WEVERSON DA SILVA VIEGAS
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O DIREITO À INFORMAÇÃO COMO
PRESSUPOSTO PARA A PARTICIPAÇÃO
POPULAR NO ESTATUTO DA CIDADE
Weverson da Silva Viegas*
Os mecanismos para uma efetiva participação dos
cidadãos na construção de uma nova sociedade, como
os contemplados na Lei nº 10.257 de 10 de julho de 2001,
o Estatuto da Cidade, não terão plena eficácia se as
pessoas que participam do processo não têm acesso às
informações pertinentes aos interesses da coletividade.
É de suma importância que seja garantido o direito
à informação para que haja possibilidade de ingerência,
pelos cidadãos, na administração pública, sendo em maior
escala no âmbito municipal. Contudo, não nos se pode
olvidar que o direito à informação é preceito constitucional
que deve ser exercido em todos os níveis de governo.
Impende que se compreenda que este tema não
poderia deixar de ser abordado quando se fala de gestão
democrática, pois um assunto é inerente ao outro. Dito de
outra maneira, não há como se falar em democracia
participativa se aqueles que devem participar não têm as
informações necessárias para fazê-la.
Informar o administrado, nas palavras do festejado
Moreira Neto1 “é o mínimo que todo o Estado de direito
deve garantir, seja pela publicidade de seus atos, seja pela
orientação franqueada ao administrado, seja pela
publicidade dos debates e das razões de decidir.”
Será analisada, portanto, a teoria geral do direito à
informação na Administração Pública observando, ainda,
Mestre pelo programa de Pós-Graduação/Mestrado na Faculdade de Direito de
Campos.
1
MOREIRA NETO, Diogo de Figueiredo. Direito da Participação política. Rio
de Janeiro: Renovar, 1992.
*
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O DIREITO À INFORMAÇÃO COMO PRESSUPOSTO...
os mecanismos legais que garantem aos cidadãos o
acesso aos documentos administrativos, de acordo com
o que rege a Constituição de 1988.
O direito à informação constitui um dos novos
direitos do cidadão em face da Administração Pública,
situando-se entre os direitos de 4ª geração, ou seja,
aqueles direitos que se prestam a garantir a democracia.
Cumpre-nos, neste momento, distinguir o direito de
informação do direito à informação. Pois bem, o direito
de informação caracteriza-se por ser um direito individual
por excelência. É o direito de poder se expressar, de
manifestar opiniões, enfim é o direito de quem fornece a
informação. A Constituição, quando fala da comunicação
social,2 garante a liberdade de informar, de manifestar
pensamento, que deve ser visto juntamente com o artigo
5º, IV,3 que garante a liberdade de manifestação de
pensamento.
Já o direito à informação, que é o que abordamos
neste trabalho tem, ao contrário do anterior, a
característica de ser um direito coletivo, ou utilizado,
basicamente, em prol da comunidade, podendo também
ser utilizado em defesa de interesses pessoais, pois a lei
não excepciona este caso. Mas em regra o que está em
jogo é o interesse geral sobre o individual. É o interesse
da coletividade em detrimento do segredo da
administração, que é pública.
Este direito situa-se no plano dos novos direitos do
cidadão. Podemos inseri-lo, inclusive, entre os direitos de
quarta geração como quer Bonavides,4 vez que é um
pressuposto da democracia que os cidadãos tenham
A Comunicação Social é tratada pela CR/88, nos artigos 220 a 224.
BRASIL, Constituição Federal (1988), Art. 5º, IV: “é livre a manifestação de
pensamento, sendo vedado o anonimato”.
4
O professor Paulo Bonavides aborda muito bem essa questão na obra
“Teoria Constitucional da Democracia Participativa,” quando assevera que a
democracia é um direito de 4ª geração, “coroando, na linha histórica um
processo que leva o povo das regiões metafísicas do contrato social à sede
das constituintes investidas na soberania popular.”
2
3
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conhecimento dos atos, das atividades da administração
para que possam atuar fiscalizando, controlando e
participando do Poder Público.
O que se pretende, neste momento, é defender uma
Administração aberta, sem opacidade, repudiando, por
conseguinte, a Administração fechada, marcada por
autoritarismos, fundada em segredos e que afasta os
cidadãos do seu controle.
Pois bem, neste momento, o que se deve ter por
regra é o acesso à informação, sendo o sigilo a exceção
e como tal, deve ter todos os casos prescritos em lei.
Essa idéia de uma nova Administração, que seja
transparente, que permita o acesso às informações pelo
cidadão não é tão nova assim. Com efeito, de acordo com
professor Fernando dos Reis Codesso,5 desde o século
XVIII, em 1766, com a Lei de Imprensa Sueca, já se falava
no acesso às informações da Administração Pública.
Pode-se, então, dizer que essa Lei foi inspiradora
do preceito contido na Declaração de Direitos do Homem
e do Cidadão, de 26 de agosto de 1789, proveniente da
Revolução Francesa que diz, no artigo 15 que “A
sociedade tem o direito de pedir a todo agente público
contas de sua administração.”6
Ou seja, a Declaração ainda que não viesse a
garantir um efetivo acesso às contas da Administração,
já trazia em seu bojo o princípio da transparência, o qual
deveria guiar o legislador no momento da feitura das leis.
A Declaração ainda prescreve, em seu artigo 5º que
“a lei só tem direito de proibir as ações prejudiciais à
5
CODESSO, Fernando dos Reis. O direito à informação Administrativa. Rio
de Janeiro: Universidade Gama Filho, 1993.
6
Declaraçao de Direitos do Homem e do Cidadão, Art. 15: “La société a le droit
de demander compte à tout agent public de son administration.”
7
Idem, Art.5º: “a loi n’a le droit de défendre que les actions nuisibles à la
société. Tout ce qui n’est pas défendu par la loi ne peut être empêché, et nul
ne peut être contraint à faire ce qu’elle n’ordonne pas.”
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O DIREITO À INFORMAÇÃO COMO PRESSUPOSTO...
sociedade e tudo que não for proibido pela lei não pode
ser impedido.”7
E é por este motivo que a lei não pode impedir que
os cidadãos tenham acesso às informações da
Administração Pública, vez que este ato não traz nenhum
prejuízo à sociedade, pelo contrário, faz com que a
comunidade se torne mais forte para exigir uma ação
eficiente da Administração. Visto que, se não se conhece
os procedimentos, os atos, enfim, a atuação do Poder
Público não se pode questionar, controlar, fiscalizar e,
principalmente, participar da elaboração das atividades do
Poder Público.
Também na Declaração Universal dos Direitos
Humanos, podemos encontrar um dispositivo (artigo 19)
que trata do direito de acesso à informação, nestes temos:
Toda pessoa tem direito à liberdade de opinião e
expressão; este direito inclui a liberdade de, sem
interferência, ter opiniões e de procurar, receber e
transmitir informações e idéias por quaisquer meios e
independentemente de fronteiras.
Este direito de acesso às informações tem como
principais objetivos a fiscalização das atividades da
administração e a participação cidadã no espaço público.
Com efeito, num primeiro momento, esse direito (do
cidadão) de ser informado e o correspondente dever (da
Administração Pública) de informar a respeito de seus atos
é o principal mecanismo que o cidadão tem para promover
uma fiscalização para que, em encontrando qualquer
indício que venha a caracterizar uma irregularidade na
Administração, possa utilizar-se dos meios necessários
para restaurar a legalidade e responsabilizar os
responsáveis.
Além do objetivo da fiscalização, há também outro
objetivo, não menos importante, qual seja, a participação.
Porque não se pode falar em participação sem informação,
visto que este é um pressuposto daquele. É certo que pode
haver informação que não tenha como conseqüência a
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participação, mas não podemos conceber uma
participação eficaz sem informação completa.
Ademais há que se compreender que com uma
maior transparência por parte da Administração, ficaria
claro que diminuiria, por conseguinte, a desconfiança
no governo. Então, estamos diante de dois conceitos
inversamente proporcionais, ou seja, quanto maior a
quantidade/qualidade de informação prestada pela
Administração Pública, menor será a desconfiança da
população nesse mesmo governo.
Nessa ordem de idéias, podemos avançar ainda
mais e concluirmos que, além de desestimular a perda
de confiança na Administração, os cidadãos terão os
meios adequados para o diálogo, o que proporcionaria
mais participação. Um controle democrático sério não
pode ser feito se este não estiver baseado no direito à
informação. E para que haja um controle real, porque,
neste momento, já não basta um controle formal, o
acesso à informação administrativa é de fundamental
relevância. Dito isto, podemos entender que os objetivos
principais da informação dentro da Administração são
a habilitação dos cidadãos para que estes fiscalizem e
a efetiva participação na gestão administrativa.
Questão que merece um tratamento especial é
aquela que concerne ao suposto conflito entre o direito
do Estado de manter em sigilo algumas de suas
atividades, havendo, com isso, uma reserva de
intimidade para próprio Estado e, por outro lado, o direito
que têm os cidadãos de exigir uma democratização da
Administração Pública. Por este ponto de vista, temos
um conflito de interesses públicos.
Ainda é possível citar um suposto conflito de
interesses particulares na medida em que, assim como
a Administração tem para si uma reserva de intimidade,
há que se falar que as pessoas também têm a reserva
de intimidade. Em ambos os casos será a Lei Maior
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que dissipará quaisquer dúvidas, seja no caso de
conflitos de interesses públicos ou particulares.
A esta questão aplica-se a norma inserta no inciso
XXXIII,8 do artigo 5º da Constituição da República, em que é
facultado à administração o direito ao sigilo. Com efeito, a
norma em questão, ao assegurar o direito à informação
administrativa estabelece limites. E este limite concerne às
informações cujo sigilo são relevantes à segurança da
sociedade e do Estado.
Ocorre que a Lei nº 8.159, de 08 de janeiro de 1991,
que trata dos Arquivos públicos e privados, dispõe, no artigo
4º, que todos têm direito de receber dos órgãos públicos
informações ressalvadas aquelas cujo sigilo seja
imprescindível à segurança da sociedade e do Estado, bem
como a inviolabilidade da intimidade, da vida privada, da honra
e da imagem das pessoas. Ou seja, há um alargamento de
um preceito constitucional restritivo o que, à primeira vista
soa como um caso de inconstitucionalidade material.
Todavia, se o caso for analisado com mais
profundidade, será possível encontrar o preceito constitucional
esculpido no inciso X, do artigo 5º, onde se encontra que são
invioláveis a intimidade, a honra, a vida privada e a imagem
das pessoas. Assim, o artigo 4º da Lei de Arquivos públicos
não pode ser maculado pelo vício da inconstitucionalidade
material visto que as restrições constantes no referido diploma
legal estão contidas na própria Constituição da República.
Esses casos, como dissemos acima, são exceções,
restrições, e como tais devem ser interpretadas
restritivamente. Dito de outra forma, os casos enumerados
BRASIL, Constituição Federal (1988), Art. 5º, XXXIII, da CR/88: “Todos têm o
direito de receber dos órgãos públicos informações de seu interesse particular,
ou de interesse coletivo ou geral, que serão prestadas no prazo da lei, sob pena
de responsabilidade, ressalvadas aquelas cujo sigilo seja imprescindível à
segurança da sociedade e do Estado”.
9
SAULE JÚNIOR, Nelson. Novas Perspectivas do Direito Urbanístico Brasileiro.
Porto Alegre: Sergio Antonio Fabris Editor, 1997.
8
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pela lei não podem ser ampliados com vistas a diminuir o
acesso dos cidadãos às informações.
Como bem ensina Saule Júnior,9
essa consulta popular tem como
pressuposto o respeito ao direito à
informação, como meio de permitir ao
cidadão condições para tomar
decisões sobre as políticas e medidas
que devem ser tomadas para garantir
o pleno desenvolvimento das funções
sociais da cidade. (...)a participação
popular propicia uma nova relação entre
o Estado e a sociedade, onde a
cidadania ativa se transforma no
elemento condicionante para o
estabelecimento das leis, políticas e
instrumentos inerentes às funções de
governo e administração.
O direito à informação é um instrumento de
significativa importância para o desenvolvimento do Estado
e da participação da pessoa no exercício da cidadania.
Neste sentido, Ana Graf:10
O direito às informações de que o
Estado dispõe fundamenta-se no
princípio da publicidade dos atos
administrativos e na eliminação dos
segredos públicos. Neste sentido, o
direito à informação constitui um
indicador significativo dos avanços em
direção a uma democracia participativa:
oponível ao Estado, comprova a adoção
do princípio da publicidade dos atos
administrativos; sob o ponto de vista
GRAF, Ana Cláudia Bento. O direito à informação ambiental, Direito
Ambiental em Evolução. Curitiba: Juruá, 1998. Apud, GUERRA, Sidney. O
direito à informação. In: Revista Ibero-Americana de Direito Público. V. 05.
10
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O DIREITO À INFORMAÇÃO COMO PRESSUPOSTO...
do cidadão, é instrumento de controle
social do poder e pressuposto da
participação popular, na medida em
que o habilita para interferir
efetivamente
nas
decisões
governamentais e, se analisado em
conjunto com a liberdade de imprensa
e banimento da censura, também
funciona como instrumento de controle
social do poder.
Pois bem. Como dissemos acima o artigo 5º, XXXIII,
da Constituição da República disciplina acerca da
possibilidade do acesso dos cidadãos a informações da
Administração Pública.
Antes de ser analisado, especificamente, tal preceito
constitucional, é mister que façamos uma breve incursão
acerca do direito à informação, no que tange aos órgãos
da administração, quando lhe são requisitados por
particular.
A primeira questão que se deve abordar é a da
publicidade dos atos da Administração Pública. Com efeito,
é a própria Carta Constitucional que diz, em seu artigo 37,
que a publicidade é um dos princípios da administração
pública, seja ela direta ou indireta, de qualquer dos Poderes
da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos
Municípios.
Por princípio deve-se entender como ponto de partida.
De acordo com a definição de Celso Antônio Bandeira de
Mello,11 princípio é
mandamento nuclear de um sistema,
verdadeiro alicerce dele, disposição
fundamental que se irradia sobre
diferentes normas compondo-lhes o
espírito e servindo de critério para sua
exata compreensão e inteligência,
exatamente por definir a lógica e a
MELLO, Celso Antônio Bandeira de. Elementos de Direito Administrativo.
São Paulo: Malheiros, 1992.
11
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racionalidade do sistema normativo, no
qual lhe confere a tônica e lhe dá
sentido harmônico.
Um princípio é um mandamento de otimização. O
princípio, por ter um alto grau de abstração e fluidez e baixo
grau de densidade normativa atua através de uma
maximização de seus elementos.
A publicidade é uma qualidade que se dá a um ato
quando este se torna público. Significa divulgar um ato,
tornar notório, enfim, tornar conhecido.
A publicidade não pode ser confundida com
notificação, vez que esta caracteriza-se por ser pessoal.
A notificação é endereçada a pessoas certas, já a
publicidade tem o caráter de impessoalidade, assim como
as informações devem estar disponíveis a quaisquer
pessoas da comunidade.
De acordo com o princípio da publicidade, os atos
administrativos devem ter a mais ampla divulgação,
buscando-se uma maior transparência nas ações do poder
público. Essa divulgação deve ser feita tanto na imprensa
como nas repartições públicas, para que o maior número
possível de pessoas tenha conhecimento dos projetos,
das implementações e das realizações do poder público.
Vale a pena ressaltar que esta publicidade que
prescreve o artigo 37 da Carta Magna se refere não
somente à administração direta como também à indireta
(empresas públicas, sociedade de economia mista,
fundações públicas, por exemplo).
É através da publicidade que é possível que se
alcance um controle dos atos da administração pública,
bem como é o mecanismo que permite com que a
população possa se valer do seu direito de ação quando
entender que determinado ato é lesivo ao patrimônio
público.
No que tange ao direito à informação oficial,
devemos, por questões didáticas, diferenciar o dever de
informar do direito de ser informado.
Revista da Faculdade de Direito de Campos, Ano IV, Nº 4 e Ano V, Nº 5 - 2003-2004
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No caso do dever de informar, há uma situação, criada
na Constituição (artigo 37), que faz com que os atos da
administração pública tenham, necessariamente, que ser
públicos. Com efeito, com exceção dos atos que dizem
respeito à segurança nacional, em todos os outros atos, o
Poder Público tem o dever, a obrigação de informar à
comunidade. Nesses casos, a informação não é uma
faculdade da Administração, mas um dever jurídico de informar.
Agora, pois, trataremos do direito à informação oficial.
Neste caso, o que se tem é um direito que pode ser
exercido tanto particular como coletivamente. Desta forma,
esse direito pode ser utilizado em defesa de um interesse
individual ou em defesa de direitos difusos ou coletivos.
Há autores que diferenciam o direito de informação do
direito de certidão, disposto no artigo 5º, XXXIV, b,12 da CR/88,
no sentido de que o direito à informação diz respeito somente
as situações de interesse coletivo ou difuso e, quando se
tratar de direito individual, ter-se-á o direito à certidão.13
Não obstante, ouso discordar. Nos casos concernentes
ao direito à obtenção de certidões a Lei Maior assegura o
exercício do mesmo tão somente aos casos de interesse
pessoal. Todavia, a mesma Constituição de 88 quando trata
do direito que todos têm de receber informação dos órgãos
públicos diz, expressamente, que este interesse pode ser
individual, coletivo ou geral. E mais, a Lei n º 8.159/91, que
trata dos arquivos públicos prescreve que as informações
podem ser de interesse individual, coletivo ou geral.14
BRASIL, Constituição Federal (1988), Art. 5º, XXXIV: “São a todos assegurados,
independentemente do pagamento de taxas: ... b) A obtenção de certidões em
repartições públicas, para defesa de direitos e esclarecimento de situações de
interesse pessoal”.
13
Dentre os que defendem este argumento temos, por todos, Luis Gustavo
Grandinetti Castanho de Carvalho. Direito de Informação e liberdade de
expressão. Rio de Janeiro: Renovar, 1999.
14
BRASIL, Lei Federal nº 8.159/91, Art. 4º: “Todos têm direito a receber dos
órgãos públicos informações de seu interesse particular ou de interesse coletivo
ou geral, contidas em documentos de arquivos, que serão prestadas no prazo
da lei, sob pena de responsabilidade, ressalvadas aquelas cujo sigilo seja
imprescindível à segurança da sociedade e do Estado, bem como à inviolabilidade
da intimidade, da vida privada, da honra e da imagem das pessoas.
12
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Portanto, é possível entender o seguinte: se se tratar
de direito à obtenção de certidões, será em defesa de
direito individual. Todavia, se o caso for de direito à
informação proveniente de órgão público, este poderá ser,
tanto de interesse individual quanto de interesse coletivo.
Dito isto, pode-se verificar que num primeiro
momento, encontramos o direito à obtenção de certidões,
visto como um direito individual, em seguida, num segundo
momento, o direito evolui e nasce o direito à informação
que, além do direito à informações individuais, pode
também ser exercido quando uma informação oficial seja
concernente a uma coletividade. E este processo se dá
porque a participação dos cidadãos no Poder Público tornase cada vez mais importante e cada vez mais necessária
para o exercício de uma democracia participativa, visto
que o modelo de representação vigente não atende às
necessidades contemporâneas, de uma efetiva
participação cidadã.
O professor Canotilho diz que esse acesso à
informação oficial, traz a idéia de uma democracia
administrativa, que
aponta para um direito de acesso aos
arquivos e registros públicos para
defesa de direitos individuais, mas
também para um direito de saber o que
se passa no âmbito dos esquemas
político-burocráticos, possibilitando ao
cidadão o acesso a ‘dossiers’,
relatórios, actas, estudos, estatísticas,
directivas, instruções, circulares e
notas.15
Ainda tratando a questão do direito à informação
regulado pela Lei nº 8.159/91, temos no artigo 23 uma
ampliação em relação ao inciso XXXIII do artigo 5º da
CANOTILHO, José Joaquim Gomes. Direito Constitucional e Teoria da
Constituição. 2ª ed. Coimbra: Livraria Almedina, 1998.
15
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Constituição de 1988, visto que, além da ressalva
concernente ao sigilo imprescindível à segurança da
Sociedade e do Estado, temos a inviolabilidade também
da intimidade, da vida privada, da honra e da imagem das
pessoas.16
Desta forma, conclui-se que tanto o princípio
constitucional da publicidade quanto o da moralidade da
Administração Pública revelam o caráter fundamental do
direito à informação administrativa, pois somente a partir
do livre acesso às informações administrativas,
ressalvadas as limitações constitucionais para as
mesmas, será alcançada uma administração
transparente.
É da essência da Administração Pública que seus
atos estejam disponíveis a qualquer pessoa.
Referências:
BRASIL, Constituição Federal (1988).
BRASIL, Lei Federal nº 8.159/91.
CANOTILHO, José Joaquim Gomes. Direito Constitucional
e Teoria da Constituição. 2ª ed. Coimbra: Livraria Almedina,
1998.
CARVALHO, Luis Gustavo Grandinetti Castanho de. Direito
de Informação e liberdade de expressão. Rio de Janeiro:
Renovar, 1999.
BRASIL, Lei Federal nº 8.159/91, Art. 23, §1º: “Os documentos cuja
divulgação ponha em risco a segurança da sociedade e do Estado, bem
como aqueles necessários ao resguardo da inviolabilidade da intimidade, da
vida privada, da honra e da imagem das pessoas são originariamente sigilosos.”
16
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CODESSO, Fernando dos Reis. O direito à informação
Administrativa. Rio de Janeiro: Universidade Gama Filho,
1993.
GRAF, Ana Cláudia Bento. O direito à informação
ambiental, Direito Ambiental em Evolução. Curitiba: Juruá,
1998. Apud, GUERRA, Sidney. O direito à informação. In:
Revista Ibero-Americana de Direito Público. v. 05.
MELLO, Celso Antônio Bandeira de. Elementos de Direito
Administrativo. São Paulo: Malheiros, 1992.
MOREIRA NETO, Diogo de Figueiredo. Direito da
Participação política. Rio de Janeiro: Renovar, 1992.
SAULE JÚNIOR, Nelson. Novas Perspectivas do Direito
Urbanístico Brasileiro. Porto Alegre: Sergio Antonio Fabris
Editor, 1997.
Revista da Faculdade de Direito de Campos, Ano IV, Nº 4 e Ano V, Nº 5 - 2003-2004
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