Enterramento de Redes
Destaques do Projeto de P&D estratégico
realizado em 2012 para AES-Eletropaulo.
Foco: políticas públicas para conversão de redes
aéreas.
Outline
1. Contexto
2. Percepções sobre o arcabouço legal e regulatório
3. Porque desenvolver política pública para conversão de redes
aéreas ?
4. Políticas encontradas em outros países e modelos de
financiamento (destaques da Pesquisa internacional)
5. Recomendações para o caso brasileiro
1. Contexto
• A FGV participou do projeto de P&D, promovido pela AES
Eletropaulo em 2012, onde pesquisou sobre os aspectos de política
publica e regulação relativos à conversão de redes aéreas.
• Passos para a compreensão do caso de São Paulo:
– Em que circunstâncias foi criada a Lei 14.023/2005 e qual o embasamento
para a política de enterramento nela estabelecida?
– Quais as responsabilidades atribuídas as operadoras de redes?
• Objetivo: Como a concessionária de distribuição pode conciliar
objetivos distintos e atender às esferas de governo, municipal,
estadual e federal
POLÍTICA PÚBLICA PARA
ENTERRAMENTO DE REDES
2. Percepções do Arcabouço Legal e Regulatório
Lei Municipal 14.023/2005
PL 248/2001
100% da rede aérea deve ser enterrada
(rede elétrica, cabos telefônicos, TV a
cabo e assemelhados)
Prazo: 5 anos
Mantido
Vetado: Não há prazo
Novas instalações obrigatoriamente
subterrâneas
Vetado
Todos os custos por conta das
operadoras das redes a serem enterradas
Mantido
motivação
Retirar postes e
substituir por
árvores
motivação
2. Percepções do Arcabouço Legal e Regulatório
PL 248/2001
Lei Municipal 14.023/2005
Prazo: 5 anos
Vetado
Novas instalações obrigatoriamente
subterrâneas
Vetado
Trecho do Ofício ATL no 137, de 8 de julho de 2005, contendo as Razões de Veto ao PL 248/2001:
“Com efeito, este Município conta hoje com cerca de 180.000 quilômetros de redes aéreas que
ocupam a quase totalidade das 45.000 ruas oficiais. Então, para que o referido prazo fosse
observado, 100 quilômetros de redes aéreas deveriam ser enterrados por dia! Ou seja, seria
necessário enterrar o equivalente a 3 Marginais Tietê por dia, ida e volta! As obras
correspondentes paralisariam a cidade, afetariam os trabalhos normais de manutenção e
implantação da rede já existente e causariam nível de intervenção na cidade operacionalmente
intolerável, sem contar os custos financeiros e urbanísticos daí decorrentes. Para efeito
comparativo, a Av. Rebouças teve cerca de 4 quilômetros de rede convertida, e as obras
demoraram 12 meses.”
2. Percepções do Arcabouço Legal e Regulatório
Abrangência
Custeio
Motivação
Não há critério que sustente a definição de política para
conversão de redes aéreas com 100% de abrangência.
Os custos elevados inviabilizam tal meta
Despesas alocadas 100% para as operadoras de redes não
refletem os benefícios internalizados por essas empresas no
caso de enterramento das redes. (inviável)
Estética e qualidade de vida predominam na justificativa para
a política de enterramento de redes. São fatores de forte
apelo popular.
Abrangência, Custeio e Motivação devem ser harmonizados a partir de método e
critérios objetivos. (Isso não se observa na política para o mínicípio de São Paulo)
3. Porque desenvolver política pública para
conversão de redes aéreas?
Porque o enterramento das redes produz externalidades positivas
(benefícios para a sociedade), que sob a ótica das operadoras de rede
não são internalizados a ponto de produzir o nível ótimo de
investimento para se enterrar as redes aéreas.
o Segurança das pessoas
o Melhoria da paisagem
urbana
o Aumenta a qualidade de
vida
o Maior arborização
o Valorizar áreas de
interesse histórico e turístico
oMenor custo de
manutenção
o Melhoria da qualidade
do serviço
o Redução de perdas
elétricas
3. Porque desenvolver política pública para
conversão de redes aéreas?
Menor custo de
manutenção
Segurança das pessoas
Melhoria da paisagem
urbana
Aumenta a qualidade de vida
Objetivos distintos
=
Área não coincide
Melhoria da qualidade do
serviço
Redução de perdas elétrica
Maior arborização
Valorizar áreas de interesse
histórico e turístico
Política
Definir a gestão das ações
Tratar das sinergias
Maximizar os benefícios
ESSENCIALMENTE DE ÂMBITO MUNICIPAL
3. Porque desenvolver política pública para
conversão de redes aéreas?
Intervenções urbanísticas (Plano
Diretor da Cidade)
Substituição e renovação de redes e
equipamentos
Alocar custos entre as operadoras de
rede
Compartilhamento de Infraestrutura
Estabelecer a participação financeira
das prefeituras
Tratar das sinergias
Maximizar os benefícios
Definir a gestão das ações
Aspectos que devem ser
pensados no
desenvolvimento de política
publica para enterramento
de redes
Articular a definição das prioridades
Considerar os impactos nas tarifas e
na carga de tributos
Iluminação Pública
ABRANGÊNCIA
GESTÃO
CUSTEIO
3. Porque desenvolver política pública para
conversão de redes aéreas?
Benefícios a que custo e para quem?
Benefícios
internos
(operadora)
Benefícios
p/
sociedade
Característica
da rede
Ajuste nos objetivos do programa de governo
Recursos financeiros
Operadora da Rede
Recursos financeiros
Programa de Governo
Impacto
Tarifário
(consumidor)
Impacto
Tributos
(contribuinte)
Calibrar a abrangência do Programa de Enterramento e as tecnologias a
serem empregadas a partir de avaliação de custo e benefício.
3. Porque desenvolver política pública para
conversão de redes aéreas?
Competência do
Poder Municipal
para Legislar
Compartilhamento
de Infraestrutura
Papel do Regulador
“Considerando o caráter controverso da competência do
Município para determinar conversão de redes aéreas do
ponto de vista jurídico, não é prudente ou recomendável
sua desconsideração.”
3. Porque desenvolver política pública para
conversão de redes aéreas?
Competência do
Poder Municipal
para Legislar
Compartilhamento
de Infraestrutura
Papel do Regulador
 A expansão de rede das operadoras de telecomunicações pode
proporcionar maior compartilhamento
 Na experiência internacional há exemplos de enterramento
liderados pelas concessionárias de eletricidade, com auxílio do
município, através de obras civis. Nesses casos, custos incrementais
são atribuídos aos operadores de telecomunicações.
 O sucesso de compartilhamento depende de enforcement
adequado para alcançar a coordenação necessária  Importância
para o modelo de Gestão
3. Porque desenvolver política pública para
conversão de redes aéreas?
Competência do
Poder Municipal
para Legislar
Compartilhamento
de Infraestrutura
Papel do Regulador
 A participação do regulador é
desejável no contexto da definição dos
trechos selecionados para
enterramento, sinalizando aderência
(ou não) à ótica de investimentos
prudentes  REPASSE ÀS TARIFAS
 Os regulamentos podem ser
aprimorados, no sentido de ampliar
incentivos para compartilhamento.
4. Políticas encontradas em outros países e modelos de financiamento
(destaques da Pesquisa internacional)

De modo geral, pesquisas concluem que o custo da conversão de todas as instalações de
distribuição existentes é proibitivo .

O tipo de tecnologia adotada tem importante efeito sobre o controle de custos, portanto, avanços
tecnológicos tem sido incentivados (Oklahoma, Madri, Florida)

Redes subterrâneas apresentam menos interrupções e de menor duração, relativamente às redes
aéreas 1

Há uma diminuição do número de interrupções durante tempestades 2

A conversão está diretamente associada a menores custos de O&M e aumento de confiabilidade 3

A cooperação entre órgãos da administração local é relevante. Existem várias opções de
financiamento.

É importante explorar uma conciliação com projetos referentes a obras de melhoria da
infraestrutura local e do Estado
(1) (2) (3) Conclusão reportada em estudo que analisa dados referentes a 163 concessionárias de eletricidade nos Estados Unidos - Fenrick e
Getachew (2012)
4. Políticas encontradas em outros países e modelos de financiamento
(Panorama no EUA)
Oregon
New York
California
Florida
Colorado
North Carolina
Virginia
Oklahoma
Missouri
4. Políticas encontradas em outros países e modelos de financiamento
(Panorama EUA - Considerações)
O caráter descentralizado da regulação permite obter diversos insights sobre políticas públicas
A experiência das Comissões Reguladoras de Serviços Públicos (Public Utility Commissions ) auxilia
na compreensão de dilemas do ponto de vista de políticas públicas:


Abrangência
• Special Assessment Areas (SAA) – áreas delimitadas onde participantes pagam
valores adicionais em suas faturas.
• Underground Districts (UD) – percentual da receita das concessionárias em fundo
especial de enterramento e recursos de donos de propriedade financiam projetos
da comunidade que forma a UD.
Alocação de custos
• Contribuintes
• Consumidores
Horizonte temporal

Mecanismos de gestão e participação

4. Políticas encontradas em outros países e modelos de financiamento
(Panorama EUA – Principais Achados)
•
Existem vantagens reais que vão muito além de evitar danos devido a
eventos climáticos severos:
 redução de custos de O&M
 confiabilidade do sistema
 segurança pública
 estética e valor da propriedade
•
Em muitas áreas no país, estão sendo implementadas políticas públicas que
consideram alguma forma de divisão de custos para enterramento
4. Políticas encontradas em outros países e modelos de financiamento
(Panorama EUA - Considerações)
•
Portland (Oregon)
• Fatores de discrepância nos custos estimados pelo Comitê (U$ 330/metro a U$ 3,300/metro)
 Diferenças de terreno
 Diferenças nas entradas de garagem
 Número de fornecedores do serviço
 Densidade da população
 Tipo de serviço da concessionária
 Usos subterrâneos conflitantes
 Custos de escavação e engenharia
 Conflitos com a infraestrutura existente
• Política de Financiamento
 Reserva de parte da taxa de licenciamento da concessionária
 Promover opções de enterramento para Projetos de Renovação Urbana e outros de
infraestrutura
 Incluir cláusulas de enterramento em acordos futuros de concessão.
4. Políticas encontradas em outros países e modelos de financiamento
(Panorama EUA - Considerações)
•
•
Nova York
Regulação atual do estado demanda enterramento de uma concessionária somente em novas
construções residenciais que preencham certos critérios (autoridade governamental ou pedido
de requerente).
• Gasto atribuído a concessionária:
1. Exigida pelo Comitê a oferecer serviços de enterramento residencial. Custos de material e
instalação até um total de cerca de 30 metros de linha de distribuição subterrânea por unidade
domiciliar servida, medida a partir do sistema elétrico da concessionária até cada medidor de
requerente.
2. Pedido de requerente residencial (sem necessidade). Custo de material e de instalação
equivalente aqueles relacionados ao cumprimento de linha de serviço aéreo a que o requerente
teria direito.
3. Pedido de requerente não residencial ou autoridade governamental – custos de material e
instalação equivalentes aqueles contemplados pela tarifa da concessionária, relacionados à
provisão de serviço aéreo.
4. Políticas encontradas em outros países e modelos de financiamento
(Panorama EUA - Considerações)
•
•
Califórnia
Desde 1967 a conversão tem sido realizada sob a Rule 20 da (CPUC). Conjunto de políticas e
procedimentos para regular conversão e determinar o nível de financiamento dos contribuintes
para diferentes planos (3).
1. Rule 20 A – pagos por todos os contribuintes da concessionária (não somente os beneficiários tarifa) e abrangência definida por governos do município e da cidade incluindo participação
pública. Critérios de seleção das áreas: alta concentração de instalações aéreas, visitação,
estrada principal ou vicinal importante situada num área de planejamento global do governo.
2. Rule 20 B – projetos realizados através de recursos/subsídios provenientes dos fundos de tarifa.
Subsídios incluem um montante igual ao custo de um sistema elétrico aéreo equivalente (20%),
acrescido pelo custo de remoção (5% a 20%). Restante financiado pelo governo local ou através
de distritos especiais (UD). Deve abranger ruas ou estradas públicas ou locais de comum acordo
entre requerente e concessionária.
3. Rule 20 C – habilita proprietários a pagar por linhas e equipamentos elétricos subterrâneos nos
casos em que não se aplicam as regras anteriores.
4. Políticas encontradas em outros países e modelos de financiamento
(Panorama EUA - Considerações)
•
Florida
•
Década passada o Comitê aprovou um mecanismo para recuperação governamental das taxas
de enterramento, incluindo-as nas tarifas das duas maiores concessionárias (Florida Power &
Light e Progress Energy) – revisão de tarifas.
Governo local é responsável por estabelecer uma área geográfica (SAA) e deve estar de acordo
com as condições das tarifas de conversão. Somente clientes dessa área serão responsáveis por
esses custos. Governo também responsável por assegurar financiamento para pagar a
conversão contratada e os custos de programação.
Devido a furacões (2004/2005) a FL&P propôs participação de 25% nos custos para
comunidades que queriam enterramento e modificou várias de suas políticas para facilitar.
Exemplo bem sucedido na cidade de Jupiter Island. Completou conversão em dois anos
2008/2009 pela metade (U$ 8.5 milhões) do valor estimado pela FL&P (U$ 13.8 milhões).
Estudo da Infrasource (2007/2008) – avaliou projetos já concluídos. Custo por milha variou de
U$400,000 a U$1.6 milhões, dependendo do tipo de construção e condições locais.
O custo inicial de enterramento por tipo de construção variou de cerca de U$200,000 (conduites
enterrados diretamente) a U$4,300,000 (banco de dutos de concreto). No caso de construção
por cabos em conduites o custo inicial para área urbana (alta densidade) foi de U$1,490,528.
•
•
•
•
4. Políticas encontradas em outros países e modelos de financiamento
(Panorama EUA - Considerações)
•
Colorado Springs (Colorado)
•
Comitê da cidade ofereceu diretrizes a serem seguidas pelas concessionárias. Recomendou um
aumento de tarifa para criar um fundo de melhoramento do sistema para enterramento das
linhas de distribuição.
•
Prioridade para clientes submetendo propostas que equiparem suas contrapartidas em uma
base de 50/50 (meio a meio). Ordem de prioridade: proprietários, interesse privado não
residencial, e qualquer agência pública ou governamental. Projetos de ordem estética tem
prioridade.
4. Políticas encontradas em outros países e modelos de financiamento
(Panorama EUA - Considerações)
•
Virgínia
•
Abordagem seletiva – identificar os 10 piores circuitos (duração) e 10 piores dispositivos
(frequência) em cada uma das três regiões.
•
Dominion Virginia e North Carolina Power também adotam essa política.
•
Em 2005, a comissão da Virgínia (Virginia Corporation Commission) calculou custos e benefícios
de enterramento do sistema de distribuição elétrica do estado. Benefícios compensariam cerca
de 40% dos custos totais concluindo que seria pouco razoável esforço de enterrar todo o estado.
(U$ 80 bilhões ou cerca de U$3,000 por cliente.
•
Custo adicional de colocar todas as linhas de TV a cabo e telecomunicações subterrâneas foi de
cerca de U$ 11 bilhões.
4. Políticas encontradas em outros países e modelos de financiamento
(Panorama EUA - Considerações)
•
Oklahoma
•
Concessionária elétrica de posse do município, Edmond Eletric (EE), através de uma abordagem
de “one-section-at-a-time” vem convertendo cerca de 250 residências por ano.
•
Conselho da cidade aprovou um item no orçamento para conversão de cerca de U$750,000 por
ano para os próximos 5 anos.
•
Início em áreas com problemas implica que gastos podem ser absorvidos como custos de
manutenção anual e de melhoramentos/atualização (upgrade) já orçados.
•
EE argumenta que o uso de “horizontal directional drilling (HDD)” para instalar o conduite e os
vários avanços tecnológicos são essenciais para uma estratégia bem sucedida.
•
Lição valiosa: outras concessionárias afetadas pelo programa não estavam preparadas para a
conversão (não puderam dividir custos).
4. Políticas encontradas em outros países e modelos de financiamento
(Panorama nos EUA – Principais Achados)
Agências do governo tem adquirido conhecimento sobre os benefícios de
conversão de redes para distintos stakeholders, como concessionárias,
consumidores, construtoras, proprietários, firmas e comunidades.
A conversão coincide com muitos objetivos das concessionárias ao oferecer
serviços de eletricidade de alta qualidade para seus clientes.
Evolução tecnológica, como “horizontal directional drilling”, e a habilidade de
localizar fisicamente com mais segurança as instalações subterrâneas que já
estão enterradas estão acelerando ações e estabelecendo um precedente para
projetos futuros.
4. Políticas encontradas em outros países e modelos de financiamento
(Panorama na Europa)
Reino Unido
Espanha
4. Políticas encontradas em outros países e modelos de financiamento
(Panorama na Europa - Considerações)
A maior parte dos projetos de redes subterrâneas na Europa
referem-se a redes de transmissão
Pouca atratividade para o que se propõe no Brasil, visto que a
demanda é essencialmente para rede de distribuição dentro de
um ambiente urbano
Em países como Alemanha e Holanda, boa parte da rede de
distribuição já foi concebida subterrânea, sendo assim, difícil
traçar paralelos com um programa de conversão
Experiências de enterramento de redes de distribuição
ocorreram no Leste e Sudeste da Inglaterra e em Madrid
4. Políticas encontradas em outros países e modelos de financiamento
(Panorama na Austrália)
New South Wales
South Australia
Victoria
4. Políticas encontradas em outros países e modelos de financiamento
(Panorama na Austrália - Considerações)
Projetos de enterramento de redes na Austrália compreendem em sua
maioria áreas urbanas ou regiões vulneráveis a desastres naturais,
especialmente incêndios.
As companhias de distribuição em geral consideram que os benefícios
quantificáveis do enterramento integral das redes, como redução dos custos
operacionais e maior confiabilidade da oferta, não superam a soma dos seus
custos e da perda do capital incorrida na instalação das linhas aéreas.
Os benefícios não quantificáveis, como redução da poluição visual e do
risco de incêndios, devem então ser suficientemente grandes para justificar
o enterramento.
4. Políticas encontradas em outros países e modelos de financiamento
(Panorama na Austrália - Considerações)

Três possibilidades de recuperação dos custos foram levantadas, mas nenhuma
foi considerada capaz de confrontar custos e benefícios de forma equitativa e sem
gerar distorções de mercado:
Via elevação das tarifas de energia aos consumidores de eletricidade
Via elevação de impostos locais aos detentores de propriedade na área de
abrangência do programa
Via reembolso de custos pelo estado, o que afetaria todos os contribuintes
4. Políticas encontradas em outros países e modelos de financiamento
(Panorama na Austrália - Considerações)
•
Sugeriu-se uma combinação das três que, apesar de mais complexa
administrativamente, melhor se aproximaria de um arranjo equitativo. Os benefícios
quantificáveis sugeriram que :
1. 80% dos custos deveriam ser reembolsados através de impostos locais;
2. 10% deveriam ser financiados pelo estado;
3. 5% deveriam ser financiados pelas Provedores dos Serviços de Distribuição; e
4. Os 5% restantes são associados a benefícios para consumidores mais sensíveis ao
aumento da confiabilidade da oferta, e por isso poderiam ser financiados pela alteração da
tarifa nesse grupo.
4. Políticas encontradas em outros países e modelos de financiamento
(Panorama na Austrália – Principais Achados)
•
A solução apontada para a alocação dos custos foi uma combinação das
diferentes formas de recuperação de custos, de forma proporcional aos benefícios
obtidos por cada parte. Para isso seria necessário:
• Aferir os benefícios obtidos por cada parte, assim como sua distribuição
espacial e temporal
• Atribuir valor aos benefícios não quantificáveis
•
O enterramento das redes significa também uma oportunidade para a revisão de
suas características estruturais, possibilitando:
• O redesenho da rede, levando em conta dados mais atuais da distribuição de
carga e utilizando tecnologias mais avançadas
• Novas negociações de compartilhamento com operadoras de outras redes,
com potenciais reduções de custos
4. Políticas encontradas em outros países e modelos de financiamento
(Lições da Experiência Internacional)
 Não há justificativas para a implantação de programa de enterramento de redes de
abrangência geral
 É preferível estabelecer áreas especiais a serem objeto de ações de enterramento de
redes
 Nessas áreas, parte dos gastos de conversão podem ser absorvidos como custos de
manutenção anual e melhorias
 A alocação de custos deve se dar de modo equitativo, por meio de uma combinação
entre financiamento pelo Estado, pela concessionária e arrecadação por meio de
tributos
 É importante que na alocação de custos os consumidores de energia não se confrontem
com os custos de uma só vez, e que o dinheiro proveniente dos contribuintes não
financie melhorias que deveriam ser pagas pela companhia distribuidora de energia
 Projetos piloto são recomendáveis para identificar e superar obstáculos
4. Políticas encontradas em outros países e modelos de financiamento
(Lições da Experiência Internacional)
 Últimos avanços tecnológicos podem reduzir custos de instalação (construção) e o
tempo de localização e restauração dos cortes
 A conversão de redes elétricas para subterrânea pode significar uma oportunidade não
apenas de enterrar a rede existente, como também reorganizá-la, utilizando dados mais
recentes sobre a distribuição de carga para otimizá-la
 Estudos mais recentes têm atribuído uma maior confiabilidade às redes subterrâneas
 É desejável coordenar o calendário e localização de projetos de conversão com projetos
de infraestrutura local e do Estado de forma a garantir reduções expressivas de custos
 A criação de um Modelo de Gestão tem se mostrado uma maneira eficaz na
estruturação de projetos
5. Recomendações para o caso brasileiro
1.
Desenvolver políticas de âmbito municipal, sustentadas por método que
considere análises de custo-benefício.
2.
Envolver a regulação de âmbito federal para vincular a ótica de investimentos
prudentes na determinação das áreas a serem convertidas. (Consideração dos
impactos tarifários)
3.
Na gestão dos Programas, o papel do poder público como ente central no
processo de tomada de decisão e como facilitador das ações de enterramento
deve ser reforçado. (Para sucesso do compartilhamento de infraestrutura)
4.
Potencializar/ avaliar o uso de tecnologias que favoreçam redução do custos de
obras civis e maximização dos benefícios de modo geral (HDD “Horizontal
Directional Drilling”)
5.
Melhorar o mapeamento do uso do subsolo como fator de otimização (e redução
de custos) das ações de enterramento
6.
Os benefícios internalizados pelas partes envolvidas devem nortear os aportes
financeiros nas ações de conversão de redes aéreas.
OBRIGADA
Teresa Duclos e Denise Teixeira