Fundação Getúlio Vargas
FGV Management
Núcleo de Brasília
MBA em Administração Estratégica de Sistemas de Informação
SÉRGIO SAMPAIO BEZERRA
DESCENTRALIZAÇÃO DO MODELO DE GESTÃO DE TECNOLOGIA
DE INFORMAÇÃO: PROPOSTA PARA O SISTEMA ÚNICO DE
SAÚDE
Brasília – DF
2004
Fundação Getúlio Vargas
FGV Management
Núcleo de Brasília
MBA em Administração Estratégica de Sistemas de Informação
SÉRGIO SAMPAIO BEZERRA
DESCENTRALIZAÇÃO DO MODELO DE GESTÃO DE TECNOLOGIA
DE INFORMAÇÃO: PROPOSTA PARA O SISTEMA ÚNICO DE
SAÚDE
Monografia a ser apresentada à Fundação
Getúlio Vargas – FGV Management, Núcleo de
Brasília-DF, como requisito parcial para conclusão
do curso MBA em Administração Estratégica de
Sistemas de Informação.
Orientadora: Sandra Klosovski
Brasília – DF
2004
Dedico este trabalho a minhas amigas queridas
Ana Lourdes Marques, Sônia Brito e Celeste Aída,
as pessoas que mais influenciaram na minha
formação profissional.
“Dados, dados por toda a parte,
mas nenhum pensamento para pensar!”
Jesse H. Shera
BEZERRA, Sergio Sampaio. Busca de Informação: Descentralização do
modelo de Gestão de Tecnologia de Informação: Proposta para o
Sistema Único de Saúde. Monografia- FGV- 2004.
RESUMO
O objetivo deste trabalho foi apontar recomendações e analisar os benefícios da
descentralização do Modelo de Gestão de Tecnologia da Informação(TI) para
Estados e Municípios, visando a melhoria dos processos de trabalho em saúde,
especificamente, contribuindo para melhoria da situação do Sistema Único de
Saúde. Assim, primeiramente foi enfatizados o gerenciamento eficaz da TI e o seu
alinhamento ao negócio nas organizações públicas e privadas com enfoque na
dimensão estrutural e organizacional. Para tanto, utilizou-se uma contextualização
da Administração Estratégica da Informação; os principais aspectos da Gestão da TI;
os modelos de Estruturas da TI nas organizações e ainda especificamente o
Processo de Descentralização do SUS. Em um segundo momento, expõe-se, a
pesquisa de campo, realizada com 12 instituições, que fazem parte do SUS,
objetivando-se confrontar as visões e experiências, a fim de identificar pontos
comuns e de divergências em relação ao modelo de gestão de TI, existente
atualmente no SUS. Logo após, far-se-á uma análise dos resultados obtidos
baseados na área de TI do SUS, traçando um panorama atual com ênfase na
importância da informação. Por fim, formulou-se a partir dos elementos
apresentados, algumas premissas para um modelo de sistematização dos processos
de gestão e uso da informação no SUS.
SUMÁRIO
INTRODUÇÃO ........................................................................................................................ 1
1- GERENCIAMENTO DA TECNOLOGIA DA INFORMAÇÃO.................................... 5
1.1- ADMINISTRAÇÃO ESTRATÉGICA DA INFORMAÇÃO ......................................... 5
1.2. GESTÃO DA TECNOLOGIA DA INFORMAÇÃO (TI) ............................................... 7
1.2.1. Gestão da Tecnologia da Informação no Setor Público ........................................ 10
1.2.2. Alinhamento da Gestão de TI ao Negócio da Organização................................... 12
1.3. MODELOS DE ESTRUTURA NAS ORGANIZAÇÕES............................................. 16
2. CARACTERÍSTICAS DA DESCENTRALIZAÇÃO DAS POLÍTICAS SOCIAIS NO
BRASIL ................................................................................................................................... 20
2.1. PROCESSO DE DESCENTRALIZAÇÃO DO SUS – O MODELO DE
FINANCIAMENTO............................................................................................................. 21
2.2. CONFIGURAÇÃO DOS SISTEMAS DE INFORMAÇÀO EM SAÚDE .................... 23
3- METODOLOGIA DA PESQUISA .................................................................................. 26
3.1 NATUREZA E ESTRATÉGIA DA PESQUISA........................................................... 26
3.2. INSTITUIÇÕES PESQUISADAS E PERFIS ............................................................... 27
4- ANÁLISE DOS RESULTADOS....................................................................................... 29
4.1 ÁREA DE TI NO SUS – CENÁRIO ATUAL ................................................................ 29
4.2. IMPORTÂNCIA DA INFORMAÇÃO PARA O SUS .................................................. 31
Usuários ........................................................................................................................... 33
Profissionais de Saúde ..................................................................................................... 34
Gestores ............................................................................................................................ 35
5- RECOMENDAÇÕES ........................................................................................................ 36
5.1. PREMISSAS.................................................................................................................. 38
5.2.DIRETRIZES ................................................................................................................. 38
CONCLUSÃO......................................................................................................................... 42
REFERÊNCIAS ..................................................................................................................... 46
ANEXO I-PESQUISA “DESCENTRALIZAÇÃO DO MODELO DE GESTÃO DE
TECNOLOGIA DA INFORMAÇÃO: PROPOSTA PARA O SISTEMA ÚNICO DE
SAÚDE”................................................................................................................................... 49
LISTA DE QUADROS
Quadro 1- Estilos de Gerência da Informação......................................................07
Quadro 2 - Perfis da TI nas Instituições Públicas ................................................08
Quadro 3 - Configurações Estruturais ..................................................................13
LISTA DE FIGURAS
Figura 1 - Os Três Fluxos de Informação de uma organização........................06
Figura 2 - Modelo de relacionamento Cíclico.....................................................08
Figura 3 – Esboço de uma genealogia de tipos Ideais......................................15
1
INTRODUÇÃO
A Informação na sociedade pós-industrial é caracterizada por
mudanças cada vez mais velozes, fato determinante para que as organizações
sobrevivam e obtenham vantagens competitivas. A Tecnologia da Informação (TI)
vem proporcionar agilidade a essa informação.
A área de TI tem uma complexa gestão nas organizações, por ter
que unir os processos de TI com o negócio e acompanhar as mudanças e as
tendências tecnológicas geradas pelo mercado. Entretanto, a TI tem demonstrado
uma histórica dificuldade em alinhar-se com os negócios da organização.
O processo de alinhamento é bastante complexo, e sua sustentação
torna-se um desafio continuo. Existem diversas práticas que podem ser aplicadas
pelo CIO (Chief Information Officer) e sua equipe para alinhar a gestão de TI ao
negócio da organização. Cada ambiente organizacional exigirá um conjunto
adaptado de práticas, que levem em consideração as várias dimensões
organizacionais.
Os sistemas de informação em saúde brasileiros tiveram um
crescimento acelerado nos últimos anos, especialmente com a implementação do
Sistema Único de Saúde (SUS).
O SUS é resultado de uma luta que teve início nos anos 70 e foi
chamado por Movimento pela Reforma Sanitária Brasileira. Partindo do princípio de
que a defesa da saúde é a defesa da própria vida, o Movimento pela Reforma
Sanitária Brasileira insistia em que era preciso reformular o sistema de saúde para
torná-lo mais eficaz e disponível a toda a população.
O sistema de saúde vigente, até a promulgação da Constituição de
1998, só garantia o atendimento aos trabalhadores que tinham carteira de trabalho
assinada. Aqueles que não eram trabalhadores, os pobres e excluídos do mercado
de trabalho restavam o atendimento gratuito, realizado por algumas instituições.
Foi então criado o SUS que trouxe várias mudanças para o sistema
de saúde brasileiro.
O SUS é um sistema público, ou seja, destinado a toda população e
financiado com recursos arrecadados através dos impostos que são pagos pela
sociedade. São princípios e diretrizes do SUS: a descentralização, a integralidade e
a participação da comunidade, que se constitui no seu tripé de sustentação.
A descentralização é um princípio de gestão que dá aos municípios
o poder de administrar os serviços de saúde locais. Isto faz com que o sistema de
saúde se torne mais eficiente, facilitando a resolução dos problemas pelo fato destes
serem identificados no local onde surgem. Os estados, por meio das Secretarias
Estaduais de Saúde, coordenam a prestação dos serviços na área de abrangência e
prestam cooperação técnica aos municípios para o bom desempenho destes
serviços. À direção nacional do SUS, representada pelo Ministério da Saúde, cabe
coordenar e estabelecer normas para o sistema em âmbito nacional e também
prestar assessoria técnica aos estados e municípios.
Atualmente, a estrutura da área de TI no âmbito do SUS é
centralizada no nível federal, enquanto nos estados e municípios, observa-se uma
estrutura inadequada de TI. Isso provoca um desalinhamento entre o Modelo de
Gestão de TI existente no âmbito do SUS e o principio da descentralização que o
norteia, gerando um impacto na qualidade das informações que subsidiam o
planejamento das ações de saúde.
O modelo de financiamento do Sistema Único de Saúde (SUS) tem
sido apontado como um dos maiores desafios ao seu processo de implementação
efetiva, tendo em vista sua influência sobre o modelo assistencial e sobre a
quantidade, a qualidade e a distribuição dos serviços de saúde.
Historicamente, as formas de financiamento praticadas, têm
concentrado recursos nas áreas mais desenvolvidas e induzido um modelo de
atenção à saúde, voltado para a produção de serviços, sem preservar a coerência
com os princípios do SUS, principalmente no que diz respeito à eqüidade.
Não podemos responsabilizar a legislação que instituiu o SUS pela
iniqüidade na distribuição de recursos, muito pelo contrário. O compromisso
doutrinário em relação ao princípio da eqüidade está presente na legislação
brasileira, mas essas garantias formais pouco têm se traduzido em termos de
políticas públicas que efetivamente promovam um sistema de saúde mais eqüitativo.
Alguns
estudos
já
foram
feitos
acerca
das
vantagens
e
desvantagens da centralização ou descentralização da TI nas organizações, no
entanto, para área de saúde coletiva é de grande relevância a avaliação de como
um modelo de gestão de TI, pode alavancar a implementação do SUS no país.
Diante
do
exposto,
objetiva-se
com
esse
trabalho
apontar
recomendações e analisar os benefícios da descentralização do Modelo de Gestão
de TI para Estados e Municípios.
Visa-se ainda, a melhoria dos processos de trabalho em saúde, com
a produção de informações para os cidadãos, bem como para a gestão, a fim de
qualificar a prática profissional e auxiliar no controle social.
Tais melhorias, igualmente garantirão ganhos de eficiência e
qualidade mensuráveis por meio da ampliação do acesso, da equidade e da
integralidade, cumprindo o intuito de humanização dos serviços públicos de saúde e,
assim, contribuindo para melhoria da situação de saúde da população.
Assim, primeiramente será enfatizado o gerenciamento eficaz da TI
e o seu alinhamento ao negócio nas organizações públicas e privadas com enfoque
na
dimensão
estrutural
e
organizacional.
Para
tanto,
utilizou-se
uma
contextualização conceitual da Administração Estratégica da Informação; os
principais aspectos da Gestão da TI; os modelos de Estruturas da TI nas
organizações e ainda especificamente o Processo de Descentralização do Sus.
Em um segundo momento, será exposta, a pesquisa de campo,
realizada com instituições, que fazem parte do SUS, representantes dos estados e
municípios brasileiros e do governo federal. Objetivando-se confrontar as visões e
experiências, a fim de identificar pontos comuns e divergências em relação ao
modelo de gestão de TI, existente atualmente no SUS.
Logo após, far-se-á uma análise dos resultados obtidos baseados na
área de TI do SUS, traçando um panorama atual com ênfase na importância da
informação para o desenvolvimento do mesmo.
Por fim, formula-se-á a partir dos elementos apresentados
colacionando subsídios, um vislumbramento de um modelo de sistematização ou
reestruturação dos processos de gestão e uso da informação no SUS.
1- GERENCIAMENTO DA TECNOLOGIA DA INFORMAÇÃO
A construção do quadro teórico de referência consiste em um debate
em torno de como administrar estrategicamente as informações para se obter
efetividade no apoio a tomada de decisão, enfatizando o gerenciamento eficaz da
tecnologia da informação e o seu alinhamento ao negócio nas organizações públicas
e privadas com enfoque na dimensão estrutura-organizacional.
Concentra-se, mais especificamente nas idéias de Cruz (2000),
Walton (1993) e Mintzberg (2003). Além disso, foi feito um esforço de aproximação
dessa discussão no âmbito da saúde, através de uma revisão de literatura acerca da
descentralização das políticas sociais no Brasil e do processo de descentralização
do Sistema Único de Saúde.
1.1- ADMINISTRAÇÃO ESTRATÉGICA DA INFORMAÇÃO
Segundo Davenport (1998, p.19) dados são simples observações
sobre o estado do mundo, informação são esses dados com relevância e propósito e
conhecimento é essa informação incorporada à mente humana.
Informação é o resultado do processo de tratamento dos dados
sobre alguém ou alguma coisa que aumenta sua consistência e o seu conteúdo
cognoscível (CRUZ, 2000).
A informação leva a tomada de decisões de melhor qualidade e no
momento adequado, reduzindo seu grau de incerteza. Uma organização pode ter
certas unidades trabalhando com grande desempenho e apenas uma trabalhando
de forma medíocre obtendo um desempenho global também mediano, pois o
desempenho de uma organização é imposto pelo seu elo mais frágil e está
condicionado à qualidade das ligações e relações entre as unidades que a
constituem (LESCA; ALMEIDA, 1994).
Na sociedade pós-industrial, caracterizada por mudanças cada vez
mais velozes, a informação seja formal ou informal tornou-se uma necessidade vital
para qualquer área da atividade humana. As organizações não conseguem mais
obter
vantagens
competitivas
sustentáveis,
simplesmente
alocando
novas
tecnologias a ativos físicos e fazendo uma boa gestão financeira. As organizações
da era da informação, só serão bem-sucedidas, investindo e gerenciando seu capital
intelectual. (KAPLAN; NORTON, 1997).
Segundo Lesca e Almeida (1994, p.69) nas organizações ocorrem
três
grandes
fluxos
de
informação
que
apresentam
duas
componentes
interdependentes, a informação de atividade que faz a organização funcionar e a
informação de convívio que permite aos indivíduos conviverem e conseqüentemente
influência seus comportamentos, como pode ser visto na Figura 1.
Fluxo da Informação
Produzida Pela
Organização e Destinada
ao Mercado
Fluxo da Informação
Produzida pela
Organização e destinada a
mesma.
Fluxo da Informação
Coletada Externamente e
Utilizada pela Organização
Figura 1: Os Três Fluxos de Informação de uma Organização
1
Lesca; Almeida, (1994, p. 69).
1
A gestão da informação consiste em um conjunto estruturado de
atividades que engloba o modo como as organizações obtêm, distribuem e usam a
informação e o conhecimento (DAVENPORT, 1998).
A gestão da informação deve assentar em um SI (Sistema de
Informação) desenvolvido a medida das necessidades da empresa, desempenhando
um papel de apoio na articulação dos vários subsistemas que a constituem
(entendida como um sistema global) e os sistemas envolventes. Na medida em que
efetuar o processamento de dados provenientes de múltiplas fontes, gerando
informação útil e em tempo real à gestão e à tomada de decisão formando e criando
vantagens competitivas para a empresa no mercado.
O objetivo da gestão da informação para uma organização consiste
na busca da eficiência do conhecimento e da integração das partes que a constitui.
A informação é um fator crítico de sucesso para qualquer organização, à medida que
apóia o processo decisório e promove a sinergia entre seus vários subsistemas que
a compõe. As novas tecnologias da informação são instrumentos que permitem uma
nova forma de gestão da informação, pois agiliza e facilita sua transmissão.
1.2. GESTÃO DA TECNOLOGIA DA INFORMAÇÃO (TI)
Pode-se conceituar a TI como todo e qualquer recurso tecnológico e
computacional que permita o tratamento de dados e ou informação de forma
sistêmica ou esporádica, aplicada no produto ou no processo (CRUZ, 2000).
A TI e a sua gestão nas organizações têm sido objeto de discussão
em várias mídias, artigos, congressos e publicações nos últimos anos. Esta
Tecnologia impulsiona o progresso, conduz a inovação, aumenta a riqueza e atrai
novos investimentos. Em simultâneo, permite um aumento da eficiência e a redução
dos preços bem como melhora os serviços ao cliente, a qualidade e a variedade dos
produtos.
Os altos investimentos em projetos de TI têm direcionado o foco
para a tecnologia em detrimento da informação, o que leva a pensar, que apesar dos
níveis crescentes de investimento em TI, as organizações raramente possuem as
informações que necessitam para tomada de decisão (MCGEE; PRUSAK, 1994).
A TI têm dois papeis fundamentais em qualquer organização. O
primeiro é ser usado pelas pessoas para que realizem suas atividades e a segunda
é dá suporte ao processo produtivo da organização (CRUZ, 2000).
Mcgee e Prusak (1994) identificam três tarefas necessárias a um
efetivo gerenciamento da informação.
A mais importante é que a identificação das necessidades e
requisitos de informação deve considerar a variedade do ambiente que o sistema de
informação (SI) tentará reproduzir; buscando mecanismos de auxilio para uma
melhor identificação dessas necessidades e prevendo uma boa estratégia de coleta
de dados.
A segunda propõe a busca da adaptação do SI ao modo como os
usuários trabalham a informação e a simplificação da forma como às informações
chegam aos que vão utilizá-las para tomada de decisões. E, por último busca-se
aproveitar o conhecimento e a experiência dos usuários.
A TI deve estar alinhada ao negócio da organização e para isso é
necessário entender como a esta funciona. Cruz (2000) propõe um modelo de
relacionamento cíclico, para explicar o relacionamento da TI com outros elementos
das organizações, conforme a Figura 2.
A EMPRESA
PROCESSOS
CLIENTE
PESSOAS
TI
Figura 2: Modelo de Relacionamento Cíclico
2
A interação desses três elementos busca a otimização dos
processos produtivos com vistas a satisfazer os clientes. Diante disso, pode-se
concluir que o modelo ideal mostraria um único circulo com o cliente no centro e que
qualquer desses elementos em desequilíbrio prejudicaria o conjunto como um todo
(CRUZ, 2000).
Mcgee e Prusak (1994) identificaram cinco estilos de gerenciamento
da informação que podem estar em conflito ou predominarem numa organização,
como mostra o Quadro 1 .
2
Fonte: Cruz (2000, p. 36).
ESTILO DE GERÊNCIA
Utopia Tecnocrática
Anarquia
Feudalismo
Monarquia
Federalismo
CARACTERISTICA
Ênfase na modelagem e classificação da informação,
valorização dos novos tipos de hardware e software e tentativa
de centralização das informações da organização na área de
tecnologia.
Pessoas e pequenos departamentos gerenciando seus próprios
bancos de dados o que leva a existência de dados duplicados
com valores diferentes nos vários bancos.
Aquisição, armazenagem, distribuição e análise da informação
controlada pelos departamentos.Reduz a integração das
informações para a tomada de decisão em níveis decisórios
mais estratégicos.
Poder de gerenciamento da informação centralizado.Reduz o
poder dos departamentos em relação à política de
informação.Dependente
da
visão
do
monarca
para
gerenciamento da informação.
Uso da negociação como instrumento de gerência.Definição
coletiva acerca do gerenciamento da informação.
3
Quadro 1: Estilo de Gerência da Informação
Para uma organização otimizar o gerenciamento da informação é
necessário que exista um consenso dentro dela acerca do que é informação, quem a
possui, como é conservada, quem a gerência e como se controla e se utiliza a
informação existente em todas as organizações (MCGEE; PRUSAK, 1994). Nas
Organizações públicas tem que se considerar a dimensão política envolvida no
gerenciamento da informação.
1.2.1. Gestão da Tecnologia da Informação no Setor Público
A TI tem um grande impacto na desburocratização da administração
pública o que resulta em uma maior eficácia das ações governamentais (BAHIENSE;
NOGUEIRA, 2002).
3
Mcgee; Prusak (1994 p.155).
Na gestão pública, a TI tem a mesma função das grandes
organizações privadas, em algumas há consenso dos gestores que a TI deva ser
centralizada, e em outras há consenso que deve ser descentralizada, dependendo
das características de seus projetos e atividades (CUNHA; MARQUES; MEIRELLES,
2002).
Segundo Bahiense e Nogueira (2002) na gestão de TI as instituições
públicas podem ser segmentadas em três conglomerados de diferentes perfis,
conforme sintetizado no Quadro 2:
PERFIL DO CLUSTER
Inovação
Ação Burocrática
Inação
CARACTERISTICA
Baixa influência política, motivação, política de recursos
humanos consistente, participação da TI no planejamento
estratégico e da alta administração no planejamento de TI,
maior ênfase na efetividade do que na eficiência dos
processos, visão da TI como alavancadora de progresso e
maior oferta de serviços eletrônicos.
A burocracia é usada como escudo contra interferências
políticas, ausência de planejamento de longo prazo, atitudes
pró-ativas com relação política a recursos humanos, visão da
TI como avanço e inovação, TI não é considerada
estratégica e menor oferta de serviços digitais.
Apresenta distância de aspectos relevantes na construção
de bases sólidas para avançar nos processo de gestão.
Quadro 2: Perfis da TI nas Instituições Públicas
4
Observa-se que os três segmentos não apresentam questões
importantes para gestão de TI como gestão de custos, gestão de mudanças,
recrutamento e conservação do capital intelectual e o papel de TI no redesenho de
processos. No entanto, o segmento Ação Burocrática é o que apresenta maiores
possibilidades de saltos qualitativos (BAHIENSE; NOGUEIRA, 2002).
Segundo Cunha, Marques e Meirelles (2002) na percepção dos
executivos de TI da administração pública a política de TI na área pública deve ser
alinhada ao plano de governo, obedecendo os tais critérios: formalização;
4
Bahiense e Nogueira (2002, p.13)
estabelecimento de mecanismos de controle; acompanhamento e avaliação de
custos e de seus projetos; busca da melhora da visão da TI para os gestores
públicos; focar em resultados; construir e manter a infra- estrutura de TI do governo;
formalizar a política de segurança física das informações e estabelecer uma política
de recursos humanos, visando capacitar e reter os profissionais especializados.
1.2.2. Alinhamento da Gestão de TI ao Negócio da Organização
Seria
ideal
que
todos
que
compõem
a
organização
compreendessem a estratégia, e como cada um, individualmente, pode contribuir
para o alcance dos objetivos estratégicos, e ainda que todos buscassem
coerentemente esse resultado. Esse movimento coerente é chamado alinhamento,
na concepção de Kaplan e Norton (1997).
Segundo Kaplan e Norton (1997, p.208) “ o alinhamento consiste em
um processo que leva muito tempo e tem um alto grau de complexidade e para
alcançá-lo em geral são utilizados três instrumentos: comunicação e educação
contínua para as pessoas que compõe a empresa referente a sua estratégia;
estabelecimento de metas visando o alcance dos objetivos estratégicos e motivação
através de incentivos e compensações”.
Historicamente a área de TI tem demonstrado uma grande
dificuldade em alinhar-se com os negócios da organização. Dois fatores são
convergentes para o aumento da importância do conhecimento de como integrar a TI
e a organização. O primeiro é que a relação entre a TI avançada e a organização
está se tornando mais complexas e profundas. O segundo é que eles ao mesmo
tempo estão se tornando menos determinísticos. Os efeitos organizacionais dos
antigos sistemas batch baseados em grandes computadores eram relativamente
previsíveis-usualmente simplificadores e reguladores do andamento do trabalho. As
gerações de TI seguintes tornaram-se menos diretamente associadas com o dado
conjunto de efeitos. As duas potencialidades das tecnologias avançadas de
informação permitem aos administradores optarem acerca do tipo de influência
organizacional que pretendem dos sistemas de TI que aprovam (WALTON, 1993).
Segundo Walton (1993, p.37), a “TI e a organização interagem de,
pelo menos, sete diferentes maneiras. Em conjunto, mostram porque não podemos
tratar a implementação de TI sem também discutir mudança organizacional”
Primeiro, para ser eficaz, um sistema de TI pode requerer novas
políticas ou desenhos organizacionais, tais como cargos mais amplos e flexíveis,
distribuição de autoridade diferente, novos programas de treinamento ou diferentes
critérios de seleção. Os planejadores obviamente necessitam ser capaz de planejar
essas necessidades organizacionais de primeira ordem ao mesmo tempo em que
planejam o sistema de TI.
Segundo, a introdução de um sistema de TI pode provocar reações
organizacionais não previstas, tais como novas disputas por poder ou status,
mudanças nos padrões de comunicação, ou controle comportamental generalizado.
Terceiro, sob certas condições organizacionais, a TI pode ser depois
elaborada e revisada pelos usuários. Tal influência das pessoas sobre a tecnologia é
especialmente significativa com os sistemas de computação pelo usuário final e os
sistemas especialistas.
Quarto, a TI pode criar ou promover novas soluções organizacionais.
Pode, por exemplo, criar meios para evitar ou escolher entre uma estrutura
centralizada e descentralizada, pela capacitação dos gerentes em dar suporte à
flexibilidade e resposta características de uma organização descentralizada,
conseguindo ao mesmo tempo a integração e o controle de uma organização
centralizada.
Quinto, os sistemas TI podem acelerar e refinar a adaptação
organizacional a condições de mudança.
Sexto, os sistemas de TI e as formas organizacionais podem, às
vezes, serem considerados alternativos, no sentido de que cada um é capaz de
desenvolver funções similares, como facilitar certos tipos de comunicação e
coordenação em um departamento de Pesquisa e Desenvolvimento. Quando os
planejadores conhecem os caminhos pelos quais as formas organizacionais e as
características da tecnologia são substituíveis, podem considerar uma variedade
maior de opções de desenho.
Sétimo, o planejamento de um sistema de TI pode criar
oportunidades para introdução de mudanças organizacionais que a administração
pode achar desejável independente das necessidades ou potenciais efeitos do
sistema.
Os planejadores do processo de implementação completo devem
estar ciente de cada uma dessas relações potenciais entre a organização e a
tecnologia. De outra forma, serão candidatos a perderem oportunidades de
desenvolver sistemas de TI mais eficazes ou serem surpreendidos por reações que
deteriorem os sistemas que tiverem implementado.
O processo de alinhamento é bastante complexo, e a sua
sustentação torna-se um desafio contínuo. Existem diversas práticas que podem ser
aplicadas pelo Chief Information Officer (CIO) e sua equipe para alinhar a gestão de
TI ao negócio da organização. Cada ambiente organizacional requerá um conjunto
adaptado
de
práticas
que
leve
em
consideração
as
várias
dimensões
organizacionais, que neste estudo se limitará à dimensão estrutura organizacional.
A dimensão ‘estrutura’ é fortemente afetada pelas mudanças
contínuas impostas pela modernidade. Segundo Nadler e Tushman (2000, p.60) a
rapidez com que as mudanças ocorrem desfigura o tempo e o espaço afetando o
design organizacional das empresas. Essas grandes mudanças levam as empresas
a encontrar formas criativas de projetar e implementar novos desenhos
organizacionais em menos tempo, e conservando os benefícios tradicionalmente
associados ao planejamento e à participação. Historicamente, o objetivo das
estruturas organizacionais era institucionalizar a estabilidade. Na empresa do futuro,
o objetivo será institucionalizar as mudanças.
Com freqüência a estrutura de TI leva ao direcionamento do foco
para seus processos internos, não tendo foco nos processos de negócios da
organização, fazendo com as mudanças ocorridas não seja antecipadas pela área
de TI. Um gerente de TI efetivo é aquele que consegue antecipar as mudanças
adequado-se a elas (NADLER; TUSHMAN, 2000).
Implementar novas tecnologias sem promover as inovações
organizacionais apropriadas freqüentemente resulta em sistemas que falham em
atender às expectativas. Às vezes, os planejadores falham em proporcionar as
condições organizacionais mínimas necessárias para o funcionamento de um
sistema de TI (WALTON, 1993).
1.3. MODELOS DE ESTRUTURA NAS ORGANIZAÇÕES
As estruturas organizacionais norteiam os fluxos e coordenam os
inter-relacionamentos entre as partes da organização (MINTZBERG, 2003).
Segundo Wood (2003, p.26) são quatro as forças que influem nas
configurações organizacionais, o primeiro aspecto é o ambiente, pois as
organizações devem estar em conformidade com seus ambientes. O aspecto
estrutura procura minimizar as incertezas buscando um maior grau de confiança e
reprodutibilidade. O terceiro aspecto, liderança, representada pela figura do líder,
que influencia as definições de estratégias e
das estruturas organizacionais. O
último aspecto é a estratégia, pois a estrutura muitas vezes é fruto dela.
Alguns autores criaram tipologias organizacionais, entre estes se
pode destacar Mintzberg (2003), que definiu cinco formatos organizacionais,
sintetizados no Quadro 3 , que são os seguintes:
CONFIGURAÇÂO
ESTRUTURAL
Estrutura Simples
CARACTERÌSTICAS
Pequena ou nenhuma estrutura, centralização,
pequena divisão do trabalho, pequena hierarquia
gerencial, pouca formalização, faz pouco uso de
planejamento e treinamento e acima de tudo é orgânica.
Burocracia
Mecanizada
Altamente
especializada,
rotinizada,
procedimentos formalizados em toda a organização,
estrutura administrativa bem definida, descentralização
limitada, ambiente simples e estável, organização antiga
e sistema técnico regulado e não automatizado.
Burocracia
Profissional
Baseia-se na coordenação da padronização de
habilidades. Como aspectos fundamentais destaca-se o
treinamento, a especialização do trabalho e a
descentralização.Ambiente complexo e estável e
sistema técnico não regulado e não sofisticado.
As divisões são criadas de acordo com o
mercado a que vão servir, descentralização limitada, há
Forma Divisionalizada
controle de desempenho, empresa antiga e de grande
porte.
Adhocracia
Pouca formalização, grande especialização
horizontal do trabalho, baseada em treinamento formal,
grande quantidade de especialistas agrupados,
instrumentos de ligação para ajudar ajustamento mútuo
e descentralização seletiva, faz uso de agrupamentos
temporários. Ambiente complexo e dinâmico e sistema
técnico sofisticado e em geral automatizado.
QUADRO 3 - Configurações Estruturais
Cada uma das configurações de estrutura apresenta uma forma
diferente de descentralização, a coordenação da organização é feita por
mecanismos distintos e a parte mais importante da organização difere nos cinco
tipos de configurações (MITZBERG, 2003).
Wood (2001) apresenta um esboço de uma genealogia de tipos
organizacionais ideais, conforme Figura 3.
C o n fig u raç õ e s
B u ro crá tica s
M á q u in a
b u ro crá tica
B u ro c rac ia
p ro fissio n a l
•
•
•
•
E sta tais
A lg u m as ex -esta tais
Ó rg ã os d e G o v ern o
A lg u m as g ra n d e s
m u ltin a cio n ais eu ro p é ia s
C o n fig u ra çõ es
O rg ân ica s
C o n fig u raç õ e s
d e S im b o lism o
In te n siv o
E m p re sa
o rg â n ic a
O rg a n iz a çã o
m issio n ária
O rg a n iz aç ã o
v irtu a l
O rg an iza çã o
d ra m á tica
E m p re sa d e
c o n h e cim en to
in ten siv o
O rg an iza çã o
esp e ta cu lar
• A lg u m as
m u ltin acio n a is
• E m p re sas p ro fissio n ais
Figura 3: Esboço de uma Genealogia de Tipos Ideais
5
Wood (2001, p.103)
5
• A lg u m as
m u ltin a cio n ais
• E m p resa s d e se rv iço s
• A lg u m as e m p resa s d e
m íd ia
Esse esboço leva em consideração a existência de uma tendência
de migração das configurações burocráticas para configurações de alta intensidade
simbólica e que no mercado, atualmente, temos uma mistura de vários tipos ideais
ás vezes presente na mesma organização (WOOD, 2001).
Quando todo o poder para tomada de decisão situa-se em um único
ponto da organização, sugere-se uma estrutura centralizada. Na extensão em que o
poder está disperso entre muitas pessoas, sugere-se a estrutura descentralizada.
(MINTZBERG, 2003).
Compreender os aspectos sócio-cultural local é fundamental para se
compreender os fenômenos por trás das configurações organizacionais (WOOD,
2001).
Segundo Mintzberg (2003, p.112), apesar da centralização ser o
meio mais seguro de coordenar a tomada de decisão na organização, ela deve ser
descentralizada simplesmente porque nem todas as suas decisões podem ser
entendidas em um centro, em um cérebro.
Às vezes, a informação necessária não pode ser levada a esse
centro, talvez por ser difusa e difícil de ser transmitida. Outra razão é que ela permite
a organização responder rapidamente ás condições locais e por último por que a
descentralização constitui-se no estímulo para motivação. A descentralização
vertical diz respeito à delegação do poder de tomada de decisão aos escalões
inferiores da cadeia de autoridade, da cúpula estratégica para linha intermediária. O
foco está no poder formal – fazer escolhas e autorizá-las -, oposto ao poder informal
que surge do aconselhamento e da execução. A descentralização horizontal referese à extensão em que os não-gerentes controlam os processos de decisão. A
centralização e a descentralização não devem ser tratadas como absolutas, mas, ao
contrário, como extremos de um continuum.
Segundo Cruz (2000, p.62) os modelos referidos são considerados
estruturas formais em linha, porém, a rigidez das relações de poder e das
comunicações propicia o aparecimento de diversas fragilidades que reduzem a
capacidade de reação e adaptação da organização diante de mudanças.
Essas estruturas possuem como vantagens o fato da cadeia de
comando ser claramente definida e da responsabilidade pela variação de qualidade
ser fácil determinar, e ainda da comunicação ser rápida e eficiente. Como
desvantagens possui a falta de especialização do supervisor para operar em todas
as esferas da organização; a freqüente sobrecarga de trabalho e a dificuldade em
assegurar a sucessão do posto.
No
cenário
atual
de
grande
competição
no
mercado,
as
organizações têm usado como instrumento de resposta rápida, as mudanças
organizacionais necessárias a sua orientação para processos onde à informação é
fluida em todos os níveis da organização, fazendo com que cada individuo que
compõe a organização, trabalhe para atingir o seu objetivo estratégico (WOOD,
2001).
2. CARACTERÍSTICAS DA DESCENTRALIZAÇÃO DAS POLÍTICAS
SOCIAIS NO BRASIL
O Brasil trouxe para o novo século as duas principais marcas da
situação social que experimentou praticamente durante toda a segunda metade do
século XX: uma das mais desiguais estruturas sociais dos países de médio e alto
desenvolvimento econômico e um sistema de proteção social incompleto, frágil,
incapaz de afetar positiva e significativamente os indicadores de desigualdade e
exclusão social.
O modelo de federalismo brasileiro influência a descentralização das
políticas sociais em nosso país. A história federativa brasileira se caracteriza pela
não cooperação entre o conjunto de atores e pela relação entre os Estados e União
não ser pautada por via democrática, tendo o Governo Federal ao longo do tempo,
se fortalecido politicamente, economicamente e administrativamente (ABRÚCIO,
1998).
A descentralização na sua essência significa a transferência do
poder central para o poder local promovendo a autonomia da gestão (JUNQUEIRA,
1995).
No cenário brasileiro atual observa-se uma concorrência perversa
entre os interesses regionais e nacionais. Nas negociações entre a união, estados e
municípios tem predominado um jogo predatório entre estados e união, e uma
competição não cooperativa na relação entre estados e municípios, que tentam
obter do governo federal a maior quantidade de recursos possíveis com o mínimo de
vinculação (ABRÚCIO, 1998).
As sociedades modernas dispõem de três recursos: dinheiro, poder
e solidariedade, além de suas inter-relações, para o exercício da governabilidade
(JUNQUEIRA, 1995).
Na análise da trajetória das políticas sociais no Brasil, dois aspectos
têm exercido grande influência sobre seu financiamento e gestão, a nossa história
tradicionalmente autoritária e centralizadora do poder central e o federalismo
predatório (ABRÚCIO, 1998).
A descentralização não pode ser total deve-se supor sempre a
possibilidade do Estado recuperar o poder transferido, isto é, sempre deve existir
algum nível de centralização (JUNQUEIRA, 1995).
A mudança no modelo de federalismo brasileiro pressupõe a criação
de mecanismos de coordenação e cooperação que diminuam os custos dos
processos de barganha federativa, através da constituição de redes de articulação
das ações dos sistemas públicos, das três esferas de governo. (ABRÚCIO, 1998)
O modelo descentralizado de organização do Sistema Único de
Saúde (SUS) reforça as interações entre os níveis de governo para resolver os
problemas dos cidadãos (JUNQUEIRA, 1995).
2.1. PROCESSO DE DESCENTRALIZAÇÃO DO SUS
O artigo 198 estabeleceu a criação do Sistema Único de Saúde
(SUS), determinando que as ações e serviços públicos de saúde devessem integrar
uma
rede
regionalizada
e
hierarquizada,
constituindo
descentralizado, com direção única em cada esfera de governo.
um
sistema
único
Com isso, o desenvolvimento da reforma sanitária no Brasil através
da implantação do SUS vem possibilitando a criação de novos modelos de gestão
que tem como conseqüências a adoção de novos modelos de atenção à saúde e
melhorias no uso dos recursos alocados (KISIL, 1998).
A rede intergovernamental formada pelos atores envolvidos no
processo de pactuação das políticas de saúde, forma uma estrutura heterogênea
com um padrão de integração decrescente do nível federal para o nível municipal
(CAMPOS, 2001).
Qualquer mudança organizacional tem que ser vista como um
processo organizacional, que tem que ser gerenciado com o envolvimento de cada
membro da organização (KISIL, 1998)
A pactuação das políticas de saúde geram normas de grande
complexidade, levando a necessidade de profissionais especializados que apenas
alguns gestores podem dispor. Diante disso, a maioria dos gestores delega suas
reinvidicações aos órgãos de representação, limitando suas possibilidades de
obtenção de recursos. (CAMPOS, 2001)
Um dos principais avanços na implementação do SUS é o processo
acelerado de descentralização político-administrativa, com progressiva transferência
de recursos do gestor federal para os gestores estaduais e municipais. (SOUZA,
2002)
Apesar
da
legislação
determinar
transferência
de
recursos
financeiros para estados e municípios, através de repasse direto e automático, o
modelo de financiamento praticado tem gerado a necessidade permanente de
negociação dos critérios de divisão dos recursos. (CAMPOS, 2001)
A dependência dos recursos federais induz as Secretárias
Estaduais e Municipais a tentarem se adaptar para atender as demandas do nível
federal como forma de favorecer a captação de recursos o que leva a uma perda da
qualidade de suas ações (SOUZA, 2002).
A questão do financiamento está diretamente relacionada ao difícil
consenso das responsabilidades entre os três níveis de governo (CAMPOS, 2001).
O desenho institucional do SUS deve distanciar-se das modificações
apenas burocráticas e aproximar-se de uma reengenharia do sistema implicando
numa revisão global dos processos de trabalho em todas suas áreas (MENDES,
1996).
Essa questão vem influenciando sobremaneira os Sistemas de
Informação em Saúde.
2.2. CONFIGURAÇÃO DOS SISTEMAS DE INFORMAÇÃO EM SAÚDE
O Plano Diretor de Processamento de Dados do Ministério da Saúde
que tinha como objetivo prover ao Ministério de Infra-estrutura de Processamento
Eletrônico de dados, a viabilização do Sistema de Informação de Saúde e dar
suporte ao processo de modernização administrativa em desenvolvimento.
(BRANCO, 2001)
Quando se tenta identificar os Sistemas de Informações em saúde,
partindo de sua denominação, encontra-se uma infinidade de sistemas, de onde
advêm uma série de fatores que geram dificuldades em relação à identificação dos
sistemas e na duplicação de esforços pelas diversas instituições que fazem as ações
de saúde, quais sejam (MORAES, 1994):
Sistemas similares que em estados diferentes ganham desenhos de
acordo com o gosto ou interesse do gestor;
Quando há mudanças de gestor os mesmos mudam os sistemas apenas
para caracterizarem com sendo de sua gestão;
Existe concepções diferentes para o mesmo sistema;
Alguns sistemas podem ter maior ou menor importância dependendo da
autoridade do profissional que o gerencia;
Encontra-se, também, a concepção da Teoria de Sistemas tentando
organizar as inter-relações existentes. Identificam-se denominações tais
como: Sistema, Subsistemas, Subsubsistemas, subsubsubsistemas.
No Plano Diretor os sistemas a serem desenvolvidos foram
agrupados em três grandes blocos: sistemas de interesse geral para o setor saúde;
sistemas de responsabilidade do Ministério da Saúde e Sistemas administrativos. A
seguir, os mesmos são especificados (BRANCO, 2001).
Sistemas de interesse geral para o setor saúde: onde estão inseridos
os sistemas que permite caracterizar a situação de saúde do país;
Sistemas de responsabilidade do Ministério da Saúde: onde estão
inseridos os destinados às atividades de vigilância epidemiológica,
vigilância sanitária, combate as endemias e controle de epidemias;
Sistemas administrativos: onde estão inseridos os destinados a
modernização administrativa.
Essa lógica de agregação temática dos sistemas, representa a
lógica de organização das ações de saúde regidas por programas específicos o que
favorece a crescente desarticulação entre as diversas áreas e conseqüentemente as
informações por elas produzidas.
3- METODOLOGIA DA PESQUISA
3.1 NATUREZA E ESTRATÉGIA DA PESQUISA
A pesquisa de campo foi realizada junto a 12 instituições que fazem
parte do SUS, incluindo Unidades de Saúde, Secretárias Municipais de Saúde,
Secretárias Estaduais de Saúde e Ministério da Saúde (área de negócio e área de
TI). Estas instituições representam os estados e municípios brasileiros e o governo
federal.
Procurou-se investigar os processos de entradas e saídas dos
dados, no que diz respeito á visão dos gestores do SUS e profissionais de saúde do
SUS, nos Sistemas de Informação existentes atualmente no SUS enfocando seus
objetivos, benefícios e experiências. Os entrevistados foram os representantes da
alta direção das instituições e/ou profissionais das unidades de saúde do SUS.
O objetivo foi de confrontar as visões e experiências do nível federal
com os níveis estaduais, municipais e de profissionais de saúde, para identificar
pontos comuns e divergências em relação ao modelo de gestão de TI existente
atualmente no SUS, de forma a entender-se melhor, como está ocorrendo este
processo e contribuir para um melhor desempenho global do sistema, através de
algumas recomendações, alvo de discussão do próximo capítulo.
Para que a amostra das instituições selecionadas para investigação
fosse a mais representativa possível, procurou-se diversificar tomando como base
critérios por regiões do país e porte de estados, municípios e unidades de Saúde.
Pela natureza qualitativa do estudo, uma amostra ampla seria desaconselhável, pois
poderia inviabilizar o levantamento, ao mesmo tempo em que tenderia a complicar
excessivamente o processo de análise.
A investigação foi realizada através de questionários semiestruturados, contendo questões fechadas e abertas que abrangeram as
dificuldades encontradas pelos estados e municípios e profissionais de saúde para
coletar e alimentar os dados nos sistemas de informação disponibilizados pelo
Ministério da Saúde. Também foi avaliada, a estrutura da área de TI disponível nos
estados e municípios e como são utilizadas as informações geradas pelos sistemas
de informação do SUS nos diferentes níveis de gestão (federal, estadual, municipal e
local)
As inferências e conclusões não se prenderam meramente as
análises estatísticas, até porque, pela própria natureza do enfoque e pelo número
relativamente limitado de entrevistas realizadas, qualquer conclusão fundamentada
em análise estatística tenderia a ficar enfraquecida.
3.2. INSTITUIÇÕES PESQUISADAS E PERFIS
Das 12 instituições pesquisadas, 05 foram Secretarias Estaduais
Saúde representando cada região do país (Sul, Sudeste, Norte, Nordeste e CentroOeste); 03 Secretarias Municipais de Saúde divididos em municípios de pequeno,
médio e grande porte, 03 Unidades de Saúde por nível de complexidade do serviço
(baixa, média e alta) e o Ministério da Saúde.
Dessas instituições pesquisadas obteve-se resposta de 02 gestores
estaduais, representantes das regiões Sudeste e Nordeste do país; 02 municípios,
sendo 01 de pequeno porte e outro de médio porte; 01 profissional de saúde de
Unidade de baixa complexidade e 01 gestor da área de TI e 01 outro da área de
negócio do Ministério da Saúde.
4- ANÁLISE DOS RESULTADOS
4.1 ÁREA DE TI NO SUS – CENÁRIO ATUAL
Todos os gestores, tanto estaduais como municipais, colocaram que
embora os sistemas de informação de abrangência nacional tenham sido criados por
mecanismos diferentes, ora pelo Ministério da Saúde ora pelo Ministério da
Previdência, como, por exemplo, o Sistema de Informações de Mortalidade e o
Sistema de Pagamento das Internações Hospitalares, todos tiveram por objetivo
atender a necessidade dos órgãos centrais em obter os dados para efeitos imediatos
de gestão ou geração de conhecimento em saúde.
Todos os entrevistados seja do nível federal, estadual ou municipal
bem como o profissional de saúde concorda que um processo comum aos sistemas
de informação em saúde brasileiros é a instituição de um instrumento, impresso em
papel, para coleta adicional aos registros profissionais e administrativos, duplicando
o trabalho de registro rotineiro de dados. Este re-trabalho e a digitação posterior dos
dados aumentam a probabilidade de erros e vieses na informação produzida e
utilizada para a tomada de decisão. Via de regra, as necessidades de informatização
dos próprios serviços vem sendo negligenciada pelos órgãos da administração
central dos três níveis de governo, e a operação da grande parte dos serviços de
saúde ainda se baseia em registros manuais, o que consome parte importante da
mão de obra disponível. Além disso, o preenchimento dos múltiplos formulários, às
vezes mais de um para determinado evento, se transforma em pesado encargo
adicional, sem fornecer nenhum apoio para a melhoria da operação local.
Sabe-se que, muitas vezes, esta forma de coletar dados que não
tem interesse para o próprio serviço, apenas para cumprir as determinações
administrativas, resulta na má qualidade das informações coletadas.
Concordam que apesar da maior disponibilidade de recursos de
informática, tanto pela existência de computadores cada vez mais baratos e
poderosos quanto pelo aumento da competência nacional em informática, temos
visto o antigo modelo de implantar um instrumento de coleta adicional ser
multiplicado por um número cada vez maior de sistemas de informação que são
implementados como novas obrigações sobre os mesmos serviços.
Entretanto, eles observam que em outras áreas de governo, tem-se
tido exemplos recentes do uso da informática passando do simples uso no
processamento centralizado dos dados para apoiar a realização da própria atividade
com surpreendentes ganho de qualidade e produtividade. Sendo um exemplo bem
conhecido o processamento informatizado das eleições no Brasil, onde se passou
da transcrição e consolidação dos boletins de urna, antes apurados manualmente ao
longo de vários dias, para a urna eletrônica que realiza a própria votação e coloca o
boletim disponível logo ao terminar o período de votação.
Apesar disso, todos os gestores entrevistados afirmam que no
âmbito do SUS começam a crescer os exemplos de iniciativas locais bem sucedidas
de informatização do processo de trabalho em saúde, com ganhos de produtividade
e qualidade dos serviços de saúde.
4.2. IMPORTÂNCIA DA INFORMAÇÃO PARA O SUS
Há um consenso entre os gestores dirigentes do SUS entrevistados
sobre a importância central da informação para avaliar o sucesso das políticas de
saúde. Este consenso se manifesta não apenas nessa pesquisa, mas também em
relatórios e recomendações de Conferências de Saúde, oficinas de trabalho do SUS
e eventos de sociedades científicas.
Informações epidemiológicas, financeiras, orçamentárias, legais,
normativas, sócio-econômicas, demográficas e sobre recursos físicos e humanos,
oriundas de dados de qualidade são capazes de revelar a realidade de serviços e
ações de saúde e a situação de saúde da população, evidenciando vantagens e
problemas de prioridades e investimentos definidos. A demanda por informações em
saúde vem aumentando os desafios inerentes a sua utilização para subsidiar a
tomada de decisões. Foi destacada pelos entrevistados a necessidade de que as
avaliações do processo de trabalho em saúde além de permitir correções de
trajetória, tenham um papel fundamental na capacitação de recursos humanos e na
democratização do conhecimento. Usuários, profissionais e gestores, mas também
prestadores de serviços de saúde, instituições de ensino e pesquisa e a sociedade
civil organizada são parceiros estratégicos na produção e utilização das informações
em saúde.
Concordam que a tecnologia da informação e a integração do
sistema de informações em saúde constituirão uma poderosa ferramenta na
promoção da eqüidade na atenção integral à saúde, efetivando e qualificando a
atenção básica como principal porta de entrada do cidadão no SUS e integrando-a
com os demais níveis de atenção. A valorização de características sócio-
demográficas, tais como idade, gênero, raça ou etnia, escolaridade, ocupação e
classe social, poderão subsidiar os esforços de redução das desigualdades em
saúde e de ampliação do acesso da população a ações e serviços de qualidade,
oportunos e humanizados.
Da mesma forma, ambos os recursos serão essenciais para
reorganizar a atenção especializada, reestruturar a média e a alta complexidade,
redefinir o papel dos hospitais na rede assistencial, facilitar o acesso aos cuidados
necessários, inverter a lógica de pagamento por procedimento para a de agravos
prioritários, estruturar a rede de atenção às urgências e incrementar o sistema
nacional de transplantes.
Além disso, a tecnologia da informação e a integração dos sistemas
de informação em saúde contribuirão para aperfeiçoar e consolidar a gestão
descentralizada do SUS, fortalecendo o comando único do Sistema em cada esfera
de governo, aprimorando a descentralização progressiva dos recursos e contribuindo
para a orientação das ações de saúde segundo as necessidades e demandas locais.
Informática e informação são recursos basilares para o planejamento e a avaliação
de ações de promoção, prevenção e reabilitação, capazes de reduzir a
morbimortalidade decorrente das doenças e agravos prevalentes, levando em conta
as diversidades locais e regionais, bem como os grupos ou segmentos populacionais
mais expostos.
Os recursos tecnológicos e de informação em saúde igualmente
apresentam um enorme potencial de fortalecer a gestão democrática do SUS,
reforçando as instâncias formais de controle social, ampliando a participação e a
capacitação dos diversos segmentos da sociedade e implantando mecanismos de
defesa dos direitos dos cidadãos no Sistema.
O uso articulado da informática e das informações em saúde será
útil na definição da política nacional de investimentos em saúde, que priorize linhas
estratégicas,
contribuindo
para
o
uso
racional
de
insumos
estratégicos
(medicamentos, imunobiológicos e hemoderivados), a ampliação e agilização do
acesso e a promoção da qualidade dos serviços do SUS. Este recurso também
contribui para a segurança, eficácia e qualidade de produtos, insumos, serviços e
ambientes de interesse para a saúde pública e a promoção da saúde. Desta maneira
será mais fácil combater adulterações de produtos, concorrências desleais e
disfunções técnicas, apoiar medidas voltadas à preservação do meio ambiente, à
melhoria da qualidade dos ambientes de trabalho e à prevenção e tratamento de
doenças e agravos relacionados ao trabalho.
A seguir lista-se alguns usos potenciais das informações em saúde,
identificados pelos entrevistados para usuários, profissionais e gestores do
SUS.Entenda-se por Usuários do SUS os cidadãos que são atendidos nas Unidades
de Saúde do SUS; Gestores são os dirigentes do Sistema de Saúde nas três esferas
de governo (federal, estadual e municipal) compreendendo diretores e Secretários
de Saúde e profissionais de saúde são os médicos, enfermeiros, auxiliares de
enfermagem, assistentes sociais, etc, enfim todos os profissionais que trabalham no
atendimento ao cidadão.
Usuários
Os recursos de informática devem facilitar o acesso aos serviços de
saúde, agilizando e humanizando o agendamento e acolhimento das demandas de
saúde e promovendo a utilização de informações em saúde por iniciativa do usuário,
constituído dos cidadãos que usam o sistema, superando o tradicional uso para
finalidades administrativas.
Os usuários do SUS deverão ter pleno acesso às suas informações
de saúde, valorizando a autonomia e o conhecimento do cidadão. A educação em
saúde deverá ser privilegiada pela política de informação em saúde, fortalecendo a
autonomia e o autocuidado de saúde e orientando como conviver com as doenças e
como se manter saudável.
A tecnologia e a informação em saúde também deverão facilitar aos
usuários o conhecimento da situação de saúde da população e as características de
serviços e profissionais.
Profissionais de Saúde
Apoiar a prática profissional, facilitando e organizando os registros
rotineiros, oportunizando a realização de consultas e relatórios sobre as informações
produzidas, facilitando o agendamento, a referência e a contra-referência de
usuários estão entre os usos potenciais mais importantes da informação e a
informática em saúde identificada pelos entrevistados. Recursos como, por exemplo,
registro eletrônico de saúde, protocolos clínicos e programáticos, alertas,
notificações, sistemas de apoio à decisão e consulta assistida à distância
(TeleSaúde) aprimoram o trabalho dos profissionais de saúde, beneficiando, em
conseqüência os usuários do SUS.
Da mesma forma, os profissionais de saúde médicos , enfermeiros,
farmacêuticos, ressaltam a facilidade de acesso e o apoio à produção de
conhecimento científico, a capacitação e a educação continuada, ensino à distância,
a educação em saúde da população, a avaliação e desempenho de profissionais,
equipes e serviços, juntamente com a análise da situação de saúde da população,
deverão ser priorizadas para apoiar a prática profissional.
Gestores
O uso da informação em saúde deverá contribuir para o
aperfeiçoamento e consolidação da gestão descentralizada do SUS, de modo a
efetivar o comando único do sistema em cada esfera de governo e aprimorar o
processo de descentralização progressiva de recursos, contribuindo para o
atendimento, segundo as necessidades e demandas locais de saúde.
Segundo os gestores da área de TI do SUS dos níveis federal,
estadual e municipal, a informação em saúde e a informática dinamizam a gestão,
ao facilitar os acompanhamentos financeiros, administrativos e das políticas de
saúde; ao subsidiar o planejamento e programação de ações e o estabelecimento de
prioridades; ao monitorar as ações do SUS, avaliando desempenho, processos e
impacto dos serviços; ao qualificar as atividades de controle, avaliação, regulação e
auditoria; ao agilizar o acesso ao conhecimento; ao possibilitar a realização de
consultas e relatórios sobre informações em saúde e ao agilizar a troca de
informação com outras esferas do SUS.
5- RECOMENDAÇÕES
Como objetivo central da pesquisa, analisou-se os benefícios da
descentralização do Modelo de Gestão de TI para Estados e Municípios com vista a
melhoria dos processos de trabalho em saúde produzindo informações para os
cidadãos, para a gestão, visando a qualificação da prática profissional e o auxílio no
controle social.
Contudo, a prática de gestão da informação não acompanhou a
evolução conceitual presente. Mesmo quando a própria legislação incorpora alguns
princípios que justifiquem medidas por ela regidas, pois estas são bastante
restritivas para atingir os objetivos acima.
A prática de gestão e produção da informação em saúde no Brasil,
não consegue reproduzir a evolução do discurso, sucedendo-se a diagnósticos,
oficiais e acadêmicos, sobre a falta de integração entre as ações e instancias
gestoras; a proliferação de sistemas, nem sempre com o grau de cobertura e
qualidade desejados; a duplicidade e redundância de dados e informações; a
carência de infra-estrutura técnica e tecnológica; e as dificuldades de acesso e
disseminação, dentre outros fatores.
Face a permanência desse quadro, há a necessidade de uma
política nacional para a área que tome como marco referencial a adoção dos
princípios que regem o SUS, como um novo quadro de referência para a redefinição
dos papéis das três esferas de governo na produção e gestão da informação em
saúde.
De acordo com os estilos de Gestão de TI referenciados
anteriormente por Mcgree e Prusak, entende-se que o SUS se encontra em uma
relação conflituosa onde adequa-se ao modelo de Gerência Monárquica, no qual o
poder de gerenciamento da informação é centralizado e dependente de toda uma
esfera política, e concomitantemente, adapta-se ao modelo que Bahiense e
Nogueira, denominam de perfil de Ação Burocrática, na qual a burocracia age como
escudo contra interferências políticas e onde a TI não é considerada estratégica,
oferecendo, assim, segundo os autores, maiores possibilidades de saltos
qualitativos.
O agravamento do quadro é percebido ainda, com a falta de
otimização da informação suscitada pelos diversos fatores políticos envolvidos no
gerenciamento das informações e até mesmo no conflito entre os modelos
estratégicos, tornando o nível da administração estratégica da informação do SUS
estática.
Segundo Kaplan e Norton, existem três instrumentos essenciais para
promover o alinhamento estratégico da TI ao negócio, que consiste na integração
entre os membros, o estabelecimento de metas comuns e os incentivos
motivacionais. No caso do SUS o próprio modelo de descentralização não viabiliza
tal alinhamento, que depende de uma forte conformidade de ações.
Mintzberg ressalta ainda, que através de uma configuração
estrutural simples onde a centralização se torna o meio mais seguro de
gerenciamento, a tomada de decisão, contudo, deve ser uma atitude descentralizada
pois esta significa a entrega de autonomia a diversas gestões, evitando por vezes
uma tomada de decisão equivocada. Por tais motivos, faz-se necessário um modelo
híbrido de gestão de TI no SUS, no qual cabe ao nível federal a centralização dos
padrões, o desenvolvimento e manutenção do sistemas e aos estados e municípios
o encargo de desenvolver aplicativos contextualizados a sua realidade.
Logo no âmbito desse estudo, identificaram-se algumas premissas e
diretrizes que podem servir como sugestão para sistematização ou rearranjo dos
processos de gestão e uso da informação no SUS.
A seguir se relacionam algumas recomendações consideradas
básicas e mais importantes para observação e subsídios na construção das práticas
de gerenciamento da informação no SUS.
5.1. PREMISSAS
Reconhecer a importância do gerenciamento da informação como um
recurso para performance do SUS;
Reconhecer a necessidade da existência de uma política nacional de
informática e informação;
Considerar que o uso efetivo dos sistemas de informação pode encontrar
limites à própria estrutura da administração pública;
Levar em conta que a atual estrutura organizacional da administração
pública privilegia as decisões centralizadas nos escalões superiores.
5.2.DIRETRIZES
Fortalecer as áreas de informação e informática nas três esferas de
governo, apoiando a sua organização e desenvolvimento, através da
criação de mecanismos de articulação, com vistas à integração dos
sistemas de informação em saúde; estabelecimento de mecanismos que
permitam a manutenção de quadro permanente de profissionais de
informação e informática em saúde;
Estabelecer Registro Eletrônico de Saúde que permita recuperar, por
meios eletrônicos, as informações de saúde do indivíduo em seus
diversos contatos com o sistema de saúde, com o objetivo de melhorar a
qualidade
dos
processos
de
trabalho
em
saúde,
incluindo
a
disponibilidade local de informações para a atenção à saúde;
Estabelecer, por um processo aberto e participativo, padrões de
representação da informação em saúde, abrangendo vocabulários,
conteúdos e formatos de mensagens, de maneira a permitir o intercâmbio
de dados entre as instituições, a interoperabilidade entre os sistemas e a
correta interpretação das informações;
Investir na criação de infra-estrutura de telecomunicação que permita a
interoperabilidade entre as aplicações nos diversos serviços de saúde;
Estabelecer mecanismos de compartilhamento de dados de interesse
para a saúde e ampliar a produção e disseminação de informações de
saúde de forma a atender tanto às necessidades de usuários,
profissionais, gestores, prestadores de serviços e controle social, quanto
ao intercâmbio com instituições de ensino e pesquisa, outros setores
governamentais e da sociedade e instituições internacionais;
Estimular as iniciativas locais de desenvolvimento de sistemas de
informação, considerando sua potencialidade de melhor atender a
diversidade e complexidade dos serviços de saúde, respeitando as
características regionais e fortalecendo o desenvolvimento da cultura de
informação e informática em saúde;
Fortalecer a competência do Estado de intervir na área de produção de
software em saúde, através da articulação da capacidade de produção de
software do setor público de saúde, aproveitando as iniciativas locais do
SUS, incluindo: as instituições de ensino e pesquisa; adoção de padrões
abertos de software; criação e manutenção de um repositório nacional de
software em saúde, incluindo componentes e aplicações, de acesso
público e irrestrito; indução da capacidade de produção do mercado de
software em saúde, fomentando o potencial de geração de emprego e
exportação; definição de linhas de financiamento para o desenvolvimento
de software em saúde, em articulação com agências financiadoras;
atribuição de licença de software livre para todo o desenvolvimento
financiado com recursos do SUS; estabelecimento de mecanismo de
certificação e avaliação de qualidade do software e hardware
desenvolvidos para a saúde; promoção de metodologias para o
desenvolvimento de sistemas de informação em saúde e a capacitação
de recursos humanos no desenvolvimento de aplicações em saúde;
Apoiar a disseminação de informação em saúde para a população
utilizando diferentes linguagens, mídias e veículos de comunicação,
alcançando públicos específicos e facilitando o controle social em saúde;
Institucionalizar mecanismos que garantam a participação de usuários e
profissionais de saúde no processo de desenvolvimento de sistemas de
informação em saúde para o SUS;
Adotar o modelo híbrido de gestão de TI, onde a unidade de TI do nível
federal, será a responsável por determinar os padrões de TI e pelo
desenvolvimento e manutenção dos sistemas de saúde, cabendo às
unidades de TI descentralizadas (estados, municípios e Unidades de
saúde) a responsabilidade de desenvolver e manter os aplicativos
voltados para sua realidade local.
CONCLUSÃO
A informação é um fator decisivo na gestão por ser um recurso
importante e indispensável tanto no contexto interno, como no relacionamento com o
ambiente externo. Quanto mais viável, oportuna e exaustiva for essa informação,
mais coesa será a organização e maior será seu potencial de resposta às
solicitações de demandas. Isso depende basicamente da importância dada à
informação pela organização, bem como a otimização da sua utilização.
A gestão da informação deve ser assentada num SI desenvolvido de
acordo com as necessidades da organização. Quanto mais global e estruturado for o
SI, entendido como um conjunto de meios humanos e técnicos, dados e
procedimentos, articulados entre si, com vistas a fornecer informação útil para a
gestão das atividades da organização onde estar inserido e quanto melhor
representar a organização em funcionamento, mais flexível poderá ser essa
organização.
O SI deve funcionar como instrumento de mudança estratégica na
estrutura organizacional, colocando novos desafios e exigindo a utilização de novas
metodologias com a presença de TI, na medida em que estas constituem um
potencial de avanços para as organizações.
As Tls afetam todos os níveis da estrutura organizacional: ao nível
estratégico, quando uma ação é susceptível de aumentar a coerência entre a
organização e o meio envolvente, que por sua vez se traduz num aumento de
eficácia em termos de cumprimento da missão organizacional; e aos níveis
operacional e administrativo, quando existem efeitos endógenos, traduzidos em
aumento da eficiência organizacional em termos de opções estratégicas. No entanto
ao ser feita esta distinção, não significa que ela seja estanque, independente, pois
existem impactos simultâneos aos vários níveis: estratégico, operacional e táctico.
As TI têm reconhecidamente provocado impacto ao nível interno das
organizações: na estrutura orgânica e no papel de enquadramento/coordenação na
organização; em nível psico-sociológico e das relações pessoais; no subsistema de
objetivos e valores das pessoas que trabalham nas organizações; bem como no
subsistema tecnológico.
Os gestores dos recursos de informação na área pública devem
entender três perspectivas gerenciais: a do profissional de informática, a do
executivo das agências de TI e a do formulador de políticas públicas. As decisões
importantes em relação à gestão e aos recursos de informação também envolvem
quatro dimensões teóricas distintas: tecnologia, economia, organização e política. A
habilidade de olhar os desafios a partir desses quatro pontos de vista, é fundamental
para o uso efetivo dos recursos de informação. As políticas devem compreender
tecnologia, seus custos e benefícios, os efeitos nas organizações, e as
considerações políticas que definem a natureza única do setor público. Fatores
organizacionais, legais e institucionais devem também ser tratados.
Os gerentes de TI precisam ter uma visão estratégica para alinhar a
TI ao negócio da organização. Um meio para se alcançar esse alinhamento é a
adequação da estrutura organizacional da TI a estrutura do negócio.
Existem estruturas organizacionais centralizadas e descentralizadas,
que são adotadas de acordo com o tipo de negócio realizado pela estrutura
organizacional. Os dois tipos de modelos de estrutura organizacional apresentam
vantagens e desvantagens. No modelo centralizado temos como vantagens à
economia de escala, alta integridade, segurança corporativa e padrões uniformes; e
como desvantagens a frustração do usuário, custos de comunicação e os riscos de
isolamento. No modelo descentralizado as vantagens são o controle local das
prioridades, soluções apropriadas, controle local de custos e o desenvolvimento
rápido; as desvantagens são o custo da redundância, difusão da arquitetura,
nenhum aprendizado organizacional e o isolamento das melhores práticas.
Quando a TI está descentralizada em uma organização tem-se de
verificar se a autoridade sobre uma ou mais áreas de responsabilidade acha-se
vertical e horizontalmente descentralizada, isto é, se a autoridade encontra-se
delegada de cima para baixo e definida lateralmente. Isso significa que não somente
hardware e dados devem ser descentralizados, mas todo o conjunto de atividades
associadas ao gerenciamento de TI.
Em uma organização onde a TI é centralizada, a responsabilidade
do SI é totalmente mantida dentro de uma unidade centralizada ou corporativa de SI;
quando descentralizada, a responsabilidade de SI é totalmente mantida nas
unidades operacionais, resultando em múltiplas unidades com pessoal de SI
distribuídos por toda a organização.
Numa visão mais ampla a descentralização é tida como um recurso
organizacional consistindo de muitas áreas de atividades, em que cada uma pode
ser executada ou controlada por vários indivíduos. Essas atividades, ou áreas de
responsabilidade podem estar espalhadas por toda organização de várias maneiras,
sendo papel do gestor considerar o grau apropriado de descentralização para cada
uma delas.
De acordo com o que constatamos na investigação realizada, no
SUS o modelo de estrutura de TI é centralizado no nível federal e que as
desvantagens desse tipo de estrutura organizacional é potencializada ao máximo,
enquanto suas vantagens, não são constatadas enfaticamente.
Com a descentralização, os gestores de TI, que atualmente
gerenciam custos computacionais, planejam capacidades, administram sistemas e
implementam novas tecnologias, passarão a desenvolver novos processos em
conjunto com os usuários, adaptando-se à visão destes sobre produtividade nas
atividades do SUS.
À medida que os usuários passarem a ter mais contatos com os SIs
irão melhorar o uso da TI e produzir como conseqüência uma maior demanda por
novas atividades de TI em suas unidades operacionais.
REFERÊNCIAS
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ANEXO I-PESQUISA “DESCENTRALIZAÇÃO DO MODELO DE GESTÃO DE
TECNOLOGIA DA INFORMAÇÃO: PROPOSTA PARA O SISTEMA ÚNICO DE
SAÚDE”
ANEXO I-PESQUISA “DESCENTRALIZAÇÃO DO MODELO DE GESTÃO DE
TECNOLOGIA DA INFORMAÇÃO: PROPOSTA PARA O SISTEMA ÚNICO DE
SAÚDE”
Questionário
A crescente importância da Tecnologia da Informação (TI) como
suporte ao negócio das organizações tem despertado uma intensa preocupação
com a sua gestão. No âmbito público, surgem questionamentos quanto a
justificativas de gastos e devolução de valor à sociedade. Por isso, as organizações
necessitam de pessoas capacitadas a gerenciar o uso da TI como suporte ao
negócio, segundo um modelo de gestão que envolva a direção e as áreas clientes.
Essa é a motivação do estudo que estou realizando, que tem como
objetivo "discutir o atual modelo de gestão de TI do SUS".
Precisamos de sua colaboração, respondendo a este questionário.
Esse é um estudo realizado por servidor do SUS, sob orientação da
professora Sandra Klosovski, como trabalho final do curso de pós-graduação em
Administração Estratégica de Sistemas de Informação da Fundação Getúlio Vargas
– Núcleo Brasília.
Parte I – Dados de Identificação
1.Qual seu nível ou esfera de gestão no SUS?
2.Qual é a área de atuação no SUS?
( ) Federal ( ) Estadual
( ) Municipal
( )Unidade de Saúde
( ) Gestor Negócio ( ) Profissional de Saúde
( ) Gestor de TI
3. Qual percentual descreve a relação entre o
número de pessoas na área de TI e o número total
de pessoas na sua área de atuação no SUS?
( ) menos de 2%
( ) entre 2% e 5%
( ) entre 5% e 10%
( ) mais de 10%
4. Você reconhece a necessidade de participação
dos estados, municípios e profissionais de saúde
na gestão de TI no SUS?
( ) Não
( ) Sim
Parte II – Estrutura de TI atual do SUS
1. Existe alguma estrutura de TI na sua instituição?
2. Caso exista, como ela é composta e qual o volume de investimento aplicado?
3. Qual a sua visão em relação à gestão de TI atual do SUS?
4. Como se dá a alimentação dos sistemas de informação em saúde exigidos
pelo SUS?
Parte III – Importância da Informação para o SUS
1. Qual a importância das informações atualmente geradas pelos sistemas de
informação em Saúde para o planejamento de suas ações?
2. Qual sua opinião acerca da qualidade dessas informações?
3. Na sua opinião qual mudança seria necessária para otimizar a gestão de TI
no SUS?
4. Na sua opinião qual o impacto de uma melhoria da disponibilidade de
informação, bem como da sua qualidade para implementação do SUS no
país? E no seu ponto de vista como a gestão de TI poderia contribuir com
isso?