VI Encontro Nacional da Anppas
18 a 21 de setembro de 2012
Belém - PA – Brasil
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A busca pelo sucesso em projetos de eletrificação rural
descentralizada por meio de sistemas híbridos de
geração de energia elétrica.
Paulo Guilherme Seifer (UFABC)
Mestrando no Programa de Pós-graduação em Energia – UFABC
[email protected]
Federico Bernardino Morante Trigoso (UFABC)
Professor Dr. no Programa de Pós-graduação em Energia – UFABC
[email protected]
Resumo
O presente artigo tem como objetivo apresentar uma análise do processo de eletrificação rural
descentralizada por geração híbrida solar-eólico-diesel, com base na Teoria Institucional. Projetos
voltados para a eletrificação rural descentralizada ocorrem há muito tempo, mas ganharam ênfase
a partir da década de 1970. São registrados diversos resultados para tais projetos, sendo
predominantes os fracassos. Diversos autores apontam para diversas causas para tais fracassos,
mas argumenta-se aqui que o elemento motivador para tal são os incentivos perversos que se
apresentam nos diversos estágios do projeto. Isto pode ser observado no caso do projeto de
eletrificação descentralizada realizada pela UFMA na Ilha dos Lençóis. De fato, com base na
literatura e na pesquisa de campo pode-se observar de que forma os custos de transação e
instituições ineficientes podem interferir no comportamento dos atores, podendo levar o projeto ao
fracasso.
Palavras-chave
Eletrificação rural, análise institucional, sistemas híbridos
1 - Introdução
A versatilidade da eletricidade a torna um elemento fundamental para os dias de hoje, em
especial para a produção, seja ela material ou intelectual. A grande quantidade de formas como a
eletricidade pode ser gerada, a facilidade com a qual pode ser transportada e a gama de
possibilidades de uso, a torna uma forma energética que pode ser considerada nobre.
Essa versatilidade, associada aos ganhos em desempenho na produção, a tornaram um
elemento visto como vetor para o desenvolvimento. Isto pode ser observado em momentos
históricos, como a Doutrina Truman, ou a difusão da idéia dos benefícios da “ciência da
eletricidade”, na antiga URSS (MORANTE, 2004).
O gradativo aumento do acesso à eletricidade não beneficiou a todos, sendo que com o
tempo comunidades rurais mais pobres e isoladas permaneceram sem acesso. Parte disso vem
de reformas ocorridas em diversos países, nas quais os estágios de geração, transmissão e
distribuição passaram pelo processo de privatização, sendo então regidos pelas leis de mercado
(GOUVELO, 2003; HAANYIAKA, 2006). Isto fez com que o desenvolvimento, antes o motor para a
eletrificação, fosse superado pelas condições de mercado, resultando no não acesso de muitas
pessoas em função dos custos envolvidos (invariavelmente maiores que o retorno financeiro).
Apesar do novo quadro encontrando em diversos países, continuou-se associando a
eletrificação ao desenvolvimento (ainda que com a compreensão de que a eletricidade não pode,
per se, promovê-lo), sendo que este passou a ser um elemento difundido entre diversas
organizações de auxílio internacionais (como USAID e Cooperação Espanhola) e grupos privados
(como GTZ e ITDG). Na maioria dos casos tais organizações buscavam a eletrificação
descentralizada, sendo que no início houve a prevalência do uso de geradores a diesel e, após o
aumento da preocupação com questões ambientais, o maior uso de fontes renováveis, como a
solar, eólica, biomassa e hídrico.
Diversos projetos foram, e vem sendo, desenvolvidos com o propósito de trazer para a
comunidade assistida o desejado desenvolvimento. Tais projetos foram desenvolvidos com as
mais variadas propostas para a geração (solar, eólica, hídrica e biomassa, diesel e híbrida),
transmissão e distribuição (minigrid, domiciliar e centros de carga de baterias), modelos de gestão
(cooperativos, baseados em mercado) etc., sendo os resultados observados também variados,
sendo prevalentes os fracassos.
Nos sistemas descentralizados, objetos deste estudo, a geração ocorre na própria
comunidade que receberá o acesso à eletricidade, sendo, tipicamente, de forma dedicada. O
acesso à eletricidade pode ocorrer de três formas. No formato minigrid de geração e distribuição
tem-se um sistema próximo do urbano, com a geração ocorrendo em um ponto e transmitida para
todas as residências. Nos formatos Centro de Carga de Baterias e Domiciliar, a eletricidade é
fornecida por baterias. Na geração domiciliar a bateria é alimentada por um sistema híbrido que
fica locado diretamente na casa do usuário, compondo um sistema único. Já no caso do Centro de
Carga de Baterias, há uma infraestrutura comum a todos os usuários, onde é levada a bateria
quando esta está no limite mínimo de carga.
As causas dos fracassos em projetos de eletrificação rural descentralizada são as mais
diversas, sendo que não é possível apontar uma que se sobressaia sobre as outras. Alguns
autores apontam a não consideração da cultura e do território onde será realizado o projeto,
outros pela ausência de uma estrutura de manutenção, ou a falta de uma estrutura de gestão
apropriada etc. Fato é que a maioria das pesquisas é pontual na causa apontada, e não raras as
vezes apontam para causas diferentes.
Em um estudo sobre diversos projetos de intervenção desenvolvimentista, Ostrom et al.
(1993) observam que não é possível apontar uma causa objetiva comum para que determinados
projetos fracassassem e isso pode ser observado, também, nos projetos de eletrificação rural
descentralizada. Por outro lado, estes autores apontam como uma causa subjetiva os incentivos
perversos que desviam atores de suas funções nas diversas etapas destes projetos. Tais
incentivos, ao não ser coibidos de maneira apropriada, provocam o colapso da infraestrutura.
Este artigo, por meio de revisão bibliográfica e de pesquisa de campo realizada na Ilha dos
Lençóis – MA, pretende demonstrar que de fato são os incentivos perversos que determinam o
sucesso ou o fracasso nos empreendimentos de eletrificação rural descentralizada. Ainda, que
este incentivos não se concentram em um aspecto específico da infraestrutura, não sendo
possível apontar procedimentos específicos que levem ao sucesso de tais empreendimentos, mas
sim um conjunto de diretrizes que podem aumentar as chances de sucesso.
Nas seções seguintes serão tratadas a eletrificação rural como processo de transição
energética e elementos relevantes da eletrificação rural descentralizada; será discutida a base
para a Análise Institucional que será utilizada para análise do processo de eletrificação rural
descentralizada com geração híbrida eólica-solar; será apresentado o estudo de caso da Ilha do
Lençóis – MA; e por fim, serão apresentadas as conclusões a partir dos três elementos
destacados anteriormente.
2 – A eletrificação rural descentralizada
2.1 – A eletrificação como um processo de transição energética
A eletrificação é um processo de transição energética, e como tal não envolve apenas a
construção de uma infraestrutura, mas também a aceitação da nova tecnologia, sua difusão, a
capacidade de manutenção desta e a apropriação desta por parte dos usuários. Tais aspectos são
usualmente negligenciados dentro do contexto da eletrificação rural descentralizada em
comunidades isoladas, e defende-se aqui que esta seja uma das causas dos fracassos que são
comuns neste meio.
Gómez e Bartolomé (2010) argumentam que grande parte dos fracassos em processos de
eletrificação rural descentralizada vem do fato da cultura dos usuários não ser considerada no
processo de desenvolvimento da infraestrutura. Esta visão é compartilhada por Serpa (2001) e
Morante (2004) que em seus estudos sobre e eletrificação fotovoltaica domiciliar demonstram a
importância do conhecimento das características dos usuários, dos seus hábitos energéticos, sua
história etc, como elementos fundamentais no processo de eletrificação. Ainda, Murphy (2001)
aponta, em um estudo sobre a transição energética na África, que a participação da comunidade
na construção da tecnologia é um elemento facilitador para sua aceitação e difusão.
Para compreender o processo de transição energética é importante, antes de tudo,
compreender o que é a transição energética, per se, mas isso não é trivial, pois não há uma
definição única e restrita para ela (ELIAS e VICTOR, 2005). Uma forma de observar a transição é
pela forma como ela ocorre, sendo comum o uso de metáforas para descrevê-la, como o processo
de escada, no qual fontes energéticas são substituídas por fontes mais eficientes, ou o do
empilhamento, no qual fontes mais eficientes são agregadas ao portfólio do indivíduo, sem
necessariamente haver a substituição da fonte menos eficiente (IBID.).
A forma de empilhamento energético parece mais coerente com o processo de
eletrificação rural de comunidades isoladas, visto que em muitos casos de eletrificação os
usuários optaram pelo uso da eletricidade, por exemplo, na iluminação, mantendo a lenha como
fonte para a cocção (DAVIS, 1998; MURPHY, 2001; SERPA, 2001; CAMPBELL et al., 2003;
MORANTE, 2004; MADUBANSI e SHACKLETON, 2006; WINTHER, 2008).
Outra forma de observar a transição energética é a de focar a atenção não na fonte
energética, mas sim nos serviços por ela prestados (SOVACOOL, 2011). De fato, independente
da eficiência na prestação do serviço, como a cocção mais rápida, o sabor imposto ao alimento
pelo uso da lenha é um motivador maior para que esta seja mantida como fonte para este serviço
ao invés da eletricidade.
Este aspecto da transição energética pode ser muito bem observado em Winther (2008),
que em sua análise sobre o processo de transição energética na vila de Urôa, mostra como
diversos aspectos da cultura local influenciaram na decisão dos usuários sobre a mudança ou não
de fonte energética para determinado serviço. Nesse caso, o mais evidente é o uso do fogão
elétrico, cujo uso deveria aliviar a mulher da carga da busca de lenha na floresta, deveria diminuir
o tempo de exposição da mulher à fumaça gerada pela queima da lenha em um processo
demorado de cocção, além de diminuir a própria geração de fumaça. Winther destaca que, apesar
de poder haver um elemento relacionado ao gênero no processo de decisão sobre o uso do fogão
elétrico (a mulher passaria a ser proprietária do fogão), fica mais evidente o desejo destes de
manter o uso da lenha em função do sabor tradicional da sua comida.
Por fim, busca-se pelo processo de transição energética que algum benefício seja tirado
pelo uso da nova fonte. Seja pelo uso de fogões à lenha mais eficientes, ou mesmo pela troca
destes pelo seu equivalente elétrico, ou pelo uso do bombeamento de água fotovoltaico, ou pela
simples troca da lenha pelo carvão, busca-se, ao induzir a transição, que a comunidade atendida
se beneficie desta troca. Pode-se observar o benefício sob uma ótica financeira, ou pelos
benefícios à saúde, aqui se compreende os efeitos da transição em função de como esta afeta o
bem-estar do usuário, dentro do contexto de liberdades, de Amartya Sen.
O conceito central do que Sen define como liberdade é o conceito de capacidade.
Capacidade (capability) é todo recurso que um indivíduo dispõe de “algo” (ou, de uma commodity)
e que pode utilizar plenamente (SEN, 1985). É importante notar que a ideia de capacidade não
vem de todos os recursos disponíveis da commodity, visto que dispor de algo pode não significar
seu uso pleno, mas vem daqueles que podem ser plenamente utilizados, daqueles que o indivíduo
pode efetivamente transformar em funcionalidade, buscando assim a sua satisfação. Nesse
sentido, a liberdade esta em dispor da capacidade e poder (ou não, de acordo com a sua vontade)
utilizá-la de forma plena (SEN, 1985).
A liberdade permite ao indivíduo tornar-se um agente mais ativo na sociedade. A expansão
das liberdades como a política, econômica etc., conduzem, e são o objetivo, do desenvolvimento.
A liberdade é o meio para o desenvolvimento humano, e também o seu fim.
Nesse contexto, o papel da eletricidade, pode ser notado na vida cotidiana do indivíduo,
em especial do indivíduo urbano. Seja por meio de recursos de entretenimento, de conforto, de
produção ou de segurança, a eletricidade é item comum no dia-a-dia de muitos. Também destacase aqui a presença da eletricidade na área da saúde. Sua presença é fundamental em recursos
que vão desde instrumentos de diagnóstico até equipamentos para o tratamento de algum mal. A
hemodiálise, por exemplo, é impraticável sem a eletricidade, assim como a radioterapia e outros.
Nesse sentido, o acesso à eletricidade pode ser visto como um elemento promotor para o
aumento das liberdades de um indivíduo. A possibilidade do acesso à informação, à inclusão
digital, do acesso a recursos de suporte à saúde, de automação da produção, de entretenimento,
entre outros, abre novas possibilidades ao indivíduo de uma comunidade rural, fornecendo à este
novos recursos para a obtenção da sua satisfação.
Mas vale ressaltar que a eletrificação é, antes de tudo, uma mudança nos padrões
energéticos na comunidade. De fato, o acesso à eletricidade pode sim, promover o
desenvolvimento, mas esta acontecerá de forma mais lenta, à medida em que as possibilidades
apresentadas por ela puderem se tornar realidade.
2.2 – Aspectos relevantes sobre a eletrificação rural descentralizada
A bibliografia aponta de forma difusa defesas para modelos de gestão cooperativos,
privados ou públicos; aponta a necessidade de capacitação tecnológica, de treinamento técnico; a
necessidade de subsídios e a preferência pelo pagamento por parte do consumidor; a
necessidade da intervenção do Estado e a eficiência do programa independente deste, como
elementos que podem conduzir um projeto de eletrificação rural ao sucesso. Tais aspectos,
porém, são de fundamental importância para o sucesso de tal empreitada, visto que a
infraestrutura de geração não pode ser considerada apenas sob a ótica técnica.
Um primeiro ponto a ser destacado diz respeito a quem realiza a intervenção na
comunidade, e sobre estes dois aspectos são importantes: sua motivação e suas limitações. A
respeito da motivação, Barnes (2007) aponta que é fundamental para que a eletrificação tenha
sucesso que o interventor tenha compromisso com o desenvolvimento da comunidade. Esta
afirmação pode ser justificada a partir do que Gouvello (2003) e Haanyiaka (2006) compreendem
como sendo uma reforma liberal, a partir da década de 1950, que levou as estruturas de geração,
transmissão e distribuição de diversos países ao modelo de mercado, por meio de privatizações.
Neste caso, a decisão sobre eletrificar ou não uma comunidade isolada passou a ser uma decisão
de cunho econômico, não sendo atingidas pela eletricidade comunidades cujos custos para a
eletrificação excedessem o retorno esperado. Evidentemente a visão da eletrificação como
elemento indutor do desenvolvimento não se modificou, cabendo ao Estado incentivar as
empresas concessionárias a realizar a eletrificação por meio de leis (como a “Lei de
Universalização” no Brasil) e programa de financiamento (como é o “Luz para Todos”). Ocorre que
a empresa concessionária, tipicamente, toma o processo como mero cumprimento de lei, e os
reflexos podem ser observados em diversos casos, onde a eletrificação é feita sem a
consideração de diversos aspectos destacados, e muitas vezes se encaminha para o fracasso.
Isso pode ser observado em casos como o ECOWATT (SERPA, 2001; SANTOS, 2002) e pode
ocorrer na Bahia em função das dificuldades relacionadas à manutenção (BRITO, 2011).
Com relação às limitações do interventor, Moraes et al. (2012), em um estudo sobre
instalações fotovoltaicas no Brasil, aponta algumas características de Instituições que podem
aumentar ou diminuir as chances de sucesso da eletrificação. A maior chance ocorre com
Instituições Especializadas, que são aquelas possuem conhecimento técnico sobre a tecnologia
que será empregada e atuação constante no local em que será realizada a eletrificação;
instituições que possuam
A questão da propriedade é especialmente importante em projetos de sistemas híbridos,
tendo em vista os altos custos envolvidos na empreitada. Tipicamente as comunidades atendidas
por este tipo de infraestrutura são pobres, não dispondo de recursos para manter painéis solares,
aerogeradores, motores diesel (quando couber), ou mesmo conjuntos de baterias, que são
elementos cuja troca acontece com razoável regularidade (tipicamente de 4 em 4 anos). O fato é
que a propriedade do sistema pode ser independente do interventor, ou mesmo das estruturas de
manutenção e gestão (destacados a seguir), o que significa que uma instituição pode ser
responsável apenas pela propriedade e pelos custos envolvidos.
Com relação à manutenção, há o consenso de que há a necessidade de uma estrutura
mínima de manutenção no local onde está instalado o sistema, e da capacitação técnica dos
moradores. A distância e a dispersão de residências, típicas em comunidades rurais, são
elementos que dificultam muito a manutenção de infraestruturas de geração, ou mesmo de
sistemas domiciliares, implicando em fortes incentivos para que o trabalho seja mal realizado, ou
mesmo, não seja realizado. Vale observar que grandes períodos de interrupção de fornecimento
de energia podem implicar no abandono do serviço por parte dos usuários, o que implica no
colapso do sistema.
Neste sentido, Morante et al. (2006) definem quatro níveis de capacitação que são
necessários na insfraestrutura para que esta possa atingir o sucesso. O primeiro nível é o básico,
onde o usuário é capaz de realizar pequenas manutenções, em especial preventivas, como troca
de lâmpadas, por exemplo. Este nível é fundamental, tendo em vista que é um primeiro passo
para a apropriação da tecnologia por parte dos usuários, além de ter evidente valor na
manutenção (SERPA, 2001). Ainda dentro do contexto da comunidade, há a necessidade do nível
intermediário, que deve ser capaz de realizar manutenções típicas do contexto urbano. Há a
necessidade do conhecimento específico para a tecnologia, definido como nível avançado, que
não necessariamente precisa ficar locado na comunidade, mas deve fazer parte da infraestrutura.
É importante observar que a falta deste técnico pode resultar, inclusive, em gastos
desnecessários para a infraestrutura, pois não são raras as ocasiões em que painéis solares, cujo
custo é elevado, são substituídos por apresentarem problemas que seriam facilmente resolvidos
se o técnico tivesse conhecimento necessário (BRITO, 2011). Por fim, o nível especialista é
aquele em que técnico tem conhecimento para desenvolver o sistema, o que pode ser importante
caso se detecte a necessidade de readequação da infraestrutura.
Com relação à gestão propriamente dita, esta pode ocorrer, essencialmente, de duas
formas: Cooperativa, ou baseada em mercado. O formato cooperativo implica na gestão do
sistema pelos próprios usuários. Este formato é defendido por Yadoo e Cruickshank (2010) e Van
Els (2012), sendo possível observar diversos casos de sucesso. No caso brasileiro, por questões
legais, é mais comum o uso da estrutura de Associação de Moradores que Cooperativa. A
diferença nesse caso é conceitual, sendo que a Cooperativa trabalha de forma dedicada e com
fins econômicos ou produtivos, enquanto a Associação de Moradores tem como fim o bem geral
da comunidade, sendo a infraestrutura um dos elementos para este fim.
A gestão com base em mercados usualmente ocorre pela formação de uma pequena
empresa que gerencia o sistema de geração. A manutenção não necessariamente fica a cargo
desta empresa, mas o usual é que isto ocorra. Nesta situação, há a vantagem da concentração
dos custos na empresa, cabendo ao usuário o pagamento pela locação do sistema, no caso
domiciliar, ou pelo consumo, nos casos do minigrid e centro de carga de baterias. Um exemplo
deste tipo de organização é o projeto “Luz do Sol” (SANTOS, 2002), onde a Fundação Teotônio
Vilela (atual Instituto Eco-engenho) captava um usuário interessado na formação de uma
microempresa, o capacitava administrativamente e regularizava sua situação, e com o
financiamento do Banco do Nordeste formava a microempresa. Neste caso específico a
manutenção em nível avançado ficava por conta da própria FTV.
Dois pontos ainda devem ser destacados: a eletrificação descentralizada realizada pela
concessionária e a realizada diretamente pelo Estado. Em termos práticos, nenhuma das duas
difere do que foi exposto até aqui, a não ser por alguns aspectos. No caso específico da
concessionária, pode-se levar a crer que, por ser uma empresa dedicada à eletricidade, em
especial no estágio de transmissão, esta possa ter maior facilidade para a eletrificação
descentralizada, mas esse não é o caso. Projetos como o ECOWATT, e recentemente o caso da
eletrificação na Bahia, mostram que a especificidade da tecnologia, aliada às dificuldades
logísticas da manutenção, implicam nas mesmas dificuldades observadas anteriormente. Já com
relação à eletrificação realizada pelo Estado, nesse caso, espera-se o compromisso do interventor
com o desenvolvimento, mas os problemas com relação à tecnologia e a logística persistem, a
estes agregam-se as nuances políticas, como trocas de governo, que pode implicar em prejuízos
à infraestrutura e a seus usuários.
3 – Análise Institucional
3.1 – Fundamentos
O institucionalismo é oriundo das ciências sociais, sendo abordada nas áreas da
Economia, da Ciência Política, além da Sociologia, e busca compreender as mediações entre as
estruturas sociais e as manifestações individuais (THERET, 2003). Tomando como exemplo a
infraestrutura de eletrificação rural, a Análise Institucional buscará compreender de que forma os
atores envolvidos são motivados a exercer suas funções dentro da infraestrutura. Um exemplo é o
caso do agente responsável pela medição de consumo de energia elétrica: se este possui
estreitos laços com os usuários, de que forma o instrumento de mediação é efetivo para que o
agente não fique constrangido com a necessidade de acusar o consumo de energia por algum
usuário inadimplente? De que forma o instrumento mediação será efetivo para que sua
manifestação individual não se sobreponha à necessidade da estrutura, ou da infraestrutura?
Evidentemente, no caso da não acusação, a infraestrutura pode ser comprometida pelo fato de
esta ser sendo utilizada e não estar ocorrendo o necessário retorno financeiro.
De forma simplificada, pode-se compreender a motivação para a Análise Institucional da
seguinte forma: quando dois atores estabelecem uma relação formal, se observa a forma como
cada ator atuará nesta relação e o que é esperado de retorno de cada um. Em uma situação ideal,
se poderia supor que os atores atuariam de modo a honrar tal relação, sendo o resultado obtido o
ótimo, mas não é isso que ocorre. De fato, para que cada ator realize sua parte na relação
dificuldades, ou custos, devem ser superados. Estes custos são denominados custos de
transação, e podem ser observado tanto antes (ex ante) como após (ex post) a interação entre os
atores. A questão é que tais custos podem motivar os atores a deixar de cumprir sua parte, e é
aqui que entra o instrumento mediador, na forma de motivador para que a realização da parte de
cada ator implique em benefícios maiores que a fuga de suas obrigações.
Retomando o exemplo do agente responsável pela medição do consumo de energia
elétrica, de forma simples, a relação formal impõe que este busque a informação de consumo e a
passe para seu responsável, que procederá com os trâmites de cobrança. Na realização da sua
parte, o ator pode se deparar com o custo de superar o constrangimento de “delatar” alguém com
quem tenha laços pessoais para que a informação seja passada ao seu responsável e, da mesma
forma, o responsável pela ação do ator tem que superar os custos relacionados a monitorar a
ação deste, de modo a impedir que o ator se desvie de sua obrigação. Nesse caso, o instrumento
mediador deve garantir que os ganhos ao ator sejam maiores em caso do cumprimento de sua
obrigação, do que no caso do desvio efetivo, o que pode se dar por mecanismos de punição.
Os instrumentos de mediação citados são, justamente, as instituições, foco da Análise
Institucional. As instituições são o conjunto de regras que regem as interações humanas
repetitivas, que buscam tornar o comportamento humano previsível, diminuindo as incertezas nas
interações (OSTROM, 2005). Se tomássemos, por exemplo, a interação entre duas pessoas que
não seguissem regra alguma, seja formal, informal, cultural etc, seria impossível “predizer”, com
algum grau de confiabilidade, qual seria o comportamento de um ante uma ação do outro. As
instituições podem ser construídas como regras para o espaço em que ocorre a interação, podem
ser normas de cunho moral, podem ser as estratégias que guiam os atores na arena em que as
interações ocorrem, ou ainda podem ser assuntos tomados como verdades indiscutíveis, como as
leis físicas. Todos esses elementos podem guiar os atores nas suas interações. Evidentemente, a
simples presença da instituição (ou da regra) não torna o comportamento previsível, mas sua
presença proporciona, ao menos, confiança aos atores envolvidos.
As instituições fornecem as bases para que determinados incentivos ocorram, seja por
meio de regras, ou pela falta delas; que permitem ou coíbem determinados comportamentos
(OSTROM et al., 1993). Uma instituição ineficiente, que não coíba o comportamento oportunista
de alguns, fatalmente irá incentivar a fuga de outros indivíduos, ou mesmo disseminar o mesmo
oportunismo, levando a própria instituição ao colapso.
Vale aqui uma distinção importante: a instituição são as regras, as pessoas compõe a
organização (NORTH, 1990).
Esta distinção é importante, pois ao tratarmos da instituição,
buscamos fazê-lo de forma independente da organização. A instituição, assim, rege o
comportamento dos que fazem parte da organização, buscando evitar, por exemplo, o
comportamento oportunista.
A instituição eficiente diminui as possibilidades para que o comportamento oportunista
ocorra. Esta forma de comportamento pode ser observada de várias formas, como o free-rider,
que busca o benefício em função do trabalho do outro; o rent-seeker, que faz uso de formas
ilícitas para maximizar seus lucros; o moral hazard, que diminui sua responsabilidade sobre algo a
partir do momento em que outro compartilha desta responsabilidade (p. ex.: o indivíduo que
diminui seus cuidados com a segurança ao fazer um seguro); o shirking, quando o indivíduo não
fiscalizado trabalha de forma preguiçosa, menos que os demais; além de qualquer outra forma de
corrupção.
Como citado, as instituições regem as interações humanas repetitivas, ou seja, regem
ambientes como o mercado, a empresa, a escola, ou qualquer outro em que um determinado fim
é buscado, ou negociado, de forma comum.
Para compreender a forma como ocorrem as
interações dentro de um ambiente determinado e como ocorrem os diversos incentivos dentro
deste ambiente, Ostrom e seus colegas do Workshop in Political Theory and Policy Analysis
propõe o seguinte framework:
Fig 3.1 – IAD Framework
Fonte: Ostrom (2005)
Ostrom (2005) define o espaço em que ocorrem tais interações como arena de ação
[action arena], esse espaço não é necessariamente um espaço físico e sua abrangência pode ir
além dos limites formais estabelecidos nos exemplos anteriores (isso em função da influência de
atores de outras instituições ligadas a essas). O que compõe a arena de ação e de fato a define,
são os participantes e as situações de ação, como, por exemplo, o ator responsável pela medição
e a ação de medição.
Cada situação de ação é definida, ou caracterizada, pelos participantes que fazem parte
dela, pelas posições que esses participantes têm dentro da arena, pelos resultados que obtidos
pela ação em função da decisão dos participantes, pelos custos ou benefícios associados aos
resultados da ação, pela ligação entre a ação e os resultados, pelo controle que os atores tem
dentro do contexto da ação e pela informação disponível para os participantes da ação na sua
tomada de decisão a respeito da situação de ação. As decisões dos participantes também são
influenciadas pelas variáveis exógenas à arena, que são os atributos da comunidade, as
características biofísicas e materiais envolvendo a ação de situação e as regras que regem a
ação1.
Novamente com o ator responsável pela medição do consumo de energia elétrica, sua
decisão sobre a ação de medição terá como influências sua posição dentro da estrutura, do que
resultará a medição ou não, a distância que ele deve percorrer para realizar a medição, se ele
passará ou não por constrangimentos com o pessoal da comunidade ao medir, se é mais
compensador ou não deixar de realizar a ação em função do constrangimento ante as punições
impostas pela regra, se o seu supervisor terá condições de verificar a correta realização da
medição etc.
Os resultados obtidos nas situações de ação podem ser determinantes para o sucesso ou
fracasso da infraestrutura, sendo uma dos aspectos da análise institucional a necessidade do
estabelecimento de critérios de avaliação [Evaluative Criteria] (OSTROM, 2005, pg. 66). Dentro do
contexto do desenvolvimento de infraestruturas para o desenvolvimento humano, buscando o
sucesso da empreitada, as instituições envolvidas podem ser avaliadas segundo sua capacidade
de prover incentivos para que alguns objetivos sejam cumpridos.
Estes objetivos são (OSTROM et al., 1993; OSTROM, 2005):
1. eficiência econômica – a eficiência econômica ocorre quando nenhuma realocação de
recursos para beneficiar um indivíduo seja possível sem prejudicar outro; aqui inclui-se
a alocação de recursos para todos os âmbitos da infraestrutura;
2. equivalência fiscal – nesse caso, espera-se que o “preço” cobrado de cada indivíduo
seja equivalente ao seu uso da infraestrutura;
1
Um síntese pode ser encontrada na figura 2.1 de Ostrom (2005), ná página 33.
3. redistribuição – um problema comum em projetos que não envolvam alguma forma de
subsídio, é a exclusão dos mais pobres, o que, de certa forma, é um grande paradoxo,
dada a natureza dos projetos discutidos aqui; a redistribuição visa, justamente, atingir
os mais pobres, permitindo a estes, o acesso à infraestrutura, seja por alguma forma
de subsídio, ou de crédito;
4. responsabilidade dos indivíduos envolvidos – a responsabilidade esta em todos os
aspectos da infraestrutura e, quando não é atingida, cai nos comportamentos
oportunistas citados anteriormente;
5. adaptabilidade – nesse caso, o arranjo institucional deve ser capaz de responder a
eventos que poderiam fazer sucumbir a infraestrutura.
Bardhan (1993) também observa a equidade como elemento fundamental para o bom
funcionamento da cooperação informal, assim como o comportamento recíproco. Parte disso vem
da própria natureza fiscalizadora de comunidades tradicionais, onde o indivíduo toma como base
para a qualidade do seu bem-estar o “sucesso” do seu vizinho (FOSTER 1964). Nesse sentido,
Bardhan (1993) também destaca a desconfiança nas atividades que envolvem a participação de
membros das comunidades mais abastados, sempre alvos de desconfiança.
Com relação aos custos de transação, Ostrom et al. (1993), em um amplo levantamento de
projetos de intervenção planejada, identificam diversos custos relacionados à construção e
operação de infraestruturas. Evidentemente estes custos não são exclusivos de tal situação, mas
podem ser apontados como presentes e de grande relevância. Os custos de transação que
podem ser destacados nos projetos de infraestrutura aqui discutidos são:
1. custos de transformação – relacionados ao processo de transformação de uma dada
entrada em uma saída, no caso o custo de construção propriamente dita da infraestrutura,
ou o custo gerar o benefício para a comunidade;
2. custos de coordenação – relacionados à coordenação dos diversos atores envolvidos no
projeto;
3. custos de informação – relacionados à obtenção de informações de tempo e local
(destacado adiante) sobre o meio em que a infraestrutura será desenvolvida e atuará e
informações científicas mais atuais para o desenvolvimento da mesma;
4. custos estratégicos – relacionados ao desenvolvimento de instituições que coíbam os
comportamentos oportunistas (rent-seeking, free-rider, corrupção, shirking e moral hazard);
outro custo estratégico diz respeito à falta de informação segura sobre algo, ou adverse
selection, por exemplo, na compra de um carro usado não se sabe que tipo de problemas
ele traz, correndo-se o risco de comprar um carro realmente ruim.
3.2 – A construção de instituições
Um resultado esperado da Análise Institucional é que se desenvolvam instituições mais
eficientes, de modo que a estrutura obtenha melhores resultados. Ora, se é possível identificar os
custos relacionados à manutenção de uma infraestrutura, é possível que se busquem instituições
que motivem os atores envolvidos a superá-los. Da mesma forma, é possível identificar quais
arranjos instituições podem ser construídos de modo a que os custos sejam minimizados (os
arranjos institucionais serão abordados adiante).
A construção de instituições é um dos aspectos abordados em Ostrom (1990), neste caso,
instituições voltadas para a autogestão de bens esgotáveis comuns [common-pool resources],
como a pesca, a colheita de árvores entre outros. Nele Ostrom analisa diversas cooperativas,
determinando uma série de princípios comuns observados nos casos de sucesso. Projetos de
eletrificação rural apresentam características distintas das analisadas por Ostrom, mas o quadro
apresentado pela autora mostra-se válido aqui também.
O quadro de princípios de design [design principles] de Ostrom (1990) indica quais
elementos devem ser observados na construção da estrutura de autogestão e é apresentado a
seguir:
1. limites bem definidos – aqui observa-se a necessidade da boa definição de atribuição
aos atores envolvidos, ou seja, da definição dos direitos e deveres de cada um;
2. congruência nas regras de apropriação e provimento – definição de regras coerentes
entre a propriedade dos sistemas e a forma de provimento de manutenção do sistema;
3. escolha coletiva – aqui os atores envolvidos tem participação nas decisões tomadas a
respeito da infraestrutura;
4. monitoramento – a fiscalização propriamente dita das obrigações dos atores
envolvidos;
5. sanções graduais – a aplicação de sanções, ou punições, dosadas em função da
gravidade da falta;
6. mecanismo de resolução de conflitos – a construção da instituição deve favorecer a
rápida resolução de conflitos (tipicamente pequenos) por seus próprios membros;
7. direito de organização – direito da comunidade de estabelecer suas instituições além
da esfera governamental;
8. organização por aninhamento de interesses, ou usos [nested enterprises, no original] –
o desenvolvimento de instituições distintas de acordo com o uso do recurso, como o
uso para bombeamento de água e o uso domiciliar, por exemplo.
A geração descentralizada de energia elétrica não pode ser considerada como um bem
esgotável comum, ainda mais no caso das fontes solar e eólica, foco desta pesquisa, mas alguns
destes princípios são destacados na literatura, em artigos específicos. Isso pode ser observado
em Sanchéz (2007), que em seu trabalho sobre geração hídrica no Perú destaca a importância da
definição clara das posições dos atores envolvidos na gestão do sistema. Em sua análise a
respeito do sistema fotovoltaico instalado na África do Sul e as dificuldades encontradas em aliar
um modelo pré-pago de consumo e a forma de aquisição dos cartões de carga, Santos (2002)
evidencia a necessidade de congruência entre a propriedade e o provimento. A escolha coletiva,
ou a participação dos usuários na construção da infraestrutura e nas suas decisões é destacada
em Serpa (2001) em sua análise a respeito da eletrificação por sistemas fotovoltaicos domiciliares
em Cananéia e novamente em Sanchéz (2007). Em Dornan (2011), por meio da análise de
sistemas fotovoltaicos domiciliares instalados em Fiji, fica evidente a necessidade da estrutura de
monitoramento dos atores envolvidos, em especial do pessoal de manutenção. Os demais
princípios não observados de forma evidente na literatura, mas pode-se supor que sua presença
aumente as chances de sucesso da infraestrutura de eletrificação rural descentralizada.
3.3 – Arranjos institucionais
Para compreender os arranjos institucionais em projetos de intervenção é necessário,
antes de tudo compreender alguns aspectos voltados para a construção da infraestrutura. A
respeito disso, Ostrom et al. (1993) apresentam aspectos de grande relevância que podem ajudar
a compreender de que forma os possíveis arranjos institucionais podem contribuir ou não para o
sucesso da infraestrutura.
Um primeiro ponto a ser destacado é que infraestrutura pode ser dividida em dois estágios,
que são o de produção e o de provimento. O estágio de produção é o estágio em que um
determinado bem é produzido, e o estágio de provimento, onde este bem é servido aos usuários.
Se tomarmos como exemplo a produção de energia elétrica, no estágio de produção teremos tudo
relacionado com a produção de energia elétrica, como a tomada da fonte primária, sua conversão,
o controle da sua qualidade, entre outros, enquanto no estágio de provimento, teremos tudo
relacionado à transmissão e distribuição, como a qualidade das linhas de transmissão até a
chegada
ao
domicílio
do
usuário,
eventualmente
algum
equipamento
responsabilidade do interventor, a cobrança pelo consumo, entre outros.
que
seja
de
Outro aspecto importante apontado em Ostrom et al. (1993) é o conhecimento além do
conhecimento científico. O conhecimento definido como científico por Ostrom et al. é o
conhecimento do interventor, sendo que aqui se destaca a necessidade do conhecimento das
pessoas da comunidade, definido como conhecimento de tempo e local. Essa ideia converge com
as outras já apresentadas nessa dissertação, sendo de fato reconhecido como um elemento
fundamental para a solução de problemas que podem se apresentar na construção da
infraestrutura e adequação ao local onde será instalada (SERPA, 2001), ou nos estágios de
produção e provimento. Conhecer todos os aspectos técnicos da construção de uma ponte, por
exemplo, podem não ser suficientes para mantê-la íntegra, caso não se conheça o regime de
cheias do local de sua construção.
Por fim, Ostrom et al. (1993) reforçam a necessidade da presença da estrutura de
manutenção para a infraestrutura, assim como é observado em diversos trabalhos voltados para a
eletrificação rural e também em outros relacionados à transição energética. Estes autores, em seu
levantamento, observam que a ausência desta estrutura é um dos aspectos que podem levar ao
colapso da infraestrutura.
Os arranjos institucionais variam muito em função da estrutura associada a um projeto de
infraestrutura. Com o arranjo, variam também os custos de transação citados anteriormente e,
conseqüentemente, os incentivos de cada indivíduo (OSTROM et al. 1993).
Um exemplo desta variedade é a construção de um sistema de irrigação. Para a análise
tomaremos as situações definidas como mercado simples, mercado diferenciado e de grupo de
usuário.
No arranjo por mercado simples, cada indivíduo interessado no sistema de irrigação lida
diretamente com o projetista, o construtor e com a estrutura de operação e manutenção. No
mercado diferenciado, o indivíduo lida com firmas que agreguem os estágios de projeto,
construção e operação e manutenção, além de dispor de empresas de crédito para viabilizar a
empreitada. Em ambos os casos, o sistema de irrigação é individual. No caso do grupo de
usuários, forma-se um grupo de usuários interessados que, representados por alguns indivíduos
selecionados, busca a infraestrutura de forma coletiva. O grupo de usuários interage com o
mercado diferenciado.
Nos três casos, o custo relacionado à transformação no estágio de provimento pode ser
considerado baixo. Nesse mesmo estágio, o custo de coordenação é alto no mercado simples,
visto que o indivíduo deve lidar com todos as partes envolvidas e médio nos demais. Os custos
relacionados à informação são baixos, para tempo e lugar, dada a proximidade do projetista com
os indivíduos, e altos no científico. A estrutura de grupos de usuários se mostra mais eficiente nos
custos estratégicos que as demais, dada a fiscalização próxima de todos sobre todos.
Com relação ao estágio de construção, os custos de transformação se mostram baixos
para o mercado diferenciado e para o grupo de usuário (por utilizar a estrutura de mercado
diferenciado) pela possibilidade da economia de escala na produção, fato difícil de ser conseguido
no mercado simples. O custo de coordenação aqui também é menor para o mercado diferenciado
e para o grupo de usuários. A obtenção de informações de tempo e espaço novamente tem custo
baixo, enquanto que a científica aqui se mostra menos custosa para o mercado diferenciado e
para o grupo de usuários. Nesse caso, os custos estratégicos também são menores para o
mercado diferenciado e para o grupo de usuários.
Por fim, a eficiência, a equivalência fiscal e a redistribuição são fatores onde o grupo de
usuários se mostra mais eficiente que os demais, enquanto que na responsabilidade e
adaptabilidade as estruturas podem ser consideradas equivalentes.
Vale observar que o objetivo desta análise não é decretar o fracasso antecipado de um
arranjo institucional, mas sim identificar os pontos que podem fazer com que o fracasso ocorra.
Uma vez identificados os pontos, instituições podem ser desenvolvidas de modo a minimizar seus
impactos e buscar a sustentabilidade do projeto.
4 – O sistema desenvolvido na Ilha dos Lençóis
4.1 – Introdução
Esta pesquisa foi realizada no “Projeto Sistema Híbrido de Geração Elétrica Sustentável
para a Ilha dos Lençóis, município de Cururupu – MA”, e avaliou a gestão do sistema híbrido
solar-eólico-diesel instalado neste local pela Universidade Federal do Maranhão (UFMA). O
objetivo da pesquisa de campo foi o de identificar os elementos que podem compor o sistema de
incentivos que se apresentam.
A seguir serão apresentados de forma breve o histórico do projeto; a forma como ocorre a
sua gestão; um breve descritivo da equipe da UFMA que conduziu o projeto; a comunidade da Ilha
dos Lençóis; e por fim, será realizada a análise do sistema.
4.2 – Histórico do projeto
O sistema instalado na Ilha dos Lençóis (município de Cururupu – MA) é híbrido, tendo
como fontes energéticas a solar, a eólica e o diesel. O uso das fontes segue com prioridade para
a solar e a eólica, sendo o diesel utilizado quando necessário. O sistema conta com 162 módulos
fotovoltaicos, 3 aerogeradores e um motor diesel, que alimentam um conjunto de 120 baterias,
sendo estas responsáveis diretas pelo abastecimento da comunidade. O motor diesel entra em
operação apenas quando a energia convertida pelos painéis solares e aerogeradores não é
suficiente para manter a carga nas baterias em níveis aceitáveis para o abastecimento. A
configuração do sistema é do tipo minigrid, que pode ser considerada apropriada em função da
proximidade das casas na parte ocupada da ilha (MORAES, 2011).
Uma das premissas que nortearam o desenvolvimento do projeto foi que o sistema deveria
ser tão autônomo quanto possível, exigindo o mínimo possível de ação humana na sua operação
e manutenção, e o máximo de disponibilidade (MORAES, 2011). Tendo isto em vista, a UFMA
desenvolveu um sistema de controle próprio, além de inversores (responsáveis pela conversão de
corrente contínua para alternada) sendo o resultado de seu trabalho eletricidade com
características idênticas à fornecida pela concessionária, o que não exige modificação nos
eletrodomésticos dos usuários.
4.3 – O modelo de gestão
A gestão do sistema ocorre de forma extremamente simplificada, sendo as tarefas
divididas entre a Associação de Moradores (AM) da ilha e a UFMA. A tomada de decisões é
realizada em reuniões com o pessoal da UFMA e a AM, normalmente na escola da ilha, mas
segundo relatos, participam poucos moradores nessas, restando, normalmente, a decisão para a
própria UFMA. Ainda segundo os relatos, já há algum tempo (não foi possível precisar quanto)
não ocorrem reuniões.
A Associação de Moradores da Ilha dos Lençóis foi criada com dois propósitos, sendo o
primeiro mais objetivo e imediato, que seria o de representar uma entidade jurídica que recolhesse
taxas dos moradores, e um segundo que seria o de assumir administrativamente a infraestrutura
de geração. As atividades realizadas pelos envolvidos na AM são de caráter voluntário, não
envolvendo dedicação exclusiva por parte destes.
Em um primeiro momento a cobrança pelos serviços foi feita por meio de níveis de uso de
carga utilizada pelos moradores, sendo as taxas divididas em três níveis. Isto foi necessário
porque no início da infraestrutura não haviam sido instalados medidores nas residências. Foi
verificado que alguns moradores mentiam sobre as cargas que utilizavam (ocultando
equipamentos – caracterizando o comportamento oportunista), o que motivou a instalação dos
medidores, e hoje a cobrança é feita em função do consumo efetivo. Segundo os relatos, além de
evitar que ocorra o comportamento oportunista, os custos diminuíram para os moradores com a
instalação dos medidores, muito pela motivação da prática de economia de energia.
A tarefa de manutenção é divida entre a UFMA e a AM, sendo a manutenção considerada
tecnicamente mais específica realizada pela universidade, e a mais simples, aquelas que podem
ser realizadas via orientação por telefone, realizadas em conjunto pela escola e a AM.
Como a premissa do projeto exigia, não há a necessidade de intervenção por parte da AM
de forma direta no sistema em sua operação. O sistema de controle desenvolvido pela UFMA
opera de forma independente todo o sistema, garantindo a geração e distribuição de energia,
inclusive quando ocorre a entrada do sistema de back-up.
Hoje estão sendo realizadas tratativas para que o sistema deixe de ser responsabilidade
da UFMA e passe a ser assistido pela concessionária local (CEMAR), sendo que alguns entraves
burocráticos ainda não permitem que a troca de mantenedor seja realizada.
4.4 – Quadro Institucional
4.4.1 Atores e regras
Os atores que fazem parte da infraestrutura são a UFMA, a Associação de Moradores
(AM) e, também, os usuários do sistema. A AM é composta pelo presidente, vice-presidente e um
tesoureiro/secretário. Esses atores são a parte diretiva da associação, mas por se tratar de uma
associação de moradores, todos os moradores da ilha, em tese, também fazem parte. No caso da
UFMA são parte da equipe o coordenador do projeto, um professor que realiza a ligação entre a
UFMA e a AM, tratando inclusive dos trâmites de cobrança, além de um conjunto de alunos que
colabora com o projeto, em tem suas pesquisas vinculadas a este.
A coordenação das atividades relativas à infraestrutura é do pessoal da UFMA,
respeitando sua hierarquia interna, sendo os atores da ilha responsáveis pela medição e cobrança
das contas, aqui respeitando a hierarquia da AM. A UFMA é responsável pela tomada de decisão
a respeito da infraestrutura, mas isto normalmente é realizada com base em informações diversas
e desejos da comunidade, expressos via AM.
Não há um corpo de regras estabelecido com relação à hierarquia das instituições UFMA e
AM, sendo que estas resumem-se às relativas ao pagamento, cuja punição para o domicílio que
não efetuar o pagamento por um período de tempo é o desligamento até que sua situação seja
regularizada.
4.4.2 Atividades
A manutenção nas casas é realizada por eletricistas treinados na comunidade e na
infraestrutura, pela UFMA. Há pouca incidência de problemas nas ligações realizadas nas casas,
exigindo pouca manutenção; o mesmo é observado no caso da infraestrutura.
No caso da manutenção na infraestrutura, esta pode ocorrer por meio de instruções dadas
ao pessoal da AM, em casos simples (como eventual desligamento), ou de forma direta, pela
intervenção da universidade.
Quando necessária, a intervenção ocorre com a ida de professores e/ou alunos à ilha para
a realização da manutenção. O deslocamento é longo e custoso. Pode ocorrer a necessidade de
retorno à São Luis para a obtenção de material, ou mesmo de envio deste à Apicum-Açu, o que
pode retardar a solução do problema, implicando também em maiores gastos; esta situação não
foi observada, mas é possível.
Como não há legislação para a qualidade de serviços em projetos piloto desta natureza, ou
mesmo para serviços descentralizados, o serviço prestado pelos eletricistas locais e pela UFMA,
não são, de fato, fiscalizados, sendo apenas a moral a reguladora destas atividades.
Outra atividade corriqueira é a cobrança pelo acesso à eletricidade, que é feita pela própria
AM. O vice-presidente é responsável pelo registro de consumo dos moradores, os valores
registrados são enviados para a UFMA, que gera boletos para o pagamento da conta. Estes
boletos são enviados para a ilha, tipicamente por ônibus (fica de posse do motorista), e recolhido
em Apicum-Açu por alguém da AM; ou então são levados por alguém da UFMA que vá à ilha.
Os valores são pagos ao presidente da AM, que deposita o valor total na conta da AM. A
cobrança é realizada para a composição de caixa para reposição de material da infraestrutura,
agora, especificamente, para a troca do banco de baterias. Há por parte da UFMA a fiscalização
da medição e do depósito. Caso algum morador fique um determinado período sem pagar, deve
ter seu acesso cortado.
A ausência de uma regulação para o fornecimento de energia elétrica em projetos piloto
como o realizado pela UFMA na Ilha dos Lençóis abre a oportunidade para o comportamento
oportunista de diversas formas.
A distância entre os técnicos da UFMA para o sítio onde o problema se apresenta poderia
estimular estes a não prestar a manutenção, mas as entrevistas mostram que isso não ocorre,
sendo que as manutenções de urgência normalmente são prontamente atendidas (ou dentro de
um prazo admissível, considerando a concorrência de atividades dos professores na UFMA).
Parte disto vem do compromisso da UFMA em manter o serviço por eles oferecido e
absorvido pela população local. Outro fator importante é o compromisso com o MME para que o
sistema seja mantido. Ainda, tendo em vista a busca da UFMA pela saída do projeto, com a
eventual posse do sistema pela concessionária, não é interessante que a universidade apresente
um sistema inoperante à esta.
Com relação à medição e à cobrança, também haveria espaço para o comportamento
oportunista pela distância entre a UFMA e a ilha, mas a fiscalização indireta, realizada pela
verificação do consumo no gerador e no depósito feito na conta da AM, coíbe tal ação.
Com relação ao comportamento free-rider, que poderia ser observado por meio de ligações
clandestinas, o “gato”, este não ocorre, seja pela falta de pessoal com qualificação para realizar a
ligação, pela forma indireta de verificá-la pelo consumo no gerador, ou pelo simples fato de que o
tamanho reduzido do espaço ocupado na ilha torna o “gato” evidente. Ainda, como já citado, a
presença do medidor impede (ou ao menos dificulta) a falsa informação de consumo.
4.4.3 A eletricidade na vida dos usuários
Apesar da eletricidade não ser exatamente uma novidade para as pessoas da
comunidade, o seu fornecimento regular, e com qualidade, trouxe possibilidades vistas como
benefícios para os indivíduos.
Dois pontos amplamente destacados são a escola e o ambulatório da ilha. No caso do
ambulatório o fornecimento regular de eletricidade permitiu a estocagem de remédios, ale do
atendimento (eventual) noturno. Com relação à escola, o impacto pode ser considerado maior. A
alimentação noturna de eletricidade permitiu que as aulas fossem ministradas à noite, o que
possibilitou que o ensino fosse estendido para todo o 1º grau (antes ocorria até a 4ª série do 1º
grau). Dessa forma as crianças, que antes iriam necessitariam se mudar (ao menos durante a
semana) para Apicum-Açu ou Cururupu para concluir seus estudos, e aquelas que interromperiam
os estudos pela necessidade da família de força de trabalho, puderam permanecer mais tempo na
ilha estudando.
Como discutido em outro ponto desta dissertação, a eletricidade, per se, não pode ser
considerada um “fornecedor” de capacidades, mas sim um instrumento que colabora neste
sentido. Isto se faz evidente no caso do ambulatório, pois sem esta a capacidade de estocagem
de remédios seria comprometida, mas sem os remédios, a capacidade de acesso à saúde
simplesmente não ocorre. No caso da escola, a presença da eletricidade acaba se tornando mais
atuante no bem-estar, em uma forma mais direta relacionada à capacidade de acesso à
educação, ao permitir o ensino noturno, e de forma indireta, na capacidade de estar com sua
família, ou de estar no seu ambiente, ao permitir que parte maior dos estudos sejam realizados na
ilha.
A presença da televisão, sempre vista de forma controversa nas pesquisas, mostra-se
positiva na comunidade. Muitos argumentam que a TV é um elemento nocivo para as
comunidades isoladas por trazer aos indivíduos da comunidade desejos que antes não tinham,
justamente por apresentar realidades diferentes, muitas vezes menos “sofridas” que as deles. O
vínculo existente entre os indivíduos da ilha com a cidade de Apicum-Açu, ou mesmo Cururupu,
faz com que as realidades diferentes apresentadas na TV tenham seu impacto diminuído
(evidentemente não é possível medir a dimensão deste impacto, mas é possível afirmar que muito
do que é apresentado na TV não é mais novidade para os indivíduos). Outro elemento visto como
negativo com relação à presença da TV é o fato de que as pessoas deixam de se relacionar nos
períodos de descanso para acompanhar a programação desta. Infelizmente não foi possível obter
elementos que corroborassem ou se opusessem à esta visão, mas foi possível notar que a TV já
está presente, mesmo em pequena escala, desde a primeira eletrificação, promovida pela
prefeitura de Cururupu em 1998.
Com relação à TV foram apresentados pelos moradores da ilha dois benefícios que podem
ser compreendidos como acréscimo ao bem-estar: o entretenimento e a informação. No caso de
se entreter, de se distrair dos problemas diário, a TV se mostra muito presente no cotidiano dos
moradores da ilha. Assistir novelas se tornou hábito de muitos moradores, assim como se reunir
na casa de outros moradores, ou na mercearia local para assistir partidas de futebol. Os
telejornais, por outro lado, exercem um importante papel no tocante a trazer informação aos
moradores, contribuindo tanto com a capacidade de se manter informados, ou situados a respeito
das coisas que os cercam, como também munindo os moradores de informações e, por vezes
incentivos, para que estes exerçam sua condição de agente.
Outra ferramenta importante, mas que está presente de forma mais tímida devido ao seu
custo, é o refrigerador. Ele permite a estocagem de alimentos, mais especificamente do pescado,
o garante à família o acesso ao alimento mesmo em períodos curtos de estiagem, auxiliando na
capacidade de se manter alimentado.
Pode-se observar nas entrevistas, que a condição de agente de alguns moradores vem
mudando gradativamente em função de eventos como a transformação da ilha em RESEX, a
participação de alguns moradores como representantes nas tomadas de decisão a respeito de
ações na ilha, e a formação da Associação de Moradores, que fizeram com que alguns moradores
mudassem a sua visão de algumas necessidades de reprimidas para necessidades de fato, e
passassem a exercer sua condição de agente na busca de saciar estas. Dois exemplos relatados
foram a busca pela construção de um trapiche para que os barcos ancorassem, em especial para
o turismo, e a busca por meios mais eficazes para o saneamento na ilha.
Por fim, o acesso ao instrumento eletricidade permitiu o acesso a outro instrumento: o
dinheiro. Isso ocorre de duas formas, uma direta, pela economia, sendo que os gastos com
eletricidade são menores que os gastos com combustíveis, e pelo atrativo de conforto aos turistas.
Aqui valem duas observações: a primeira é que, de fato, o sistema ainda utiliza combustível para
seu sistema de back-up, mas este opera esporadicamente; a segunda é que os efeitos da
eletricidade no turismo ainda não são mensuráveis, mas por problemas outros, como má
divulgação do local, mas a presença da eletricidade é amplamente divulgada (ainda que na pouca
divulgação).
4.5 – Análise
A eficiência econômica é um dos pontos mais importantes a destacar aqui, mas sob duas
óticas: a que diz respeito à capacidade da infraestrutura se manter economicamente e no que quis
respeito aos resultados desta. De forma direta em termos de capacidade de se manter, pode-se
afirmar que não há eficiência. Os valores obtidos pela AM a título de formação de caixa para
substituição de baterias é muito baixo, o que implica na incapacidade da AM, per se, manter a
infraestrutura. Há ainda o fato de que todo o trabalho é voluntário, restando o comprometimento
moral como instrumento de garantia da responsabilidade dos atores envolvidos. Já no que diz
respeito aos resultados, como destacado anteriormente, estes são positivos. O uso efetivo da
eletricidade, e as possibilidades por ela abertas, como será destacado a seguir, são vistos de
forma positiva pela comunidade. Estes aspectos indicam que pelo desempenho da infraestrutura
pode haver o desejo de manter o serviço, superando-se, assim as fragilidades da estrutura
institucional, mas as dificuldades impostas pelos custos e baixo retorno financeiro podem acabar
resultando no colapso desta.
Pode-se afirmar, pelo que foi observado, que os atores envolvidos atuam de forma
responsável de acordo com suas funções. Há sim muita fragilidade com relação à estrutura
institucional que se apresenta na infraestrutura, mas o desejo de que o sistema tenha sucesso,
além da proximidade dos atores da AM com os usuários (o que torna a cobrança maior) acaba
sustentando esta frágil estrutura.
Com relação à equidade fiscal, a mudança do formato de cobrança estratificada para a
cobrança pela quantidade realmente utilizada trouxe o sentimento aos usuários de que o novo
formato é mais justo. É importante ressaltar que a mudança na forma de cobrança veio junto de
uma diminuição nos valores de diversas contas, o que reforçou o sentimento de satisfação. Em
um primeiro momento pode-se supor que a satisfação veio justamente da diminuição do valor da
conta, mas nas entrevistas e conversas informais houve o destaque para o uso inapropriado de
alguns moradores, o que mostra que, de fato, foi a mudança no formato quem trouxe a satisfação.
No caso da redistribuição, que é um critério importante para um projeto de intervenção
para o desenvolvimento, esta fica um pouco comprometida na Ilha dos Lençóis, tendo em
consideração de que há a necessidade de pagamento pela instalação. O que se observou, porém,
foi uma quantidade pequena de domicílios sem ligação, e a declaração por parte do pessoal da
AM de que são realizadas novas ligações com frequência, indicando que, apesar do acesso não
ser de fato universal em função da barreira financeira da instalação, a tendência é que em breve
todos os domicílios estejam ligados à rede local. Isso, evidentemente, é uma especulação.
É importante destacar que ficou evidente, também, a caracterização da UFMA como
Instituição Temporal nesse projeto de intervenção. Não há por parte do NEA uma equipe dedicada
à administração do sistema, sendo que os envolvidos são professores e alunos, que tem nesta
atividade uma responsabilidade oriunda do convênio firmado com o MME, possuindo de fato
outras obrigações profissionais.
A gestão do sistema de geração e distribuição da Ilha dos Lençóis é extremamente
simples, e as entrevistas e conversas informais deixam transparecer a visão de todos de que este
sistema de gestão é provisório, e evidencia também o desejo de todos que uma solução
permanente seja logo obtida.
Essa simplicidade acaba não comprometendo a qualidade do serviço prestado, visto a
qualidade técnica do sistema desenvolvido e sua eficiência em atender a premissa de
autossuficiência, mas é importante ressaltar que o sistema é novo, com apenas 4 anos de uso
intensivo, sendo que os problemas que hoje se apresentam podem ser contornados sem o
comprometimento do serviço.
A forma como a gestão está estruturada faz com que alguns pontos de alto custo possam
ser encontrados. Em primeiro lugar, é importante destacar a distância entre a UFMA e a ilha como
um dos elementos mais evidentes de custos. A falta de pessoal treinado para manutenções no
sistema de geração implica na necessidade de que pessoal da UFMA se desloque até a ilha para
que a manutenção seja realizada. Não sendo esta uma atividade regular do pessoal da UFMA,
que em tese já não deveria mais ter compromisso com o sistema, uma vez findo o convênio, os
custos acabam se tornando ainda maiores, dadas as atividades regulares que devem ser
postergadas para o atendimento na ilha.
A informalidade na fiscalização é outro elemento que pode representar problema no futuro.
Novamente a distância da escola para a ilha acaba tornando o contato do gestor informal limitado,
fazendo com que eventuais comportamentos oportunistas demorem a ser detectados, visto que,
como citado, há a necessidade de verificação do consumo geral no sistema para verificar o roubo
de energia.
De forma diretamente relacionada à infraestrutura, os benefícios obtidos pela presença da
eletricidade faz com que o pessoal da ilha tenha interesse em que o sistema mantenha seu
funcionamento. Isso fica evidente na disposição do pessoal da ilha em tentar realizar a
manutenção por meio de orientação por telefone, no aprendizado por experiência na manutenção
de pequenos problemas e no relato de que poucos usuários deixam de pagar pelo uso, e quando
o fazem, normalmente é por dificuldades financeiras.
5 – Conclusão
A revisão bibliográfica e a pesquisa de campo realizada na Ilha dos Lençóis permitem
observar que o sucesso ou fracasso de um projeto de eletrificação rural descentralizada não
podem ficar restritos a um elemento da infraestrutura, como a manutenção, ou mesmo à gestão,
devendo este ser observado como um todo.
Por meio da análise a respeito dos custos relativos à infraestrutura e sua verificação na
pesquisa realizada na Ilha dos Lençóis, podem ser apontados alguns elementos que efetivamente
devem contribuir com o sucesso em projetos de eletrificação rural descentralizada.
Um primeiro ponto diz respeito à presença do cientista social na equipe que realizará o
projeto. O conhecimento da cultura local, a relação das pessoas com o seu território, são
elementos fundamentais para o processo de aceitação e difusão da tecnologia. Ainda, o
conhecimento de tais características pode permitir ao interventor conduzir a formação de uma
estrutura de gestão mais apropriada com o meio em que será aplicada. O cientista social pode,
também, compreender de que foram a entrada desta tecnologia e de outros elementos agregados
pode influenciar mudanças instituições, que podem, por sua vez, ser incorporadas à própria
estrutura de gestão, buscando um conjunto de instituições mais eficiente.
Outro ponto de fundamental importância diz respeito aos recursos que devem ser providos
pela eletricidade, tendo em vista o desenvolvimento pelo aumento de liberdades. Neste sentido,
novamente, o cientista social exerce papel importante na detecção das necessidades das pessoas
da comunidade e na forma instrumental que elas podem ser atendidas. Além da evidente
associação com o desenvolvimento, a visão de utilidade para os recursos elétricos pode servir de
estímulo aos usuários para que o sistema seja mantido, incentivando ações positivas para a
infraestrutura.
Com relação ao interventor, é fundamental que este seja capaz de se situar enquanto
Instituição, sendo que, caso este seja Ocasional, ou mesmo Temporal, deve buscar transferir o
controle, ou a propriedade do sistema para uma Instituição Especializada, de modo que os custos
relacionados à formação de uma equipe permanente e especializada sejam mais facilmente
superados. Além disso, uma Instituição Especialista deve ter menores custos para obtenção de
informações, dada sua atuação no local de aplicação, além dos custos científicos, em função do
know-how, que se espera desta.
A estrutura de manutenção, bem como a capacitação dos usuários são elementos
fundamentais para o sucesso da empreitada. Nesse sentido, a maior probabilidade de sucesso
pode ser obtida quando todos os níveis de treinamento são atingidos, sendo que desta forma,
custos desnecessários relacionados à logística da visita técnica podem ser evitados em casos
simples de manutenção, e custos especificamente econômicos podem ser evitados por meio da
especialização do técnico. De fato, a maior autonomia dos usuários com relação ao sistema
diminui os custos relativos á manutenção, e a presença de um técnico com conhecimento ao
menos intermediário no local diminuem as chances de grandes interrupções no fornecimento de
energia elétrica, evitando o abandono do sistema apenas pela sua inoperância. Mais uma vez aqui
destaca-se a presença do cientista social no que diz respeito à estratégia para a capacitação dos
usuários.
Com relação à forma de organização da gestão do sistema, tanto o sistema cooperativo,
como a formação de um mercado local, podem ter sucesso. A formação de Associações de
Moradores, ou Cooperativas, apresentam a vantagem da proximidade entre os usuários, que
podem diminuir os custos relativos ao monitoramento das atividades, evitando o comportamento
oportunista, além disso, essa forma de organização supõe a participação coletiva nos processos
de decisão, o que pode trazer o envolvimento dos usuários nas decisões do sistema. A estrutura
de mercado, por sua vez, pode apresentar maior sustentabilidade no que diz respeito aos
aspectos financeiros, visto que sua estrutura é moldada, justamente, neste sentido. Um aspecto
negativo com relação à estrutura de mercado é o fato de apresentar maiores dificuldades para a
realização da redistribuição, visto que os mais pobres podem não ter condições para adquirir o
acesso. Este aspecto também é presente na estrutura por cooperativa, mas pela própria natureza
comunitária da estrutura, pode-se esperar maior esforço para a redistribuição seja atingida.
Por fim, a questão da propriedade do sistema é de fundamental importância, em especial
pelos aspectos financeiros envolvidos. Vale observar que todos os aspectos descritos
anteriormente continuam válidos aqui. Ainda há a necessidade da capacitação e da estrutura
apropriada de manutenção. Uma cooperativa pode ser construída para gerir o sistema, mesmo
esta não sendo a proprietária. A participação do Estado continua presente na foram de regulador
e monitor do sistema. Mas a questão financeira é efetivamente afetada pela questão da
propriedade, em especial pelos altos custos envolvidos na aquisição do equipamento necessário
para a eletrificação por sistema híbrido solar-eólico. Neste sentido, a chance de que uma
comunidade assuma de forma total os ônus de propriedade do sistema implicam em grande
chance de fracasso do sistema, em especial pelas dificuldades financeiras que normalmente são
observadas em comunidades rurais, enquanto que a propriedade do sistema por uma Instituição
que seja capaz de mantê-la financeiramente aumenta sobremaneira a chance de sucesso. O
mesmo vale para o caso da formação de mercados locais, sendo a possibilidade do uso de
microcréditos, ou financiamentos, além do maior giro de capital, um elemento que pode aumentar
as chances de sucesso do sistema.
Estes aspectos podem ser organizados na forma de diretrizes, de modo a guiar o
interventor no processo de projeto e construção da infraestrutura. A construção destas diretrizes,
por sua vez, é tema de outro artigo, Seifer e Morante (2012), a ser apresentado no VIII Congresso
Brasileiro de Planejamento Energético.
6 – Referências
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