UNIVERSIDADE DO VALE DO ITAJAÍ
ROMANO JOSÉ ENZWEILER
ANÁLISE DAS PROPOSTAS LEGISLATIVAS DE REFORMA DO SISTEMA
ELEITORAL NO BRASIL: o voto distrital misto
ITAJAÍ
2008
2
ROMANO JOSÉ ENZWEILER
ANÁLISE DAS PROPOSTAS LEGISLATIVAS DE REFORMA DO SISTEMA
ELEITORAL NO BRASIL: o voto distrital misto
Dissertação de Mestrado apresentada ao
Programa de Mestrado de Gestão em
Políticas Públicas – PMGPP,
da
Universidade do Vale do Itajaí –
UNIVALI, como requisito final à obtenção
do título de Mestre
Orientadora: Profa. Dra. Cláudia Rosane Roesler
ITAJAÍ
2008
3
“Aquilo que tem um preço pode ser substituído
por algo equivalente. Já aquilo que está além de
qualquer preço, e que não admite qualquer
equivalente, possui dignidade”. Kant –
Fundamentação da Metafísica dos Costumes.
4
RESUMO
A paisagem política de um país democrático é fortemente influenciada por seu sistema
eleitoral (DAHL, 2001). Definir a fórmula eleitoral significa balizar as regras do jogo
democrático, possibilitando a transformação de votos em cadeiras no Legislativo ou em
cargos no Executivo. As opções apresentadas variam entre emprestar maior estabilidade aos
governos (majoritaristas) ou representatividade às minorias (proporcionalistas). Um terceiro
caminho pretende aproveitar as vantagens de ambos os sistemas: do majoritário, a
governabilidade; do proporcional, a representatividade. Designa-o boa parte da doutrina de
"distrital misto". O presente trabalho tem por escopo analisar as principais propostas de
reforma eleitoral em tramitação no Congresso Nacional, nomeadamente as respeitantes ao
sistema distrital misto, estudando-as e classificando-as, na linha do tempo, a partir de sua
procedência geográfica e partidário-ideológica, bem como, e principalmente, verificar a
coerência das justificativas que as acompanham. Consultou-se literatura especializada e
sítios do Congresso Nacional resultando, quanto à variável geográfica, que as regiões Sul e
Sudeste foram responsáveis por 70% das propostas legislativas do distrital misto. Sob o
ângulo partidário-ideológico, percebeu-se a clara disposição dos partidos de “direita” e do
“centro” para a adoção do novel sistema, enquanto as “esquerdas” apresentam-se
visivelmente refratárias. As justificativas que acompanham os projetos legislativos revelam
preocupação com a “apropriação” do mandato pelo candidato eleito, em prejuízo da
unidade partidária, bem como com o alto custo das eleições (decorrência da dimensão
territorial do distrito). Inúmeras propostas sustentam que a fragmentação partidária, traço
característico de nosso sistema eleitoral, enfraquece os elos necessários à dignidade
democrática e republicana, propondo o distrital misto como forma de reduzir o número de
partidos em disputa mas, ao mesmo tempo, sem que se impeça a representação das minorias
e dissidências.
Palavras-chave: sistema eleitoral; sistema eleitoral misto.
5
ABSTRACT
The political scenario of a democratic country is highly influenced by its electoral system
(DAHL, 2001). Defining the electoral formula means establishing the rules of the
democratic game, enabling votes to be transformed into seats in the Legislative or
Executive positions. The options available range from granting greater stability to the
government (majoritarians) to greater representation to the minorities and the opposition
(proportionalists). A third alternative takes advantage of the best of both systems: from the
majoritarian, governmentability; and from the proportionalist, representativity. A large
portion of the dogma defines it as a "mixed district". The purpose of this paper is to analyze
the main proposals of the electoral reform currently taking place in Congress, namely those
concerning the mixed district system, with the aim of studying and classifying them, in
their timeframes, based on their geographic and partisan-ideological origins. It also seeks to
determine the coherence of the reasons that accompany them. The specialized literature and
websites of Congress were consulted; the results for the geographic variable showed that
the South and Southeast were responsible for 70% of the mixed district legislative
proposals. From the ideological-partisan perspective, it was observed that there is no clear
positioning of the parties of the "right" and "center", in relation to the adoption of the new
system, whereas the "left" is visibly recalcitrant. The reasons that accompany the legislative
bills demonstrate a concern with the "appropriation" of the term by the elected candidate, to
the detriment of party unity, as well as the high cost of the elections (a result of the
territorial dimension of the district). Numerous proposals support the idea that party
fragmentation, a characteristic of our electoral system, weakens the links needed for
democratic and republican dignity, and propose the mixed district as a way of reducing the
number of competing parties, without preventing the minorities and dissidents from being
represented.
Keywords: electoral system; "mixed district" system.
6
LISTA DE QUADROS
Quadro 1 – Propostas legislativas acerca do sistema político, classificadas por tipo: PEC,
PL e PLS
Quadro 2 – Propostas legislativas acerca do sistema político, classificadas por origem:
Senado, Câmara dos Deputados, Comissões Especiais, TSE
Quadro
3
–
Propostas
legislativas
acerca
do
sistema
político,
classificadas
acerca
do
sistema
político,
classificadas
cronologicamente: de 1960 a 2007
Quadro
4
–
Propostas
legislativas
cronologicamente, em ordem decrescente de incidência
Quadro 5 – Propostas legislativas acerca do sistema político, classificadas por agremiação
política
Quadro 6 – Propostas legislativas acerca do sistema político, classificadas por unidade
federativa
Quadro 7 – Propostas legislativas acerca do sistema político, classificadas por região
geográfica
Quadro 8 – Propostas legislativas acerca do sistema político, classificadas por
assunto/conteúdo
Quadro 9 – Propostas legislativas acerca do sistema eleitoral – distrital misto –,
classificadas por tipo: PEC, PL, PLS e EC
Quadro 10 – Propostas legislativas acerca do sistema eleitoral – distrital misto –,
classificadas por origem: Senado, Câmara dos Deputados, Comissões Especiais, TSE
Quadro 11 – Propostas legislativas acerca do sistema eleitoral – distrital misto –,
classificadas cronologicamente
Quadro 12 – Propostas legislativas acerca do sistema eleitoral – distrital misto –,
classificadas por agremiação política
Quadro 13 – Propostas legislativas acerca do sistema eleitoral – distrital misto –,
classificadas por unidade federativa
Quadro 14 – Propostas legislativas acerca do sistema eleitoral – distrital misto –,
classificadas por região geográfica
7
LISTA DE SIGLAS E ABREVIATURAS
ARENA – aliança renovadora nacional, partido representativo da direita à época do
bipartidarismo imposto pela revolução de 1964
C.E. – Código Eleitoral
DEM – democratas, partido político que sucedeu ao PFL
EC – emenda constitucional
PCdoB – partido comunista do Brasil
PDC – partido democrata cristão
PDS – partido democrático social (sucessor da ARENA; atual PP – partido progressista)
PDT – partido democrático trabalhista
PEC – proposta de emenda constitucional
PFL – partido da frente liberal (atual DEM – democratas)
PL – partido liberal
PMDB – partido do movimento democrático brasileiro, que sucedeu ao MDB (movimento
democrático brasileiro, à época do bipartidarismo imposto pelo regime militar pós-1964)
PP – partido progressista
PPB – partido progressista brasileiro
PPR – partido progressista renovador
PRB – partido republicando brasileiro
PRS – partido das reformas sociais
PSB – partido socialista brasileiro
PSB – partido social democrata (partido político rival da UDN e do PTB, existente antes da
revolução de 1964, que instituiu o bipartidarismo – ARENA x MDB)
PSDB – partido da social democracia brasileira
PSL – partido social liberal
PT – partido dos trabalhadores
PT do B – partido trabalhista do Brasil
PTB – partido trabalhista brasileiro
UDN – união democrática nacional
Q.P. – quociente partidário
8
Q.E. – quociente eleitoral
STF – Supremo Tribunal Federal
STJ – Superior Tribunal de Justiça
TRE – Tribunal Regional Eleitoral
TSE – Tribunal Superior Eleitoral
9
SUMÁRIO
Introdução .....................................................................................................................
1. Noções fundamentais .............................................................................................
1.1. Sistema eleitoral ....................................................................................................
1.1.1. Sistema majoritário ..........................................................................................
1.1.2. Sistema proporcional ......................................................................................
1.1.3. Voto Distrital, Sistema Distrital Misto e histórico brasileiro............................
1.2. Estrutura normativa do sistema eleitoral no Brasil ...............................................
1.2.1. Evolução do sistema eleitoral nas Constituições do Brasil ...............................
1.2.2. A configuração na Carta Política de 1988 .........................................................
1.2.3. Código Eleitoral Brasileiro .................................................................................
2. Principais propostas de reforma do sistema eleitoral em tramitação no Congresso
Nacional respeitantes ao voto distrital misto............................................................................
2.1. O que e como reformar ...................................................................................................
2.2. Análise do quadro-resumo das principais propostas legislativas para a reforma do
sistema eleitoral, constantes do Anexo A ...............................................................................
2.3. Distrital misto .................................................................................................................
2.3.1. Análise das propostas legislativas, constantes do Anexo B..........................................
2.3.2. Análise das justificativas, constantes do Anexo C........................................................
Considerações finais ..............................................................................................................
Referências bibliográficas ......................................................................................................
Anexo A – Sistema eleitoral brasileiro: propostas legislativas para sua reforma ..................
Anexo B – Distrital misto: propostas legislativas...................................................................
Anexo C – Distrital misto: justificativas aos projetos legislativos..........................................
10
Introdução
Diante da incapacidade de compreender e explicar os efeitos da sociedade
complexa, de um lado, e em razão das pressões dos mercados globais a exigirem um Estado
mais ágil, mais barato e menos interventivo na economia e nos negócios privados, de outro,
inaugurou-se um tempo de profundas reformas institucionais e legislativas, sentidamente
nos países periféricos, com especial ênfase na América Latina. Assim se deu, por exemplo,
numa primeira etapa, na década de 1990, com as chamadas “privatizações” e o
realinhamento fiscal do Estado. Mais tarde, no começo do século XXI, vieram a reforma da
previdência e do Judiciário.
O movimento pela reforma política1, portanto, não é isolado do resto do conjunto
das mudanças estruturais e incrementais que se vêm sucedendo no Brasil2, mas a agenda do
processo, tão antiga quanto extensa, carece de priorização, dando a impressão que tudo é
urgente. Quando isso ocorre, porém, “nada tem a chance de ser realmente importante”
(IRWIN; CONARD; SKOBLE, 2004, p. 182). Talvez, como sustenta Giddens (1998), o
problema resida no fato de que as reformas devam ocorrer através das próprias instituições
que serão ressignificadas e, como é natural, “ninguém muda para perder” (SILVEIRA,
1998, p.21).3 Sequer na literatura há consenso acerca da real necessidade de reforma e, mais
ainda, dos pontos que deveriam ser modificados.
1
“Reforma política são mudanças, mais ou menos abrangentes, que formam o sistema político,
conceito referente à instância detentora da autoridade decisória pública, cujas deliberações impõemse à sociedade como norma de comportamento a ser obedecida. Em outros termos, reforma política
tem a ver com mudanças na estrutura política do sistema jurídico do Estado” (OLIVEIRA E
SILVA; IANOMI, 1999, p. 10).
2
A literatura específica destaca que, em geral, fala-se em reforma das instituições públicas. No
entanto, “outras acepções podem ser atribuídas à expressão: reforma do comportamento político,
reforma dos padrões de interação política, reforma da correlação de forças políticas, reforma das
condições sob as quais atuam as instituições políticas. Todas essas questões constituem importantes
dimensões do jogo da representação porque: (1) incidem sobre as capacidades dos cidadãos e dos
representantes de jogarem tal jogo com legitimidade e eficácia e (2) afetam a distribuição de
preferências e de recursos entre os atores e os resultados do jogo político” (AVRITZER,
ANASTASIA, 2006, p. 18).
3
“É necessário altruísmo incomum ou uma grave comoção nacional para que um partido político ou
um representante legislativo questione as regras segundo as quais é eleito” (TAVARES, 1998, p.
11). “Um ponto fundamental reside em as mudanças terem custos. Nem todos ganham com elas.
Qualquer situação presente tem beneficiários e desfavorecidos, posições que podem alterar-se com
as reformas” (CÂMARA DOS DEPUTADOS, 2003a).
11
De fato, a “revolução individualista”, de que nos fala Da Matta (1997), ao eleger o
indivíduo como centro moral do sistema, transformou a sociedade em instrumento de sua
felicidade. Com isso, tem-se sublinhado que os fundamentos do próprio Estado encontramse em xeque, pois “sem base territorial para a tomada de decisões e a efetivação de
mecanismos políticos e societais de controle e regulação, perde ele sentido e eficácia”
(NOGUEIRA, 1998).
Por isso, ao abandonarmos ideais plurais, obliteramos as possibilidades da política,
a qual pressupõe discussão, embate, mas também a construção de consensos, o que não se
verifica senão quando da formação de grupos, de agremiações, de partidos políticos.
Assim sendo, restaram ampliados a “agenda de demandas da sociedade, a
quantidade de atores4 ativos na arena política e os mecanismos disponíveis de pressão”
(FLEISCHER et al, 2005), esboroando-se a confiança no Estado e em sua capacidade
política de resolução de problemas surgidos com a complexidade da vida moderna e da
sociedade de risco.5
Não é de se estranhar, em tal quadro, o aprofundamento do desinteresse da
sociedade pelo tema e a banalização da discussão em torno da reforma institucional. Como
refere Nogueira (1998), nosso desencanto6 nos leva a dar as costas para a política.
4
Talvez se possa afirmar, com Sartori (2001, p. 51), que um dos atores invisíveis seja o sistema de
comunicação televisivo. Diz ele: “Para começar, a televisão condiciona de modo pesado o processo
eleitoral, quer na escolha dos candidatos, quer na forma deles conduzirem a disputa eleitoral, quer,
finalmente, em fazer vencer quem vence. Na realidade a televisão produz imagens e apaga
conceitos e, desse modo, atrofia e nossa capacidade de abstração e com ela toda a nossa capacidade
de compreender” (SARTORI, 2001, p. 33).
5
“O contraponto da fragmentação institucional é a exasperada atomização da sociedade, como
lembra O’Donnel. Um retorno ao Estado de Natureza hobbesiano. A luta de todos contra todos, sem
regras nem previsibilidade nos resultados. A lei é posta de lado, vista como um empecilho às
chances de maximização dos benefícios individuais. A legalidade serve, quando muito, para
reprimir os grupos excluídos dos favores e prebendas do Estado. A ordem jurídica sofre uma dupla
desmoralização institucional: de um lado, fica claro que a violação da lei tem baixo custo para
alguns setores; de outro lado, a penetração da lei, quando deve assegurar direitos da maioria, é
impotente para atingir de modo homogêneo toda a sociedade. Impunidade e ineficácia são os dois
lados da fraqueza institucional da democracia delegativa no Brasil. Nem Estado unificado, nem
sociedade unificada: e, como o direito é o instrumento por meio do qual o Estado regula a
sociedade, a fragmentação estatal e societal significa, em última análise, não apenas a ruptura com a
matriz organizacional do Estado, mas, também, o esvaziamento quase completo da sua legalidade”
(CAMPILONGO, 2000, p. 58).
6
Um exemplo eloqüente desse sentimento nacional de desencanto encontramos em Muraro (2004,
p. 64): “Quem não rouba ou não manipula, com certeza perde o poder econômico ou o político. A
classe dominante só consegue manter-se no poder pela violência e pela fraude. Para ela, corrupção e
12
A questão nodal, porém, é que da apatia “pela política” decorre a indiferença diante
do que é público e a perda da noção do que é comum, elementos indispensáveis à
construção de uma sociedade plural e tolerante.
O fenômeno respeitante ao desprestigiamento “da política”, entretanto, como bem
observa o Senador Sérgio Machado, não é privilégio brasileiro, posto que exaurida, em
todos os quadrantes, a capacidade estatal “de oferecer respostas satisfatórias às demandas
sociais” (MACHADO, 2007).
Não só o sistema político vem sendo questionado, mas também o próprio instituto
da representação, fortemente condicionado por procedimentos informacionais de todo tipo
(TV, rádio, jornal). E o mundo midiático, ao disputar com o mundo político a organização
das opiniões e a legitimação da autoridade, leva enorme vantagem e acaba por transformar
completamente a noção de representação, “pois impossibilita a existência de intermediários
claramente identificáveis. Através dos meios massivos de comunicação, a sociedade fica
em uma situação de representação permanente, apresentando-se imediatamente a si mesma
e fazendo com que os grupos não experimentem mais da mesma maneira a necessidade de
se organizar para existir” (NOGUEIRA, 1998, p. 226).
À parte todo o cenário mundial, marcado por incertezas e transitoriedades, a política
no Brasil possui características designadamente singulares, a começar pelo fato de o país
contar com o terceiro maior eleitorado do planeta, atrás apenas da Índia e dos Estados
Unidos. Outra distinção tupiniquim: adotamos, ineditamente, um sistema de representação
proporcional com voto uninominal em lista aberta de candidatos. Ademais, nossa legislação
eleitoral permite, com excessiva facilidade, a criação e registro de partidos políticos,
levando ao exagero a tese de representação de todos os grupos sociais, com estímulo à
atomização na representação do Legislativo o que tende a dificultar a governabilidade e a
montagem de coalizões, sobretudo em sistemas de governo presidencialistas.
Nesse contexto, o presente trabalho tem por escopo apresentar o atual sistema
político e analisar as principais propostas de reforma eleitoral em tramitação no Congresso
Nacional, nomeadamente as respeitantes ao sistema distrital misto, estudando-as e
fraude não existem. Só existem as correlações de forças e as leis do mercado, que não têm nada a
ver com as leis jurídicas.”
13
classificando-as, na linha do tempo, a partir de sua procedência geográfica e partidárioideológica.
Para tanto, na primeira parte, tendo por base pesquisa bibliográfica, são
apresentados inicialmente os conceitos de sistema eleitoral e toda a sua evolução histórica,
destacando claramente as duas principais famílias (majoritária e proporcional), até
chegarmos ao modelo tedesco de 1956, conhecido como “distrital misto”. Depois, buscouse conhecer a estrutura normativa do sistema eleitoral nacional, perpassando as
Constituições, desde a Imperial de 1824, até a Cidadã, de 1988. Ainda quanto à
normatividade do sistema, foram examinados aspectos destacados do Código Eleitoral
Brasileiro relacionados com o tema fulcral, nomeadamente a representação proporcional,
ponto chave de nosso estudo.
Na segunda parte do trabalho, com lastro em pesquisa empírica, a partir da coleta de
dados junto aos sítios do Congresso Nacional (Senado e Câmara dos Deputados), são
apresentadas e discutidas as principais propostas legislativas no tocante à reforma do
sistema eleitoral, passando pelo voto distrital proporcional, voto facultativo, candidaturas
avulsas, instituição do parlamentarismo, fidelidade partidária, extinção do segundo turno
nas eleições para Presidente, Governador e Prefeito, cláusula de desempenho (ou de
barreira), extinção do sistema proporcional, mudança na eleição de suplente de Senador da
República, modificação no cálculo do quociente eleitoral, disciplinamento de coligações,
financiamento de campanhas, pesquisa e propaganda eleitorais, lista fechada versus lista
aberta.
Finalmente, quanto ao voto distrital misto, foram verificadas todas as propostas
legislativas específicas disponíveis no sítio do Congresso Nacional, desde o ano de 1960
até o ano de 2007, culminando com a análise das respectivas justificativas. Ao longo do
texto, foi-se cotejando a motivação emprestada à proposta legislativa com o entendimento
da literatura especializada sobre o tema, a fim de se constatar a plausibilidade de sua
incorporação ao sistema eleitoral brasileiro.
Enfim, esta a estrutura e estes os rumos da investigação.
14
1. Noções fundamentais
1.1. Sistema eleitoral
O sistema eleitoral encontra-se inserido num contexto mais amplo, o sistema
político, o qual abrange, v.g., o Poder Legislativo, o sistema judiciário, o sistema partidário
e a organização político-administrativa federada ou unitária do Estado (OLIVEIRA E
SILVA; IANOMI, 1999).
De fato, as regras estabelecidas pelo sistema eleitoral, transformadoras de votos em
mandatos e, decorrentemente, em poder, existem também para auxiliar a viabilização da
vida plural, isto é, para tornar a democracia7 real8.
Todavia, adverte-se, da mesma forma que não se deve superestimar os efeitos do
sistema eleitoral, não se pode, tampouco, diminuir-lhe a importância9, já que
provavelmente, nenhuma instituição molda a paisagem política de um
país democrático mais do que seu sistema eleitoral e seus partidos.
Nenhuma apresenta variedade maior. As variações são imensas, a tal
ponto que um cidadão conhecedor do sistema partidário e dos arranjos
eleitorais de seu país poderá achar incompreensível o panorama político
de outro país ou, se compreensível, nada atraente. Para o cidadão de um
país em que apenas dois partidos políticos disputam as eleições, o país
7
A propósito, “por ‘democracia’ entende-se uma das várias formas de governo, em particular
aquelas em que o poder não está nas mãos de um só ou de poucos, mas de todos, ou melhor, da
maior parte, como tal se contrapondo às formas autocráticas, como a monarquia e a oligarquia. Um
Estado liberal não é necessariamente democrático: ao contrário, realiza-se historicamente em
sociedades nas quais a participação no governo é bastante restrita, limitada às classes possuidoras.
Um governo democrático não dá vida necessariamente a um Estado liberal: ao contrário, o Estado
liberal clássico foi posto em crise pelo progressivo processo de democratização produzido pela
gradual ampliação do sufrágio até o sufrágio universal” (BOBBIO, 2005, p. 7-8). Das três
dimensões democráticas conhecidas (a democracia parlamentar, a de partidos e a de público), a que
mais se destaca é a “de público” a qual, conforme anota Nogueira (1998, p. 227), possui traços
distintivos assentados na presença de um novo protagonista, “o eleitor flutuante, e na existência de
um novo fórum, os meios de comunicação de massa”.
8
“Se é certo, contudo, que não há sistema eleitoral perfeito, também o é que a realização do modelo
democrático depende, grandemente, do sistema eleitoral, pois é ele que oferece o melhor processo
de representação, a verdade da representação, a participação do povo na organização e dinâmica do
poder” (ANTUNES, 1998).
9
“Em geral, as regras eleitorais não devem ser pensadas como uma panacéia para todos os males.
Mas não devemos subestimar sua influência (Taagepera), já que são destinadas a computar votos e
transformá-los em poder” (NICOLAU, 2004b, p. 9). Em igual sentido a posição de Baquero (2000,
p. 20) e Avelar e Cintra (2007, p. 293).
15
dotado de inúmeros partidos parecerá um caos político. Para o cidadão de
um país multipartidário ter apenas dois partidos políticos para escolher
parecerá uma camisa-de-força. Se cada um examinar o sistema partidário
do outro país, as diferenças parecerão ainda mais confusas (DAHL, 2001,
p. 147).
No Brasil, ressalta Nicolau (2002), o tema ganha colorido próprio, uma vez que nos
notabilizamos pela alta pulverização partidária e pelo forte estímulo à coalizão, bem como
persistimos no modelo de “lista aberta”, reconhecidamente indutor de marcado
personalismo político, aspectos que serão analisados neste trabalho.
Tem-se conceituado a expressão “sistema eleitoral” como o “conjunto articulado e
coerente de regras, de procedimentos e de mecanismos que convertem sufrágios, atribuídos
pelos eleitores a partidos e a candidatos, em cadeiras legislativas ou em outros postos
eletivos a serem ocupados por partidos e por candidatos” (TAVARES, 1998, p. 203).10
Para Avritzer e Anastasia (2006, p. 128), a locução contém a idéia de norma, regra,
e encerra três aspectos: “1) a área geográfica em que os representantes serão eleitos e em
que os votos serão coletados e computados – as circunscrições ou distritos; 2) os graus de
liberdade à disposição do eleitor na votação e, sobretudo; 3) a forma de traduzir os votos
em cadeiras parlamentares ou em postos no Executivo”.
Existem incontáveis variações capazes de caracterizar o sistema eleitoral. Luís
Virgílio da Silva (1999, p. 41), por exemplo, apresenta três elementos: (i) as circunscrições,
(ii) o voto e (iii) a fórmula eleitoral, resultando daí, de acordo com Nicolau (2002, p. 147),
nove principais sistemas, agrupados em três famílias – majoritário, semiproporcional e
proporcional.
A literatura estrangeira tem assentado que os sistemas eleitorais devem ser
estudados a partir de suas características mais importantes, destacando sete parâmetros, a
saber: “(i) fórmula eleitoral, (ii) magnitude dos distritos eleitorais, (iii) barreira eleitoral,
(iv) número total dos membros de uma assembléia eleita, (v) influência das eleições
presidenciais sobre as eleições legislativas, (vi) grau de desproporcionalidade e (vii)
vínculos eleitorais interpartidários” (LIJPHART, 2003, p. 170).
10
Do mesmo modo Baquero (2000, p. 20), Avelar e Cintra (2007, p. 293), Búrigo (2002, p. 33) e
Ramayana (2004, p. 90).
16
Para os fins deste trabalho, interessa-nos averiguar mais detidamente dois desses
elementos: a “fórmula eleitoral” e a “circunscrição”.
“Fórmula eleitoral”11 é a técnica de transformação de votos em mandatos, ou seja, é
a equação capaz de responder à pergunta: como os votos dados em uma eleição são
contados para fins de distribuição das cadeiras disputadas? (NICOLAU, 2004b, p. 11).
Diz-se “circunscrição eleitoral”12 a unidade territorial na qual os votos transformamse em mandatos. No Brasil, por exemplo, dependendo do cargo em disputa, circunscrição
significa toda a extensão do País (eleição para Presidente e Vice-Presidente da República),
o Estado-membro (eleição para Governador e Vice-Governador, Senador, Deputado
Federal e Deputado Estadual) ou o Município (eleição para Prefeito, Vice-Prefeito e
Vereadores). É importante registrar, desde já, que em circunscrições uninominais (nas quais
é eleito apenas um dos candidatos), pode-se adotar apenas o sistema majoritário, diante da
impossibilidade de se falar em proporção se existe tão-somente uma vaga em disputa.
Logo, para haver proporcionalidade, é imprescindível que as circunscrições sejam
plurinominais (mais de uma vaga em disputa). Demais, quanto maior a circunscrição, isto é,
quanto mais cargos em disputa, mais proporcional tende a ser o resultado (SILVA, 1999).13
Quanto à “natureza” do voto (personalizado ou partidário), muito ainda se discute,
havendo recente e acalorado debate promovido pelo Supremo Tribunal Federal sobre o
assunto, o que será objeto de referência específica ao depois.
11
“Os princípios de decisão eleitoral se expressam em fórmulas eleitorais, cuja aplicação permite
resolver o problema de que regra seguir para converter os votos do eleitorado em cadeiras
parlamentares ou, nos sistemas presidencialistas ou semipresidencialistas, também em conquista da
titularidade no Executivo, pela eleição direta do Presidente da República” (FLEISCHER et al, 2005,
p. 64).
12
Circunscrições são conhecidas no direito eleitoral brasileiro como círculos ou distritos, e hoje
representam as porções do território dentro das quais a representação política é eleita (CINTRA,
2000). “As divisões territoriais que formam a unidade básica em uma eleição têm nomes próprios
em cada país: constituency no Reino Unido, circonscription, na França, riding no Canadá, district
nos EUA, wahlkreis na Alemanha, seção e zona eleitoral no Brasil. O distrito eleitoral é a unidade
territorial onde os votos são contabilizados para efeito de distribuição das cadeiras em disputa. Em
cada distrito eleitoral é eleito um número determinado de representantes. O número de cadeiras de
cada distrito eleitoral é também chamado de magnitude, e é identificado pela letra M” (NICOLAU,
2004, p. 12-13).
13
Um dos problemas inerentes à circunscrição diz respeito à sua distribuição geográfica, capaz de
gerar “a perversa possibilidade de gerrymandering, isto é, a divisão de circunscrições segundo
interesses político-partidários” (SILVA, 1999, p. 41-43).
17
De fato, algumas democracias enfatizam os atributos dos candidatos, isto é, o voto
personalizado, enquanto outras priorizam o voto partidário, apresentando-se de singular
importância, portanto, a modelagem do sistema eleitoral. A maior ou menor personalização
do voto pode derivar do sistema eleitoral em três aspectos: (i) o processo de seleção de
candidatos pelos partidos, (ii) a possibilidade oferecida aos eleitores para votarem em
candidatos e (iii) a magnitude do distrito eleitoral (NICOLAU, 2002).
Por outro tanto, pode-se afirmar que o sistema eleitoral brasileiro caracteriza-se pelo
“voto pessoal único em candidatura individual, no qual não há propositura de listas, mas
sim de várias candidaturas individuais das quais o eleitor escolhe uma só. Os votos
proferidos a candidatos de um mesmo partido definem o quociente partidário – Qp, com a
transferência dos votos excedentes ao quociente eleitoral – Qe dos já eleitos e dos
candidatos que não atingiram o quociente eleitoral para os demais do mesmo partido ou
coligação” (BÚRIGO, 2002, p. 19), havendo quem destaque a tendência ao esvaziamento
dos partidos políticos (BAQUERO, 2000 e NICOLAU, 2006) e a forte evidência de
personalização das campanhas eleitorais (NICOLAU, 2002), especialmente em decorrência
da utilização da denominada “lista aberta”, estimuladora da reputação individual em
detrimento do prestígio e organização partidários.
Para além disso, há os que sustentam a necessidade de se superar a imprópria
combinação que criamos entre (i) presidencialismo, (ii) pluripartidarismo e (iii)
representação proporcional. De fato, referem os estudiosos que inexiste, dentre as
democracias constitucionais estáveis, uma sequer que combine e associe esses três
ingredientes. E isso porque o regime presidencial-multipartidário de representação
proporcional, em sua origem, já traz o germe de sua destruição, uma vez que a virtualidade
da desintegração da frágil aliança que sustenta o governo expõe a autoridade e o poder do
Presidente, desestabilizando seu governo, imobilizando-o ou, por outra, junta no mesmo
bloco governista” partidos ideologicamente distantes e por vezes até antagônicos
(TAVARES, 1998, p. 53).14
14
“Efetivamente não há entre as democracias constitucionais estáveis nenhuma que associe
presidencialismo, representação proporcional e pluripartidarismo. As democracias proporcionais e
multipartidárias são todas parlamentaristas, com a exceção da Finlândia e de Portugal, que adotam o
sistema de executivo dual, e da Suíça, que adota o governo colegial”. (...) “Há apenas um caso de
presidencialismo, os Estados Unidos, e nele o sistema de governo encontra-se secularmente
18
Como visto, os sistemas eleitorais ou pertencem à família do princípio majoritário
ou à do sistema proporcional.15
Com efeito, apesar de alguma dissonância, é aceita pela maioria dos especialistas a
classificação dos sistemas eleitorais em dois grandes grupos (ou famílias): o princípio da
eleição majoritária e o princípio da eleição proporcional. São estes dois conceitos que
definem os tipos básicos de sistemas eleitorais, “e todo debate a respeito parte deles ou
conduz a eles” (PORTO, 2000, p. 381-382).
1.1.1. Sistema majoritário
Entende-se por sistema majoritário, de acordo com a literatura jurídica, “a
representação, em dado território (circunscrição ou distrito), cabível ao candidato ou
candidatos que obtiverem a maioria (absoluta ou relativa) dos votos” (SILVA, 1994, p.
352-354).
Os sistemas majoritários são didaticamente divididos em três grupos: (i) maioria
simples, (ii) dois turnos e (iii) voto alternativo. O sistema inglês de “maioria simples”16,
também designado Westminster17, é o primeiro e mais antigo modelo dominante na
representação política, surgido na Inglaterra do século XIII18, “antes das técnicas de
associado à eleição por pluralidade e em distritos uninominais dos membros da Câmara dos
Representante e ao bipartidarismo” (TAVARES, 1998, p. 57).
15
“Para a consecução desses objetivos, foram concebidos e funcionam nas democracias pluralistas e
competitivas contemporâneas dezenas de sistemas eleitorais, cada um dos quais, embora particular e
específico, opera segundo um dentre dois princípios fundamentais, que se excluem mutuamente, de
justiça política distributiva: (1) o princípio da maioria, de acordo com o qual aquele partido que, no
distrito ou colégio eleitoral, obtém a maioria absoluta em primeiro turno e, alternativamente, a
maioria relativa em segundo turno (o ballottage), recebe todas as cadeiras ou postos em disputa, ou
(2) o princípio da proporcionalidade, segundo o qual todas as cadeiras legislativas ou postos
eletivos a ocupar são distribuídos entre os partidos em proporção à magnitude relativa dos votos que
cada um recebeu” (TAVARES, 1998, p. 204).
16
“Existe uma variedade de termos em inglês para designar este sistema: first-past-the-post,
plurality, relative majority, simple majority, single member, single plurality. A fórmula de maioria
simples é utilizada para eleger os Deputados do Reino Unido e de diversos outros países, a maioria
dos quais ex-colônias britânicas (EUA, Canadá, Índia, Bangladesh, Malaui e Nepal)” (NICOLAU,
2004b, p. 18).
17
“É no Palácio de Westminster, em Londres, que se reúne o Parlamento do Reino Unido. A versão
britânica do modelo Westminster não só constitui o exemplo original, como também o mais
famoso” (LIJPHART, 2003, p. 27).
18
“O Reino Unido utiliza o sistema de maioria simples para as eleições de representantes à Câmara
dos Comuns desde a origem do Parlamento medieval em 1264” (NICOLAU, 2004b, p. 18).
19
representação proporcional, que vieram posteriormente a dominar a partir do século XIX”
(LIMA JÚNIOR, 1999).
Três principais argumentos são apresentados em favor do sistema de maioria
simples: primeiro, ele garante a representação territorial de todos os distritos. Segundo,
possibilita uma relação eleitor-eleito mais próxima e direta, facilitando o controle do
mandato. Finalmente, induz a estabilidade do governo (OLIVEIRA E SILVA; IANOMI,
1999). Este sistema apresenta três variações – (i) voto em bloco individual, (ii) voto em
bloco partidário e (iii) voto único não-transferível –, destacadas por Nicolau (2004b).
Com singular propriedade, refere Nicolau (2004b, p. 24):
Atualmente, nenhuma Câmara dos Deputados de países democráticos é eleita por
um desses métodos. No (i) voto em bloco individual cada partido pode apresentar o
mesmo número de candidatos que o de cadeiras em disputa. O eleitor pode votar
em tantos nomes quantas forem as cadeiras do distrito, com a possibilidade de
votar em candidatos de diferentes partidos. Os nomes mais votados são eleitos. As
eleições para o Senado do Brasil, quando são renovados 2/3 das cadeiras, utilizam
esse sistema. A segunda variação do sistema de maioria simples, também utilizada
em distritos eleitorais de mais de um representante, é o (ii)
voto em bloco
partidário. Os partidos apresentam uma lista de candidatos, conforme o número de
cadeiras do distrito. O eleitor dá um único voto para uma das listas. O partido mais
votado elege todos os representantes do distrito. Esse sistema é utilizado na escolha
dos delegados ao colégio eleitoral que elege o Presidente dos EUA. Outra
possibilidade de aplicação da regra majoritária em distritos de mais de um
representante é o (iii) sistema de voto único não-transferível. Cada partido pode
apresentar até o mesmo número de candidatos que o de cadeiras do distrito
eleitoral, mas o eleitor pode votar somente em um nome; os mais votados
individualmente são eleitos. Nesse sistema, o desempenho dos partidos depende em
larga medida do número de candidatos apresentados e do padrão de dispersão dos
votos entre eles. Um partido pode apresentar muitos candidatos e correr o risco de
não eleger nenhum, caso a dispersão dos votos entre eles seja muito grande. Como
o sistema não permite a transferência de votos de um candidato para outro, em
certas situações um partido pode perder votos; isso ocorre quando um partido
apresenta um número reduzido de candidatos e estes recebem votações muito
20
superiores à necessária. O sistema de voto único não-transferível foi utilizado no
Japão entre 1946 e 1992.
O “sistema de dois turnos” enfatiza, igualmente, as virtudes dos distritos
uninominais, a saber, garantia de representação de comunidades no Parlamento e maior
capacidade de controle da atividade do representante. “Mas eles acreditam que tenha outras
vantagens. A primeira é garantir que os candidatos serão eleitos com votações expressivas.
A segunda vantagem é a tendência a favorecer os partidos mais moderados, em detrimento
dos partidos que se posicionam nos extremos do espectro político; um partido extremista
tem mais dificuldade de fazer alianças entre o primeiro e o segundo turnos para obter apoio
dos partidos mais moderados” (NICOLAU, 2004b, p. 25).
Temos, por fim, o sistema do “voto alternativo”,
utilizado nas eleições para a Câmara dos Deputados (House of Representatives) da
Austrália, desde 1918. O voto alternativo garante que todos os eleitos receberão
maioria absoluta dos votos sem necessidade de realizar uma nova eleição. O
segredo é a utilização de um método de transferência de votos dos candidatos
menos votados para outros. (...) Cada partido apresenta um candidato por distrito.
Mas no lugar de dar um único voto para um determinado candidato, o eleitor tem
que ordenar os candidatos; ao lado de cada nome é colocado um número de acordo
com a preferência do eleitor: 1, 2, 3, 4. O voto só é considerado válido se o eleitor
ordenar todos os candidatos. O candidato que recebe mais de 50% dos votos em
primeira preferência é eleito. Observe que nessa fase o candidato transfere também
as cédulas que ele recebeu na primeira rodada: nesta situação, o que conta são as
preferências seguintes assinaladas na cédula. O processo de transferência do
sistema de voto alternativo dificulta a eleição de candidatos com forte rejeição,
mesmo que estes recebam uma boa votação em primeira preferência. Por isso, os
partidos colocados no extremo do espectro partidário têm chances muito mais
reduzidas de eleger seus representantes (NICOLAU, 2004b, p. 29).
O princípio nuclear do sistema majoritário baseia-se na eleição do candidato mais
19
votado , sendo estabelecido, via de regra, um representante para cada distrito eleitoral, ou
seja, para cada unidade territorial na qual os votos dos eleitores convertem-se em cadeiras.
19
“O sistema majoritário tem o propósito de assegurar apenas a representação do(s) candidato(s)
mais votado(s) em uma eleição. Em geral, a fórmula majoritária é utilizada em distritos
21
“Nesses casos, diz-se que a magnitude do distrito eleitoral (M) é igual a um (M = 1)”
(OLIVEIRA E SILVA; IANOMI, 1999, p. 21-22).
Desta forma, fica claro que no sistema majoritário inexiste preocupação com a
representatividade (pelo contrário, diz-se que a mecânica do sistema de maioria simples
prejudica os pequenos partidos e os grupos sociais minoritários cujos votos não sejam
espacialmente concentrados, tendendo a constituir sistemas bipartidários20, como se vê no
Reino Unido, Estados Unidos e Nova Zelândia) mas, ao contrário, o que se almeja é a
governabilidade.21
1.1.2. Sistema Proporcional
Diz-se proporcional o sistema eleitoral “através do qual se assegura aos diferentes
partidos políticos no parlamento uma representação correspondente à força numérica de
cada um. Ele objetiva, assim, fazer do parlamento um espelho tão fiel quanto possível do
colorido partidário nacional” (FERREIRA, 1991, p. 154). Consoante Ramayana (2004, p.
91), no sistema proporcional “a representação é distribuída equitativamente, considerando
as forças ideológicas e o território (circunscrição)”. Refere-se, portanto, à garantia de
“eqüidade matemática entre os votos e as cadeiras dos partidos que disputaram uma
eleição” (NICOLAU, 2004b, p. 37). Para Tavares (1994, p. 123), representação
proporcional “é aquela em que o sistema eleitoral assegura, para cada um dos diferentes
partidos, uma participação percentual na totalidade da representação parlamentar e, por via
de conseqüência, na constituição do governo (se o sistema de governo for parlamentar) ou
pelo menos no controle sobre ele (se o sistema de governo for presidencial), igual à sua
participação percentual na distribuição das preferências, materializadas em votos, do corpo
eleitoral”.
uninominais. Nesse caso, o candidato mais votado recebe 100% da representação e os outros
partidos, independentemente da votação, ficam sem representação” (NICOLAU, 2004b, p. 17).
20
“Uma proposição da análise política comparada que se tornou muito conhecida é a de que o
método da maioria simples favorece os sistemas bipartidários. Maurice Duverger (1964, p. 217 e
226) diz que essa proposição se aproxima ‘de uma verdadeira lei sociológica’. Inversamente, os
sistemas de Representação Proporcional e de dois turnos (como o método francês da maioria
absoluta/maioria simples) estimulam o multipartidarismo” (LIJPHART, 2003, p. 190).
21
“Os sistemas majoritários têm como propósito garantir a eleição do(s) candidatos(s) que
obtiver(em) mais votos. (...) Os principais argumentos em defesa dos sistemas majoritários é que
eles tendem a produzir governos unipartidários e permitem que os eleitores tenham maior controle
sobre a atividade dos representantes” (NICOLAU, 2004b, p. 11).
22
Extrai-se do conceito proposto que o sistema proporcional encontra fundamento na
equação democrática “um homem, um voto” (SOARES; LOURENÇO, 2002).
Ao contrário do que ocorre com os sistemas majoritários, os sistemas proporcionais
priorizam a representação e a vocalização das minorias.22 Como se lê amiúde,
“diferentemente do sistema majoritário, cujo princípio é a eleição do representante
partidário mais votado, o sistema proporcional busca a eqüidade na relação entre os votos
recebidos pelos partidos e as cadeiras parlamentares ocupadas por cada um, de modo que a
distribuição dos postos legislativos corresponda, aritmeticamente, ao desempenho eleitoral
das diversas correntes organizadas, majoritárias ou minoritárias, que concorrem no pleito.
O objetivo do sistema proporcional é garantir que um partido que receba 10% dos votos
ocupe 10% das cadeiras, o que receba 20% ocupe 20% e assim por diante, para assegurar a
representação fiel da pluralidade de opiniões da sociedade ou dos partidos expressa nos
votos dos eleitores” (OLIVEIRA E SILVA; IANOMI, 1999, p. 22).
Portanto, “na prática, o princípio proporcional de decisão se traduz em fórmulas
eleitorais mediante as quais os partidos ou candidatos conquistam uma cadeira parlamentar
cada vez que atinjam um certo montante de votos (quociente eleitoral, média maior ou resto
maior, por exemplo). Como princípio representativo, o princípio proporcional considera
que as eleições têm, como principal função, a de representar no parlamento, na medida do
possível, todas as forças sociais e grupos políticos existentes na sociedade, na mesma
proporção de seu respectivo apoio eleitoral. Em outras palavras, o princípio proporcional dá
toda a ênfase à representatividade. Quer-se refletir o mosaico social” (CINTRA, 2000).
Sua origem tem sido creditada à inspiração do revolucionário Mirabeau (NICOLAU,
2004b, p. 37) e aos esforços do professor e Ministro das Finanças dinamarquês Carl Andrae
(NICOLAU, 2004a, p. 222).23
22
“As primeiras fórmulas eleitorais implantadas acompanharam o sistema inglês de maioria
simples, sobretudo em suas ex-colônias na América e na Oceania. Progressivamente os países ali
localizados foram todos optando por fórmulas proporcionais, exceto França e Alemanha, após a II
GG. Atualmente, 59 países adotam o sistema de pluralidade, 56 o de proporcionalidade, 26 alguma
das formas de sistema misto e 25 ainda mantêm o sistema de maioria” (LIMA JÚNIOR, 1999, p.
20).
23
O trabalho de Carl Andrae não teve a devida repercussão na Europa e foi, assim, a obra “Tratado
sobre eleição de representantes, parlamentar e municipal”, publicada pelo jurista Thomas Hare, em
1859, que “teve grande impacto sobre o debate político de meados do século XIX. Para ele, o
propósito fundamental de um sistema eleitoral era assegurar a representação das opiniões
individuais, e não das comunidades ou partidos políticos. Por isso, os eleitores deveriam ter a mais
23
De qualquer formar, foi a Bélgica, de Victor D’Hondt, e não a Dinamarca, o primeiro
país a adotar a representação proporcional de lista nas eleições para a Câmara dos
Deputados, em 1899, “baseando-se no princípio de que a função primordial de um sistema
eleitoral é permitir a representação das opiniões da sociedade expressas pelos partidos
políticos” (NICOLAU, 2004b, p. 42-43).24
Ademais, diferentemente do que se poderia acreditar, o sistema proporcional foi em
seu princípio preconizado pelos liberais, como Mill, e não pelos socialistas. E isso porque a
progressiva universalização do voto fez com que se temesse a exclusão das “minorias
educadas” da representação política, caso permanecesse em vigor o sistema majoritário
(CINTRA, 2000).
Para que um dado sistema eleitoral possa ser tido como proporcional, de acordo
com as proposições de Hare e D’Hondt, cujos contornos restaram esboçados acima,
critérios foram sendo desenvolvidos pelos teóricos que se dedicam ao tema. Refere-se,
assim, que “a perfeita proporcionalidade pode ser alcançada, pelo menos em princípio, para
um corpo legislativo de cem membros”, ao passo que se pode já falar em proporcionalidade
de representação a partir de uma legislatura de dez membros (LIJPHART, 2003, p. 180).
De se sublinhar que inexiste dissidência acerca da data do início da entrada em
vigor, no Brasil, das regras disciplinadoras do sistema proporcional. O que, entretanto,
normalmente se olvida é que o Senador do Império e conhecido intelectual e homem das
letras José de Alencar, nos idos de 1868, já o defendia, consoante pode ser observado nesta
passagem: “ ‘(...) É evidente que um país estará representado quando seus elementos
integrantes o estiverem na justa proporção das forças e intensidade de cada um”
(FLEISCHER et al, 2005, p.67). Vale também recordar que no ano de 1893 o então
ampla possibilidade de escolha não só de partidos mas, sobretudo, de seus representantes
individuais. (...) Em ‘O Governo Representativo’, de 1861, John Stuart Mill defendeu a introdução
do sistema eleitoral proposto por Hare como forma de viabilizar o governo representativo modelo.
Ele acreditava que o sistema proposto por Hare poderia elevar a qualidade dos parlamentares
britânicos” (NICOLAU, 2004b, p. 38-39).
24
“Nas duas primeiras décadas do século XX, outros países europeus também o fizeram: Finlândia
(1906), Suécia (1907), Holanda (1917), Suíça (1919,) e Itália (1919). As razões foram as mais
variadas. Na Bélgica e na Suíça, a segmentação étnica e religiosa foi um forte estímulo para a
adoção da representação proporcional. Na Alemanha e Itália, ela foi patrocinada pelos partidos
socialistas, que eram os grandes prejudicados pela mecânica do sistema majoritário de dois turnos,
pois no segundo turno as forças anti-socialistas recorrentemente se uniam conta eles” (NICOLAU,
2004b, p. 43).
24
Deputado Assis Brasil levantou idêntica proposta sem, contudo, conseguir concretizá-la, o
que se deu apenas com o “advento do primeiro Código Eleitoral, de 1932” (BÚRIGO,
2002; PORTO, 2006, p. 222).
Como é cediço, a primeira República brasileira foi marcada por forte sentimento
federativo, de inspiração norte-americana e, assim, os Estados-membros gozavam de maior
autonomia, inclusive legislativa. Portanto, não é de estranhar que o sistema proporcional
tenha sido inaugurado entre nós pelo Estado do Rio Grande do Sul, em 1913, durante o
governo de Borges de Medeiros.
Atualmente, no Brasil25, são eleitos pelo sistema proporcional os Vereadores, os
Deputados estaduais e os Deputados federais, seguindo comando constitucional e critérios
de cálculo estabelecidos no Código Eleitoral (em vigor desde 1965), como será apresentado
na seqüência deste trabalho.
1.1.3. Voto Distrital, Sistema Distrital Misto e histórico brasileiro
Observam os autores especializados que a expressão “voto distrital” tem sido mal
compreendida, já que normalmente confundida com voto por maioria simples em distritos
uninominais, como ocorre no sistema eleitoral britânico ou Norte-americano. Todavia,
anotam, “tanto nos sistemas majoritários quanto nos proporcionais, alguma forma de
distrito sempre se adota, pois a representação política é de caráter territorial, e não
corporativa ou profissional, como o permitia a Constituição de 16 de julho de 1934, em seu
art. 23” (CINTRA, 2000).
Registra Nicolau (2004b, p. 63) que mistos são os sistemas eleitorais “que utilizam
simultaneamente aspectos dos dois modelos de representação (proporcional e majoritário)
em eleições para o mesmo cargo. (...) Nos países que utilizam os sistemas mistos, a
combinação mais freqüente é entre a representação proporcional de lista e o sistema de
maioria simples”.
Comenta a literatura, por seu lado, da possibilidade de se vincular o surgimento e
ascensão do nacional-socialismo na Alemanha com o sistema eleitoral marcadamente
25
“A incompatibilidade funcional entre presidencialismo e representação proporcional com
pluripartidarismo congressual, que fora há largo tempo enfatizada no Brasil por Raul Pilla e Miguel
Reale, é hoje um consenso na ciência política internacional, compartilhado por autores de tão
25
proporcional adotado em 1919, na Constituição de Weimar.26 “Conforme deixa claro Hans
Meyer, ‘sobre nenhuma outra questão debruçou-se mais o Conselho Parlamentar do que
sobre a questão eleitoral’. Apesar de ser um pensamento extremamente simplista aquele
que entende o sistema proporcional da República de Weimar como uma das causas da
ascensão de Hitler, os temores por ele provocados surtiram dois efeitos importantes na
sistemática eleitoral alemã: (1) o sistema eleitoral foi constitucionalizado, deixando à Lei
Fundamental alemã a regulamentação para a legislação ordinária, para que uma necessária
eventual modificação não fosse deveras dificultada; (2) o sistema eleitoral adotado foi o
resultado de concessões recíprocas e, em princípio, provisórias, entre aqueles que
defendiam a adoção do sistema majoritário, usando como argumento o referido caso de
Weimar, e os defensores do sistema proporcional” (SILVA, 1999, p. 80).
Assim, a preocupação do momento residia em criar um modelo que mantivesse
igualmente a representação popular (reflexo das opiniões políticas existentes entre o
eleitorado) e as possibilidades de produção de um órgão funcional, isto é, que priorizasse a
governabilidade (SILVA, 1999).27
Noutro giro, antiga é a discussão, nos círculos acadêmico e político brasileiros,
envolvendo propostas de mudança no sistema eleitoral, a partir da aparentemente bemsucedida experiência alemã de implantação do “distrital misto”.28
diferentes tendências como Arend Lijphart, Giovanni Sartori, Mark Jones e Scott Mainwaring”
(TAVARES, 1998, p. 16).
26
“No período pós-guerra, a Alemanha concebeu, ao cabo de elaborados estudos e paciente
negociação política, que incluiu também, em alguns momentos, as próprias forças de ocupação, um
sistema eleitoral que, sendo proporcional, permite todavia eleger a representação junto ao
Bundestag de duas formas. Metade dos Deputados se elege em distritos uninominais, por critério
majoritário (maioria simples) e voto personalizado (voto no candidato), e metade mediante listas
partidárias estaduais, com os candidatos apresentados ao eleitor na seqüência em que deverão ser
eleitos. Com esse sistema, materializado na versão atual pela Lei Eleitoral Federal de 7 de maio de
1956, colhem os alemães as vantagens do voto em candidatos, não em partidos, em pequenos
distritos, sem perder, contudo, as virtudes do voto partidário, programático, que o sistema de listas
permite praticar” (CINTRA, 2000).
27
“No imediato após-guerra, as elites políticas alemãs produziram, fortemente instigadas pelas
forças de ocupação, duas memoráveis inovações institucionais: o parlamentarismo, com a moção de
censura construtiva – só se derruba um gabinete pela eleição do substituto – e o sistema eleitoral
"proporcional personalizado", tema desta nota. (...) Na Alemanha, o sistema é mais corretamente
caracterizável como misto, por combinar, de modo sistemático, votos personalizados com votos em
lista ou de legenda” (CINTRA, 2000).
28
“Apenas em duas ocasiões houve tentativas de mudança do sistema eleitoral proporcional: 1) no
fim de 1965, logo depois do AI-2, que extinguiu o então sistema pluripartidário, quando o
26
Consta que o primeiro projeto29 neste sentido a ser apresentado ao Congresso
Nacional foi da lavra do Senador Milton Campos (Projeto de Lei do Senado nº 38/1960).
Pela proposta, cada Estado seria dividido em distritos em número igual ao dos lugares a
serem preenchidos. Os resultados da eleição em todos os distritos seriam somados para
verificação dos quocientes eleitoral e partidário, ‘na forma da legislação em vigor’.
(PORTO, 2006, p. 338).
O segundo projeto, elaborado pelo então Deputado Oscar Dias Corrêa (Projeto de
Lei da Câmara nº 1.036/1963) propunha, além de candidatos indicados pelos distritos,
“representantes gerais”, no âmbito federal e estadual, eleitos por votação em todo o
território do Estado. “Os resultados da eleição nos distritos seriam somados para
verificação dos quocientes eleitoral e partidário. Determinados os lugares que coubessem a
cada partido, o respectivo preenchimento se faria segundo a ordem decrescente de votação
nominal de seus candidatos, havendo uma lista para os candidatos votados nos distritos e
outra para os gerais. A classificação dos candidatos nas respectivas legendas, na apuração
final, far-se-ia de acordo com a média percentual obtida pelo candidato no respectivo
distrito eleitoral e, na distribuição proporcional, no caso em que um candidato tivesse sido
registrado por mais de um distrito, para efeito de sua classificação na legenda no partido,
computar-se-ia, apenas, a maior média percentual conseguida nos diferentes distritos em
que tivesse sido registrado. Na Comissão de Constituição e Justiça da Câmara, entendeu,
inicialmente, seu relator, Deputado Arruda Câmara, como inconstitucional o projeto, já que
feria o sistema de representação proporcional. Mas a maioria da Comissão julgou que o
texto, à maneira de outros, já encaminhados, combinava o sistema proporcional com a
presidente Castelo Branco quis implantar o sistema majoritário uninominal (distrital), mas foi
dissuadido desse intento por líderes da ex-UDN; e 2) com a Emenda Constitucional Nº 22 (de junho
de 1982), que implantou o voto ‘misto’ distrital-proporcional, semelhante ao sistema utilizado na
Alemanha, que teria vigorado para a eleição seguinte, em 1986. Em 1983-1984, porém, o
Congresso Nacional não regulamentou esse esquema, e em maio de 1985 a disposição foi
revogada” (FLEISCHER et al, 2005, p.15).
29
“Em 1958, o então presidente do TSE, ministro Edgar Costa, defendeu que, mantendo-se o
sistema proporcional, os estados fossem divididos em tantos distritos quantos Deputados devessem
eleger-se naquela unidade da Federação. Em cada distrito, haveria apenas um candidato por partido.
Os votos, contudo, seriam dados ao partido, não ao candidato. Computados os votos e calculado o
número de cadeiras a que cada partido fizesse jus – o quociente partidário –, caberiam os lugares
individuais aos distritos em que o partido auferiu mais sufrágios, em ordem decrescente. Em 1960,
o Senador Milton Campos apresentada um projeto similar ao de Edgar Costa” (FLEISCHER et al,
2005, p. 82).
27
eleição distrital, permitindo que, por votação distrital mas em lista proporcional de todo o
Estado, se escolhessem os representantes” (PORTO, 2006, p. 339).
Foi de autoria do professor de direito constitucional e Deputado paulista André
Franco Montoro o terceiro projeto de lei de significativa importância apresentado ao
Congresso Nacional tratando do tema. Conforme previa o texto do Projeto de Lei da
Câmara nº 2.152/196430, “o eleitor possuía dois votos, um destinado a candidato registrado
no distrito, outro dirigido a uma ‘lista partidária’; o primeiro voto, uninominal; o segundo,
plurinominal, dado à legenda, na ordem aprovada em convenção partidária. Era o que mais
se aproximava do sistema da República Federal da Alemanha, trazido, ali, por lei de 7 de
maio de 1956” (PORTO, 2006, p.339).
Os três projetos possuíam como traço comum o afastamento do sistema distrital
simples (do tipo “o vencedor leva tudo”), por entender que seriam eleitos, em tal pleito,
“homens demasiadamente preocupados com questões regionais, sem a necessária visão
política e conhecimento mais profundo dos grandes problemas nacionais” (PORTO, 2006,
p.339). Por outro lado, indicavam a maior virtude do sistema proporcional (participação das
minorias), acreditando, além disso, que o distrital misto encontrava-se adequado à letra da
Constituição da época31 , a qual exigia a observância do sistema proporcional.
Mesmo com o advento da revolução de 1964, as propostas de mudança do sistema
eleitoral inspiradas pela experiência alemã não cessaram. Assim se deu com o projeto do
Deputado Gustavo Capanema que, no ano de 1970, apresentou seu texto ao presidente da
ARENA32 (partido do governo), sustentando que seus principais objetivos eram: (i) fazer
cessar a disputa dentro do partido, entre correligionários, quando das eleições; (ii) diminuir
o abuso do poder econômico e (iii) simplificar o processo de votação e de apuração. Havia
ainda, segundo o projeto, preservação do sistema proporcional. A grande mídia deu ampla
cobertura ao fato e “longas entrevistas, em setembro de 1975, sob o título de ‘Voto Distrital
em Debate’, no jornal O Estado de S. Paulo, transcreviam pronunciamentos dos professores
30
“Na justificação do projeto, Montoro elogiava o sistema alemão, que reputava ‘um dos mais
perfeitos do mundo democrático, que concilia a eleição distrital com a representação proporcional.
E estimula a desejada condução para a vida pública dos elementos mais eminentes, capazes e
representativos da comunidade” (PORTO, 2006, p. 339).
31
Naquele tempo, estava em vigor a Constituição Federal promulgada no ano de 1946.
28
Themístocles Cavalcanti, Oscar Corrêa, Orlando de Carvalho e Dalmo de Abreu Dalari.
Somente o governo faltou ao debate. O modelo autoritário guardava ciosamente as suas
idéias, não dando qualquer anúncio de seus propósitos” (PORTO, 2006, p. 341).
Para surpresa de muitos, o governo militar também trabalhava com a proposta do
distrital misto, no modelo alemão, tanto que no ano de 1982 criou grupo de estudos33 a fim
de viabilizar a sua implementação no Brasil. O anteprojeto apresentado à imprensa continha
elementos que o distanciavam do distrital alemão, pois nas eleições “para Deputados
federais e estaduais, o eleitor (i) sufragaria um candidato pelo sistema majoritário e um
candidato pelo sistema proporcional, somente podendo votar em candidatos do mesmo
partido; (ii) o eleitor poderia votar apenas na legenda partidária, computando-se seu voto
tanto para as eleições majoritárias como para as proporcionais; (iii) pelo sistema
majoritário, estaria eleito, em cada distrito, o candidato que obtivesse a maioria simples de
votos; (iv) nas eleições para a Câmara de Deputados pelo sistema proporcional, seria
determinado o quociente eleitoral e, depois, o partidário. Estabelecido este, seriam feitas
‘listas dos distritos para cada partido, pela ordem decrescente indicada pela percentagem
dos votos obtidos pelo candidato do partido, em relação ao número de eleitores do
respectivo distrito; (v) estaria, então, eleito o candidato mais votado do partido em cada
distrito, obedecida a ordem de classificação anteriormente referida, até se completar o
quociente partidário” (PORTO, 2006, p. 342).
32
O golpe de 1964 instituiu o bipartidarismo. Os dois partidos que possuíamos eram o MDB –
Movimento Democrático Brasileiro, de oposição, e a ARENA – Aliança Renovadora Nacional, da
situação.
33
“O grupo foi instituído através da Portaria nº 525/82, do Ministério da Justiça. O Grupo de
Trabalho era composto, entre outros, dos professores Orlando de Carvalho, Ronaldo Poletti,
Vamirech Chacon e David Fleischer, e do diretor do Departamento de Assuntos Legislativos do
Ministério, Antônio Rocha. Pretendeu o Grupo, efetivamente – pelo menos, essa orientação de
relator designado, o diretor do departamento de Assuntos Legislativos do Ministério, Antônio
Rocha – sugerir que metade dos Deputados federais de cada estado fosse escolhida pelo sistema
distrital majoritário e metade pelo sistema proporcional; e que o número de distritos à Câmara fosse
igual à metade dos lugares a preencher, levando-se à unidade superior quando ímpar o número de
cadeiras; - que o número de Deputados a serem escolhidos pelo sistema proporcional
correspondesse ao excedente do que houvesse a cada estado, depois de estabelecida a representação
distrital; - que cada distrito eleitoral fosse dividido em dois subdistritos, onde seriam escolhidos os
Deputados estaduais; - que a representação proporcional continuasse a ser regulada pelas
disposições do Código Eleitoral vigente; - que nas eleições pelo sistema proporcional, o eleitor
pudesse votar, apenas, na legenda partidária” (PORTO, 2006, p. 342).
29
Assim, finalmente foi promulgada a emenda constitucional nº 22, de junho de 1982,
que modificava o artigo 39 da Constituição Federal de 196734, instituindo o sistema distrital
misto.35 O sistema, porém, não chegou a ser colocado em prática, pois foi revogado antes
da eleição de 1986.
No ano de 1991, o então Senador Fernando Henrique Cardoso apresentou “projeto
de lei ordinária, destinado a instituir um sistema eleitoral de tipo alemão entre nós. Todavia,
da mesma forma que propostas anteriores, já comentadas, o cálculo dos quocientes eleitoral
e partidário seria feito nos estados, em vez de nacionalmente” (FLEISCHER et al, 2005, p.
86 e 87).
Desde então, um sem-número de projetos deste jaez vem sendo discutido no
Congresso Nacional.
Conforme levantamento realizado pela hoje Ministra do Supremo Tribunal Federal,
Cármen Lúcia Antunes (1998), várias são as vantagens alegadas para a adoção do sistema
majoritário distrital no Brasil: (i) propiciaria governos estáveis; (ii) evitaria a pulverização
partidária; (iii) criaria uma definição partidária com um eleitorado flutuante apenas entre
os dois mais representativos, que serviria de fiel da balança na definição da maioria
parlamentar; (iv) evitaria a "crise de governabilidade" grandemente imputada (certo ou
errado) à pluralidade partidária; (v) pela sua simplicidade, fácil e rapidamente se saberia o
número (e quem seriam) de eleitos; (vi) aproximaria o candidato do eleitor; (vii) permitiria
o melhor conhecimento do candidato pelo eleitor, que vota na pessoa conhecida pelas suas
qualidades, e não no partido ou na ideologia; (viii) tornaria o candidato eleito mais
dependente e na obrigação de "dar satisfações ao eleitor"; (ix) eliminaria os pequenos
grupos ou facções, que são absorvidos pelos grandes partidos; (x) conferiria à disputa
eleitoral um caráter competitivo e concreto, pois o eleitor não votaria em idéias
abstratamente postas apenas no momento da eleição; (xi) tornaria as eleições menos
34
“Art. 39 – A Câmara de Deputados compõe-se de até 460 (quatrocentos e sessenta) representantes
do povo, maiores de vinte e um anos e no exercício dos direitos políticos, eleitos pelo sistema
distrital misto, majoritário e proporcional, na forma estabelecida na lei.”
35
“Limitou-se o presidente a fazer acompanhar sua mensagem – com apenas seis linhas - de
exposição de motivos do ministro da Justiça que, igualmente, nada esclarecia sobre a proposta, a
não ser que se excetuavam da nova regra as eleições parlamentares daquele ano de 1982 e que
ficava condicionado o disciplinamento do sistema “à decisão do Congresso Nacional, através de lei
ordinária. Nada se conhece, nada foi revelado sobre as razões que impuseram a proposição de
alteração do modelo proporcional que, desde 1932, vigia no país” (PORTO, 2006, p. 337).
30
dispendiosas, pois os candidatos teriam local definido para lutar pelos votos e, com isso,
ter-se-ia uma menor influência do poder econômico. Refere Nicolau (2004b, p 64) que “um
dos principais argumentos em defesa do sistema misto é que ele garante a representação de
um contingente de parlamentares eleitos em distritos uninominais, mantendo a
proporcionalidade na representação partidária. Os defensores da eleição em distritos
uninominais acreditam que o sistema permite uma relação mais próxima entre o eleitor e
seu representante; desse modo, os Deputados teriam maiores incentivos para defender os
interesses do distrito eleitoral”.36
Inobstante as ponderações levantadas pelos defensores do modelo distrital misto, há
inúmeras e significativas vozes contrárias à sua implantação no país, utilizando-se dos mais
variados argumentos. Neste sentido, assevera Nicolau (2004b) que, antes de reformar e
adotar o distrital misto, dever-se-ia corrigir o sistema proporcional. Outros, como Rogério
Schmitt (2000), tacham o distrital de “medieval”. Anotam, também, que nada garante que a
prometida proximidade eleitor-eleito se concretize e, mesmo nessa hipótese, inexiste
certeza de melhor desempenho do legislador. Dizem que os Deputados distritais serão
verdadeiros “Vereadores” federais, e que, independentemente do sistema eleitoral, os
políticos que possuímos são os melhores, até porque não há um grande número de políticos
de alto nível excluídos pelo fato de não se ter adotado o distrital misto.
Dentre os que se manifestam pela não adoção desse sistema, destaca-se o cientista
político Leôncio Martins Rodrigues, o qual sustenta: “Se se pretende ‘aumentar a eficiência
36
“O aspecto mais importante refere-se ao grau de associação entre as duas fórmulas. Nos sistemas
independentes, as fórmulas são usadas paralelamente, sem que o resultado de uma fórmula esteja
associado ao produzido pela outra fórmula. O tipo mais utilizado de combinação independente é o
sistema de superposição; e o de combinação dependente é o sistema de correção. Na superposição
todos os eleitores elegem seus representantes por intermédio de duas diferentes fórmulas, mas a
eleição dos representantes da parte proporcional não é afetada pela majoritária. Na realidade, há
dois grupos diferenciados de representantes, cada um eleito por uma fórmula eleitoral. Os sistemas
mistos de correção também utilizam duas fórmulas eleitorais, mas existe uma associação entre elas:
a proporcional serve para corrigir as distorções produzidas pela majoritária. A Alemanha foi o
primeiro país a adotar um sistema misto de combinação (1949). A existência de dois tipos de
parlamentares, uns eleitos no distrito uninominal, outros na lista partidária, poderia ser um estímulo
para criação de dois tipos de representantes, com atuação diferenciada: o parlamentar do distrito
para cultivar vínculos com os interesses locais, e os da lista, com a vida do partido e com a agenda
mais nacional. Como os sistemas mistos foram adotados há muito pouco tempo na maioria dos
países, ainda não existem evidências sobre este tópico. Na Alemanha – onde o sistema está em
vigor há muito tempo, é permitida a candidatura nos dois níveis –, pesquisas recentes mostram que
31
governamental à custa da redução da representatividade, conseqüentemente do coeficiente
de democracia’, por que não adotar puramente a maioria simples? Outra crítica que cabe ao
sistema eleitoral misto é que a disputa em distritos uninominais (vota-se em um nome)
torna o debate eleitoral paroquial, particularizado, territorializado, em detrimento da
discussão das questões nacionais e abrangentes” (Apud OLIVEIRA E SILVA; IANOMI,
1999, p. 25).
Há também quem observe a impossibilidade de se dar, no distrital, representação
plena a todos os segmentos eleitorais. “Na verdade, eliminam-se os pequenos partidos”,
restringindo as opções do eleitor. “Tem-se acentuado que o sistema eleitoral distrital, ainda,
fortalece o caciquismo e que os políticos tratarão, no plano nacional, dos problemas locais,
e não dos problemas nacionais, que lhes devem merecer atenção e decisão” (ANTUNES,
1998).
Maior acidez e consistência, todavia, vamos encontrar em texto de Nicolau (1999)
específico sobre o tema. Partindo da análise da proposta produzida pela Comissão Especial
do Senado, que teve como relator o Senador Sérgio Machado, o cientista político carioca
elenca um sem-número de problemas derivados da eventual adoção do modelo sugerido por
aquela Comissão. Em primeiro lugar, diferente do que expressamente comentado na
justificativa do projeto, a proposta mais se aproxima da Bolívia, cuja reforma eleitoral foi
realizada em 1993, do que da Alemanha. Nesta, o “cálculo para distribuição das cadeiras é
feito no âmbito nacional (o que gera alta proporcionalidade), enquanto no projeto Machado
o cálculo é realizado em cada unidade da federação. Outra diferença importante é que na
Alemanha o número de cadeiras de cada unidade da federação na Câmara dos Deputados
não é definido previamente e depende da taxa de comparecimento, enquanto no projeto
Machado o número de representantes por Estado é fixo. O maior adversário da adoção de
um sistema misto no Brasil é o ato de desenhar os distritos em cada unidade da federação
(distritamento)”37 (NICOLAU, 1999). E isto não porque há a possibilidade de
os eleitos nos distritos fazem mais contatos com os eleitores e acreditam, em maior grau, que o
objetivo de sua atuação é contemplar todos os eleitores do distrito” (NICOLAU, 2004b, p. 75).
37
“Um dos maiores vícios das eleições majoritárias em distritos uninominais é a possibilidade,
muito utilizada na prática, dos distritos serem desenhados de forma a concentrar os eleitores de um
candidato desejado e dividir aqueles de candidatos indesejados. O nome técnico dessa manobra é
gerrymandering, nome dado por um editor norte-americano que, ao ouvir de um cartunista de seu
jornal que o desenho do distrito de Essex, em Massachusetts, assemelhava-se a uma salamandra
32
“manipulações para favorecer determinados candidatos, mas sim pela incerteza que
produz”.
Na mesma senda, apresenta Nicolau (1999) cinco possíveis efeitos da adoção do
sistema distrital misto no Brasil: (i) complexidade do sistema - sistemas mistos “são mais
complexos e tendem a dificultar a inteligibilidade do eleitor. Na Alemanha, apesar da
simplicidade da cédula, menos da metade dos eleitores sabem a função do voto dado na
lista partidária. No Brasil, nas eleições gerais o eleitor necessitaria fazer até oito escolhas –
marca praticamente desconhecida em outras democracias. Em um quadro de baixa
escolaridade do eleitorado e de espetaculares taxas de votos em branco e anulados, um
componente que torne a escolha eleitoral mais difícil, pode ter efeitos bastante negativos
para legitimidade de nosso sistema representativo”; (ii) distritos eleitorais justapostos –
metade dos Deputados eleitos pelo distrito e metade pela lista em cada Estado “significa
que o número de distritos eleitorais seria diferente nas eleições para Câmara e para
Assembléia Legislativa. Pode-se imaginar o que isso produziria em termos de confusão
para os eleitores e para a estratégia eleitoral dos partidos e candidatos”; (iii) distritos com
um número de representantes muito diferenciado – “como as distorções da representação
dos Estados na Câmara dos Deputados não seriam corrigidas, o número de eleitores por
distrito eleitoral variaria intensamente”; (iv) a possibilidade de criação de Deputados com
diferentes status – “a eleição de Deputados por dois métodos pode estimular diferenças
marcantes na atividade legislativa. De um lado, os Deputados eleitos nos distritos (com um
determinado número de votos) teriam forte incentivo para cultivar laços com suas bases
eleitorais – pode-se reforçar a tendência de alguns parlamentares atuarem exclusivamente
como Vereadores federais, intermediários entre interesses locais e o executivo; de outro
lado, os parlamentares eleitos na lista (sem voto pessoalmente identificado) teriam forte
incentivo para cultivar laços com a vida orgânica do partido, pois isso garantiria uma boa
posição na lista de candidatos da eleição seguinte; (v) número excedente de cadeiras –
“como ocorre na Alemanha, o projeto Machado prevê que um partido assegurará cadeiras a
mais nas situações em que ele conquistar mais representantes nas eleições majoritário(“salamander”), respondeu que seria melhor chamá-lo de gerrymander, fazendo um trocadilho com
o nome do responsável pelo novo desenho do distrito, o governador de Massachusetts, Elbridge
Gerry” (SILVA, 1999, p. 43-44). Vide também Nicolau (2004, p. 14).
33
distritais do que teria direito pelo cálculo proporcional. Tal mecanismo aumenta o número
total de representantes da Câmara. A principal razão para a criação de cadeiras
suplementares é o voto quebrado (o eleitor vota em um partido na lista e em outro no
distrito). Como os eleitores brasileiros tradicionalmente votam em candidatos de diferentes
partidos, pode-se prever uma alta taxa de cadeiras suplementares criadas em cada eleição”.
Portanto, para os antidistritalistas, migrar para o sistema distrital misto implicaria
abandonar um sistema (o proporcional de lista) em vigor entre nós desde 1946, sem ao
menos tentar, seriamente, aperfeiçoá-lo com ajustes marginais.
1.2. Estrutura normativa do sistema eleitoral no Brasil
1.2.1. Evolução do sistema eleitoral nas Constituições do Brasil
A estrutura normativa do sistema eleitoral brasileiro encontra-se parametrizada na
Carta Maior, desde a primeira Constituição do país, promulgada em 1824. Dali surge a
urdidura que conduziu ao Texto Republicano de 1988. Portanto, para conhecer o sistema
eleitoral atual, com vistas a analisar a necessidade e oportunidade de sua reforma, útil se
apresenta remontar o caminho percorrido pelas Constituições brasileiras.
A Constituição Imperial (1824) adotou o bicameralismo, sendo os Deputados eleitos
por período certo.38 Nada mais foi referido acerca do modo de sua eleição, ficando claro
que o sistema então adotado era o majoritário, também conhecido na literatura como
modelo Westminster. Os Senadores eram vitalícios, eleitos na Província, mas com escolha
final pelo Imperador, havendo tantos Senadores quantos fossem metade dos respectivos
Deputados.39
38
“Art. 35. A Câmara dos Deputados é electiva, e temporária.” Constituição Imperial de 1824.
<http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/Constituicao/Constituiçao24.htm>, consultado em 30 de
julho de 2007.
39
“Art. 40. 0 Senado é composto de Membros vitalicios, e será organizado por eleição Provincial.
Art. 41. Cada Provincia dará tantos Senadores, quantos forem metade de seus respectivos
Deputados, com a differença, que, quando o numero dos Deputados da Provincia fôr impar, o
numero dos seus Senadores será metade do numero immediatamente menor, de maneira que a
Provincia, que houver de dar onze Deputados, dará cinco Senadores. Art. 43. As eleições serão
feitas pela mesma maneira, que as dos Deputados, mas em listas triplices, sobre as quaes o
Imperador escolherá o terço na totalidade da lista. Art. 46. Os Principes da Casa Imperial são
Senadores por Direito, e terão assento no Senado, logo que chegarem á idade de vinte e cinco
annos.”
Constituição
Imperial
de
1824.
34
A primeira Carta da República – a Constituição dos Estados Unidos do Brasil – ,
datada de 1891, manteve o bicameralismo, sendo os Deputados guindados à condição de
“representantes do povo” eleitos pelos Estados e Distrito Federal mediante sufrágio direto,
“garantida a representação da minoria”. Ali se previu a proporcionalidade de representação
entre os Estados, garantindo-se o mínimo de quatro Deputados por unidade da federação.
Quanto ao Senado, sua eleição era idêntica à da Câmara dos Deputados, elegendo-se três
Senadores por Estado e Distrito Federal, com mandato de nove anos e renovação de um
terço a cada três anos.40
A Constituição democrática de 193441, a primeira do governo Vargas, estabelecia
que o Poder Legislativo era exercido pela Câmara dos Deputados com a colaboração do
Senado Federal. A legislatura possuía a duração de quatro anos, mantendo o princípio da
proporcionalidade entre os Estados-membros. Da mesma forma que a Carta anterior, ela
definiu que os Deputados eram representantes do povo, mas inovou grandemente ao
estabelecer que a eleição destes Deputados dar-se-ia pelo sistema proporcional e sufrágio
universal, igual e direto. Mais ainda, estabeleceu a eleição de Deputados na qualidade de
representantes das organizações profissionais “na forma que a lei indicar”. Eram eleitos
http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/Constituicao/Constituiçao24.htm, consultado em 30 de julho
de 2007.
40
“Art. 28 - A Câmara dos Deputados compõe-se de representantes do povo eleitos pelos Estados e
pelo Distrito Federal, mediante o sufrágio direto, garantida a representação da minoria. § 1º - O
número dos Deputados será fixado por lei em proporção que não excederá de um por setenta mil
habitantes, não devendo esse número ser inferior a quatro por Estado. § 2º - Para esse fim mandará
o Governo federal proceder, desde já, ao recenseamento da população da República, o qual será
revisto decenalmente. Art. 30 - O Senado compõe-se de cidadãos elegíveis nos termos do art. 26 e
maiores de 35 anos, em número de três Senadores por Estado e três pelo Distrito Federal, eleitos
pelo mesmo modo por que o forem os Deputados. Art. 31 - O mandato do Senador durará nove
anos, renovando-se o Senado pelo terço trienalmente. Parágrafo único - O Senador eleito em
substituição de outro exercerá o mandato pelo tempo que restava ao substituído. Art. 32 - O VicePresidente da República será Presidente do Senado, onde só terá voto de qualidade, e será
substituído, nas ausências e impedimentos, pelo Vice-Presidente da mesma Câmara.” Constituição
Republicana de 1891. <http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/Constituicao/Constituiçao91.htm>,
consultado em 30 de julho de 2007.
41
Em 24 de fevereiro de 1932, o Decreto n° 21.076 (primeiro Código Eleitoral) instituiu a Justiça
Eleitoral, composta: (i) pelo Tribunal Superior da Justiça Eleitoral, na capital da República; (ii) por
um Tribunal Regional da Justiça Eleitoral, na capital de cada Estado, no Distrito Federal e na sede
do Governo do Território do Acre e; (iii) por Juízes Eleitorais nas comarcas, distritos ou termos
judiciários.
35
dois Senadores por Estado e Distrito Federal, mediante sufrágio universal, igual e direto por
oito anos, dentre brasileiros natos, alistados eleitores e maiores de 35 anos.42
A Carta de 1937, outorgada, identificada com o “Estado Novo” implantado por
Vargas e, por isso, designada de “Constituição Polaca”, referia que o Poder Legislativo
seria exercido pelo Parlamento Nacional com a colaboração do Conselho da Economia
Nacional e do Presidente da República, daquele mediante parecer nas matérias da sua
competência consultiva e deste pela iniciativa e sanção dos projetos de lei e promulgação
dos decretos-leis autorizados na Constituição. Manteve-se, na forma, o bicameralismo, com
a Câmara dos Deputados e o Conselho Federal, mas os Deputados, “representantes do
povo”, eram então eleitos pelo sufrágio indireto e as circunscrições eleitorais
correspondiam, como hoje, ao território dos Estados.
Deu-se continuidade à
proporcionalidade na representação dos Estados, fixando-se o número máximo de dez e o
mínimo de três Deputados por unidade federativa. De seu lado, o Conselho Federal vinha
composto de representantes dos Estados (podendo o Governador do Estado vetar o nome
indicado pela Assembléia Legislativa) e dez membros nomeados pelo Presidente da
República.43
42
“Art. 22 - O Poder Legislativo é exercido pela Câmara dos Deputados com a colaboração do
Senado Federal. Parágrafo único - Cada Legislatura durará quatro anos. Art. 23 - A Câmara dos
Deputados compõe-se de representantes do povo, eleitos mediante sistema proporcional e sufrágio
universal, igual e direto, e de representantes eleitos pelas organizações profissionais na forma que a
lei indicar. § 1º - O número dos Deputados será fixado por lei: os do povo, proporcionalmente à
população de cada Estado e do Distrito Federal, não podendo exceder de um por 150 mil habitantes
até o máximo de vinte, e deste limite para cima, de um por 250 mil habitantes; os das profissões, em
total equivalente a um quinto da representação popular. Os Territórios elegerão dois Deputados.
Art. 89 - O Senado Federal compor-se-á de dois representantes de cada Estado e o do Distrito
Federal, eleitos mediante sufrágio universal, igual e direto por oito anos, dentre brasileiros natos,
alistados eleitores e maiores de 35 anos. § 1º - A representação de cada Estado e do Distrito
Federal, no Senado, renovar-se-á pela metade, conjuntamente com a eleição da Câmara dos
Deputados. § 2º - Os Senadores têm imunidade, subsídio e ajuda de custo idênticos aos dos
Deputados e estão sujeitos aos mesmos impedimentos e incompatibilidades” Constituição Federal
de 1934. <http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/Constituicao/Constituiçao34.htm>, consultado em
30 de julho de 2007.
43
“Art. 38. O Poder Legislativo é exercido pelo Parlamento Nacional com a colaboração do
Conselho da Economia Nacional e do Presidente da República, daquele mediante parecer nas
matérias da sua competência consultiva e deste pela iniciativa e sanção dos projetos de lei e
promulgação dos decretos-leis autorizados nesta Constituição. § 1º - O Parlamento nacional
compõe-se de duas Câmaras: a Câmara dos Deputados e o Conselho Federal. § 2º - Ninguém pode
pertencer ao mesmo tempo à Câmara dos Deputados e ao Conselho Federal. Art. 46 - A Câmara dos
Deputados compõe-se de representantes do povo, eleitos mediante sufrágio indireto. Art. 47 - São
eleitores os Vereadores às Câmaras Municipais e, em cada Município, dez cidadãos eleitos por
36
O Texto de 1946, editado após a queda de Vargas e o fim da II Grande Guerra, veio
ao encontro da redemocratização do país, recompondo o bicameralismo clássico. Pela Carta
Política, o Congresso Nacional era composto pela Câmara dos Deputados e pelo Senado
Federal, em eleições simultâneas. Os Deputados, escolhidos como representantes do povo
segundo o sistema proporcional, possuíam mandato de quatro anos, observando-se a
proporcionalidade de representação por unidade federativa, com o mínimo de sete
representantes por Estado. Em relação ao Senado Federal, definiu a Carta Maior que seus
membros seriam eleitos pelo sistema majoritário, com mandato de oito anos e renovação
alternada, de quatro em quatro anos, de um terço ou por dois terços. Três Senadores eram
eleitos por Estado sendo que, em caso de vacância, assumiria o primeiro suplente com ele
eleito.44
sufrágio direto no mesmo ato da eleição da Câmara Municipal. Parágrafo único - Cada Estado
constituirá uma Circunscrição Eleitoral. Art. 48 - O número de Deputados por Estado será
proporcional à população e fixado por lei, não podendo ser superior a dez nem inferior a três por
Estado. Art. 50 - O Conselho Federal compõe-se de representantes dos Estados e dez membros
nomeados pelo Presidente da República. A duração do mandato é de seis anos. Parágrafo único Cada Estado, pela sua Assembléia Legislativa, elegerá um representante. O Governador do Estado
terá o direito de vetar o nome escolhido pela Assembléia; em caso de veto, o nome vetado só se terá
por escolhido definitivamente se confirmada a eleição por dois terços de votos da totalidade dos
membros da Assembléia. Art. 51 - Só podem ser eleitos representantes dos Estados os brasileiros
natos maiores de trinta e cinco anos, alistados eleitores e que hajam exercido, por espaço nunca
menor de quatro anos, cargo de governo na União ou nos Estados. Art. 52 - A nomeação feita pelo
Presidente da República só pode recair em brasileiro nato, maior de trinta e cinco anos e que se haja
distinguido por sua atividade em algum dos ramos da produção ou da cultura nacional.”
Constituição
Federal
de
1937.
Disponível
em:
<http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/Constituicao/Constituiçao37.htm>, consultado em 30 de
julho de 2007.
44
“Art. 37 - O Poder Legislativo é exercido pelo Congresso Nacional, que se compõe da Câmara
dos Deputados e do Senado Federal. Art. 38 - A eleição para Deputados e Senadores far-se-á
simultaneamente em todo o País. Parágrafo único - São condições de elegibilidade para o
Congresso Nacional: I - ser brasileiro (art. 129, nºs i e ii); II - estar no exercício dos direitos
políticos; III - ser maior de vinte e um anos para a Câmara dos Deputados e de trinta e cinco para o
Senado Federal. Art. 56 - A Câmara dos Deputados compõe-se de representantes do povo, eleitos,
segundo o sistema de representação proporcional, pelos Estados, pelo Distrito Federal e pelos
Territórios. Art. 57 - Cada Legislatura durará quatro anos. Art. 58 - O número de Deputados será
fixado por lei, em proporção que não exceda um para cada cento e cinqüenta mil habitantes até
vinte Deputados, e, além desse limite, um para cada duzentos e cinqüenta mil habitantes. § 1º Cada Território terá um Deputado, e será de sete Deputados o número mínimo por Estado e pelo
Distrito Federal. § 2º - Não poderá ser reduzida a representação já fixada. Art. 60 - O Senado
Federal, compõe-se de representantes dos Estados e do Distrito Federal, eleitos segundo o princípio
majoritário. § 1º - Cada Estado, e bem assim o Distrito Federal, elegerá três Senadores, § 2º - o
mandato de Senador será de oito anos. § 3º - A representação de cada Estado e a do Distrito. Federal
renovar-se-ão de quatro em quatro anos, alternadamente, por um e por dois terços. § 4º - Substituirá
37
A Constituição promulgada pelo regime militar, datada de 1967, sustentou o
bicameralismo – Câmara e Senado –, definindo os Deputados como representantes do povo,
eleitos pelo voto direto e secreto, em cada Estado e Território, com mandato de quatro anos,
mantida a proporcionalidade de forças entre os Estados, sendo sete o número mínimo de
Deputados por Estado, cabendo a cada Território um Deputado. Os Senadores,
representantes dos Estados, eram eleitos em sufrágio direto e secreto, três por unidade
federativa, segundo o princípio majoritário, para um mandato de oito anos, renovando-se a
Casa a cada quatro anos, em um terço ou dois terços.45
1.2.2. A configuração na Carta Política de 1988
Chegamos, assim, após o regime autoritário, à Constituição Federal de 1988. Mais
detalhada do que as anteriores no que se refere aos direitos políticos, ao sistema partidário e
à composição do Congresso Nacional, veio ela confirmar a soberania popular exercida pelo
sufrágio universal e pelo voto direto e secreto, com valor igual para todos. Inovou ao
acrescentar, dentre as formas de manifestação política popular, (i) o plebiscito, (ii) o
referendo e (iii) a iniciativa popular. Sufragou o pluralismo político como um dos
fundamentos da nossa República, que se constitui, diz o Texto, em Estado Democrático de
Direito. Reservou privativamente à União a competência para legislar sobre direito
o Senador, ou suceder-lhe-á nos termos do art. 52, o suplente com ele eleito.” Constituição Federal
de 1946. http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/Constituição46.htm, consultado em 30 de julho de
2007.
45
“Art. 29 - O Poder Legislativo é exercido pelo Congresso Nacional, que se compõe da Câmara
dos Deputados e do Senado Federal. Art. 30 - A eleição para Deputados e Senadores far-se-á
simultaneamente em todo o País. Art. 41 - A Câmara dos Deputados compõe-se de representantes
do povo, eleitos por voto direto e secreto, em cada Estado e Território. § 1º - Cada Legislatura
durará quatro anos. § 2º - O número de Deputados será fixado em lei, em proporção que não exceda
de um para cada trezentos mil habitantes, até vinte e cinco Deputados, e, além desse limite, um para
cada milhão de habitantes. § 3º - A fixação do número de Deputados a que se refere o parágrafo
anterior não poderá vigorar na mesma Legislatura ou na seguinte. § 4º - Será de sete o número
mínimo de Deputados por Estado. § 5º - Cada Território terá um Deputado. § 6º - A representação
de Deputados por Estado não poderá ter o seu número reduzido. Art. 43 - O Senado Federal
compõe-se de representantes dos Estados, eleitos pelo voto direto e secreto, segundo o princípio
majoritário. § 1º - Cada Estado elegerá três Senadores, com mandato de oito anos, renovando-se a
representação, de quatro em quatro anos, alternadamente, por um e por dois terços § 2º - Cada
Senador
será
eleito
com
seu
suplente.”
Constituição
Federal
de
1967.
<http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/Constituicao/Constituiçao67.htm>, consultado em 30 de
julho de 2007.
38
eleitoral, conferindo status de norma superconstitucional ao sufrágio universal,
distinguindo-o como cláusula pétrea.
O alistamento eleitoral e o voto passaram a ser (i) obrigatórios para os maiores de
dezoito anos; (ii) facultativos para: a) os analfabetos; b) os maiores de setenta anos; c) os
maiores de dezesseis e menores de dezoito anos, sendo condição de elegibilidade, na forma
da lei: (i) a nacionalidade brasileira; (ii) o pleno exercício dos direitos políticos; (iii) o
alistamento eleitoral; (iv) o domicílio eleitoral na circunscrição; (v) a filiação partidária;
(vi) a idade mínima de: a) trinta e cinco anos para Presidente e Vice-Presidente da
República e Senador; b) trinta anos para Governador e Vice-Governador de Estado e do
Distrito Federal; c) vinte e um anos para Deputado Federal, Deputado Estadual ou Distrital,
Prefeito, Vice-Prefeito e Juiz de Paz; d) dezoito anos para Vereador. São inelegíveis os
inalistáveis e os analfabetos. A reeleição dos Chefes do Poder Executivo (Presidente,
Governador, Prefeito) foi aprovada pela Emenda Constitucional nº 16, de 4 de junho de
1997, mas para concorrerem a outros cargos, o Presidente da República, os Governadores
de Estado e do Distrito Federal e os Prefeitos devem renunciar aos respectivos mandatos até
seis meses antes do pleito. Restou mantida, ainda, a inelegibilidade no território de
jurisdição do titular, do cônjuge e dos parentes consangüíneos ou afins, até o segundo grau
ou por adoção, do Presidente da República, de Governador de Estado ou Território, do
Distrito Federal, de Prefeito ou de quem os haja substituído dentro dos seis meses
anteriores ao pleito, salvo se já titular de mandato eletivo e candidato à reeleição. Cabe à lei
complementar estabelecer outros casos de inelegibilidade e os prazos de sua cessação, a fim
de proteger a probidade administrativa, a moralidade para o exercício de mandato
considerada a vida pregressa do candidato, e a normalidade e legitimidade das eleições
contra a influência do poder econômico ou o abuso do exercício de função, cargo ou
emprego na administração direta ou indireta.
Para a proteção dos mandatos e, pois, das instituições democráticas, prevê a
Constituição a vedação da cassação dos direitos políticos, cuja perda ou suspensão só se
dará nos casos de (i) cancelamento da naturalização por sentença transitada em julgado; (ii)
incapacidade civil absoluta; (iii) condenação criminal transitada em julgado, enquanto
durarem seus efeitos; (iv) recusa de cumprir obrigação a todos imposta ou prestação
39
alternativa, nos termos do art. 5º, VIII; (v) improbidade administrativa, nos termos do art.
37, § 4º.
Buscou-se emprestar um mínimo de estabilidade às regras eleitorais, agregando-se
que a lei que alterar o processo eleitoral entrará em vigor na data de sua publicação, não se
aplicando à eleição que ocorra até um ano da data de sua vigência.
Nossa Constituição confere status especial aos partidos políticos, reservando-lhes
um capítulo específico (Título II, Capítulo V) no qual se diz livre a sua criação, fusão,
incorporação e extinção, resguardados a soberania nacional, o regime democrático, o
pluripartidarismo, os direitos fundamentais da pessoa humana e observados os seguintes
preceitos: (i) caráter nacional; (ii) proibição de recebimento de recursos financeiros de
entidade ou governo estrangeiros ou de subordinação a estes; (iii) prestação de contas à
Justiça Eleitoral; (iv) funcionamento parlamentar de acordo com a lei. A emenda
Constitucional nº 52, de 8 de março de 2006, conferiu autonomia aos partidos políticos para
definir sua estrutura interna, organização e funcionamento e para adotar os critérios de
escolha e o regime de suas coligações eleitorais, sem obrigatoriedade de vinculação entre as
candidaturas em âmbito nacional, estadual, distrital ou municipal, devendo seus estatutos
estabelecer normas de disciplina e fidelidade partidária. Observa-se, também, que os
partidos políticos não possuem caráter público, pois são regidos pela lei civil, devendo
haver o posterior registro de seus estatutos no Tribunal Superior Eleitoral. Previu-se, ainda,
que os partidos políticos têm direito a recursos do fundo partidário e acesso gratuito ao
rádio e à televisão, na forma da lei.46
46
A Lei que trata do fundo partidário e do acesso gratuito ao rádio e à televisão é a de nº 9.096,
datada de 19/09/1995, alterada pela Lei nº 11.459, de 21 de março de 2007. Quanto ao acesso
gratuito ao rádio e TV, o artigo 45 da Lei nº 9.096/1995 disciplina que a propaganda partidária será
realizada entre as dezenove horas e trinta minutos e as vinte e duas horas para, com exclusividade: I
- difundir os programas partidários; II - transmitir mensagens aos filiados sobre a execução do
programa partidário, dos eventos com este relacionados e das atividades congressuais do partido; III
- divulgar a posição do partido em relação a temas político-comunitários. Em relação ao fundo
partidário, a nova lei assegura que 5% (cinco por cento) do total serão destacados para entrega, em
partes iguais, a todos os partidos que tenham seus estatutos registrados no Tribunal Superior
Eleitoral e 95% (noventa e cinco por cento) do total do Fundo Partidário serão distribuídos a eles na
proporção dos votos obtidos na última eleição geral para a Câmara dos Deputados.
40
Cumpre não olvidar que o Poder Legislativo é exercido pelo Congresso Nacional47,
que se compõe da Câmara dos Deputados e do Senado Federal, e que cada legislatura terá a
duração de quatro anos.
A Câmara dos Deputados compõe-se de representantes do povo, eleitos pelo sistema
proporcional em cada Estado e no Distrito Federal. O número total de Deputados, bem
como a representação por Estado e pelo Distrito Federal, será estabelecido por lei
complementar, proporcionalmente à população, procedendo-se aos ajustes necessários, no
ano anterior às eleições, para que nenhuma daquelas unidades da Federação tenha menos de
oito ou mais de setenta Deputados. Esta regra limitadora (máxima e mínima), por Estado da
Federação, possui direta pertinência com a composição quantitativa das Assembléias
Legislativas nos Estados. De acordo com o Texto Maior, o número de Deputados Estaduais
corresponderá ao triplo da representação do Estado na Câmara dos Deputados e, atingido o
número de trinta e seis, será acrescido de tantos quantos forem os Deputados acima de
doze.
O Senado Federal, diferentemente, escolhe seus representantes adotando o princípio
majoritário, cabendo a cada Estado e ao Distrito Federal eleger três Senadores, com
mandato de oito anos, sendo que a renovação verificar-se-á de quatro em quatro anos,
alternadamente, por um e dois terços. Cada Senador será eleito com dois suplentes.
Portanto, pode-se dizer que o sistema eleitoral brasileiro, consoante definido na
Carta de 1988, para os fins específicos deste estudo, caracteriza-se essencialmente pelos
seguintes aspectos:
(i) finca raiz no pluralismo político e na soberania popular exercida pelo sufrágio
universal e pelo voto direto e secreto, com valor igual para todos;
(ii) o alistamento eleitoral e o voto são, regra geral, obrigatórios, sendo facultativos
apenas para os analfabetos, os maiores de setenta anos e para os maiores de dezesseis e
menores de dezoito anos;
(iii) são inelegíveis os inalistáveis e os analfabetos;
(iv) há a possibilidade de reeleição ilimitada para os detentores de mandatos
legislativos e, quanto àqueles exercidos pelos Chefes do Poder Executivo (Presidente,
47
As atribuições do Congresso Nacional encontram-se elencadas nos artigos 48 e 49 da
Constituição Federal.
41
Governador e Prefeito), é admitida a reeleição para o mesmo cargo, vedada a candidatura,
no território da jurisdição do titular, do cônjuge e parentes até o segundo grau;
(v) os partidos políticos são instituições importantes para a vida cívica brasileira,
merecendo destaque no texto constitucional. Assim, são de livre criação e regidos pela lei
civil com registro posterior de seus estatutos junto ao Tribunal Superior Eleitoral. Poderão
coligar-se sem vinculações verticais e deverão definir em seus estatutos normas de
disciplina e fidelidade partidárias. Terão eles, ademais, caráter nacional. Os partidos
políticos têm direito a recursos do fundo partidário e acesso gratuito ao rádio e à televisão,
na forma da lei;
(vi) a Câmara dos Deputados elege seus representantes pelo sistema proporcional,
observada a população de cada Estado da Federação, sendo que nenhum deles elegerá
menos de oito ou mais de setenta Deputados;
(vii) o Senado Federal, diferentemente, elege seus representantes adotando o
princípio majoritário, cabendo a cada Estado e ao Distrito Federal eleger três Senadores,
com mandato de oito anos, sendo que a renovação verificar-se-á de quatro em quatro anos,
alternadamente, por um terço e dois terços. Cada Senador será eleito com dois suplentes.48
1.2.3. Código Eleitoral Brasileiro
O atual Código Eleitoral Brasileiro foi introduzido em nosso sistema jurídico por
meio da Lei nº 4.737, de 15/06/1965. Possui 383 artigos dispostos em cinco capítulos ou
partes, assim distribuídos: Parte Primeira – Introdução; Parte Segunda – Dos órgãos da
justiça eleitoral; Parte Terceira – Do alistamento; Parte Quarta – Das eleições; Parte Quinta
– Disposições várias.
O “sistema eleitoral” (arts. 82 a 86) e a “representação proporcional” (arts. 105 a
113), focos de nossa análise, pertencem à “parte quarta” – Das eleições.
Já em seu artigo 2º temos uma reiteração da dicção encontrada no artigo 1º da
Constituição da República de 1988. Diz a lei que “Todo o poder emana do povo e será
exercido em seu nome, por mandatários escolhidos, direta e secretamente, dentre
48
Vide arts. 14, 15, 16, 17, 22, 27, 44, 45, 46 e 47 da CF/1988.
42
candidatos indicados por partidos políticos nacionais, ressalvada a eleição indireta nos
casos previstos na Constituição49 e leis específicas”.
Repetindo o Texto Maior, estabelece o Código Eleitoral que o sufrágio é universal e
direto, sendo o voto obrigatório e secreto.50 A eleição para os cargos do Poder Executivo
obedecem ao princípio majoritário51, bem assim quanto ao Senado da República. Os demais
cargos do Poder Legislativo, isto é, Deputados Federais, Deputados Estaduais e Vereadores
são eleitos em observância ao princípio da representação proporcional.52
O Código define, também, as circunscrições.53 Para as eleições presidenciais, será o
País; nas eleições federais e estaduais, o Estado e, nas municipais, o respectivo Município.
Por outro lado, há o expresso reconhecimento da importância dos partidos políticos
para a vida democrática da Nação pois, diferentemente do que ocorre noutros países, no
Brasil inexiste a possibilidade de candidaturas isoladas, independentes, sendo condição para
concorrer às eleições o registro do candidato em partido de sua escolha.54 Além disso, o
candidato só pode concorrer numa circunscrição e para apenas um cargo em cada eleição.55
Uma alteração no Código Eleitoral havida no ano de 1985 admitiu a coligação56 de
partidos57 para a disputa de dada eleição, o que, na visão de boa parte dos estudiosos,
49
O artigo 81, § 1º, da atual Constituição Federal prevê hipótese de eleição “indireta”: “Ocorrendo a
vacância nos últimos dois anos do período presidencial, a eleição para ambos os cargos (Presidente
e Vice-Presidente) será feita trinta dias depois da última vaga, pelo Congresso Nacional, na forma
da lei.”
50
“Art. 82. O sufrágio é universal e direto; o voto, obrigatório e secreto.”
51
“Art. 83. Na eleição direta para o Senado Federal, para Prefeito e Vice-Prefeito, adotar-se-á o
princípio majoritário” (Redação dada pela Lei nº 6.534, de 26.5.1978).
52
“Art. 84. A eleição para a Câmara dos Deputados, Assembléias Legislativas e Câmaras
Municipais, obedecerá ao princípio da representação proporcional na forma desta lei.”
53
“Art. 86. Nas eleições presidenciais, a circunscrição será o País; nas eleições federais e estaduais,
o Estado; e nas municipais, o respectivo município.”
54
“Art. 87. Somente podem concorrer às eleições candidatos registrados por partidos. Parágrafo
único. Nenhum registro será admitido fora do período de 6 (seis) meses antes da eleição.”
55
“Art. 88. Não é permitido registro de candidato embora para cargos diferentes, por mais de uma
circunscrição ou para mais de um cargo na mesma circunscrição. Parágrafo único. Nas eleições
realizadas pelo sistema proporcional o candidato deverá ser filiado ao partido, na circunscrição em
que concorrer, pelo tempo que for fixado nos respectivos estatutos.”
56
“As coligações são alianças eleitorais, que para fim de distribuição das cadeiras legislativas,
funcionam como se fossem um partido político. Assim, os votos nominais e de legenda contam
indiscriminadamente para a coligação e não há um critério proporcional para alocação partidária das
cadeiras no interior das coligações. Isso faz com que na distribuição das cadeiras intracoligações um
partido menor possa conseguir representação mesmo tendo um patamar muito aquém do quociente
eleitoral. Desta forma, as coligações acabam favorecendo os pequenos partidos” (SOARES;
LOURENÇO, 2002). Em idêntico sentido, Nicolau (2004, p. 53).
43
deforma o sistema, pois: (i) podem-se coligar partidos com ideologias e programas
completamente díspares58; e (ii) a verificação da proporcionalidade se dá em relação à
coligação, e não em relação ao partido.59
À representação proporcional, o legislador ordinário dedicou o Capítulo IV do
Código Eleitoral. Para o cálculo da distribuição das cadeiras, utilizou-se das “fórmulas
eleitorais”60, consistentes na “operação matemática que traduz os votos em mandatos, o que
significa dizer que a fórmula eleitoral define quem ganha e quem perde as eleições”
(SILVA, 1999, p. 51).
As fórmulas eleitorais, num primeiro momento, podem ser classificadas “em duas
categorias: as fórmulas majoritárias e as fórmulas proporcionais. É obvio que há sistemas
que misturam fórmulas, como é o caso do sistema alemão, o que dá ensejo à possibilidade
de se falar em fórmulas mistas. Fórmula mista não significa sistema eleitoral misto. A
majoritária traduz votos em mandatos com base em algum tipo de maioria de votos, seja
simples, seja absoluta. Já as fórmulas proporcionais são aquelas que atribuem mandatos
com base em uma quota ou quociente, sem que seja necessária a reunião de uma maioria de
votos para que alguém seja eleito” (SILVA, 1999, p. 51).
57
“Art. 105 - Fica facultado a 2 (dois) ou mais Partidos coligarem-se para o registro de candidatos
comuns a Deputado Federal, Deputado estadual e vereador. § 1º - A deliberação sobre coligação
caberá à Convenção Regional de cada Partido, quando se tratar de eleição para a Câmara dos
Deputados e Assembléias Legislativas, e à Convenção Municipal, quando se tratar de eleição para a
Câmara de Vereadores, e será aprovada mediante a votação favorável da maioria, presentes 2/3
(dois terços) dos convencionais, estabelecendo-se, na mesma oportunidade, o número de candidatos
que caberá a cada Partido. § 2º - Cada Partido indicará em Convenção os seus candidatos e o
registro será promovido em conjunto pela Coligação.”
58
“(...) a grande maioria, para não dizer a totalidade, das coalizões construídas no pós-88, no
Brasil, caracterizou-se por ser composta por parceiros com pouca afinidade ideológica e
programática, situação que veio a tornar-se mais aguda sob o atual governo” [do Presidente Lula da
Silva] (AVRITZER; ANASTASIA, 2006, p. 12).
59
“A coligação partidária faz sentido nas eleições majoritárias para os cargos executivos (Presidente
da República, Governadores de Estado e Prefeitos), pois, vencendo o mais votado, o agrupamento
prévio de legendas diferentes visa maximizar o potencial eleitoral de uma candidatura e articular um
programa comum de governo. Mas nas eleições proporcionais as coligações, em tese, seriam
desnecessárias, pois cada legenda deveria ter a possibilidade de se apresentar para o eleitor em sua
especificidade” (OLIVEIRA E SILVA; IANOMI, 1999, p. 27).
60
“Os princípios de decisão eleitoral se expressam em fórmulas eleitorais, cuja aplicação permite
resolver o problema de que regra seguir para converter os votos do eleitorado em cadeiras
parlamentares ou, nos sistemas presidencialistas ou semipresidencialistas, também em conquista da
titularidade no Executivo, pela eleição direta do Presidente da República” (FLEISCHER et al, 2005,
p. 64).
44
As fórmulas proporcionais, de seu turno, e são as que aqui nos interessam mais de
perto, “atribuem mandatos em função, não de uma maioria, mas de uma quota ou quociente
eleitoral, normalmente dependente do número de votos válidos. Poderíamos classificar as
fórmulas proporcionais em unioperacionais e bioperacionais. As primeiras são aquelas que
distribuem todas as cadeiras em apenas um procedimento matemático, enquanto que as
segundas seriam as fórmulas que, após uma primeira divisão incompleta de mandatos,
ainda carecem de outro procedimento para distribuir as cadeiras restantes” (SILVA, 1999,
p. 53).
Quociente eleitoral61, conceito-chave para a verificação da representação
proporcional, é o resultado da divisão do total de votos válidos pelo número de cadeiras em
disputa (AVELAR; CINTRA (Org.), 2007, p. 294), podendo assim ser graficamente
representado:
Q.E. = v.v./cadeiras,
Em que
Q.E. = quociente eleitoral
v.v. = votos válidos apurados – excluídos os brancos e nulos
cadeiras = número de cadeiras a preencher em cada circunscrição eleitoral, desprezada a
fração se igual ou inferior a meio, equivalente a um se superior.62
Calculado o quociente eleitoral (Q.E.), passa o legislador a definir o que entende por
quociente partidário (artigo 107, C.E.). Graficamente, podemos representar:
Q.P. = v.v. por partido-coligação/Q.E.,
Em que
Q.P. = quociente partidário
61
“A fórmula destinada à atribuição do quociente eleitoral foi concebida pelo matemático Carl
Cristoph Andrae em 1855 para regular as eleições à Câmara Alta da Dinamarca. Em 1957, Thomas
Hare, inglês, incorporando a idéia de Andrae, associou a concepção do quociente eleitoral ao voto
único transferível, surgindo assim a chamada ‘Quota Hare’. Feita a primeira distribuição das
cadeiras, as ‘sobras’ são alocadas utilizando-se um divisor, denominado ‘fórmula D’Hondt de
maiores médias’. Criado por Victor D’Hondt, o método foi utilizado pela primeira vez na Bélgica
em 1899, justamente para evitar a distribuição desproporcional das cadeiras no Parlamento”
(TAVARES, 1994, p. 127).
62
O artigo 5º da Lei nº 9.504/97 prevê que, nas eleições proporcionais, contam-se como votos
válidos apenas os votos dados aos candidatos regularmente inscritos e às legendas partidárias.
45
v.v. = nº de votos válidos dados sob a mesma legenda ou coligação de legendas,
desprezada a fração
Q.E. = quociente eleitoral
Essas “fórmulas eleitorais” são de capital importância, repise-se, pois através delas
serão distribuídas as cadeiras na Câmara dos Deputados entre os partidos (e candidatos) que
disputam o pleito e, ainda, numa segunda rodada, ver-se-á calculado o “resto”, a “sobra” ou
fração desprezada na primeira rodada, para preenchimento das vagas restantes, para estrito
cumprimento do princípio proporcional.63
Ao fim e ao cabo, “estarão eleitos tantos candidatos registrados por um partido ou
coligação quantos o respectivo quociente partidário indicar, na ordem da votação nominal
que cada um tenha recebido” (artigo 108, C.E.).
Assim é que, conforme mandamento contido no artigo 109 do C.E., “os lugares não
preenchidos com a aplicação dos quocientes partidários serão distribuídos mediante
observância das seguintes regras: I – dividir-se-á o número de votos válidos atribuídos a
cada partido ou coligação de partido pelo número de lugares por ele obtido, mais um,
cabendo ao partido ou coligação que apresentar a maior média um dos lugares a preencher;
II – repetir-se-á a operação para a distribuição de cada um dos lugares.”
Entretanto, “só poderão concorrer à distribuição dos lugares os partidos e coligações
que tiverem obtido quociente eleitoral” (artigo 109, § 2º, C.E.), o que funciona como uma
espécie de “cláusula de desempenho”64 ou de “barreira”.65
É de se observar que o Brasil adotou, para as “sobras”, a fórmula conhecida como
da “maior média + 1”.66
63
Muito se discute acerca da desproporcionalidade (sobre e sub-representação), seja partidária, seja
territorial. Tal fenômeno é identificado pela literatura como malapportionment, que significa “a
disparidade de peso entre as diversas circunscrições de um determinado país. Pode ocorrer tanto
onde é adotada a representação majoritária em distritos uninominais, quanto quando há a
representação proporcional em distritos plurinominais. No primeiro caso, malapportionment
significa que os distritos possuem populações díspares, ainda que cada um eleja apenas um
Deputado. No segundo caso, significa que o número de cadeiras destinadas a cada circunscrição não
é proporcional a seu número de eleitores, o que é exatamente o caso atual brasileiro” (SILVA, 1999,
p. 45).
64
De efeito, tal método impede que o partido ou coligação que não atinja o Q.E. concorra à segunda
distribuição dos assentos.
46
Ademais, “o preenchimento dos lugares com que cada partido ou coligação for
contemplado far-se-á segundo a ordem de votação recebida pelos seus candidatos” (artigo
109, § 1º, C.E.). Este é o sistema de lista aberta. Nele, como se intui, uma vez que no Brasil
a circunscrição é o próprio Estado-membro (na eleição para a Câmara dos Deputados), a
disputa acaba sendo também dentro do próprio partido, num jogo de “todos contra todos”.
O artigo 110 do C.E. estatui que “em caso de empate, haver-se-á por eleito o
candidato mais idoso”, enquanto o artigo 111 refere que “se nenhum partido ou coligação
alcançar o quociente eleitoral, considerar-se-ão eleitos, até serem preenchidos todos os
lugares, os candidatos mais votados”.
Nesta última hipótese, percebe-se, admite o legislador infraconstitucional,
excepcionalmente, o abandono da proporcionalidade, com a adoção do sistema majoritário
o que, em nosso sentir, parece contrariar o comando constitucional insculpido no artigo
4567, o qual não prevê exceções de qualquer espécie. É possível que os estudiosos não
tenham refletido sobre o assunto e, pois, nada haja sido publicado, em razão da aparente
impossibilidade fática do não-atingimento, por partido ou coligação, do quociente eleitoral.
Assim, pode-se dizer, acerca do Código Eleitoral, que
(i)
ali vem reafirmada a delegação efetuada pelo povo aos respectivos mandatários.
Isto é, no Brasil, adotamos o modelo de democracia representativa, no qual o poder
permanece com o mandante – o eleitor;
(ii)
os Senadores da República são eleitos pelo princípio majoritário, ao passo que a
eleição de Deputados Federais, Estaduais e Vereadores Municipais obedece ao
princípio da representação proporcional;
65
A regra deste parágrafo não é incompatível com o sistema proporcional previsto na CF/88, art.
45, conforme já decidido pelos AC.-TSE nºs 3.121/2002, 3.109/2002 e 644/2004.
66
Nicolau (1997) a classifica de “fórmula D’Hondt de maiores médias”. Três observações
pertinentes: 1ª) para o cálculo da média deverá ser considerada a fração, até a 14ª casa decimal (Res.
- TSE nº 16.844/90); 2ª) no caso de empate na média entre dois ou mais partidos ou coligações,
considerar-se-á o partido ou coligação com maior votação, não se aplicando o art. 110 do CE (Res.TSE nº 16.844/90 e AC.-TSE nos 11.778/94 e 2.895/2001); 3ª) no caso de empate na média e no
número de votos, deve ser usado como terceiro critério de desempate o número de votos nominais
(AC.-TSE no 2.845/2001).
67
“Art. 45. A Câmara dos Deputados compõe-se de representantes do povo, eleitos, pelo sistema
proporcional, em cada Estado, em cada Território e no Distrito Federal. § 1º - O número total de
Deputados, bem como a representação por Estado e pelo Distrito Federal, será estabelecido por lei
complementar, proporcionalmente à população, procedendo-se aos ajustes necessários, no ano
47
(iii)
nas eleições presidenciais a circunscrição será o País, enquanto que nas eleições
federais e estaduais, será o Estado; e nas municipais, o respectivo Município;
(iv)
o candidato deve ser registrado (filiado) a um partido político. É possível que seja
esta uma clara indicação da intenção do legislador em prestigiar os partidos
políticos, inadmitindo, como ocorre noutros países, candidaturas “avulsas”,
desvinculadas de qualquer estrutura partidária;
(v)
é vedado o registro de candidato, mesmo que para cargos diferentes, em mais de
uma circunscrição ou para mais de um cargo na mesma circunscrição;
(vi)
a “fórmula eleitoral” é singularmente importante – utilização do quociente eleitoral,
do quociente partidário e das “sobras”, com a adoção do método das “maiores
médias mais um” – pois esse conjunto de elementos funciona como uma primeira
espécie de cláusula de barreira, e é a fórmula eleitoral que definirá, na ponta, a
composição da Câmara dos Deputados;
(vii)
excepcionalmente, a eleição para a Câmara dos Deputados pode se dar pelo sistema
majoritário, o que parece contrariar o comando constitucional insculpido no artigo
45 da Carta Maior;
(viii) adotamos, no Brasil, o modelo conhecido como “lista aberta”.
anterior às eleições, para que nenhuma daquelas unidades da Federação tenha menos de oito ou
mais de setenta Deputados. § 2º - Cada Território elegerá quatro Deputados.”
48
2. Principais propostas de reforma do sistema eleitoral em tramitação no Congresso
Nacional respeitantes ao voto distrital misto
2.1. O que e como reformar
Partindo do senso comum e do desencanto com o desempenho do Congresso
Nacional, pondera parte dos estudiosos que uma reforma política é necessária,
precipuamente para aumentar o controle social dos mandatos, a participação dos cidadãos
nos assuntos públicos e exercitar algum controle sobre o poder econômico, aí incluído o
abuso dos meios de comunicação (OLIVEIRA E SILVA; IANOMI, 1999).
Outros, entretanto, evitam a generalidade e indicam claramente quais os itens que
entendem deveriam ser modificados no nosso sistema eleitoral. “Quatro pontos com grande
potencial de impacto sobre a Câmara dos Deputados ficaram, porém, de fora desses quase
60 anos de ‘reformas’, embora tivessem sido debatidos durante a Assembléia Nacional
Constituinte em 1987-1988: 1) a fidelidade partidária; 2) o financiamento de campanhas
eleitorais; 3) o sistema de eleição proporcional; e 4) as coligações partidárias”
(FLEISCHER et al, 2005, p.14).
Seja como for, importa cercar as reformas de cautela e respeito à tradição eleitoral
brasileira.68
Um dos temas sempre recorrentes diz com a pouca densidade ideológica69 dos
partidos políticos, o que, de um lado, torna extremamente fluido70 o panorama partidário
68
Foi o que ocorreu, v.g., na Nova Zelândia, que “adotou um sistema eleitoral do tipo dois votos,
bem semelhante ao vigente na Alemanha e, é claro, radicalmente diferente do sistema majoritário
utilizado nacionalmente por mais de setenta anos. Observe-se que a reação favorável à mudança do
sistema eleitoral ocorreu porque o eleitorado, ex-post facto, rejeitou a política implementada por
dois governos de partidos diferentes” (LIMA JÚNIOR, 1999). A cautela e o respeito pela tradição
eleitoral encontram espeque na literatura. Destaco: “Burke argumentou que a ordem pública
constitucional é a síntese orgânica da sabedoria histórica incrementalmente acumulada pelas
sucessivas gerações em virtude de um processo ao mesmo tempo impessoal e imemorial. E apontou
para a cautela e a prudência com que deve proceder a razão individual ao revisar instituições cuja
coerência e cuja solidez derivam simplesmente do fato de que duraram décadas ou séculos, evitando
substituir padrões de arranjo institucional certos e conhecidos, ainda que deficientes, por
mecanismos de conseqüências incertas e mesmo impredictíveis” (TAVARES, 1998, p. 25-29).
69
Foi referido no capítulo anterior que, no Brasil, os partidos políticos possuem ampla margem de
discricionariedade para, em seus estatutos, definirem os critérios da fidelidade partidária.
70
“O número de Deputados que abandonaram o partido pelo qual foram eleitos nas quatro
legislaturas do período democrático é impressionante: dos 2.016 representantes eleitos em 1986,
1990, 1994 e 1998, 621 (30,8%) trocaram de partido ao longo da legislatura, alguns deles mais de
49
(daí a menção à fidelidade)71 e, de outro, força arranjos72 (a - coligações73, geralmente
acertadas para enfrentar o segundo turno e b - coalizões74 pós-eleições) em troca de
governabilidade, induzindo, eventualmente, ao loteamento de cargos e Ministérios, tudo
com o sacrifício da inteligibilidade do eleitor, que as mais das vezes se sente traído pelo
candidato.
Outro item constante da pauta reformista refere-se à formação das listas
partidárias.75 Observa-se, primeiramente, e em reforço ao já explicitado em item anterior,
que no Brasil não se admitem candidaturas avulsas, isto é, só pode ser candidato a cargo
uma vez. Os dois maiores partidos brasileiros, o PMDB e o PFL, por exemplo, perderam,
respectivamente, 33,3% e 28,8% dos Deputados eleitos no período” (NICOLAU, 2002).
71
“A fidelidade partidária, portanto, tem duas dimensões: a restrição à troca de legenda e ao
desrespeito às decisões aprovadas em convenção. Dados da Câmara dos Deputados, referentes a 10
de junho de 1999, indicavam que 69 parlamentares haviam trocado de partido desde o início da
atual legislatura (1º de fevereiro). O debate sobre a fidelidade partidária encerra uma questão
fundamental: a quem pertence o mandato, ao parlamentar ou ao partido? No Brasil, há uma cultura
política arraigada segundo a qual o representante é proprietário de seu mandato. A prática da lista
aberta, obviamente, reforça esta característica, por induzir a ênfase no candidato/parlamentar, e não
no partido” (OLIVEIRA E SILVA; IANOMI, 1999, p. 34).
72
“A grande maioria, para não dizer a totalidade, das coalizões construídas no pós-88, no Brasil,
caracterizou-se por ser composta por parceiros com pouca afinidade ideológica e programática,
situação que veio a tornar-se mais aguda sob o atual governo” (AVRITZER; ANASTASIA, 2006,
p. 12).
73
“As coligações são alianças eleitorais que, para fim de distribuição das cadeiras legislativas,
funcionam como se fossem um partido político. Assim, os votos nominais e de legenda contam
indiscriminadamente para a coligação e não há um critério proporcional para alocação partidária das
cadeiras no interior das coligações. Isso faz com que na distribuição das cadeiras intracoligações um
partido menor possa conseguir representação mesmo tendo um patamar muito aquém do quociente
eleitoral. Desta forma, as coligações acabam favorecendo os pequenos partidos” (SOARES;
LOURENÇO, 2002).
74
“A coligação partidária faz sentido nas eleições majoritárias para os cargos executivos (Presidente
da República, governadores de estado e prefeitos), pois, vencendo o mais votado, o agrupamento
prévio de legendas diferentes visa maximizar o potencial eleitoral de uma candidatura e articular um
programa comum de governo. Mas nas eleições proporcionais as coligações, em tese, seriam
desnecessárias, pois cada legenda deveria ter a possibilidade de se apresentar para o eleitor em sua
especificidade” (OLIVEIRA E SILVA; IANOMI, 1999, p. 27).
75
“Exatamente na forma aqui praticada, o voto nominal com sistema proporcional não existe em
outros países, mas há variantes dessa modalidade de combinação na Finlândia, no Chile e na
Polônia. O nome genérico que a ela se dá é ‘lista aberta’. Há uma lista, mas o eleitor tem a liberdade
de escolher, dentro dela, um dos candidatos, sem obrigação de obedecer a qualquer ordem
previamente estipulada pelo partido. O voto nominal, em lista aberta, é pouco propício à
solidificação partidária. As campanhas são personalizadas e as virtudes do candidato prevalecem
sobre plataformas partidárias. Quando, como no caso brasileiro, o financiamento de campanha é,
também, predominantemente individual, pouco se pode esperar em termos de formação de
identidades partidárias nítidas. O partido é um conglomerado de indivíduos, com seus eleitorados
pessoais” (CÂMARA DOS DEPUTADOS, 2005).
50
eletivo no Poder Executivo e no Poder Legislativo o cidadão que se encontrar filiado a
determinada agremiação partidária. Atualmente, a lista daqueles que irão concorrer à
Câmara dos Deputados é montada a partir do resultado apurado na convenção do partido,
convocada para esse fim. Porém, uma vez confeccionada a lista, inexiste qualquer
precedência, ou seja, o eleitor encontra-se absolutamente livre para escolher qualquer dos
nomes ali constante, podendo, inclusive, optar por candidatos de partidos diferentes para
cargos diversos (por exemplo, Deputado Federal e Deputado Estadual). Assim,
denominam-se estas listas de “abertas”, tornando as eleições “empreendimentos em boa
parte individuais, em que cada candidato tem de buscar o próprio financiamento e de
eleger-se muitas vezes disputando votos nos redutos de correligionários. Ora, tal sistema,
existente há decênios, solidificou interesses em sua operação, havendo, portanto, muita
gente para quem é importante mantê-lo como está” (CÂMARA DOS DEPUTADOS,
2003a).
As listas “fechadas” são uma alternativa reiteradamente lembrada quando da
formulação de propostas de reforma política, pois tenderiam a condensar a posição dos
partidos, “despersonalizando” as eleições. E mais, tem-se dito que somente com listas
fechadas (foco no partido político, e não no candidato) seria possível falar em
financiamento público de campanha e, a partir daí, em controle do abuso do poder
econômico, uma vez que a prestação de contas, hoje individual, passaria a ser feita pelo
partido.
Como núcleo duro das mudanças estudadas, tem-se amiúde destacado o sistema
distrital misto, de inspiração alemã, que combinaria a virtude do sistema majoritário
(proximidade eleitor-eleito e maior accountability) com as vantagens do sistema
proporcional
(representação
de
todo
o
espectro
societal),
com
garantia
de
governabilidade.76
76
“Muitos países, tanto entre as novas democracias, quanto entre as já consolidadas, têm
implantado sistemas com essas características. Nas propostas mais conhecidas entre nós, inspiradas
no modelo germânico, haveria listas partidárias fechadas, em âmbito estadual, e candidaturas em
nível de distrito, com decisão pelo critério majoritário. O eleitor, acostumado a votar em nomes,
continuaria a gozar dessa prerrogativa, mas devendo usá-la num círculo geográfico mais limitado do
que o de agora, em que pudesse escolher legítimos líderes comunitários, de quem cobraria, com
muito maior facilidade, desempenho durante o mandato. Teria, também, o direito de votar numa
lista partidária, o que reforçaria as agremiações. A proporcionalidade, dentro da filosofia do modelo
germânico, seria mantida, pois o cálculo das bancadas de cada partido seria efetuado com base nos
51
No tópico a seguir, apresentaremos o quadro-resumo das principais propostas
legislativas para a reforma do sistema eleitoral brasileiro, constante, de forma integral, no
Anexo A, ao final.
2.2. Análise do quadro-resumo das principais propostas legislativas para a reforma do
sistema eleitoral, constantes do Anexo A
Foram identificadas e apresentadas, no Anexo A, noventa e oito propostas
legislativas visando a alteração, em maior ou menor profundidade, do sistema eleitoral
brasileiro, compreendendo os anos de 1960 a 2007, aí incluídos todos os tipos de
proposição: PEC (proposta de emenda constitucional), PL (projeto de lei) e PLS (projeto de
lei com origem no Senado Federal). Como fonte de pesquisa e referência, utilizaram-se os
próprios sítios do Senado da República e da Câmara dos Deputados. Não constam as
proposições de menor impacto nem aquelas apenas lateralmente afetas à investigação
como, por exemplo, o disciplinamento exclusivo da propaganda eleitoral. Relacionou-se,
também, a Emenda Constitucional nº 22/1982, única proposição legislativa concernente à
pesquisa e efetivamente introduzida na Constituição Federal de 1967, cujo artigo 39
instituía o voto distrital misto.77
O resumo do levantamento levado a efeito resulta no seguinte:
Tipo de proposta
Quantidade
PEC
43
PL
44
PLS
11
TOTAL
98
QUADRO 1 – organizado por tipo de proposição
votos das listas partidárias, e seguiria grosso modo a atual sistemática” (CÂMARA DOS
DEPUTADOS, 2003a).
52
Do quadro acima, extrai-se que o número de PECs é praticamente igual ao número
de PLs, e que o número de PLSs é significativamente menor, correspondendo a cerca de
11,22% do total. Isso pode ser atribuído ao fato de o nosso sistema eleitoral encontrar-se
grandemente constitucionalizado, isto é, a Constituição Federal não se limitou a enunciar
uns poucos princípios, mas definiu alguns aspectos relevantes do sistema, às vezes
invadindo, por assim dizer, matérias que melhor caberiam em texto de lei. Por outro lado,
por razões aritmeticamente explicáveis (já que o Senado possui apenas 81 membros e a
Câmara mais de 500), o número de projetos de lei com origem no Senado é sentidamente
menor do que aqueles iniciados na Câmara.
Levando em consideração, agora, a origem da proposta, temos:
Origem da proposta
Quantidade
SENADO
26
CÂMARA
71
TSE
1
TOTAL
98
QUADRO 2 – organizado pela origem da proposição
Pelo mesmo motivo antes declinado, a quantidade de propostas originadas no
Senado é menor do que aquelas apresentadas pelos Deputados. Encontram-se aí inseridas as
duas grandes Comissões Especiais instituídas exclusivamente para cuidar da reforma do
sistema eleitoral. A primeira instalada foi a do Senado da República, e findou com o
relatório do Senador Sérgio Machado. A segunda Comissão Especial, instalada na Câmara
dos Deputados, teve como resultado o igualmente denso documento repleto de proposições
apresentado pelo relator, Deputado Ronaldo Caiado. Os trabalhos das Comissões Especiais
incluíam a realização de audiências públicas nas quais foram ouvidos diversos segmentos
77
“Art. 39 - A Câmara de Deputados compõe-se de até 460 (quatrocentos e sessenta) representantes
do povo, maiores de vinte e um anos e no exercício dos direitos políticos, eleitos pelo sistema
distrital misto, majoritário e proporcional, na forma estabelecida na lei” CF/1967.
53
da sociedade, como a comunidade científica e acadêmica. As mais das vezes, as propostas
das Comissões atraíram e absorveram outras propostas periféricas, que a elas se juntavam.
Agora, quanto ao tempo da apresentação das proposições, levantou-se:
Ano da proposta
Quantidade
1960
1
1963
1
1964
1
1973
1
1977
1
1979
2
1985
1
1988
1
1989
5
1990
2
1991
9
1992
3
1993
3
1995
13
1996
3
1997
4
1998
3
1999
8
2000
7
2001
4
2002
2
2003
9
2004
3
2005
6
54
2006
4
2007
1
TOTAL
98
QUADRO 3 – organizado cronologicamente
Aqui, nota-se maior concentração de propostas legislativas em determinados anos,
conforme quadro a seguir:
Ano
Quantidade
1995
13
1991
9
2003
9
1999
8
2000
7
2005
6
1989
5
QUADRO 4 – organizado pela maior concentração de propostas (ordem
decrescente)
É possível que haja relação de causa e efeito a explicar a maior quantidade de
propostas em determinados anos, como crises econômicas, escândalos políticos envolvendo
o Poder Executivo ou o Poder Legislativo, eleições presidenciais, mas não foi localizado
nenhum estudo cientificamente elaborado para explicar e sustentar o porquê do fenômeno.
De concreto, entretanto, podemos destacar que no ano de 1995 tomou posse, no cargo de
Presidente da República o então ministro Fernando Henrique Cardoso, do PSDB, defensor
ardoroso do sistema distrital misto, o que pode ter estimulado a classe política. No mesmo
ano, ocorreu também a posse do reeleito Presidente da República Argentina, Carlos
Menem, sinalizando a possibilidade de mudança constitucional no Brasil, admitindo a
reeleição para cargos no Poder Executivo. No ano de 1989, elege-se Fernando Collor de
Mello, pelo PRN, com posse em 15 de março de 1990, em meio a uma crise econômica sem
precedentes no país. No ano seguinte (1991), assume o novo Congresso Nacional o que,
55
juntamente com as dificuldades encontradas na implementação do chamado “Plano
Collor”78, também pode ter contribuído para a significativa profusão de propostas
legislativas eleitorais. O ano de 2003, por seu turno, marca a posse de Luís Inácio Lula da
Silva na Presidência da República no Brasil, enquanto no ano de 1998 ocorre a reeleição do
Presidente Fernando Henrique Cardoso.
Apresentamos, agora, as propostas agrupadas por agremiações políticas:
Partido
Quantidade
ARENA
3
COMISSÃO ESP
2
CÂMARA
COMISSÃO ESP
2
SENADO
78
PcdoB
3
PDC
2
PDS
5
PDT
6
PFL
10
PL
3
PMDB
18
PPB
4
PPR
3
PRB
1
PRS
1
PSB
2
PSDB
19
PSL
2
PT
7
Plano econômico destinado ao combate à inflação, com congelamento de preços de mercadorias,
serviços e contratos, bem como a retenção (bloqueio) dos ativos financeiros (contas corrente, contas
poupança, contas investimento).
56
PT do B
1
PTB
2
TSE
1
UDN
2
TOTAL
98
QUADRO 5 – organizado por ordem alfabética de partido político
Percebe-se, neste item, clara predominância das propostas originadas no centro do
espectro ideológico79 (44% das propostas), enquanto a direita firmou-se na segunda posição
(com cerca de 26% do número de propostas), não chegando a 20% do total o número de
projetos apresentados pelos partidos de esquerda. O restante vem dividido entre as
comissões formadas no Congresso Nacional e o TSE.
Outra leitura possível refere-se ao local de pertencimento (Unidade Federativa) do
parlamentar proponente. Assim, temos:
79
Unidade da Federação
Quantidade
AC
2
AM
2
BA
6
CE
1
DF
1
ES
2
MA
3
MG
11
A doutrina discute, hodiernamente, a respeito da possibilidade, validade e utilidade da
classificação do espectro ideológico, inexistindo unanimidade quanto à classificação “direita”,
“centro” e “esquerda”. Levando em conta o largo tempo analisado (1960-2007), a mudança de
nomenclatura das siglas e a sua própria transformação interna, ousamos adotar neste estudo, para
efeitos meramente didáticos, a seguinte posição: (1) Partidos de direita: UDN, ARENA, PDS, PFL,
PPR, PPB; (2) Partidos de centro: PL, PTB, PSL, PSDB, PRS, PRB, PMDB; (3) Partidos de
esquerda: PDT, PCdoB, PT, PT do B, PSB.
57
MT
2
PA
1
PE
7
PR
4
RJ
6
RO
2
RR
1
RS
6
SC
5
SP
26
TO
1
QUADRO 6 – Distribuição espacial (ordem alfabética por Estado)
São Paulo é, de longe, o Estado que possui a bancada mais atuante em termos de
propostas legislativas sobre o assunto, até pelo interesse em contornar a sub-representação a
que submetido, seguido de longe pelo Estado de Minas Gerais, de larga tradição política no
País, de Pernambuco, da Bahia, do Rio de Janeiro e do Rio Grande do Sul. Santa Catarina,
apesar de possuir bancada de apenas 16 (dezesseis) Deputados Federais, apresentou nada
menos que 5 (cinco) propostas nesse sentido, o que assegura posição de destaque no
cenário nacional.
Confira-se o mesmo quadro, agora agrupado por região:
REGIÃO
QUANTIDADE
Sudeste
45
Sul
15
Nordeste
14
Norte
12
Centro-Oeste
3
QUADRO 7 – Distribuição espacial (classificação por Região - incidência)
58
As regiões Sul e Sudeste responderam por 67% das propostas. As regiões Norte e
Nordeste, por cerca de 29%, e o Centro-Oeste, por 4% dos projetos de lei e de emenda
constitucional.
Passemos, agora, à verificação do conteúdo das proposições:
Assunto / Tema
Freqüência/ocorrência
proporcional personalizado
1
distrital proporcional
1
partido político – registro definitivo no TSE
1
voto facultativo
1
dispensa filiação partidária a candidatos à
1
Câmara e/ou ao Senado
permite revisão constitucional de alguns
1
dispositivos
institui parlamentarismo
1
partidos políticos / fidelidade
1
permite concorrer a mais de um cargo
1
simultaneamente
proíbe o voto de legenda
1
voto distrital majoritário
2
extingue o segundo turno
2
extingue o quociente eleitoral como cláusula
de desempenho
2
modifica o tamanho da circunscrição
2
voto majoritário em todos os níveis
3
desempenho eleitoral/cláusula de barreira ou
de desempenho
3
eleição para Senador e/ou suplentes – mudança
de majoritário para proporcional
3
59
eleição
Presidente
da
República
e/ou
Governador e/ou Prefeito (reeleição, aumento
3
do mandato)
cálculo – quociente eleitoral (votos brancos e
nulos)
altera
4
número
Deputados
de
estaduais
Vereadores
e/ou
e/ou
federais
de
e/ou
6
Senadores
coligações
disciplina
6
pesquisas,
propaganda,
financiamento ou cotas
6
lista fechada
7
voto distrital misto
37
QUADRO 8 – organizado por assunto/tema (ordem crescente de incidência)
De conformidade com as ocorrências apuradas nos sítios do Senado e da Câmara
dos Deputados, classificamos as propostas em 24 (vinte e quatro) temas principais, que vão
desde a instituição do voto majoritário em todos os níveis (ou seja, acabando com a eleição
proporcional), passando pelas listas partidárias, cláusula de barreira, voto facultativo,
dispensa de filiação partidária, fidelidade, coligações, parlamentarismo, financiamento de
campanhas, modificação do quociente eleitoral e da circunscrição, até a proibição, pura e
simples, do voto de legenda.
Percebe-se que cinco temas, em especial, têm merecido maior esforço parlamentar
ao longo de todos esses anos, a saber: (i) a lista partidária, (ii) a alteração do número de
parlamentares (vagas em disputa), (iii) as coligações, (iv) o disciplinamento das pesquisas
eleitorais, da propaganda eleitoral e do seu financiamento e (v) o voto distrital misto.
A lista partidária (i), já referida anteriormente, volta à baila com freqüência porque
ainda não se superou a discussão acerca do pertencimento do mandato. Afinal, o mandato é
do partido (legenda) ou do candidato eleito? Como sabido, adotamos no Brasil o sistema de
lista aberta, no qual o eleitor possui ampla liberdade de escolha. Acontece que a imensa
maioria dos eleitos não ultrapassa, sozinho, a “cláusula de barreira” denominada quociente
60
eleitoral, necessitando, para eleger-se, dos votos do partido ao qual pertence (isso ocorre,
evidentemente, no sistema proporcional). Porém, tem-se visto amiúde que, uma vez
passada a eleição – por conta da inexistência do respeito ao princípio da fidelidade
partidária e diante da possibilidade de coalizões pós-eleitorais –, muitos parlamentares
acabam por abandonar a sigla pela qual se elegeram, migrando para partidos alinhados ao
governo (seja ele qual for).
A matéria envolvendo o pertencimento do mandato foi, no ano de 2007, objeto de
consulta do PFL (hoje DEM), sendo que o Tribunal Superior Eleitoral (TSE) decidiu, por 6
votos a 1, que os mandatos obtidos nas eleições pelo sistema proporcional (Deputados
estaduais, federais e Vereadores) pertencem aos partidos políticos ou às coligações, e não
aos candidatos eleitos (consulta – CTA – 1398, classe 5A).80 Idêntica posição, utilizando
os mesmos fundamentos, foi adotada pelo TSE em relação aos mandatos majoritários
(Prefeitos, Governadores, Senadores e Presidente da República) na consulta – CTA –
1407, respondida em 16 de outubro de 2007, na qual figura como relator o eminente
Ministro Carlos Augusto Freitas Ayres de Britto. Ainda não se tem notícia da efetiva
“devolução” de mandatos81, mas o colendo Supremo Tribunal Federal, nos Mandados de
Segurança nºs 26.602/DF, 26.603/DF e 26.605/DF, sendo relatores, respectivamente, os
eminentes Ministros Eros Grau, Celso de Mello e Cármen Lúcia, em julgamento histórico
do Pleno do Tribunal ocorrido nos dias 3 e 4 de outubro de 2007, julgou que, efetivamente,
os mandatos pertencem aos partidos políticos e que, a partir da resposta à consulta
formulada ao TSE (27/3/2007), aqueles Vereadores e Deputados que trocarem de legenda
poderão perder o mandato, exceto em
quatro hipóteses, consideradas “justa causa”,
segundo dicção de Resolução do TSE, publicada em 25 de outubro de 2007, e republicada
por incorreção no dia seguinte. Considera-se justa causa: (a) incorporação ou fusão do
partido; (b) criação de novo partido; (c) mudança substancial ou desvio reiterado do
programa partidário; (d) grave discriminação pessoal. O prazo para Prefeitos, Vice80
Destaco três pontos fulcrais que supedanearam o voto do Ministro César Asfor Rocha: o status
constitucional que possuem os partidos políticos, sem os quais não haveria de se falar em
democracia representativa; o mandato eletivo é um bem público, inapropriável pelo indivíduocandidato; o acesso ao fundo partidário e às redes de TV e rádio são exclusivas dos partidos, pois
igualmente não se confundem com os interesses privados. In www.tse.gov.br, consulta em 4 de
setembro de 2007.
61
Prefeitos, Governadores, Vice-Governadores, Senadores, Presidente da República e VicePresidente consta de resposta a uma consulta específica publicada pelo TSE em 16 de
outubro de 2007, conforme decidido pelo Plenário do TSE em 25 de outubro de 2007. As
hipóteses que justificam a mudança são idênticas àquelas admitidas para os representantes
da proporcional.
Retornando, pois, aos cinco principais temas objeto de intensa discussão no
Congresso Nacional e nos meios políticos em geral, destaca-se com segundo ponto (ii) a
alteração do número de vagas em disputa no Poder Legislativo, tendo por fundamento
antiga discussão a respeito do princípio “um homem, um voto” e o estabelecimento de
limites, máximos e mínimos, de representação parlamentar na Câmara dos Deputados.
Assim, como já anteriormente comentado, o tema finca raiz na desproporcionalidade
(partidária e regional) promovida pelo sistema. Numa palavra, este tópico gira em torno da
sub- e sobre-representação dos Estados na Câmara Federal.
Outro tema recorrente dentre as propostas de reforma política diz com as (iii)
coligações partidárias. É interessante notar que a literatura tem como possível a realização
de coligações nas eleições majoritárias para cargos do Executivo. Porém, é consistente o
argumento contrário às coligações em eleições proporcionais pois, aqui, os partidos
políticos (de livre criação no Brasil) existem, justamente, para possibilitar a vocalização de
todas as tendências da sociedade. Se assim é, não há como justificar que tais tendências (em
dadas circunstâncias, até antagônicas) se agrupem com o fim específico de vencer a eleição.
Por isso, vez por outra, surgem propostas para discipliná-las ou, até, proibi-las.
O quarto item mais revisitado pelos próprios parlamentares respeita (iv) ao
disciplinamento do financiamento das campanhas, divulgação das pesquisas e da
propaganda eleitorais. Com efeito, o abuso do poder econômico e do poder político nas
eleições tem preocupado grande parte dos estudiosos, já que oblitera o livre acesso às
informações (pois só se divulga o que interessa) necessárias a uma opção consciente e
cidadã por parte do eleitor. Ademais, ninguém ignora a decisiva influência do rádio
(principalmente nas cidades menores e em relação à população de mais baixa renda) e da
TV como formas de convencimento do eleitor. No mesmo sentido e por idênticas razões, a
81
São legitimados para ingressar com a ação respectiva: a legenda (partido político de origem), o
suplente e o Ministério Público Eleitoral.
62
divulgação de pesquisas eleitorais, que só podem ocorrer mediante o preenchimento de um
sem-número de exigências impostas pela lei eleitoral, induzem o eleitorado, que não quer
“desperdiçar o voto”.
Finalmente, (v) o voto distrital misto apresenta-se como a questão mais discutida no
Congresso Nacional, dentro do cenário da reforma política, ressurgindo a cada novo
escândalo ou decepção com a classe política. No tópico seguinte, analisaremos as propostas
legislativas referentes ao sistema distrital misto (e matérias muito proximamente correlatas)
e as justificativas que as acompanham.
2.3. Distrital misto
2.3.1. Análise das propostas legislativas, constantes do Anexo B
O Anexo B traz, ao todo, trinta e nove propostas legislativas, sendo trinta e sete
específicas (distrital – misto ou puro – com modificações), uma prevendo o distrital apenas
proporcional e uma instituindo o sistema proporcional personalizado. Elencamos, ainda,
uma emenda constitucional efetivamente incorporada à Carta Política de 1967 (EC nº 22,
de 1982), mas retirada do Texto antes das eleições de 1986, a qual instituiu, no Brasil, o
sistema distrital misto, “na forma da lei”.
A proposta mais antiga data do ano de 1960. As mais recentes, sobre o tema, foram
apresentadas a apreciação no ano de 2006.
Tipo de proposta
Quantidade
PEC
22
PL
12
PLS
5
EC
1
TOTAL
40
QUADRO 9 – organizado por tipo de proposição
Como já referido alhures, há muita discussão acerca da necessidade, ou não, de
modificar o artigo 45 da Constituição Federal (que trata do sistema proporcional). Por essa
63
razão, pensamos, há maior número de Propostas de Emenda à Constituição, justamente para
construir a possibilidade de se colocar em prática o “distrital misto” (há de se verificar,
acima, a menção que se faz ao distrital de “correção” e ao de “superposição”).
Origem da proposta
Quantidade
SENADO
9
CÂMARA
30
TOTAL
39
QUADRO 10 – organizado pela origem da proposição
Como se observa do quadro acima, a maior concentração de propostas legislativas
tem origem na Câmara dos Deputados. Ocorre que o Senador é eleito pelo sistema
majoritário e, portanto, o tema não lhe é assim tão próximo e interessante. Aos Deputados
Federais, especialmente, qualquer mudança na regra do jogo (fórmula eleitoral) possui
implicações imprevisíveis.
Ano da proposta
Quantidade
1960
1
1963
1
1964
1
1973
1
1977
1
1979
2
1982
1
1985
1
1989
2
1990
2
1991
6
1992
3
64
1993
2
1995
9
1996
2
1998
1
1999
1
2005
1
2006
2
TOTAL
40
QUADRO 11 – cronologia das proposições (incluindo a EC 22/1982, por ordem
ascendente)
Da mesma forma que se verificou quando da análise do Anexo A, aqui também se
pode constatar que nos anos de 1991 e 1995 houve forte concentração de proposições neste
sentido (distrital), o que, de alguma forma, pode significar a resposta política do parlamento
à situação então vivida. Impende registrar que o plebiscito sobre a forma (monarquia x
república) e sistema (parlamentarismo x presidencialismo) de governo ocorreu, justamente,
entre essas duas datas, mais precisamente em 21 de abril de 1993.
Anota-se, ademais, que a contar da promulgação da vigente Constituição Federal
(1988), foram apresentadas 31 proposições a respeito do sistema eleitoral (distrital), o que
corresponde a cerca de 77,5% do total de projetos sobre o tema, desde 1960.
65
Partido
Quantidade
ARENA
3
COMISSÃO ESP
SENADO
1
PDC
2
PDS
4
PDT
2
PFL
4
PL
1
PMDB
4
PPB
2
PPR
3
PRS
1
PSDB
9
PT do B
1
PTB
1
UDN
2
TOTAL
40
QUADRO 12 – organizado por partido político a que pertence o proponente (por
ordem alfabética)
Verifica-se evidente que as propostas legislativas dos partidos políticos situados à
“direita”82
do espectro ideológico apresentam-se em maior quantidade (45% das
proposições), diferentemente do que se constatou no conjunto total dos projetos de reforma,
enquanto o “centro” passou a ocupar a segunda posição (com cerca de 42,5% do número de
propostas), não chegando a 10% do total o número de projetos apresentados pelos partidos
de “esquerda”. O restante diz respeito à proposta da comissão especial.
Uma das razões para tanto reside no fato de o Partido dos Trabalhadores – PT –
hostilizar o sistema distrital, a ponto de o Deputado Federal Rubens Otoni (PT/GO), relator
da Proposta de Reforma Política na Comissão de Constituição e Justiça da Câmara dos
66
Deputados, afirmar ser ele (o distrital) “um sistema de exclusão política radical das
minorias, paroquializando o debate, tendendo a transformar o Deputado num Vereador
Federal, pouco interessado nos temas nacionais. Portanto, com o voto distrital, a
representação do povo no parlamento, que já não é boa, tende a piorar. O voto distrital
também potencializa o abuso do poder econômico e inviabiliza o financiamento público de
campanha. Neste sistema, o candidato rico não precisa dispersar seus recursos por todo um
Estado”.83
Outra razão para esse cenário reside, justamente, no seu contrário, posto que o
PSDB assume em seu programa, expressamente, a defesa do sistema proporcional
distritalizado (de tipo alemão), dali se extraindo: “A adoção do sistema proporcional
distritalizado seria um enorme avanço nesse sentido. (...) Tal mudança significaria uma
profunda mexida nos esquemas e costumes estabelecidos, forçando a experimentação e a
busca por novos equilíbrios que, por si sós, seriam imensamente saudáveis para a vida
política brasileira. (...) A principal vantagem desse tipo de sistema seria, sem dúvida, que
ele corrigiria as distorções hoje existentes na proporcionalidade eleitoral, trazendo-nos para
mais perto da realização do ideal democrático: um homem, um voto.”84
Analisando, agora, a origem geográfica das propostas, temos:
82
Unidade da Federação
Quantidade
BA
2
DF
1
ES
1
MA
1
MG
4
MT
2
Para essa classificação, adotamos o mesmo critério apresentado em nota anterior.
Idêntica posição é defendida pelo cientista político, ideólogo do PT, Marcus Ianoni e pelo
Deputado Federal pelo MT Carlos Abicalil. Todas as referências foram colhidas no sítio
www.pt.org.br, acessado em 29 de outubro de 2007. Consultados o Estatuto e o Programa do PT,
nada foi localizado a respeito do tema, donde se pudesse inferir, com segurança, a posição oficial do
partido, ao contrário do que se verifica com o sítio do PSDB, referido na nota seguinte.
84
www.psdb.org.br, acessado em 29 de outubro de 2007.
83
67
PA
1
PE
3
PR
1
RJ
2
RS
5
SC
1
SP
14
TO
1
QUADRO 13 – organizado por Unidade da Federação (ordem alfabética)
Novamente é São Paulo o campeão de propostas, mas agora seguido de muito mais
longe pelo Rio Grande do Sul e, só após, por Minas Gerais.
REGIÃO
QUANTIDADE
Sudeste
21
Sul
7
Nordeste
5
Norte
3
Centro-Oeste
3
QUADRO 14 – distribuição espacial (classificação por Região)
As regiões Sul e Sudeste responderam por 70% das propostas. As regiões Norte e
Nordeste, por cerca de 20%, e o Centro-Oeste, por 7,5% dos projetos de lei e de emenda
constitucional.
2.3.2. Análise das justificativas, constantes do Anexo C
Os conteúdos das justificativas que acompanham os projetos, constantes do Anexo
C, foram agrupados por matéria, daí podendo se inferir o cenário que segue.
Em primeiro lugar, constata-se que o modelo inspirador das reformas brasileiras,
expressa ou implicitamente, é o concebido na Alemanha, especialmente no que se refere à
68
introdução do sistema distrital misto, apontando alguns, por vezes, as suas nuances e
especificidades.
Verifica-se, por outra, que a esmagadora maioria das justificativas constantes dos
projetos diagnostica os defeitos do sistema eleitoral brasileiro, aqui sintetizados:
(i)
O atual modelo, focado no candidato (personalizado) e não no partido, induz ao
abuso do poder econômico e do poder político, pois o financiamento da campanha
(caríssima, no dizer de várias justificativas) acaba se dando pelo esforço pessoal do
candidato junto aos seus apoiadores, os quais, muitas vezes, esperam o “retorno do
investimento” na forma de favorecimentos ilegais e quando da realização das compras
governamentais (com ou sem licitação).
Indubitavelmente, o sistema eleitoral brasileiro, até hoje, na visão do próprio
Tribunal Superior Eleitoral - TSE, numa interpretação francamente desfavorável aos
partidos políticos, permitia entender, no limite, o mandato como passível de apropriação
pelo candidato. A partir dos recentes julgados do TSE, decisões essas válidas tanto para as
eleições no sistema majoritário quanto para o proporcional, o quadro tende a se modificar,
fortalecendo o sentido partidário e com isso, talvez, minimizando os efeitos do poder
econômico como vetor de deformação da vontade popular.
De qualquer sorte, a proposta do distrital misto, nos moldes alemães, igualmente
poderia vir a contribuir para o melhor equilíbrio da disputa e, na ponta, colaboraria para
suavizar os deletérios efeitos do corrompido círculo vicioso que se formou a partir da
“personalização” do mandato.
(ii)
O alto custo das eleições decorre do tamanho exagerado da circunscrição (distrito)
eleitoral, hoje correspondente ao território do Estado da Federação, o que acaba por
desaguar, invariavelmente, em “caixa 2” e corrupção.
Acaso adotado o distrital misto, é forçoso admitir que as Unidades Federativas
seriam distritalizadas, isto é, subdivididas em várias outras unidades (distritos
uninominais), o que certamente baratearia o custo da disputa e, por decorrência, poderia vir
a diminuir o “caixa 2” e a corrupção.
69
(iii)
É pífia a vinculação eleitor-eleito, o que se constata, por exemplo, no fato de que a
maioria de nós não lembre em quem votou nas últimas eleições.
A experiência tem revelado que o vínculo eleito-eleitor, no Brasil, é extremamente
frágil. Isso colabora para esboroar a confiança no sistema político, abalando as estruturas da
própria legitimidade eleitoral, já que inexiste acompanhamento e cobrança da atividade
parlamentar.
Na lição da literatura especializada, introduzida nas justificativas parlamentares aos
projetos de lei em discussão, esse vínculo necessita ser densificado, a fim de garantir a
estabilidade democrática. E isso dar-se-á com a proximidade havida pelo voto distrital, já
que a área geográfica formadora do distrito será menor, bem menor do que a circunscrição
de hoje (para Deputados estaduais e federais, a circunscrição corresponde ao Estadomembro).
(iv)
A ausência dessa mais estreita vinculação sugere a inexistência de efetiva cobrança
das atividades parlamentares por parte dos eleitores – accountability –, dando a impressão
de que o mandato pertence ao candidato, e não ao partido e, muito menos, ao povo.
Imbricada com os temas anteriores, essa justificativa, que acompanha um grande
grupo de projetos, relaciona-se igualmente com o elo, com a conexão eleito-eleitor e sua
conseqüência mais direta, a ausência de accountability. Tanto é assim, que até o ano de
2007 os próprios Tribunais Superiores vinham permitindo, sem penalidades, a mudança de
partido, pelo eleito, a qualquer tempo, imotivadamente. Como vimos, a orientação do TSE,
agora, é no sentido do prestigiamento dos partidos. Todavia, não há como negar que em
havendo, efetivamente, maior contato dos eleitores com o eleito, aumentam as
possibilidades de cobrança e fiscalização da atividade parlamentar, e isto poderia ocorrer,
de forma mais regular, quando do voto distrital.
(v)
Há excessiva fragmentação partidária (são 29 os partidos com registro definitivo
junto ao TSE), o que dificulta, em tese, a governabilidade, mas facilita eventual coligação
pós-primeiro turno das eleições majoritárias e, na pior hipótese, o “aluguel da legenda”.
Gravíssimo problema vivido no Brasil, o “aluguel da legenda” partidária, travestido
de pluripartidarismo, tem-se prestado para negociatas as mais variadas. Democracias
70
antigas e sólidas como a alemã e a francesa convivem com baixo número de partidos
políticos (graças, também, à efetiva cláusula de desempenho), sem que se acusem seus
sistemas eleitorais de elitistas ou antidemocráticos. Os Estados Unidos da América,
também presidencialista e republicano, em que pese possuir incontáveis partidos políticos,
mantém fiel a tradição do bipartidarismo real e, nem por isso, tem-se insinuado tratar-se de
um país autoritário ou ditatorial. Assim, sob o pretexto de acolher todas as tendências
possíveis, todas as minorias cabíveis, no Brasil foi-se permitindo a existência de partidos
claramente fisiológicos, não possuidores de qualquer programa verdadeiro, instituídos e
mantidos unicamente para receber os não desprezíveis recursos do fundo partidário,
garantir os horários gratuitos na TV e no rádio (para negociá-los com outros partidos) e
realizar coalizões em troca de cargos e Ministérios.
O sistema distrital misto induziria, segundo as justificativas, à diminuição do
número de partidos no Brasil e, com isso, evitar-se-iam todas as profundas distorções acima
resumidas.
(vi)
O sistema atual estimula a luta intrapartidária e, por conseguinte, o individualismo
com o extremo sacrifício da unidade e coesão partidárias.
A lista aberta, no Brasil, juntamente com o sistema proporcional de circunscrição
estadual, faz com que a disputa eleitoral mais aguerrida seja travada entre candidatos do
mesmo partido, que disputarão o voto do mesmo eleitor, no mesmo território.
A solução, portanto, para os distritalistas, está justamente na adoção do sistema
misto, pois prestigia o partido (com a adoção da lista fechada) e fortifica o vínculo eleitoreleito (distrito). Daí resultará, revelam as justificativas, maior coesão partidária e, corolário
necessário, maior possibilidade de governabilidade sem dependência de formação de
maiorias parlamentares fisiológicas.
Assim, de conformidade com as justificativas apresentadas no Anexo C, grosso
modo, a adoção do modelo distritalista de inspiração alemã será capaz de eliminar ou, ao
menos, minimizar muitos dos problemas oriundos do sistema proporcional, pois possui a
virtude de juntar o que há de melhor nos dois sistemas (majoritário e proporcional),
71
mantendo a representatividade necessária e, ao mesmo tempo, aproximando o eleitor do
eleito, permitindo uma maior cobrança e acompanhamento da atividade parlamentar.
72
Considerações finais
O surgimento da sociedade pós-industrial, identificada por Daniel Bell85 como
sociedade do conhecimento ou da informação, passou a exigir das estruturas tradicionais do
Estado (e da “política”, enfim) soluções e respostas mais prontas e satisfatórias às inúmeras
necessidades existentes ou daí surgidas. Portanto, um dos desafios maiores deste início de
século reside no esforço de reconstrução permanente de laços de civilidade que permitam,
primeiro, diagnosticar e revalorizar tais demandas e, segundo, respondê-las de modo e em
tempo adequados, razoáveis, tudo isso sem nos deixar envolver em puro populismo ou no
mais sedutor autoritarismo paternal. De fato, não podemos engendrar o futuro apenas com
vistas no passado, o que tem sido “o tormento de certa parte da esquerda atual” (CALAME;
TALMANT, 2001, p.10).
Entretanto, “como reconciliar o mundo vivido com o mundo esperado, no momento
em que as mediações societais se tornam escassas?” (COHEN, 2007, p.81).
Com efeito, uma das mediações societais possíveis e, talvez, a mais legítima, qual
seja, a política, a partir do momento em que se vê apequenada, banalizada e desprestigiada,
reduz as possibilidades de reconciliar as expectativas do mundo esperado com a realidade
do mundo vivido.
Os sistemas eleitorais, portanto, ao permitirem a transformação da vontade do
eleitor (voto) em mandato (poder), auxiliam na viabilização da vida coletiva. Por essa
razão, as sociedades, ao longo da história, têm buscado engendrar sistemas que, de fato,
representem a vontade do mandante (eleitor).
As fórmulas eleitorais, num primeiro momento, podem ser classificadas em duas
categorias – majoritárias e proporcionais – havendo, evidentemente, fórmulas mistas, daí
derivadas.
O sistema majoritário, hoje praticado, v.g., no Reino Unido e Estados Unidos,
baseia-se na eleição do candidato mais votado (regra geral, um representante por distrito).
85
Conforme exposto por Daniel Cohen em seu livro Tres lecciones sobre la sociedad
postindustrial. Consultar sobre o tema, dentre outros: MASUDA, Y. A sociedade da informação
como sociedade pós-industrial. Rio de Janeiro: Rio, 1982. 198 p.; DE MASI, Domenico. A
sociedade pós-industrial, 4ª ed., São Paulo: Senac, 2005; KUMAR, Krishan. Da sociedade pósindustrial à pós-moderna: novas teorias sobre o mundo contemporâneo. Rio de Janeiro: Jorge Zahar
Editor, 1997.
73
Foi este o primeiro método, a primeira fórmula encontrada pelos de então para
vocalizar as necessidades e interesses comunitários. É certo que, aqui, inexiste preocupação
com a representatividade, com a manutenção dos pequenos partidos ou grupos sociais
minoritários, havendo forte tendência ao bipartidarismo, pois seu objetivo nuclear é a
governabilidade.
Com o passar dos séculos, o sistema majoritário mostrou-se insuficiente para
atender às novas expectativas oriundas dos grandes movimentos sociais que desembocaram
na democracia representativa e no sufrágio, cada vez mais universal.
Concretamente, porém, apenas no final do século XIX é que surgiu, na doutrina e na
legislação de Europa (especialmente em Dinamarca e Bélgica), uma alternativa ao
majoritário: o sistema proporcional, caracterizado por possibilitar a representação
correspondente às forças numéricas de cada segmento social (daí a proporcionalidade) via
partido político. Aqui, a governabilidade cede passo à representatividade. E foi dentre os
liberais, como Mill, preocupados com o avanço das massas populares, que a defesa do novo
sistema se mostrou mais aguerrida.
Uma terceira alternativa de transformar voto em poder surgiu da combinação dos
dois sistemas conhecidos – majoritário e proporcional –, tendo sido implementada
primeiramente na Alemanha pós-guerra, recebendo a denominação de “distrital misto”.
Esta nova versão de sistema eleitoral, segundo se diz, procura extrair as qualidades dos dois
sistemas-matriz: do majoritário, a proximidade com o eleitor e a possibilidade de
aperfeiçoar os mecanismos de controle social sobre o mandato, tudo costurado pelo fio
condutor da governabilidade. Do proporcional, mantendo a representatividade e a
vocalização das minorias.
Entre nós, o sistema proporcional surgiu em 1932, quando publicada a lei que
instituiu o primeiro Código Eleitoral, mas em nível de Constituição, convivemos
ininterruptamente com a proporcionalidade desde a Carta de 1946, isto é, há mais de
sessenta anos.
Insta sublinhar que no Brasil, singularmente, combinamos a representação
proporcional com presidencialismo e pluripartidarismo, o que por vezes torna nosso sistema
eleitoral confuso, inorgânico e paradoxal. Assim, muito das reformas desejadas (ou ao
menos anunciadas) têm origem nos problemas decorrentes deste arranjo impróprio.
74
De fato, mesmo em se podendo falar na existência de forte tradição proporcional e
diante do natural receio de experimentar o novo, tem-se verificado ao longo dos anos a
repetição dos discursos, tanto dos governos como das oposições, acerca da necessidade de
“reforma política” no país, o que, as mais das vezes, não passa de “refrão publicitário”, pois
carente de reflexão qualificada.
Ainda assim, diante da constatação da baixa densidade ideológica dos partidos
políticos nacionais, com a inescusável e brutal defecção de seus candidatos eleitos (daí a
menção à fidelidade)86, intensificou-se no Brasil, nos últimos anos, o clima reformista, que
passa pela criação das listas partidárias (no Brasil não se admitem candidaturas avulsas,
independentemente de filiação partidária), pelo financiamento público das campanhas e, é
claro, pelo voto distrital misto, de inspiração alemã, que combinaria, como já dito, a
virtude do sistema majoritário (proximidade eleitor-eleito e maior accountability) com as
vantagens do sistema proporcional (representação de todo o espectro societal), com garantia
de governabilidade.
É curioso observar que, no país, o distrital misto encontrou adeptos e defensores
desde muito cedo, levando-se em conta que na Alemanha, berço do novel sistema, foi ele
introduzido pela legislação de maio de 1956. Assim é que no começo dos anos 1960 já se
apresentavam, no Congresso Nacional, projetos tendo em mira sua introdução entre nós,
sendo relevante destacar, porém, que foi na constância do regime militar que o distrital
misto transformou-se em emenda constitucional87, incorporada à Carta da República de
1967, mas sem jamais ter sido aplicada em qualquer eleição, posto que revogada no ano de
1985.
Pelos que defendem a inaplicabilidade do distrital misto no Brasil, são levantados
inúmeros e indisfarçáveis inconvenientes, como a alta complexidade de sua
operacionalização, a dificultar a inteligibilidade do eleitor (e, talvez, eclipsando sua
racional decisão) e a possibilidade de existirem Deputados com diferentes “status” (os
eleitos no distrito e os eleitos pela lista), podendo uns serem vistos como Vereadores
federais, mais ligados com as bases, e outros, partidários, vinculados à vida orgânica da
86
Vale lembrar que a fidelidade partidária possui duas dimensões: a restrição à troca de legenda e o
desrespeito às decisões aprovadas em convenção.
87
Importa registrar que a Emenda Constitucional nº 22, introdutora do distrital misto entre nós, data
de junho de 1982.
75
legenda.
Os distritalistas, de seu lado, argumentam em resposta que o aumento de
complexidade, se ocorrer, trará efeitos menos deletérios do que a inexistência, hoje
percebida, de conexão entre eleito-eleitor, causadora de irresponsabilidade cívica de todos.
Do eleito, que se sente dono do mandato e absolutamente liberado de qualquer
compromisso com a população. Do eleitor, que muitas vezes sequer lembra em quem votou
nas últimas eleições. No mesmo sentido, não há que se falar no surgimento da figura do
“Vereador federal”, pois a prática demonstra que ele já existe, uma vez que a imensa
maioria dos Deputados Federais limita suas atividades ao encaminhamento dos pedidos de
Prefeitos e lideranças locais (uma espécie de “despachante” de luxo), além de buscar
recursos públicos e destiná-los à base eleitoral-territorial, nos diversos ministérios de
Brasília.
O estudo levado a efeito junto à literatura especializada e sítios do Senado da
República e da Câmara dos Deputados revelou que se tem discutido incessantemente no
Brasil acerca do distrital misto de inspiração alemã desde o ano de 1960, quando
apresentado o primeiro projeto de lei com o objetivo de introduzi-lo em nosso sistema
jurídico. Mesmo durante o regime militar não cessaram as propostas legislativas sobre o
tema tendo sido criada, inclusive, comissão de “notáveis” para estudá-lo, culminando com
a apresentação (e promulgação) de emenda constitucional (EC 22/1982), posteriormente
revogada, a qual extinguia o sistema proporcional (para eleição de vereadores, deputados
estaduais e federais), substituindo-o pelo distrital misto. Entretanto, como demonstrado, foi
a contar da promulgação da vigente Constituição Federal (1988) que o distrital misto tomou
fôlego, tendo sido apresentadas no Congresso Nacional, de 1988 a 2007, 31 proposições
visando implementá-lo entre nós, o que corresponde a aproximadamente 77,5% do total de
projetos sobre o assunto, considerada a data da primeira proposta (1960).
Quanto à variável geográfica, constatou-se que as regiões Sul e Sudeste foram
responsáveis por 70% das propostas legislativas do distrital misto, cabendo ao Estado de
São Paulo a significativa marca de 14, das 39 proposições apresentadas no Congresso
Nacional. Talvez isso se explique, em parte, pelo fato do Sudeste, e especialmente São
Paulo, encontrarem-se sub-representados no Legislativo Nacional.
76
Outra constatação, esta agora sob o ângulo partidário-ideológico, diz com a clara
disposição dos partidos de “direita” e do “centro” para a adoção do distrital misto entre nós.
É o caso, por exemplo, do PSDB, que em seu programa defende, aberta e publicamente, as
vantagens do modelo alemão. A pesquisa revelou, doutro tanto, que as “esquerdas” no
Brasil apresentam-se refratárias à introdução do distrital misto. Assim se dá especialmente
com o PT, que não pretende ver transformado o sistema proporcional em distrital misto, vez
que seus Deputados e Senadores nenhuma proposta apresentaram e, em seus discursos e
pronunciamentos, denunciam ser o ele um sistema de exclusão política das minorias.
Doutro lado, as justificativas que acompanham os projetos de emenda constitucional
ou projetos de lei instituidores do distrital misto revelam preocupação com a “apropriação”
do mandato pelo candidato eleito, em prejuízo da unidade partidária, entendendo que o
novo sistema poderá minimizá-la. Outro aspecto marcante sempre referido nas justificativas
diz respeito ao alto custo das eleições em razão, principalmente, da dimensão territorial do
distrito (para tanto, importa relembrar que o tamanho do distrito, ou circunscrição, para
Deputados Federais, corresponde ao próprio Estado-membro), induzindo o surgimento ou,
ao
menos,
buscando
legitimar
ligações
espúrias
havidas
entre
candidatos
e
empresários/financiadores e, daí, à corrupção e ao “caixa 2”. Ainda no que se refere às
justificativas, todas dizem que o escopo fundamental dos respectivos projetos é aprimorar o
sistema, que se encontra comprometido e não mais se apresenta capaz de representar a
vontade popular. Demais, o distrital misto será capaz, na visão dos proponentes, de estreitar
os laços entre o eleitor e o eleito, permitindo maior fiscalização social sobre o exercício do
mandato. Finalmente, inúmeras propostas sustentam que a fragmentação partidária, traço
característico de sistemas eleitorais como o nosso, enfraquece os elos necessários à
dignidade democrática e republicana, e portanto propõem o distrital misto como forma de
reduzir o número de partidos em disputa mas, ao mesmo tempo, sem que se impeça a
representação das minorias e dissidências.
Importa destacar, ao fim e ao cabo, que mudanças na técnica de apreensão e
valorização do voto, em si mesmas, “não fazem uma nação competente, nem feliz,
tampouco valorosa. Somente conseguem tirar do seu caminho empecilhos mecânicos
sendo, pois, pura e simplesmente meios para um fim” (WEBER, 1993, p.27).
Assim sendo, não se pode esperar do distrital misto mais daquilo que ele realmente
77
pode nos fornecer pois, na linha do pensamento de Weber, ao supervalorizarmos seus
efeitos, corremos o risco de frustrarmos justas expectativas de construirmos um dia, quiçá,
um país de pessoas mais competentes, felizes e valorosas.
78
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