente organizadas a partir de estruturas
formais sem conexão mais sólida com a questão do mérito e dos incentivos à produtividade.
Inexistem esforços que tentam avaliar os sistemas de carreiras e como eles contribuem para a
produtividade.
Outro ponto que merece atenção está relacionado ao formalismo dos instrumentos e
mecanismos de seleção. A concepção dos processos seletivos é fortemente influenciada por
legalistas ou de estruturas de carreiras pré-existentes. As decisões sobre as estratégias de
recrutamento dos servidores são tomadas para atender as demandas circunstanciais das
organizações, sem alinhamento maior com a lógica do mérito, e, do perfil desejável de
carreiras. Por outro lado, o modelo ainda carece de fortalecimento institucional e autonomia
das comissões de seleção para os concursos e exames públicos. Este é um ponto que precisa
avançar consideravelmente no modelo.
Quando se compara os subsistemas funcionais a partir dos principais pontos críticos
hierarquizados8 para o caso da Bahia, os dados revelam que os subsistemas de Planejamento e
Gestão; Desempenho e Produtividade; e as Políticas de Promoção e Qualificação são as áreas
em que se exibem a maior quantidade de pontos considerados “críticos”, e, que demandam
8
A partir das respostas dos questionários fechados fornecidos pelos gestores para as 93 questões envolvendo os
08 subsistemas funcionais, foram construídas escalas hierárquicas das respostas considerando respostas que
foram codificadas como 1 – Crítico, 2 – Regular; 3 – Bom; 4 – Adequado, e, 5 – Próximo ao Ideal. Para cada um
dos sistemas foram contabilizados e identificados os pontos críticos específicos para cada caso analisado.
86
atenção especial para a intervenção via políticas específicas. Em cada um dos subsistemas
existe um conjunto específico de pontos críticos que são fortes evidências para o planejamento
de estratégias efetivas de intervenção na realidade (cf Quadro-Síntese ao final do capítulo)
Para o subsistema de planejamento e gestão, os principais pontos críticos para o caso estudado
residem em: a) ampliar a consistência e a confiabilidade das informações gerenciais; b) criar as
condições para introduzir a necessária conexão entre o planejamento estratégico e os padrões
de alocação da força de trabalho; c) conhecer mais de perto as questões relativas as demandas
por realocação dos gerentes em função da produtividade das organizações. O modelo existente
carece de políticas que possibilite tomar decisões sobre realinhamento estratégico de gerentes
em função das necessidades organizacionais; b) promover uma maior capacidade das
organizações de estabelecer critérios relativos às habilidades e competências gerenciais de
modo a que seja possível planejar com maior efetividade a alocação de servidores nestes
cargos, ou mesmo as políticas de qualificação.
Para a política de gestão de carreiras, a pesquisa identifica que cinco áreas carecem atenção no
desenho de novas políticas: a) criar os mecanismos para fortalecer a orientação conexão entre
as iniciativas individuais e o desempenho organizacional a partir de incentivos que possibilitem
ampliar a informação dos servidores sobre como contribuir efetivamente para o desempenho
das organizações; b) introduzir maior grau de flexiblidade nas políticas de organização das
carreiras superando o caráter excessivamente formalista do modelo tradicional; c) conferir
importância estratégica para o maior conhecimento dos perfis da força de trabalho para os
cargos gerenciais e para as carreiras; d) criar incentivos nas carreiras que potencializem a
motivação dos servidores, a cultura da produtividade, e a coordenação gerencial, em
contraposição a um modelo de promoções altamente orientado pela questão salarial; e) criar
incentivos que potencializem o impacto positivo conexão entre o perfil das carreiras e o mérito
e a produtividade organizacional.
No que tange a questão do recrutamento, a pesquisa identifica que o principal ponto crítico
reside na ampliação da institucionalização das comissões de seleção. É necessário encontrar
alternativas de potencializar sua composição por critérios meritocráticos, investir tais
instituições de autonomia, e, reduzir os vetos sobre suas decisões nos processos de
87
contratação. Este é um dos pontos que o modelo ainda precisa investir para elevar o mérito
nas novas contratações de servidores.
A avaliação de desempenho na política de recursos humanos é um dos principais pontos
críticos do sistema de gestão de recursos humanos e sua modernização. Apesar dos
consideráveis avanços trazidos pelos programas estruturadores, a avaliação do desempenho
individual e organizacional ainda não adquiriu a devida importância estratégica. A pesquisa
identifica 06 (seis) pontos considerados críticos para a modernização nesta importante área. A
primeira delas depende fundamentalmente da ampliação da informação dos servidores sobre as
questões de desempenho organizacional e individual. É de fundamental importância
institucionalizar estratégias que se voltem para introduzir os conceitos fundamentais de uma
política de recursos humanos orientada pela avaliação dos servidores e das organizações. O
outro ponto decisivo é o de estabelecer as fundações conceituais e metodológicas para
implementar a cultura do planejamento das metas organizacionais. Em terceiro lugar, se faz
necessário introduzir mecanismos capazes de permitir a avaliação e o monitoramento
sistemático das avaliações de resultados, incluindo as avaliações das políticas de avaliação. É
importante também que as avaliações sejam de fato efetivas, i.e, que possam realmente
diferenciar organizações (e grupos de servidores) por níveis de desempenho e produtividade. É
muito comum na experiência brasileira introduzir políticas de avaliação que não permitem
considerar tal aspecto decisivo para o planejamento estratégico, especialmente quando se tenta
acoplar a produtividade aos salários. Dois pontos são fundamentais para tal: o primeiro é o de
ampliar a confiabilidade e legitimidade dos instrumentos de avaliação existentes. E, o segundo
está associado ao envolvimento estratégico dos gerentes, elemento de importância decisiva na
elevação das chances de transformação na cultura tradicional de não-avaliação na
administração pública.
No subsistema funcional das políticas de remuneração os principais pontos críticos estão
diretamente associados às seguintes questões: a) a conexão estratégica entre a estrutura dos
salários e a atratividade das carreiras. É fundamental avançar no conhecimento estratégico
sobre como produzir incentivos salariais (e não-salariais) capazes de atrair e reter servidores
capacitados para o exercício das funções; b) compatibilidade e alinhamento das despesas de
pessoal com os parâmetros de eficiência do mercado. O planejamento ainda precisaria
88
trabalhar com maior capacidade de conhecimento sobre os mecanismos geradores das
despesas de pessoal nas diversas organizações; c) introduzir uma orientação gerencial nas
políticas salariais, onde a questão dos vencimentos esteja diretamente associada ao esforço
individual, ao desenvolvimento do mérito e da produtividade, especialmente no nível gerencial.
Os principais pontos críticos das políticas de promoção dos servidores são basicamente dois: a)
ampliar a conexão entre as promoções e os princípios do mérito e da competência técnica,
fatores que não são considerados no modelo de progressão funcional de corte formalista que
existe hoje; b) redução dos níveis de interferência política para a ocupação dos cargos de
comando e decisão nas organizações. Os principais pontos críticos da qualificação profissional
residem na necessidade de orientar a oferta de qualificação gerencial por critérios técnicos e de
demanda estratégica nas organizações; e, realizar esforços de avaliação sistemática das políticas
de qualificação existente.
Os pontos críticos do modelo no que se refere à dimensão da gestão do trabalho e dos
recursos humanos está centrada em duas demandas básicas: a) ampliar a importância
estratégica dos mecanismos de participação dos servidores; b) institucionalizar mecanismos de
gestão de conflito nas organizações e para o governo; c) ampliar a capacidade de controle
sobre os gerentes e suas ações.
89
Quadro-Síntese
Bahia
Principais Pontos Críticos
Subsistema Funcional
Planejamento e Gestão
Gestão das Carreiras
Ingresso, Mobilidade e
Principais Pontos Críticos
•
•
•
•
•
•
•
•
•
•
Consistência e Confiabilidade das Informações Gerenciais
Padrão de Alocação Servidores
Planejamento da Realocação Gerencial
Habilidades e Competências Gerenciais
Ação Individual x Desempenho Organizacional
Flexibilidade das Regras Formais
Perfis Gerenciais
Orientação Gerencial dos Servidores
Mérito x Organização das Carreiras
Institucionalização das Comissões Seleção
•
•
•
•
•
•
•
•
•
•
•
•
•
•
•
•
Informação dos Servidores sobre Desempenho Organizacional
Planejamento das Metas Organizacionais
Avaliação Gerencial do Desempenho
Efetividade Avaliação do Desempenho
Confiabilidade e Legitimidade Instrumentos de Avaliação
Envolvimento Estratégico dos Gerentes na Avaliação
Estrutura Salarial e Atratividade das Carreiras
Compatibilidade das Despesas de Pessoal com o Mercado
Orientação Gerencial dos Salários
Mérito e Competência Técnica x Promoções
Redução da Interferência Política
Orientação Técnico-Estratégica das Políticas de Qualificação
Avaliação das Políticas de Qualificação
Importância Estratégica da Participação dos Servidores
Institucionalização dos Mecanismos de Gestão dos Conflitos
Controle sobre Gerentes
Demissões
Desempenho e Produtividade
Remunerações
Promoção e Qualificação
Gestão das Relações de Trabalho
e Função Recursos Humanos
Fonte: Questionários Fechados com Gestores RH. Elaboração do Autor.