O desafio de abolir a miséria
na capital da República
Fev/2012
Por Osvaldo Russo (*)
Segundo estudo social realizado pela Companhia de Planejamento do Distrito Federal
(Codeplan), o Brasil tem se destacado, na última década, notadamente a partir do
governo Lula, pela adoção de políticas sociais, com impactos positivos na redução da
pobreza e das desigualdades.
Os enormes avanços sociais estão relacionados aos resultados proporcionados,
principalmente, pelas seguintes políticas: equilíbrio macroeconômico do país; aumento do
valor real do salário mínimo; milhões de empregos gerados pelo crescimento econômico; e
programas de transferência de renda como o Bolsa Família.
A eficácia dos programas de transferência de renda decorre de fatores como: a
ampliação do número de beneficiados; o aumento de valor médio dos benefícios; a
melhor focalização desses programas; e a qualidade de sua articulação e gestão.
Em relação ao número de beneficiados, o Brasil ampliou de 5 milhões de famílias, em
2003, para 13 milhões de famílias beneficiadas pelo Bolsa Família, em 2011. A partir de
2006, os programas, Erradicação do Trabalho Infantil e Bolsa Família foram integrados.
Em relação ao valor médio dos benefícios, além do aumento do valor básico do benefício
de R$ 50 por família, em 2003, para R$ 70 por família, em 2010, reajustou-se o benefício
variável de R$ 15, em 2003, para R$ 32, em 2011, por criança e adolescente, com idade de
até 15 anos (até o limite de três benefícios), condicionado à sua permanência e frequência
na escola. A partir de 2007, o benefício variável (R$ 38 até o limite de dois) foi estendido aos
adolescentes com idade de 16 e 17 anos.
“Brasília – Patrimônio Cultural da Humanidade.”
Em relação à focalização dos programas sociais, pesquisa do Ministério do
Desenvolvimento Social e Combate à Fome (MDS) mostrou que aproximadamente 90% dos
beneficiados pelo Bolsa Família, em termos nacionais, percebem renda per capita de até R$
140, corte de linha da pobreza adotado pelo programa.
Em relação à articulação e gestão dos programas, o caráter federal do Bolsa Família e do
Programa de Erradicação do Trabalho Infantil e a pactuação de sua gestão com as
municipalidades e os estados garantem a uniformidade nacional dos critérios de
elegibilidade, sem prejuízo da coparticipação e das especificidades locais e estaduais.
Em 2003, o governo federal criou o Bolsa Família em substituição aos vários programas
então existentes, criando o Cadastro Único dos Programas Sociais, unificando e
racionalizando a gestão desses programas. Visando estimular melhor desempenho da
gestão municipal desses programas, o governo federal, através do MDS, instituiu o Índice de
Gestão Descentralizada (IGD) para transferir recursos financeiros adicionais como forma de
incentivar a melhoria da gestão.
O Brasil, junto com outros países, comprometeu-se internacionalmente em reduzir o nível de
incidência da pobreza extrema na população mundial à metade do observado em 1990. Em
Brasília, sintonizado com a meta nacional do governo Dilma, o governo Agnelo
estabeleceu também como meta a erradicação da extrema pobreza no Distrito Federal
até 2014, e não apenas reduzi-la à metade (meta mundial).
Dimensão da pobreza e da extrema pobreza
No Brasil, a linha de pobreza extrema, até 2009, foi calculada a partir de uma estimativa do
valor de uma cesta de alimentos com o mínimo de calorias necessárias para suprir
adequadamente
as
necessidades
nutricionais
de
uma
pessoa,
com
base
em
recomendações da FAO (Organização das Nações Unidas para Agricultura e Alimentação) e
da OMS (Organização Mundial de Saúde). São estimados diferentes valores para 24 regiões
do país. E a linha de pobreza considerada é o dobro da linha de extrema pobreza.
“Brasília – Patrimônio Cultural da Humanidade.”
Segundo dados da Pesquisa Nacional por Amostra de Domicílios (PNAD/IBGE), no início
dos anos 1990, o Brasil contava com 31,6 milhões de pessoas abaixo da linha da pobreza,
ou seja, 22,6% da população. Em 2001, esse número foi reduzido para 29 milhões, ou
17,4% da população brasileira; e, em 2009, para 15,3 milhões, ou 8,4% da população
brasileira. No Distrito Federal, também ocorreu uma redução na porcentagem da população
abaixo da linha de pobreza extrema, de 11,2% em 1992 (180 mil pessoas), para 9,3% em
2001 (190 mil pessoas), e para 3,3 em 2009 (80 mil pessoas).
O Censo Demográfico de 2010, do IBGE, definiu uma linha de extrema pobreza única,
que inclui todas as pessoas de famílias com renda mensal per capita até R$ 70. Este
padrão é mais compatível com o padrão internacional adotado para cumprimento dos
Objetivos de Desenvolvimento do Milênio (U$ 1,25/dia/per capita), definido pelas Nações
Unidas (PNUD).
A partir desse critério, esses números se tornam um pouco maiores para o Brasil, com 8,5%
da população abaixo da linha de pobreza extrema, ou 16,3 milhões de pessoas. Já no
Distrito Federal, esses números se tornam bem menores, com 1,8% de pessoas abaixo
da linha da pobreza extrema, o que corresponde a 46,5 mil pessoas.
Caracterização das desigualdades
O Censo 2010 mostra ainda que, dentre a população brasileira abaixo da linha de extrema
pobreza, há uma distribuição homogênea entre homens e mulheres, com uma leve
superioridade do sexo feminino, com 50,5%, contra 49,5% do sexo masculino. No entanto,
em algumas regiões, essa tendência não se efetiva, como acontece na região Sudeste,
representado por 52,2% de homens, e 51,3% na região Sul. Os indígenas totalizam 817.963
pessoas no País, sendo que 326.375 se encontram em extrema pobreza, representando
praticamente quatro em cada dez indígenas (39,9%). Entre os brancos, esse percentual
é de apenas 4,7%, as pessoas que se declararam amarelas são 8,6%, os pretos, 10,0% e
os pardos, 12,2%.
“Brasília – Patrimônio Cultural da Humanidade.”
Outro indicador da redução da extrema pobreza no Brasil é medido pela razão entre a renda
apropriada pelos 20% mais ricos e os 20% mais pobres. Quanto maior essa razão, maior é a
concentração de renda. De acordo com os dados da PNAD/IBGE, nas regiões
metropolitanas brasileiras, essa razão aumentou de 20,5 para 25,4 vezes no período de
1992 a 2001, com posterior tendência de queda até 2009, atingindo 18,2 vezes. No DF,
entre 1992 e 2009, essa razão subiu de 25 para 28,4 vezes. Ou seja, existe uma tendência
para a melhor distribuição de renda no Brasil, ao contrário do Distrito Federal. O
esforço será revertê-la no DF com a priorização das políticas públicas.
Outra evidência que corrobora essa tendência corresponde aos valores do coeficiente de
Gini, que mede o grau de desigualdade na distribuição de renda. Nas regiões metropolitanas
brasileiras, esse coeficiente aumentou de 0,56 para 0,59, de 1992 a 2001, e caiu para 0,54
em 2009. Já no Distrito Federal, esse coeficiente aumentou de 0,60 para 0,62 em 2009,
sendo que a partir de 2005 ocorreu ligeiro crescimento da concentração a cada ano.
Perfil da extrema pobreza no DF
A partir do Censo 2010, definiu-se uma nova linha de pobreza extrema, que inclui todas as
pessoas pertencentes às famílias com renda mensal per capita até R$ 70. Para o
cálculo da renda familiar, considerou-se tanto a renda proveniente do trabalho como aquela
dos benefícios sociais. Dessa forma, foram consideradas em situação de extrema pobreza
as pessoas que, mesmo recebendo assistência do governo, possuíam renda inferior ao
limite definido.
De acordo com esses critérios, no DF há 46.588 pessoas em situação de extrema
pobreza que residem em 12.516 domicílios, o que representa 1,8% da população,
distribuídas em 1,6% das famílias. Do total da população em extrema pobreza, pouco
mais da metade são mulheres (53,8%).
Na área rural do DF, as pessoas extremamente pobres correspondem a 3,8% (3.368) da
população; na área urbana, equivalem a 1,7% (43.220). Embora exista maior proporção de
pessoas extremamente pobres na área rural, elas representam apenas 7,2% dessa
“Brasília – Patrimônio Cultural da Humanidade.”
população. Ao observar a população em extrema pobreza por faixa etária, verifica-se uma
concentração nas faixas de 5 a 14 anos e de 20 a 39 anos, totalizando 12.931 (27,8%) e
12.139 (26,1%) pessoas, respectivamente. A distribuição da população em extrema pobreza
na zona rural e na zona urbana apresenta a mesma tendência, com discrepância mais
acentuada na faixa acima de 60 anos (rural: 5,94%, urbano: 10,43%),
Ao comparar a distribuição da população em extrema pobreza com a da população total do
DF, verifica-se uma concentração relativa da pobreza extrema principalmente em crianças
e adolescentes de 0 a 14 anos (39,5%, em comparação com 23,7% da população total), e
em idosos de mais de 60 anos (10,1%, em comparação com 7,7% da população total). A
distribuição da extrema pobreza por raça/cor no Distrito Federal mostra uma maioria
absoluta de pessoas pardas (57,8%) e brancas (30,9%), seguida pelas pessoas de cor
preta (9,2%). Os que se declaram indígenas e amarelos somam 2,1%.
Em relação à estrutura do domicílio, embora os números do Distrito Federal sejam melhores
do que os números nacionais, ainda existem espaços para avanços em alguns aspectos.
Quase todos os domicílios já são abastecidos com energia elétrica (98,9%), tanto na zona
rural (91,5%) como na zona urbana (99,5), e possuem pelo menos um banheiro (mais de
90% dos domicílios, seja na zona rural ou na zona urbana).
Apesar de 93,7% dos domicílios estejam cobertos pela rede geral de distribuição de água e
96,5 dos domicílios sejam atendidos por algum serviço de coleta de lixo na zona urbana, a
realidade da zona rural é bem diferentes. Apenas 74,4% dos domicílios rurais são
abastecidos por água, e desses, somente 24,9 pela rede geral de distribuição e apenas
45,9% dos domicílios são atendidos por serviços de coleta de lixo. Outro dado preocupante
é relativo ao esgotamento sanitário: somente 68,1% dos domicílios, no DF, são atendidos
pela rede geral de esgoto ou rede pluvial ou possuem fossa séptica. Na zona urbana, esse
número atinge 71,9% dos domicílios. Na zona rural, são apenas 19,6% dos domicílios com
esgotamento sanitário. Portanto, os domicílios de famílias em extrema pobreza ainda
carecem de melhor infraestrutura sanitária, principalmente os localizados na zona rural.
“Brasília – Patrimônio Cultural da Humanidade.”
O percentual de pessoas acima de 5 anos de idade alfabetizadas entre as pessoas em
extrema pobreza atinge 83,7%, e a diferença é pequena ao comparar as pessoas que
residem na zona rural (80,2%) e na zona urbana (84,0%). O percentual de alfabetizados é
muito baixo entre as crianças de 5 anos de idade (27,5%), provavelmente porque a
alfabetização no ensino público é voltada para crianças a partir de 6 anos. Entre as crianças
de 6 a 9 anos de idade, o percentual de alfabetizados é de 73,4%, mas atinge 96,2% de
alfabetizados na faixa de 10 a 14 anos. O percentual de crianças alfabetizadas de 6 a 9
anos deve aumentar nos próximos anos, como um efeito da implantação do ensino
fundamental de nove anos, com foco na alfabetização de crianças a partir de 6 anos.
De acordo com estudo do Instituto de Pesquisa Econômica Aplicada (IPEA), com base em
dados da PNAD/IBGE, o perfil da extrema pobreza no DF, por grupos etários, 43,3%
são crianças e adolescentes; 11,5%, jovens; 41,9%, adultos e 3,4%, idosos. A
cobertura da previdência social na população idosa de 60 anos e mais, no DF, é de
65%, enquanto que no Brasil chega a 77,3%.
Em relação à educação, 22,2% da população em extrema pobreza com idade entre 15
e 60 anos são analfabetos e 33,4% são analfabetos “funcionais”, com menos de
quatro anos de estudo.
No DF, 100% da população extremamente pobre com idade entre 7 e 14 anos frequentam o
Ensino Fundamental; 66,7% com idade entre 15 e 17 anos estão na escola, sendo 33,3% no
Ensino Médio; 60% com idade entre 18 e 24 anos frequentam escola, sendo 4% no Ensino
Superior. Em relação ao Ensino Infantil, 17% das crianças de 0 a 3 anos possuem cobertura
de creche, enquanto que 84% das crianças entre 4 a 6 anos estão matriculadas em préescola.
Em relação às condições de vida, no DF, 67,5% da população extremamente pobre
residem em moradias adequadas; 90,6%, em moradias com água de rede geral,
acesso a banheiro, esgotamento adequado e coleta de lixo; e 100% em moradias com
iluminação elétrica. No DF, 91,5% têm acesso a algum tipo de telefone; 79,5%
“Brasília – Patrimônio Cultural da Humanidade.”
possuem fogão, geladeira, rádio, televisão e máquina de lavar, 18,8% possuem
computador no domicílio.
Territórios Vulneráveis
A Pesquisa Socioeconômica em Territórios de Vulnerabilidade Social do Distrito
Federal (Dieese/Sedest/2010), realizada em regiões administrativas e territórios onde se
estima que residem 73% da população total do DF, identificou, a partir do cálculo do
Índice de Vulnerabilidade Social (conceito da Política Nacional de Assistência Social/2004),
as áreas que concentram a população mais vulnerável, os chamados Territórios de
Vulnerabilidade Social. Os territórios com índice superior à média do Distrito Federal (51%)
são considerados vulneráveis, totalizando 33 dos 62 territórios identificados pela
pesquisa socioeconômica.
São os seguintes os territórios vulneráveis por ordem decrescente de índice: Ceilândia Chácara, Itapoã - Fazendinha, Ceilândia - QNM, Brasília - Varjão, Planaltina - Buritis,
Estrutural, Samambaia - Norte ímpar, Itapoã I e II, Itapoã - Condomínios, Brasília - Vila
Telebrasília, São Sebastião - Residencial Oeste, Brazlândia - Setor Tradicional, Ceilândia Setor O, Planaltina - Arapoanga, Recanto das Emas - Final até 5, Taguatinga - Areal, Santa
Maria - Quadras acima de 10, Brazlândia - Vila São José, Santa Maria - Condomínio Porto
Rico, Samambaia - Sul ímpar, Ceilândia - QNP, São Sebastião, Planaltina - Condomínio
Estância Mestre D'Armas, Recanto das Emas - Final 6 ou mais, Planaltina - Setor
Tradicional, São Sebastião - Residencial Bosque, Paranoá, São Sebastião - São José,
Brazlândia - Setor Veredas, Gama - Setor Central, Planaltina - Jardim Roriz, Gama - Oeste,
Samambaia - Sul par.
Transferência de Renda
Essas regiões e territórios totalizaram 93 mil famílias com renda familiar per capita até
R$ 70,00 (excluída a renda transferida pelos programas sociais), segundo dados da
pesquisa. Ao comparar o total de 46 mil pessoas (1,8%) em situação de extrema pobreza no
DF (Censo 2010), com os dados da Pesquisa Dieese/Sedest 2010 (93 mil famílias/350 mil
“Brasília – Patrimônio Cultural da Humanidade.”
pessoas com renda per capita até R$ 70,00, ou seja, 14,2% da população total), estima-se
que aproximadamente 12,4% das pessoas no DF deixam a extrema pobreza quando
agregam o benefício advindo do programa de transferência de renda, que no Distrito
Federal ampara 98 mil famílias, de acordo com o Cadastro Único Federal.
Os programas de transferência de renda, mesmo na capital da República, indicam
resultados altamente positivos na redução da pobreza e da extrema pobreza. Agora, tratase, além de continuar reduzindo a pobreza, erradicar a extrema pobreza no País. Os dados
apontam para a necessidade de se focar mais a extrema pobreza para aboli-la,
promovendo busca ativa das famílias e pessoas nessa situação, concentrando as ações de
cadastramento nas regiões administrativas e territórios socialmente vulneráveis, associada
ao aumento do benefício transferido, para as famílias com renda per capita mensal
igual ou inferior à renda de elegibilidade, definida em lei, até o limite de R$100 de
renda per capita mensal, sem prejuízo da exigência das condicionalidades de
educação (frequência escolar) e saúde (vacinação).
De acordo com a Lei Distrital nº 4.737/2011, o valor a ser suplementado pelo GDF será o
valor correspondente ao hiato entre o valor da elegibilidade e a renda per capita mensal
obtida de todas as fontes pelos membros da família, inclusive o valor federal transferido pelo
Programa Bolsa Família. Esses valores variam de R$ 20 (para hiatos de até R$ 20) a R$
300 (para hiatos superiores a R$ 280).
É indispensável, portanto, a implantação, como vem fazendo o GDF, do Cadastro
Único dos Programas Sociais do Distrito Federal, de forma compatível com o
Cadastro Único Federal, administrado pelo MDS, conforme procedimento já adotado pela
Secretaria de Desenvolvimento Social e Transferência de Renda (Sedest). A partir daí será
possível delinear o perfil socioeconômico das famílias e construir uma matriz de
programas de geração de oportunidades e inclusão produtiva, adequados a esse
perfil, à demanda do mercado de trabalho e à atividade econômica do Distrito Federal.
Os programas complementares de qualificação profissional, microcrédito e economia
solidária são alavancas importantes para o êxito da inclusão social e produtiva das famílias.
“Brasília – Patrimônio Cultural da Humanidade.”
É preciso destacar a complexidade ao incorporar produtivamente pessoas que não sabem
ler e escrever e aquelas com baixo nível de escolaridade. Outro aspecto relaciona-se com a
dificuldade de inclusão social e produtiva da população em situação de rua. Segundo
pesquisa da Secretaria de Desenvolvimento Social e Transferência de Renda do Distrito
Federal, existiam, em 2010, 2.365 pessoas nessa condição no DF, das quais 81% possuíam
idade de 18 anos ou mais, sendo 0,6% de idosos, 65 anos ou mais. Em relação aos
benefícios socioassistenciais, 2,9% recebem benefício do Bolsa Família e 2,5% do Benefício
de Prestação Continuada (BPC), este voltado para idosos e pessoas com deficiência e
incapacitadas para o trabalho, com renda familiar per capita de até 1/4 do salário mínimo.
Em termos nacionais, para continuar as mudanças, além do Bolsa Família e do apoio à
agricultura familiar, é preciso avançar na reforma agrária, fortalecendo a cidadania e a
inclusão produtiva no meio rural, inclusive na Região do Entorno do Distrito Federal. Daí a
importância de políticas de apoio à produção e à comercialização da agricultura familiar para
impulsionar o desenvolvimento social e econômico dos trabalhadores do campo e dos
mercados municipais e regionais.
As transferências de renda têm sido fundamentais, principalmente para as famílias
extremamente pobres que possuem uma relação precária com o mercado de trabalho.
Para muitas destas famílias, a transferência não é suficiente para a superação da pobreza
extrema. Os baixos valores das transferências e os erros de exclusão do programa são os
dois principais fatores que têm comprometido a maior efetividade do Bolsa Família,
notadamente no combate à pobreza extrema.
Conclusões
Abolir a pobreza extrema está ao nosso alcance porque, além da decisão política e do
ambiente econômico favorável, existe um conjunto de leis, normas, práticas e instituições
que permitem que as transferências focalizadas de renda sejam aumentadas em valor e
cobertura, até que nenhum homem, mulher ou criança no Brasil fique abaixo da linha de
pobreza extrema por muito tempo.
“Brasília – Patrimônio Cultural da Humanidade.”
O crescimento da economia e da oferta de emprego é mais bem aproveitado pelos “pobres
menos pobres”, mas grande parte dos extremamente pobres não tem condições de se
inserirem em qualquer tipo de trabalho, e para muitos, treinamento e qualificação não serão
opções por causa do baixo dinamismo econômico das regiões em que residem. Tais
pessoas continuarão a depender das transferências para escapar à pobreza extrema.
Considerando a realidade socioeconômica do Distrito Federal, além da erradicação da
extrema pobreza, para a qual foram definidos a linha da pobreza extrema, o monitoramento
das metas e o perfil dos beneficiários, há que se ter o objetivo de reduzir ainda mais a
pobreza. Uma das virtudes administrativas dos programas de transferência de renda
com corte na linha de renda da pobreza e da pobreza extrema constitui a
possibilidade de monitoramento das metas a partir de pesquisas contínuas como a
PNAD (IBGE), anual, para o conjunto do DF, e a PDAD (Codeplan), bianual, para
monitoramento de metas por região administrativa.
O Plano DF Sem Miséria, coordenado pela Sedest, do Governo do Distrito Federal, em
articulação com o Plano Brasil Sem Miséria, coordenado pelo MDS, do Governo
Federal, pretende beneficiar mais fortemente as pessoas abaixo da linha da pobreza,
no sentido de abolir a extrema pobreza e reduzir ainda mais a pobreza, implantando
programas e ações de qualificação profissional, inclusão produtiva e novas metas de
expansão dos benefícios e serviços do Sistema Único de Assistência Social (SUAS). Outro
traço dessa nova política de superação da extrema pobreza e da redução da pobreza
está na interação com as outras políticas setoriais, como educação, saúde, assistência
social, habitação, geração de empregos e apoio à agricultura familiar, garantindo a
sustentabilidade do objetivo de superar a extrema pobreza e reduzir cada vez mais a
pobreza no Distrito Federal e em todo o País.
(*) Estatístico, é diretor da Companhia de Planejamento do Distrito Federal (Codeplan) e
integra o Comitê Intersetorial do Plano DF Sem Miséria. Foi secretário nacional de
Assistência Social do Ministério do Desenvolvimento Social e Combate à Fome.
“Brasília – Patrimônio Cultural da Humanidade.”