C M Y CM MY CY CMY K Universidade do Sul de Santa Catarina História da Administração Pública Brasileira Disciplina na modalidade a distância Palhoça UnisulVirtual 2011 historia_da_administracao_publica_brasileira.indb 1 10/08/11 15:15 Créditos Universidade do Sul de Santa Catarina | Campus UnisulVirtual | Educação Superior a Distância Avenida dos Lagos, 41 – Cidade Universitária Pedra Branca | Palhoça – SC | 88137-900 | Fone/fax: (48) 3279-1242 e 3279-1271 | E-mail: [email protected] | Site: www.unisul.br/unisulvirtual Reitor Ailton Nazareno Soares Vice-Reitor Sebastião Salésio Heerdt Chefe de Gabinete da Reitoria Willian Corrêa Máximo Pró-Reitor de Ensino e Pró-Reitor de Pesquisa, Pós-Graduação e Inovação Mauri Luiz Heerdt Pró-Reitora de Administração Acadêmica Miriam de Fátima Bora Rosa Pró-Reitor de Desenvolvimento e Inovação Institucional Valter Alves Schmitz Neto Diretora do Campus Universitário de Tubarão Milene Pacheco Kindermann Diretor do Campus Universitário da Grande Florianópolis Hércules Nunes de Araújo Secretária-Geral de Ensino Solange Antunes de Souza Diretora do Campus Universitário UnisulVirtual Jucimara Roesler Equipe UnisulVirtual Diretor Adjunto Moacir Heerdt Secretaria Executiva e Cerimonial Jackson Schuelter Wiggers (Coord.) Marcelo Fraiberg Machado Tenille Catarina Assessoria de Assuntos Internacionais Murilo Matos Mendonça Assessoria de Relação com Poder Público e Forças Armadas Adenir Siqueira Viana Walter Félix Cardoso Junior Assessoria DAD - Disciplinas a Distância Patrícia da Silva Meneghel (Coord.) Carlos Alberto Areias Cláudia Berh V. da Silva Conceição Aparecida Kindermann Luiz Fernando Meneghel Renata Souza de A. Subtil Assessoria de Inovação e Qualidade de EAD Denia Falcão de Bittencourt (Coord.) Andrea Ouriques Balbinot Carmen Maria Cipriani Pandini Assessoria de Tecnologia Osmar de Oliveira Braz Júnior (Coord.) Felipe Fernandes Felipe Jacson de Freitas Jefferson Amorin Oliveira Phelipe Luiz Winter da Silva Priscila da Silva Rodrigo Battistotti Pimpão Tamara Bruna Ferreira da Silva Coordenação Cursos Coordenadores de UNA Diva Marília Flemming Marciel Evangelista Catâneo Roberto Iunskovski Auxiliares de Coordenação Ana Denise Goularte de Souza Camile Martinelli Silveira Fabiana Lange Patricio Tânia Regina Goularte Waltemann Coordenadores Graduação Aloísio José Rodrigues Ana Luísa Mülbert Ana Paula R.Pacheco Artur Beck Neto Bernardino José da Silva Charles Odair Cesconetto da Silva Dilsa Mondardo Diva Marília Flemming Horácio Dutra Mello Itamar Pedro Bevilaqua Jairo Afonso Henkes Janaína Baeta Neves Jorge Alexandre Nogared Cardoso José Carlos da Silva Junior José Gabriel da Silva José Humberto Dias de Toledo Joseane Borges de Miranda Luiz G. Buchmann Figueiredo Marciel Evangelista Catâneo Maria Cristina Schweitzer Veit Maria da Graça Poyer Mauro Faccioni Filho Moacir Fogaça Nélio Herzmann Onei Tadeu Dutra Patrícia Fontanella Roberto Iunskovski Rose Clér Estivalete Beche Vice-Coordenadores Graduação Adriana Santos Rammê Bernardino José da Silva Catia Melissa Silveira Rodrigues Horácio Dutra Mello Jardel Mendes Vieira Joel Irineu Lohn José Carlos Noronha de Oliveira José Gabriel da Silva José Humberto Dias de Toledo Luciana Manfroi Rogério Santos da Costa Rosa Beatriz Madruga Pinheiro Sergio Sell Tatiana Lee Marques Valnei Carlos Denardin Sâmia Mônica Fortunato (Adjunta) Coordenadores Pós-Graduação Aloísio José Rodrigues Anelise Leal Vieira Cubas Bernardino José da Silva Carmen Maria Cipriani Pandini Daniela Ernani Monteiro Will Giovani de Paula Karla Leonora Dayse Nunes Letícia Cristina Bizarro Barbosa Luiz Otávio Botelho Lento Roberto Iunskovski Rodrigo Nunes Lunardelli Rogério Santos da Costa Thiago Coelho Soares Vera Rejane Niedersberg Schuhmacher Gerência Administração Acadêmica Angelita Marçal Flores (Gerente) Fernanda Farias Secretaria de Ensino a Distância Samara Josten Flores (Secretária de Ensino) Giane dos Passos (Secretária Acadêmica) Adenir Soares Júnior Alessandro Alves da Silva Andréa Luci Mandira Cristina Mara Schauffert Djeime Sammer Bortolotti Douglas Silveira Evilym Melo Livramento Fabiano Silva Michels Fabricio Botelho Espíndola Felipe Wronski Henrique Gisele Terezinha Cardoso Ferreira Indyanara Ramos Janaina Conceição Jorge Luiz Vilhar Malaquias Juliana Broering Martins Luana Borges da Silva Luana Tarsila Hellmann Luíza Koing Zumblick Maria José Rossetti historia_da_administracao_publica_brasileira.indb 2 Marilene de Fátima Capeleto Patricia A. Pereira de Carvalho Paulo Lisboa Cordeiro Paulo Mauricio Silveira Bubalo Rosângela Mara Siegel Simone Torres de Oliveira Vanessa Pereira Santos Metzker Vanilda Liordina Heerdt Gestão Documental Patrícia de Souza Amorim Poliana Simao Schenon Souza Preto Karine Augusta Zanoni Marcia Luz de Oliveira Mayara Pereira Rosa Luciana Tomadão Borguetti Gerência de Desenho e Desenvolvimento de Materiais Didáticos Assuntos Jurídicos Márcia Loch (Gerente) Bruno Lucion Roso Sheila Cristina Martins Desenho Educacional Marketing Estratégico Rafael Bavaresco Bongiolo Carolina Hoeller da Silva Boing Vanderlei Brasil Francielle Arruda Rampelotte Cristina Klipp de Oliveira (Coord. Grad./DAD) Roseli A. Rocha Moterle (Coord. Pós/Ext.) Aline Cassol Daga Aline Pimentel Carmelita Schulze Daniela Siqueira de Menezes Delma Cristiane Morari Eliete de Oliveira Costa Eloísa Machado Seemann Flavia Lumi Matuzawa Geovania Japiassu Martins Isabel Zoldan da Veiga Rambo João Marcos de Souza Alves Leandro Romanó Bamberg Lygia Pereira Lis Airê Fogolari Luiz Henrique Milani Queriquelli Marcelo Tavares de Souza Campos Mariana Aparecida dos Santos Marina Melhado Gomes da Silva Marina Cabeda Egger Moellwald Mirian Elizabet Hahmeyer Collares Elpo Pâmella Rocha Flores da Silva Rafael da Cunha Lara Roberta de Fátima Martins Roseli Aparecida Rocha Moterle Sabrina Bleicher Verônica Ribas Cúrcio Reconhecimento de Curso Acessibilidade Multimídia Lamuniê Souza (Coord.) Clair Maria Cardoso Daniel Lucas de Medeiros Jaliza Thizon de Bona Guilherme Henrique Koerich Josiane Leal Marília Locks Fernandes Gerência Administrativa e Financeira Renato André Luz (Gerente) Ana Luise Wehrle Anderson Zandré Prudêncio Daniel Contessa Lisboa Naiara Jeremias da Rocha Rafael Bourdot Back Thais Helena Bonetti Valmir Venício Inácio Gerência de Ensino, Pesquisa e Extensão Janaína Baeta Neves (Gerente) Aracelli Araldi Elaboração de Projeto Maria de Fátima Martins Extensão Maria Cristina Veit (Coord.) Pesquisa Daniela E. M. Will (Coord. PUIP, PUIC, PIBIC) Mauro Faccioni Filho (Coord. Nuvem) Pós-Graduação Anelise Leal Vieira Cubas (Coord.) Biblioteca Salete Cecília e Souza (Coord.) Paula Sanhudo da Silva Marília Ignacio de Espíndola Renan Felipe Cascaes Gestão Docente e Discente Enzo de Oliveira Moreira (Coord.) Capacitação e Assessoria ao Docente Alessandra de Oliveira (Assessoria) Adriana Silveira Alexandre Wagner da Rocha Elaine Cristiane Surian (Capacitação) Elizete De Marco Fabiana Pereira Iris de Souza Barros Juliana Cardoso Esmeraldino Maria Lina Moratelli Prado Simone Zigunovas Tutoria e Suporte Anderson da Silveira (Núcleo Comunicação) Claudia N. Nascimento (Núcleo Norte- Nordeste) Maria Eugênia F. Celeghin (Núcleo Pólos) Andreza Talles Cascais Daniela Cassol Peres Débora Cristina Silveira Ednéia Araujo Alberto (Núcleo Sudeste) Francine Cardoso da Silva Janaina Conceição (Núcleo Sul) Joice de Castro Peres Karla F. Wisniewski Desengrini Kelin Buss Liana Ferreira Luiz Antônio Pires Maria Aparecida Teixeira Mayara de Oliveira Bastos Michael Mattar Vanessa de Andrade Manoel (Coord.) Letícia Regiane Da Silva Tobal Mariella Gloria Rodrigues Vanesa Montagna Avaliação da aprendizagem Portal e Comunicação Catia Melissa Silveira Rodrigues Andreia Drewes Luiz Felipe Buchmann Figueiredo Rafael Pessi Gerência de Produção Arthur Emmanuel F. Silveira (Gerente) Francini Ferreira Dias Design Visual Pedro Paulo Alves Teixeira (Coord.) Alberto Regis Elias Alex Sandro Xavier Anne Cristyne Pereira Cristiano Neri Gonçalves Ribeiro Daiana Ferreira Cassanego Davi Pieper Diogo Rafael da Silva Edison Rodrigo Valim Fernanda Fernandes Frederico Trilha Jordana Paula Schulka Marcelo Neri da Silva Nelson Rosa Noemia Souza Mesquita Oberdan Porto Leal Piantino Sérgio Giron (Coord.) Dandara Lemos Reynaldo Cleber Magri Fernando Gustav Soares Lima Josué Lange Claudia Gabriela Dreher Jaqueline Cardozo Polla Nágila Cristina Hinckel Sabrina Paula Soares Scaranto Thayanny Aparecida B. da Conceição Conferência (e-OLA) Gerência de Logística Marcelo Bittencourt (Coord.) Jeferson Cassiano A. da Costa (Gerente) Logísitca de Materiais Carlos Eduardo D. da Silva (Coord.) Abraao do Nascimento Germano Bruna Maciel Fernando Sardão da Silva Fylippy Margino dos Santos Guilherme Lentz Marlon Eliseu Pereira Pablo Varela da Silveira Rubens Amorim Yslann David Melo Cordeiro Avaliações Presenciais Graciele M. Lindenmayr (Coord.) Ana Paula de Andrade Angelica Cristina Gollo Cristilaine Medeiros Daiana Cristina Bortolotti Delano Pinheiro Gomes Edson Martins Rosa Junior Fernando Steimbach Fernando Oliveira Santos Lisdeise Nunes Felipe Marcelo Ramos Marcio Ventura Osni Jose Seidler Junior Thais Bortolotti Carla Fabiana Feltrin Raimundo (Coord.) Bruno Augusto Zunino Gabriel Barbosa Produção Industrial Gerência Serviço de Atenção Integral ao Acadêmico Maria Isabel Aragon (Gerente) Ana Paula Batista Detóni André Luiz Portes Carolina Dias Damasceno Cleide Inácio Goulart Seeman Denise Fernandes Francielle Fernandes Holdrin Milet Brandão Jenniffer Camargo Jessica da Silva Bruchado Jonatas Collaço de Souza Juliana Cardoso da Silva Juliana Elen Tizian Kamilla Rosa Mariana Souza Marilene Fátima Capeleto Maurício dos Santos Augusto Maycon de Sousa Candido Monique Napoli Ribeiro Priscilla Geovana Pagani Sabrina Mari Kawano Gonçalves Scheila Cristina Martins Taize Muller Tatiane Crestani Trentin Gerência de Marketing Eliza B. Dallanhol Locks (Gerente) Relacionamento com o Mercado Alvaro José Souto Relacionamento com Polos Presenciais Alex Fabiano Wehrle (Coord.) Jeferson Pandolfo 10/08/11 15:15 Ruth Terezinha Kehring História da Administração Pública Brasileira Livro didático Revisão e atualização de conteúdo Rosa Beatriz Madruga Pinheiro Design instrucional João Marcos de Souza Alves 5ª edição Palhoça UnisulVirtual 2011 historia_da_administracao_publica_brasileira.indb 3 10/08/11 15:15 Copyright © UnisulVirtual 2011 Nenhuma parte desta publicação pode ser reproduzida por qualquer meio sem a prévia autorização desta instituição. Edição – Livro Didático Professora Conteudista Ruth Terezinha Kehringg Revisão e atualização de conteúdo Rosa Beatriz Madruga Pinheiro (5ª edição) Design Instrucional Márcia Loch Flavia Lumi Matuzawa João Marcos de Souza Alves (5ª edição) Projeto Gráfico e Capa Equipe UnisulVirtual Diagramação Oberdan Piantino Revisão Amaline Mussi 351.0981 K35 Kehring, Ruth Terezinha História da administração pública brasileira : livro didático / Ruth Terezinha Kehring ; design instrucional Márcia Loch, Flavia Lumi Matuzawa, João Marcos de Souza Alves . – 5. ed., rev. e atual. – Palhoça : UnisulVirtual, 2011. 262 p. : il. ; 28 cm. Inclui bibliografia. 1. Administração pública – Brasil. 2. Política urbana – Brasil. 3. Estado – Brasil. I. Loch, Márcia. II. Matuzawa, Flavia Lumi. III. Alves, João Marcos de Souza. IV. Título. Ficha catalográfica elaborada pela Biblioteca Universitária da Unisul historia_da_administracao_publica_brasileira.indb 4 10/08/11 15:15 Sumário Apresentação. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 7 Palavras da professora. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 9 Plano de estudo . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 11 UNIDADE 1 - Antecedentes histórico-conceituais da administração pública. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 17 UNIDADE 2 - Origens da administração pública brasileira: até o início do século XX. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 45 UNIDADE 3 - República Federativa do Brasil: estado, governo e os três poderes. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 93 UNIDADE 4 - A administração pública brasileira no século 20 (após 1930) . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 121 UNIDADE 5 - Introdução aos princípios e funções públicas e à competência e atribuições da União, estados e municípios . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 167 UNIDADE 6 - Fatores culturais e administração pública. . . . . . . . . . . . . . . . . 195 UNIDADE 7 - A modernização do estado: entre concentração, descentralização e flexibilização . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 211 Para concluir o estudo. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 243 Referências. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 245 Sobre a professora conteudista. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 251 Sobre a professora revisora (5ª edição). . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 253 Respostas e comentários das atividades de autoavaliação. . . . . . . . . . . . . . 255 Biblioteca Virtual. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 261 historia_da_administracao_publica_brasileira.indb 5 10/08/11 15:15 historia_da_administracao_publica_brasileira.indb 6 10/08/11 15:15 Apresentação Este livro didático corresponde à disciplina História da Administração Pública Brasileira. O material foi elaborado visando a uma aprendizagem autônoma e aborda conteúdos especialmente selecionados e relacionados à sua área de formação. Ao adotar uma linguagem didática e dialógica, objetivamos facilitar seu estudo a distância, proporcionando condições favoráveis às múltiplas interações e a um aprendizado contextualizado e eficaz. Lembre-se que sua caminhada, nesta disciplina, será acompanhada e monitorada constantemente pelo Sistema Tutorial da UnisulVirtual, por isso a “distância” fica caracterizada somente na modalidade de ensino que você optou para sua formação, pois na relação de aprendizagem professores e instituição estarão sempre conectados com você. Então, sempre que sentir necessidade entre em contato; você tem à disposição diversas ferramentas e canais de acesso tais como: telefone, e-mail e o Espaço Unisul Virtual de Aprendizagem, que é o canal mais recomendado, pois tudo o que for enviado e recebido fica registrado para seu maior controle e comodidade. Nossa equipe técnica e pedagógica terá o maior prazer em lhe atender, pois sua aprendizagem é o nosso principal objetivo. Bom estudo e sucesso! Equipe UnisulVirtual. 7 historia_da_administracao_publica_brasileira.indb 7 10/08/11 15:15 historia_da_administracao_publica_brasileira.indb 8 10/08/11 15:15 Palavras da professora Prezado aluno, prezada aluna Você está iniciando agora seus estudos de uma nova disciplina, fundamental para a formação que você se propôs. Conhecer a história da administração pública brasileira é pré-requisito para você, enquanto administrador público, saber onde você está inserido no seu mundo do trabalho e social. Quem não conhece a história está fadado a repetir erros historicamente superados ou a permanecer no passado. E assim, colocar-se em um presente irreal e superficial. A administração pública brasileira existe e não caiu do céu. Mesmo que em suas origens aqui tenha sido aportada quando não deportada. Pois trouxe sua bagagem histórico-social, que aqui foi processada e continua sendo reelaborada, superada e recriada. A atualidade dos conceitos-chave, mecanismos e instrumentos da administração pública são o produto da sua história, processadas no contexto da realidade brasileira. Inserida a administração pública nas práticas de governo e sendo a relação entre governo e Estado mediada pela política, é humanamente impossível dissociar a administração pública das políticas públicas que lhe cabe realizar. Apenas por motivos pedagógicos, aqui você vai estudar a constituição da administração pública no Brasil e na nossa próxima disciplina como operar a gestão das políticas. Como você já deve ter se dado conta, esta disciplina é a sua iniciação no mundo da administração pública brasileira. Juntos vamos decifrá-lo. Bons estudos! Com o abraço da Professora Ruth historia_da_administracao_publica_brasileira.indb 9 10/08/11 15:15 historia_da_administracao_publica_brasileira.indb 10 10/08/11 15:15 Plano de estudo O plano de estudos visa a orientá-lo no desenvolvimento da disciplina. Ele possui elementos que o ajudarão a conhecer o contexto da disciplina e a organizar o seu tempo de estudos. O processo de ensino e aprendizagem na UnisulVirtual leva em conta instrumentos que se articulam e se complementam, portanto, a construção de competências se dá sobre a articulação de metodologias e por meio das diversas formas de ação/mediação. São elementos desse processo: o livro didático; o Espaço UnisulVirtual de Aprendizagem (EVA); as atividades de avaliação (a distância, presenciais e de autoavaliação); o Sistema Tutorial. Ementa Origens do governo e da administração pública no Brasil. A organização dos poderes. Estado e Governo. Fundamentos, princípios e funções do setor público. Estrutura e funcionamento. Fatores culturais e administração pública. A modernização do Estado. Concentração e desconcentração federal, estadual e municipal. historia_da_administracao_publica_brasileira.indb 11 10/08/11 15:15 Universidade do Sul de Santa Catarina Objetivos Geral: Resgatar o conhecimento da História da Administração Pública Brasileira. Específicos: Entender a origem da Administração Pública. Entender a organização dos poderes. Compreender os fundamentos, princípios e funções do setor público. Estudar a estrutura, funcionamento e fatores culturais. Identificar a modernização do Estado. Entender a concentração e desconcentração federal, estadual e municipal. Carga Horária A carga horária total da disciplina é 60 horas-aula. Conteúdo programático/objetivos Veja, a seguir, as unidades que compõem o livro didático desta disciplina e os seus respectivos objetivos. Estes se referem aos resultados que você deverá alcançar ao final de uma etapa de estudo. Os objetivos de cada unidade definem o conjunto de conhecimentos que você deverá possuir para o desenvolvimento de habilidades e competências necessárias à sua formação. 12 historia_da_administracao_publica_brasileira.indb 12 10/08/11 15:15 História da Administração Pública Brasileira Unidades de estudo: 7 Unidade 1 - Antecedentes histórico-conceituais da administração pública Nesta primeira unidade você vai entender a origem da administração pública, sua inserção nos primórdios da história da administração e relação com os conceitos de Estado e governo. Vai poder reconhecer os antecedentes da administração pública na Antiguidade e Idade Média e suas bases patrimoniais em relação as noções de Estado feudal e estamental. E ainda as expressões da administração pública no absolutismo e ao nascer do Estado moderno, podendo assim compreender as bases histórico-conceituais da administração pública. Unidade 2 – Origens da administração pública brasileira: até o início do Século XX Na nossa segunda unidade você vai estudar como foi se constituindo a administração pública no Brasil, desde o momento do descobrimento das terras tupiniquins pelos colonizadores portugueses (1500) até o período em que se formou a nossa Velha República (1989-1930). Quer dizer, vai conhecer as características da administração pública brasileira como desdobramento dos seus antecedentes históricos. Nessa perspectiva você será convidado a refletir sobre as formas de organização social que antecederam a chegada do homem branco ao Brasil, a reconhecer o caráter patrimonialista de administração pública trazido pelos colonizadores portugueses, a identificar as origens coloniais que serviram de base para a administração pública brasileira, e, a caracterizar as formas de administração pública assumidas no século 19, do Brasil imperial à Primeira República. 13 historia_da_administracao_publica_brasileira.indb 13 10/08/11 15:15 Universidade do Sul de Santa Catarina Unidade 3 – República Federativa do Brasil: Estado, governo e os três poderes Nesta unidade você vai compreender o que é o Estado Federal; entender as diferentes formas de governo, reconhecendo a importância do sistema democrático e o significado do princípio republicano em suas implicações na administração pública; e, reconhecer os três poderes de governo – Executivo, Legislativo e Judiciário – como parte da administração pública. Unidade 4 – Administração Pública Brasileira no século 20 (após 1930) Na quarta unidade da nossa disciplina você vai perceber a inserção dos antecedentes da Revolução de 1930 para a história da administração pública brasileira, podendo compreender melhor alguns acontecimentos ocorridos no Brasil após a década de 30 do século passado até os dias atuais. Serão identificadas as principais características da administração pública brasileira durante os primeiros quinze anos de governo Vargas (19301945), no período do pós-guerra ao governo populista de Vargas (1946-1954), no desenvolvimentismo e frente aos esforços de uma democracia nascente (1954-1963), atropelada pela administração pública da ditadura militar brasileira (1964-1984), e, ainda nas últimas décadas desde a Nova República até o final do século 20. Unidade 5 – Introdução aos princípios e funções públicas e a competência e atribuições da União, estados e municípios Nesta unidade você vai compreender o que é regime jurídico administrativo; no que consubstancia a correta gestão dos negócios públicos e o manejo dos recursos públicos; a repartição de competência e as atribuições dos Poderes da União, do Distrito Federal, dos estados e dos municípios. 14 historia_da_administracao_publica_brasileira.indb 14 10/08/11 15:15 História da Administração Pública Brasileira Unidade 6 – Fatores culturais e administração pública Na nossa penúltima unidade você vai estudar os fatores culturais que contribuem para a administração pública brasileira, compreendendo a relação do desenvolvimento do País com a necessidade de crescimento dos serviços públicos; a administração pública a partir da reestruturação do sistema de administração financeira, da modificação do contexto político e da evidência de uma cultura de corrupção; apontando para um contraponto na perspectiva de melhorias na competência, capacitação e cultura no serviço público. Unidade 7 – A modernização do Estado: entre concentração, descentralização e flexibilização Na última unidade dessa nossa disciplina você vai aprender a conceituar reforma administrativa dentro da história da organização pública brasileira, compreendendo o conceito de controle social nesse movimento. E vai conhecer as principais diretrizes introduzidas na modernização do Estado, entendendo aspectos da desconcentração e descentralização administrativa, e, das formas de administração direta e indireta, como as autarquias, fundações, sociedade de economia mista, empresas públicas e organizações sociais. 15 historia_da_administracao_publica_brasileira.indb 15 10/08/11 15:15 Universidade do Sul de Santa Catarina Agenda de atividades/Cronograma Verifique com atenção o EVA, organize-se para acessar periodicamente a sala da disciplina. O sucesso nos seus estudos depende da priorização do tempo para a leitura, da realização de análises e sínteses do conteúdo e da interação com os seus colegas e professor. Não perca os prazos das atividades. Registre no espaço a seguir as datas com base no cronograma da disciplina disponibilizado no EVA. Use o quadro para agendar e programar as atividades relativas ao desenvolvimento da disciplina. Atividades obrigatórias Demais atividades (registro pessoal) 16 historia_da_administracao_publica_brasileira.indb 16 10/08/11 15:15 unidade 1 Antecedentes históricoconceituais da administração pública Objetivos de aprendizagem Situar a administração pública nos primórdios da história da administração. Diferenciar os conceitos de estado, governo e administração pública. Conhecer os antecedentes da administração pública na antiguidade e idade média. Reconhecer quais são as bases patrimoniais da administração pública e as noções de estado feudal e estamental. Identificar expressões da administração pública no absolutismo e ao nascer do estado moderno. Compreender as bases histórico-conceituais da administração pública. 1 Seções de estudo Seção 1 Seção 2 Seção 3 Seção 4 Seção 5 historia_da_administracao_publica_brasileira.indb 17 Dos primórdios da história da administração à administração pública Estado e governo como fundamentos da administração pública Antecedentes da administração pública na antiguidade e idade média Bases patrimoniais da administração pública e o estado estamental A organização pública no absolutismo e ao nascer do estado moderno 10/08/11 15:15 Universidade do Sul de Santa Catarina Para início de estudo Já que conceitos têm história e autores, você vai começar o aprendizado sobre a história da administração pública brasileira buscando seus antecedentes longínquos. Partindo das expressões da administração pública nos primórdios da própria administração e das concepções de Estado e Governo na Antiguidade e Idade Média, você vai poder compreender os primeiros fragmentos que vão compor a tessitura da administração pública europeia, a qual vem aportar em nosso continente. A característica histórica mais marcante da administração pública brasileira e que está difícil de romper é o patrimonialismo, que você vai compreender como uma marca consolidada pelo Estado estamental português. E, ainda: vai entender a concepção de Estado absolutista do início da Idade Moderna, que também manteve algumas reminiscências na administração pública brasileira. Seção 1 - Dos primórdios da história da administração à administração pública A história da administração pública acompanha a formação do pensamento administrativo. Os antecedentes históricos da administração a configuram como resultado de contribuições cumulativas das obras e teorias de muitos precursores, destacando-se os filósofos, físicos, economistas, estadistas e empresários. As estruturas orgânicas piramidais, que são amplamente incorporadas na estruturação do conhecimento em administração, há muito tempo já vinham pautando a realização de empreendimentos militares, sociais, políticos, econômicos 18 historia_da_administracao_publica_brasileira.indb 18 10/08/11 15:15 História da Administração Pública Brasileira e religiosos de todos os tempos, concentrando-se no topo da pirâmide as funções de autoridade e poder de decidir, e, na base, as funções de execução. Figura 1.1 - Estrutura piramidal clássica Fonte: Elaboração da autora, 2008. Um exemplo clássico do uso da estrutura piramidal como forma de organização utilizada há muitos séculos e alguns milênios (há mais de dois mil anos), pode ser encontrada no Antigo Testamento (ÊXODO, cap.18, v.13-27). Naquela ocasião, o sogro de Moisés o aconselhava a delegar suas funções para chefias intermediárias como forma de organização para conseguir atender toda a multidão que o procurava cotidianamente. Segundo Chiavenato (1983), os antecedentes da administração na Antiguidade podem ser encontrados nas obras monumentais que revelam a existência, por muitos séculos, de dirigentes capazes de planejar e guiar pessoas para conseguir efetivar realizações daquela magnitude. Como exemplos que demonstram a importância da administração das coisas públicas naqueles diversos contextos históricos, destacam-se (CHIAVENATO, 1983): EGITO – os papiros: importância da organização política. BABILÔNIA – controle escrito e salário mínimo. CHINA – Parábolas de Confúcio: práticas para a boa administração pública. PÉRSIA – Ciro: estudo de movimentos físicos, relações humanas e manuseio de materiais. ROMA – descrição de funções (Cato). Unidade 1 historia_da_administracao_publica_brasileira.indb 19 19 10/08/11 15:15 Universidade do Sul de Santa Catarina A influência da organização da Igreja Católica consigna a importância da unidade de propósitos e objetivos, princípio fundamental da organização eclesiástica, como orientação das normas administrativas, da hierarquia de autoridade (o seu Estado Maior) e da coordenação funcional. Sempre próxima do Estado, quando não fazendo parte diretamente dele, ou se constituindo como tal – o Estado do Vaticano, o modelo de organização da Igreja Católica tem sido referência tanto da administração pública como da privada. Da influência da organização militar para a administração em geral destacam-se: organização linear, o princípio da unidade de comando, escala hierárquica (por níveis de comando), autoridade e responsabilidade, ampliação da escala de comando frente ao volume de operações, novos princípios de organização, planejamento e controle centralizados e a instituição de operações descentralizadas. (CHIAVENATO, 1983). A influência dos filósofos nos antecedentes da formação do pensamento administrativo pode ser atestada a partir das seguintes contribuições (CHIAVENATO, 1983): Sócrates: habilidade pessoal, conhecimento técnico e experiência. Platão: A República – administração dos negócios públicos. Aristóteles: Política – organização do Estado. Bacon (séc. XVI): método experimental e indutivo. Descartes (séc. XVII): o poder da RAZÃO. Hobbes (séc. XVII): o homem é o lobo do homem. Rousseau (séc. XVIII): o Contrato Social. Marx (séc. XIX): dominação econômica do homem pelo homem. As teorias de administração têm aplicação genérica nos mais diversos tipos de organização, cabendo a cada setor de produção absorver referenciais e modelos de gestão, segundo sua disponibilidade de acesso e oportunidades. 20 historia_da_administracao_publica_brasileira.indb 20 10/08/11 15:15 História da Administração Pública Brasileira Somente no século XIX e anteriormente ao nascimento da chamada “administração científica”, houve produções específicas de diferentes problemáticas sociais. Um movimento de diferenciação entre a administração pública e empresarial que possa ter existido em alguns momentos tem dado espaço para o reconhecimento das posições originais da teoria da administração, a exemplo de Fayol e Weber, autores clássicos da formação do pensamento administrativo no início do século XX, os quais, claramente, indicavam a aplicação da teoria das organizações para qualquer esfera. Desde as abordagens acima citadas, pesquisas realizadas por diversos autores da teoria organizacional, com destaque para os de formação mais estruturalista, e, após estes, os de abordagens contingenciais, como também autores mais atuais (PETTIGREW, 1992), todos têm reafirmado que a teoria da administração é genérica, ou seja, aplicável aos mais diversos setores de produção de bens e serviços para a sociedade. Apenas adaptações do seu corpo teórico organizacional são demandadas em suas aplicações setoriais. Pois as peculiaridades do processo produtivo nos diferentes setores e áreas de produção são equacionadas por administradores do próprio setor, referenciados nas produções pertinentes a cada contexto específico. A complexidade, mudanças e incertezas contidas na sociedade implicam o aumento de demandas da administração como sendo atividade humana. A tarefa básica da administração é fazer as coisas por meio das pessoas. Portanto, basicamente, gerir pessoas em cooperação, visando a alcançar objetivos com eficiência dos recursos. Para tanto, são desenvolvidos modelos e estratégias adequadas à solução dos problemas encontrados no mundo organizacional. Como ciência, a administração tem um objeto próprio e seus princípios são formulados pela experiência científica. A administração estuda e investiga para conhecer e compreender, essencialmente, a estrutura e funcionamento das organizações. Elabora teorias e leis baseadas em hipóteses, modelos e postulados. Pode-se lhe atribuir a existência em dois campos: Unidade 1 historia_da_administracao_publica_brasileira.indb 21 21 10/08/11 15:15 Universidade do Sul de Santa Catarina o explicativo: que aporta o conhecimento e indica técnicas para operar e transformar organizações; o avaliativo: da aplicação de suas explicações, com o que realimenta e guia a explicação científica. Seção 2 - Estado e governo como fundamentos da administração pública Houve uma radical transformação do significado da administração desde a sua origem etimológica. Ad significa direção ou tendência para, enquanto que minister traz a ideia de subordinação e obediência. A tarefa central da administração é interpretar os objetivos organizacionais e transformá-los em ação coordenada entre esforços de todas as áreas e níveis da organização, realizando suas funções. Ao incorporar o adjetivo pública, a administração volta-se para as organizações públicas. Quer dizer, pertencentes à estrutura de Estado, ou seja, as instituições governamentais. A Administração Pública compreende a estrutura e as atividades essenciais que possibilitam ao Estado o cumprimento de seus fins. E, como o Estado opera por meio do governo, é por intermédio desta última instituição que a administração pública se processa. Em sentido formal, a Administração Pública é o conjunto de órgãos instituídos para consecução dos objetivos do Governo; em sentido material, é o conjunto das funções necessárias aos serviços públicos em geral; em acepção operacional, é o desempenho perene e sistemático, legal e técnico, dos serviços do próprio Estado ou por ele assumidos em benefício da coletividade. Numa visão global, a Administração Pública é, pois, todo o aparelhamento do Estado preordenado à realização de seus serviços, visando à satisfação das necessidades coletivas. 22 historia_da_administracao_publica_brasileira.indb 22 10/08/11 15:15 História da Administração Pública Brasileira Você sabe o que é Estado? Um conceito para o Estado, bem sintético e recorrente entre vários autores, define-o como uma nação politicamente organizada. Também é bastante conhecida, inclusive nos currículos de segundo grau, a chamada teoria tradicional dos três elementos do Estado: 1.coletividade (povo); 2.território; 3.poder político (soberania). Existem inúmeras variações nas definições para cada um destes elementos, mantendo-se a mesma estrutura conceitual. É comum encontrar para o Estado uma definição como a seguinte: é um conjunto humano, um território e um poder político juridicamente orientado para objetivos de interesse público. (VERBO, 1968). Como se pode depreender a respeito do conceito acima, “o Estado inclui o governo e os governados, abrangendo todas as pessoas dentro de um território definido, como membros de um governo soberano, (os) cidadãos [...], cujas ações são controladas por ele.” (LAKATOS; MARCONI, 1988, p.188). E assim tem sido historicamente. Conforme explicitam as autoras acima, “o conceito de Estado implica a inclusão do elemento governo, que mantém a ordem e estabelece as normas relativas às relações entre os cidadãos.” (ibid., p. 188). Pois o governo representa oficialmente o poder político do Estado e simboliza a sua soberania. Unidade 1 historia_da_administracao_publica_brasileira.indb 23 23 10/08/11 15:15 Universidade do Sul de Santa Catarina Nos anos trinta, no campo da ciência política, Carl Schmitt emitiu o conceito de Estado voltado para o desenvolvimento político. O autor propôs a seguinte definição: “O Estado é o status político de um povo organizado dentro de um limite territorial.” O Estado é a essência da política. Política, entendida como uma luta pelo poder; e o Estado, como lugar onde se situa este poder. A integração da sociedade com a política e sua análise dividiu o interesse da Ciência Política entre o Estado e a sociedade. Porém, apesar de a definição ser abrangente, o tema continuou sendo debatido, a fim de encontrar uma definição de Estado que encerre sua essência e que permita definir sua singularidade em relação a outras instituições sociais. Por um longo tempo, uma das respostas mais aceitas e utilizadas foi formulada por Max Weber: “Estado consiste em uma comunidade humana que, dentro de um determinado território, reclama para si (com êxito) o monopólio do uso legítimo da força.” Em outra acepção, o Estado designa a estrutura ou conjunto de instituições que compõem o chamado aparato do Estado, isto é, os órgãos administrativos do governo os quais desenvolvem ações para o sistema social que lhes serve de marco. Esta significação aproxima-se da noção de Governo, distinguindo-se de outras organizações, tais como os partidos políticos, os sindicatos e, até mesmo, os grupos familiares. Isto se deve ao fato de estes incluírem ou representarem certos segmentos da sociedade. Neste sentido, o Estado é distinto do restante, da totalidade ou da sociedade. Quando se fala de monopólio estatal da violência, se pensa, geralmente, na acepção restrita da palavra Estado, já que teria pouco sentido atribuir este monopólio ao conjunto dos homens ou seu território. Então, o que é Governo? 24 historia_da_administracao_publica_brasileira.indb 24 10/08/11 15:15 História da Administração Pública Brasileira Governo é o aparelho de Estado. É a estrutura de funcionamento por meio da qual o Estado se organiza. Quer dizer: O governo é formado pelos órgãos e instituições que constituem os seus poderes – Executivo, Legislativo e Judiciário. E, sendo um país federado, como ocorre no Brasil, o governo se organiza em cada nível da federação: seja isto em nível federal, estadual ou municipal. Um exemplo atual que permite perceber melhor a diferença entre Estado e Governo é a Inglaterra, com sua monarquia constitucional. Em função do seu regime parlamentarista, naquele país existe, por um lado, o Estado da Inglaterra, que tem por chefe um monarca, a Rainha; e, por outro lado, o seu governo, que é liderado pelo primeiro ministro. Ou seja, existe um chefe de Estado e um chefe de Governo. No caso do Brasil, como nos Estados Unidos da América, o chefe de Estado assume também a função de chefe de governo. Agora que você já estudou uma definição de Estado por referência e sabe diferenciar Estado e Governo, vamos entender onde entra a administração pública. O que é Administração Pública? Pode-se entender a administração pública como um conjunto de pessoas que compõem os órgãos e serviços do aparelho de Estado, ou, que desenvolvem a atividade ou função da administração dos órgãos de governo. Assim como a concepção de Estado muda através dos tempos e dos continentes, também o conceito de administração pública tem história e seu significado será construído durante toda esta disciplina. Unidade 1 historia_da_administracao_publica_brasileira.indb 25 25 10/08/11 15:15 Universidade do Sul de Santa Catarina Seção 3 - Antecedentes da administração pública na antiguidade e idade média – Você sabe qual a concepção de Administração Pública na Antiguidade Grego-Romana? Você lembra os filósofos clássicos estudados na disciplina de Filosofia? Os gregos Sócrates, Platão e Aristóteles nos deixaram os primeiros registros históricos de uma filosofia política com foco no Estado. Na Grécia Antiga, berço das sociedades europeias atuais, nasce a filosofia, os jogos olímpicos (educação física) e a democracia (ciência política), entre muitas outras disciplinas, aqui entendidas como áreas do conhecimento. Por exemplo, a medicina. Existiram dois importantes períodos na antiguidade grega, nos quais se podem antever algumas características das organizações políticas: 1) Genos, o período pré-homérico e a época de Homero, em torno de 2000 anos a.C., onde se destacavam: os agrupamentos familiares extensos; o poder centralizado em apenas um chefe, com toda autonomia política; divisões da sociedade em núcleos menores, as chamadas fratrias e tribos. 2) Polis, o período arcaico (800 a 600 anos a.C.): a cidade-estado existia já com certa regulamentação; expansão e colonização dirigidas para toda a Península Itálica; o poder político na cidade de Esparta compreendia uma diarquia, com Conselho e Assembleia; 26 historia_da_administracao_publica_brasileira.indb 26 10/08/11 15:15 História da Administração Pública Brasileira o poder político na cidade de Atenas compreendia uma monarquia, onde, enquanto diminuía a aristocracia, aumentava a democracia. Um espaço privilegiado da organização política em Atenas era a ágora, a grande praça pública no centro da cidade, berço da democracia, onde se reuniam os cidadãos no exercício de seu papel político. Na Roma Antiga, também existiram dois grandes momentos de organização política: a clássica Monarquia Romana (até 600 anos a.C.), assim constituída: Rei, Conselho de Anciãos, Senado (chefes de família e sacerdotes) e Assembleia dos patrícios; a clássica República Romana, resultado de um golpe do Conselho de Anciãos na Monarquia Romana, criando-se uma aristocracia que conservava tanto elementos monárquicos (com suas Magistraturas) como elementos aristocráticos (através do Senado) e elementos democráticos (com suas Assembleias). A Roma Antiga é a grande referência clássica do nascer e desenvolver-se da cidadania e do direito. Para um cidadão romano, culturalmente, o Estado estava acima de tudo, o que se refletia na coragem e lealdade dos romanos a serviço da república (“coisa pública”), concepção original de Estado. A vida do cidadão era regida por leis que representam a origem do direito em suas duas formas clássicas: Direito Público, tratando dos costumes (Direito Civil) e das conquistas (Direito Estrangeiro); Direito Privado, trazendo os ordenamentos legais para a vida nas famílias. Unidade 1 historia_da_administracao_publica_brasileira.indb 27 27 10/08/11 15:15 Universidade do Sul de Santa Catarina A administração pública no período feudal Na disciplina de Sociologia , você estudou que o feudalismo foi um sistema social, econômico e político característico da Idade Média. Este grande período negro da história compreende nada menos que 10 séculos, ou seja, aproximadamente 1.000 anos, que vão desde o século V até o século XV: desde a queda do Império Romano do Ocidente até a tomada de Constantinopla pelos turcos. Você sabe por que a Idade Média é conhecida como a Idade das Trevas? Porque o domínio dos senhores feudais e do clero da época fez perder-se todo o desenvolvimento artístico, intelectual, filosófico e institucional construído na Antiguidade. Passaram a reinar os dogmas da Igreja Católica e a se destacar as invasões germânicas, a partir das quais os valores militares começam a orientar as concepções dos senhores feudais sobre chefia. Também na Idade Média se destacam dois grandes períodos históricos: a Alta Idade Média (séculos V a IX), em que nasce o sistema feudal na Europa e cresce o Império Bizantino (Romano do Oriente) e se instaura a forma de Estado Teocrático na Península Arábica (o Islão); a Idade Média (dos séculos X a XV), em que os modelos acima se consolidam. No sistema feudal, o modo de organização econômica, política, social e cultural é baseado na posse da terra. Nesse contexto, nasce a obrigação servil em relação aos seus próprios proprietários. Segundo Faoro (2001, p.34): O feudalismo, fase necessária no ocidente europeu, seria um momento da divisão do trabalho, que se projeta em formas diversas de propriedade. Sucedeu ao primeiro estágio, o tribal, o período estatal e comunal, alcançando 28 historia_da_administracao_publica_brasileira.indb 28 10/08/11 15:15 História da Administração Pública Brasileira o sistema feudal, prelúdio da era capitalista. Cidade e campo, polarizados com a propriedade territorial e corporativa, respectivamente, se identificam numa ordem patriarcal e hierárquica. Feudalismo e economia natural seriam termos correlatos. A importância de estudar e compreender introdutoriamente este tema prende-se a que o feudalismo deixou um lastro o qual perpassa os tempos, persistentemente, dentro dos rumos diversos que seguiu a sociedade e sua administração pública. No sistema feudal, conservam-se tanto elementos do mundo romano, como a vila, os colonos precários ou clientes e o poder político; e, também, valores culturais dos povos germânicos, como a economia natural, a imobilidade social, um sistema político sem Estado e o comitatus, seus guerreiros defensores dos feudos. Destacam-se as seguintes bases do sistema feudal: o regime de propriedade da terra, havendo a área de domínio ou senhorio, a posse considerada coletiva dos bosques e pastos e as reservas privadas ou na forma de co-propriedade; as relações sociais, onde quem nasce servo ou senhor assim se manterá por toda a vida (a imobilidade social antes referida), pertencendo exclusivamente ao senhor o poder militar e político, havendo, ainda, outras classes sociais intermediárias – os vilões, escravos e ministeriais, sendo que estes últimos podiam ascender excepcionalmente até à condição de cavaleiros; o regime de trabalho típico da época, denominado corveia, que significava trabalho forçado, pagamentos do trabalho por redevances, consentimento de uso de alojamentos e similares e as respectivas prestações de serviços como contrapartida. Como era o estado feudal? Unidade 1 historia_da_administracao_publica_brasileira.indb 29 29 10/08/11 15:15 Universidade do Sul de Santa Catarina Havia uma soberania piramidal e fragmentária na estrutura da sociedade feudal. Esse modelo de organização pode ser caracterizado em três tipos: 1.poder político local, descentralizado em relação ao rei; 2.proteção dos senhores feudais, obtida pelo juramento de fidelidade a outros senhores, tornando-se estes últimos suseranos (superiores) dos protegidos, os quais passam a ser seus vassalos (outros senhores subordinados aos senhores feudais seus protetores); 3.estrutura hierárquica piramidal, com o rei no topo, num status que se relaciona exclusivamente com seus vassalos diretamente ligados a ele, como duques, marqueses e condes, sucessivamente, ficando no espaço central da estrutura os barões como suseranos dos cavaleiros que formam a base da pirâmide hierárquica. É nas estruturas desta natureza que têm origem os reinados e a conhecida nobreza na organização da sociedade ocidental. A ideia mais próxima de Estado feudal sintetiza um exercício acumulativo das suas funções diretivas pelos senhores feudais por um lado; e, a fragmentação do poder central entre os diversos feudos, por outro. Segundo Faoro (2001, p.36), não se pode considerar a organização política da sociedade feudal como um Estado propriamente, conforme entendemos este conceito hoje. Nas suas palavras: [...]O feudalismo, fenômeno não somente europeu, significa, portanto, um acidente, um desvio na formação da nação politicamente organizada (o nosso conceito de Estado até aqui assimilado). [...] O incremento do comércio, de outro lado, acelera o aparecimento do sistema patrimonial, contrário à ordem feudal. (ibid., p.36). 30 historia_da_administracao_publica_brasileira.indb 30 10/08/11 15:15 História da Administração Pública Brasileira Assim pode-se afirmar que “O feudalismo não cria, no sentido moderno, um Estado. [...] apenas concilia, na realização da homogeneidade nacional, os privilégios, contratualmente reconhecidos, de uma camada autônoma de senhores territoriais.” (p. 36). Seção 4 - Bases patrimoniais da administração pública e o estado estamental O estado estamental e as monarquias absolutistas Com o final da Idade Média, passam a existir algumas formas intermediárias que vêm anteceder a futura organização do Estado Moderno – o Estado Estamental é a primeira dessas formas que se configura naquele momento da história. A seguir virá outro desenho de Estado que você vai estudar na próxima seção - as Monarquias Absolutistas. Estas são apenas formas transitórias e bem menos conhecidas que as três grandes divisões históricas: o Estado na Antiguidade, sua fragmentação na Idade Média e o Estado na Modernidade. Porém, do ponto de vista da administração pública brasileira, por suas marcas profundas na organização das coisas públicas em nosso país, muitas delas presentes até hoje, o estamento, assim como o Estado absolutista, são da maior importância na compreensão da nossa história. O que foi o Estado estamental? Como decorrência das características do sistema feudal – em que se destacava a produção autossuficiente em cada feudo – e o poder político local independente, os movimentos que levaram à formação do Estado foram criando uma espécie de comunidade Unidade 1 historia_da_administracao_publica_brasileira.indb 31 31 10/08/11 15:15 Universidade do Sul de Santa Catarina privilegiada para os senhores feudais. Trata-se dos estamentos (como se fossem castas superiores) que se foram instalando na organização do Estado. O Estado estamental compreende uma tipologia intermediária entre o Estado feudal e o Estado absoluto. Segundo Bobbio (2001), Estado estamental significa um Estado de estamentos em torno do Príncipe, formado por instituições que representam os interesses da própria categoria. Etimologicamente stände significa órgãos colegiados, pelos quais se organiza o Estado Estamental. Sua instituição representa os interesses da própria categoria, protegendo os grupos daquela mesma posição social. Seus direitos e privilégios se consolidavam por meio das assembleias deliberativas, a exemplo da Câmara dos Lordes (nobres e clero) e da Câmara dos Comuns (estamento burguês). O exemplo histórico de Portugal, segundo Faoro (2001, p.37), é um caso típico, por um lado, da não existência do feudalismo propriamente dito; e, por outro lado, de configuração típica de um Estado Estamental que ultrapassou séculos: O elemento militar do regime feudal caracteriza a situação de uma camada (o estamento) – vinculada ao soberano por um contrato – um contrato de status, calcado na lealdade, sem subordinação incondicional. Sob o aspecto econômico-social, aos senhores está reservada uma renda, resultante da exploração da terra. Politicamente, a camada dominante, associada ao rei por convívio fraternal e de irmandade, dispõe de poderes administrativos e de comando, os quais, para se atrelarem ao rei, dependem de negociações e entendimentos. Dos três elementos, que, somente reunidos constituem o feudalismo, resulta, com respeito ao soberano, a imunidade armada, capaz de se extremar na resistência, elevada à categoria de um direito. Situado teórica e historicamente, o conteúdo do sistema feudal, ressalta do enunciado a sua incompatibilidade 32 historia_da_administracao_publica_brasileira.indb 32 10/08/11 15:15 História da Administração Pública Brasileira com o mundo português, desde os primeiros atos do drama da independência e da reconquista. [...] Portugal não conheceu o feudalismo. Não se vislumbra, por mais esforços que se façam para desfigurar a história, uma camada, entre o rei e o vassalo, de senhores, dotados de autonomia política. Agora, o estamento, esse sim pode ser considerado um fenômeno da organização do Estado, governo e administração pública, que ganha maior expressão no modelo assumido por Portugal no período das grandes navegações e que vai atravessar mares até suas colônias. Segundo Faoro (2001, p. 39-40): [...] Entre o comércio medieval, de trocas costeiras, e o comércio moderno, com as navegações longas, há o aparecimento da burguesia desvinculada da terra, capaz de financiar a mercancia. Há, sobretudo, o aparecimento de um órgão centralizador, dirigente, que conduz as operações comerciais, como empresa sua: o príncipe. [...] O Estado torna-se uma empresa do príncipe, que intervém em tudo, empresário audacioso, exposto a muitos riscos por amor à riqueza e à glória: empresa de paz e empresa de guerra. Para a gestão de tal empreendimento, o Estado português precisa de governo e de administração pública. O estamento é a forma utilizada. Como órgãos de Estado, o estamento do final da Idade Média e início da Idade Moderna pode ser considerado um antecessor do conceito de governo hoje adotado na sociedade. Unidade 1 historia_da_administracao_publica_brasileira.indb 33 No estamento estão reunidos os funcionários administrativoeconômicos que comandam os interesses do rei. 33 10/08/11 15:15 Universidade do Sul de Santa Catarina Seção 5 - A organização pública no absolutismo e ao nascer do estado moderno O que foi o Absolutismo? Nesta seção, você vai estudar a passagem do Estado Feudal para o Estado Absoluto e a consequente formação gradativa de aparatos administrativos. O entendimento desta transição torna-se importante para acompanhar um processo histórico da constituição do Estado moderno e contemporâneo. Durante o século XVI, se estabelecem estados absolutistas na França, Inglaterra e Espanha. Esta era uma forma de Estado sem quaisquer intermediários, pois o soberano reinava absoluto sobre todos os demais integrantes do reino. Os absolutistas criticam a doutrina do governo misto, pois tudo que lhes interessa é o poder absoluto do soberano sobre o povo, sem nenhuma intermediação. O Estado absolutista buscava manter um equilíbrio entre a velha nobreza feudal e a nova burguesia urbana que se ia formando pelo desenvolvimento do comércio, modo econômico que constitui a sociedade mercantil ou comercial da época (ainda não existiam indústrias). O mercantilismo deriva-se das rápidas expansões do comércio emergente nas relações entre países e regiões. Foi na região italiana do Mar Mediterrâneo que o mercantilismo se desenvolveu mais rapidamente. Como características de sua organização política, nas monarquias absolutistas havia exércitos e burocracias, impostos nacionais e legislação codificada em torno de um mercado unificado no interior de cada país, e não mais segmentado em diversos feudos. O Estado absoluto era uma forma de concentrar e centralizar o poder, sendo que os costumes se adaptavam às leis toleradas pelo rei. Este Estado, além do poder de usar a força com exclusividade, tinha o poder de impor tributos e um poder central sobre as cidades, corporações e sociedades particulares. (Bobbio, 2001). 34 historia_da_administracao_publica_brasileira.indb 34 10/08/11 15:15 História da Administração Pública Brasileira A evolução das Monarquias Absolutistas, frente ao surgimento da sociedade industrial, que se consolida sob a lógica liberal capitalista, vai desembocar em uma nova forma de Estado até hoje existente – o Estado Moderno. O que foi o Estado Moderno? Você sabe desde quando estamos na Idade Moderna? Apesar de não haver nenhuma relação direta, para facilitar nossa localização nesses tempos, pode-se afirmar que vivemos a Idade Moderna aproximadamente desde a era dos descobrimentos, ou para nós, a época do chamado descobrimento do Brasil pelos portugueses. Indiretamente, foi na época das grandes navegações, quando o mapa mundi se modificou, com a inclusão das Américas. Bobbio (2001) desenvolve uma tipologia tipicamente histórica pós- Antiguidade, segundo a qual podem-se categorizar quatro tipos de Estado: feudal, estamental e absoluto, já estudados, e o Estado representativo, forma predominante do Estado Moderno. O Estado representativo (como representante do povo de uma nação) pode constituir-se por revolução, guerra civil ou caminhos democráticos. Nessa concepção, cabe ao Estado representar os interesses em nome dos direitos políticos e direitos individuais. Essa fase de transformação do Estado dura até agora. Segundo Bobbio (2001, p.116), o Estado representativo surge inicialmente [...] sob a forma de monarquia, primeiro constitucional e depois (monarquia) parlamentar. Na Inglaterra, após a ‘grande rebelião’; no resto da Europa, após a revolução francesa; e, sob a forma de república presidencial, nos Estados Unidos da América. A divisão histórica dos tipos de Estado já estudados é somente uma das tipologias possíveis entre outras que podem ser estabelecidas para classificar as formas de Estado. Bobbio (2001, p.113-126) nos explica que, para elaborar uma Unidade 1 historia_da_administracao_publica_brasileira.indb 35 35 10/08/11 15:15 Universidade do Sul de Santa Catarina tipologia consequente sobre as formas de Estado, precisam ser considerados os seguintes elementos: as relações entre a organização política do Estado e a sociedade; as diferentes finalidades do poder político organizado conforme as respectivas épocas históricas e as diferentes sociedades. Em síntese, existem dois critérios principais para definir formas de Estado: 1) o critério histórico e a expansão da relação entre Estado e sociedade; 2) a ideologia que sustenta essa relação entre Estado e sociedade. Na forma de monarquia parlamentar, tem-se um Estado onde existe um compromisso entre o poder do príncipe, legitimado pela tradição, e o poder dos representantes do povo, composto pela burguesia e legitimado por consenso. Nas relações entre governantes e governados, há que se respeitarem as declarações de direitos segundo as quais (BOBBIO, 2001, p.118): “[...] o indivíduo vem antes do Estado; e, o indivíduo não é pelo Estado, mas o Estado pelo indivíduo”. Portanto a pessoa humana é o mais importante, a proteção da vida do indivíduo como razão de ser do Estado. O que fundamenta a concepção acima são as ideias de Aristóteles, reconhecidas por Hegel, segundo as quais “as partes são anteriores ao todo e não o todo anterior às partes.” Tratase da referência ao “[...] pressuposto ético da representação dos indivíduos considerados singularmente, e não por grupos de interesse” (ibid., p.118), sendo pressuposta a igualdade entre os homens. 36 historia_da_administracao_publica_brasileira.indb 36 10/08/11 15:15 História da Administração Pública Brasileira O estudo do Estado pode ser feito em diferentes planos: na ciência jurídica, na ciência política, onde se enfatiza a visão filosófica e ideológica do Estado, e, também, nas ciências sociais, na sociologia política. Para os objetivos da nossa disciplina, vamos procurar entender melhor o Estado na sua abordagem mais sociológica. Na era Moderna, as principais modificações introduzidas na reestruturação da vida política em forma estatal deram-se a partir das consequências sociais e políticas da Revolução Industrial, por meio da criação das instituições democráticas e da ascensão social e política das massas de trabalhadores. Temos a continuidade do nosso estudo sobre o Estado Moderno nas seções seguintes, lembrando que, mesmo sem especificar o adjetivo moderno, esta é a forma histórica de Estado até hoje existente. O que foi o Estado de Direito? Qualquer tipo de Estado, desde que esteja constituído por Lei, pode ser considerado como um Estado de Direito. Tem como fundamentos básicos (VERBO, 1968): estar moldado sobre os direitos individuais naturais (liberdade, segurança e propriedade); estar subordinado a normas jurídicas. O Estado de Direito existe basicamente para delimitar e tutelar as esferas pessoais de ação e organização dos seus dirigentes, evitando-se, assim, o arbítrio e o despotismo da autoridade. (VERBO, 1968). Unidade 1 historia_da_administracao_publica_brasileira.indb 37 37 10/08/11 15:15 Universidade do Sul de Santa Catarina Temos algumas terminologias para ilustrar as diferentes formas possíveis de um Estado de direito: Estado material de direito; Estado liberal de direito; Estado burguês de direito; Estado nacional socialista; Estado fascista de direito; Estado de legalidade. Por mais imprescindível que seja a condição de Estado de Direito, cuja manutenção deve ser defendida, ela não define o caráter ideológico ou moral e nem sequer a efetiva legitimidade desse Estado, apenas sua legalidade. Uma vez estabelecida a Constituição de um país, sem discutir a sua legitimidade política ou democrática, pode-se chegar, mesmo, a ter modelos totalitários ou autoritários de Estado que se autodenominam como Estados de Direito. São Estados que assim se constituíram por instrumentos da legislação do país, mesmo quando esta tenha sido modificada em condições excepcionais e em desrespeito à legislação anterior, mas, mesmo assim, Estados reconhecidos por outros países inclusive. Como exemplo, tivemos um Chile democrático, com um governo socialista até 1973, que, por um golpe militar, foi derrubado. Os militares derrubaram, assim, também a constituição vigente. Logo após, foi decretada uma nova constituição pelo governo militar do general Augusto Pinochet. Este Chile pós1973, depois de um primeiro momento do período de exceção, até a elaboração de uma nova constituição, mesmo em se tratando de uma ditadura, tornava-se, do mesmo modo, um “Estado de direito” (legalmente amparado), como o anterior Estado socialista democraticamente instituído também o fora. 38 historia_da_administracao_publica_brasileira.indb 38 10/08/11 15:15 História da Administração Pública Brasileira A qualificação de Estado de Direito trata de uma graduação referida a uma condição político-administrativa, como ocorreu também nos totalitarismos ou autoritarismos do século 20, após a Segunda Guerra Mundial, o mesmo contexto em que, por outro lado, também surgem ou se fortalecem os Estados Sociais (VERBO, 1968), os quais vamos estudar na seção subsequente. Como exemplo pode-se citar, no primeiro caso, o Estado totalitário na Espanha de Franco; e, no segundo caso, a França social-democrata. O princípio democrático exige uma preocupação constante em reafirmar e garantir os direitos fundamentais da população. Isso se efetiva pela via da melhor submissão dos órgãos do Estado às normas jurídicas, com reforço de sistemas de fiscalização e das regras constitucionais. (VERBO, 1968). É por isso que se constata, conforme foi previsto por Weber no início do século 20, que a democracia implica aumento da burocracia estatal. Por outro lado, para o desenvolvimento do princípio democrático, é preciso que a legislação seja efetivamente a expressão da vontade soberana do povo, o que, historicamente, se representa através do Parlamento (VERBO, 1968). Sabe-se que, nas sociedades atuais, não tem sido assim a história da representação política de direito. A rigor, para um uso legítimo da qualificação de Estado de Direito, haveria que reconhecer e assegurar: os direitos fundamentais do Homem, a independência dos tribunais, a legalidade da administração (VERBO, 1968). Contudo, na realidade, este princípio nem sempre tem sido respeitado. Entre as tantas expressões possíveis de um Estado de Direito, interessa- nos estudar uma configuração específica, por ser a existente em nosso país – um Estado Federal. Este tema você estudará na unidade 3. Antes, porém, você irá recuperar historicamente as bases social, política, econômica e cultural em que o Estado brasileiro vai-se constituir, o que você começará a estudar na próxima unidade. Unidade 1 historia_da_administracao_publica_brasileira.indb 39 39 10/08/11 15:15 Universidade do Sul de Santa Catarina Síntese Nesta unidade, você fez estudos sobre a história da administração pública brasileira, em busca de antecedentes longínquos. Partindo das suas expressões nos primórdios da própria administração, as concepções de Estado e governo na Antiguidade e Idade Média nos trouxeram os primeiros fragmentos que vão compor a administração pública europeia, a qual virá aportar no nosso continente. A característica histórica mais marcante da administração pública brasileira e que está difícil de romper é o patrimonialismo, derivado do Estado estamental português. E, ainda, a concepção de Estado absolutista, que também manteve algumas reminiscências na administração pública brasileira foi aqui apresentada. Para finalizar esta unidade de estudo, aprendemos o significado da expressão Estado moderno, o tipo de Estado até hoje vigente em nossa sociedade, caracterizado, sobretudo, por seu caráter representativo e de Estado de direito. 40 historia_da_administracao_publica_brasileira.indb 40 10/08/11 15:15 História da Administração Pública Brasileira Atividades de autoavaliação Leia com atenção os enunciados e responda: 1) O Estado Moderno Vamos primeiro lembrar o que antecedeu à chegada do Estado Moderno: com a perda das formas de Estado desenvolvidas na Antiguidade Clássica, decorrente, sobretudo, da substituição dos vínculos políticos por vínculos pessoais e pela “privatização” da autoridade durante a Idade Média, foi o desenvolvimento de uma economia de caráter mercantil e de base monetária que destruiu as raízes econômicas dos vínculos feudais. Assim libertaram-se as sociedades políticas de serem tão dominadas pela Igreja ou clero, do mesmo modo, de seu atrelamento aos senhores feudais. Passou, então, a existir uma acentuada concentração da autoridade nas mãos do príncipe, o que ocorre mais nitidamente nas monarquias absolutas. Lentamente, foi o despertar da consciência nacional que permitiu encontrar um fundamento e um fim mais despersonalizado para o poder. Começava a ser gestado, já na época do início da revolução industrial, um modelo de Estado apoiado no liberalismo econômico. Tudo isso conduziu a Europa, nos princípios da Idade Moderna, à reestruturação da vida política na forma estatal, dando origem à figura do chamado Estado Moderno. Agora assinale todas as alternativas corretas como sendo a caracterização do Estado Moderno: a)( ) Inicia com a Idade Moderna, surgida a partir dos descobrimentos no século 16. b)( ) A partir do séc. 18, este modelo se irradiou da Europa para todo o Mundo e existe até hoje. c)( ) Representa profundas modificações introduzidas pela revolução industrial, pela generalização das instituições democráticas e pela ascensão social e política das massas, as quais modificaram a concepção predominante do Estado no mundo moderno. d)( ) Assume como sua característica básica a forma jurídica de Estado de direito. Unidade 1 historia_da_administracao_publica_brasileira.indb 41 41 10/08/11 15:15 Universidade do Sul de Santa Catarina 2) Nas monarquias absolutas, tem-se uma forma de Estado típica da expressão da sociabilidade alienada do povo, pois o monarca tudo domina, como se o povo não existisse. Logo, neste tipo de Estado, existe uma absoluta subordinação da sociedade à razão do Estado. Já fizemos algumas referências à democracia até este momento. Cite duas características do Estado moderno que negam a permanência de Estados absolutos na atualidade. 3) O que é Administração Pública? 42 historia_da_administracao_publica_brasileira.indb 42 10/08/11 15:15 História da Administração Pública Brasileira Saiba mais Existe no Brasil uma extensa obra (FAORO, 2001), que pode ser extremamente útil para quem quiser conhecer profundamente a história da administração pública brasileira, desde o descobrimento até o início do século 20. Ou seja: Faoro (2001) demonstra amplamente como, na esteira do Estado Estamental português – que fez incólume sua transição da Idade Média para a Idade Moderna –, situam-se os antecedentes histórico-conceituais que nos permitem entender o caráter intensamente patrimonialista da administração pública brasileira herdada dos colonizadores. Assim é que, o caráter estamental patrimonial de origem do Estado brasileiro antecede e se superpõe a qualquer concepção mais burocrática da administração pública no Brasil. Dada a importância da obra de Faoro (op. cit.) para esta disciplina e a impossibilidade operacional de sintetizar tantas contribuições, optamos por recomendar que você busque localizar em uma biblioteca a sua obra e experimente um contato com a mesma. A primeira edição é de 1957: FAORO, Edmundo. Os donos do poder: formação do patronato político brasileiro. 3. ed. rev. São Paulo: Globo, 2001. 913p. Durante o desenvolvimento da nossa disciplina no ambiente virtual de aprendizagem, vamos disponibilizar algumas amostras da contribuição de Faoro (2001) na forma de um “fichamento”, um modo muito útil para estudar um texto mais extenso e/ou complexo. A seleção das citações restringiu-se às concepções do Estado português, do seu governo e sua administração pública, que acompanharam a formação feudal, estamental e absolutista de Estado, cada uma, a seu modo, contribuindo com a construção histórica de uma administração pública de caráter patrimonial em nossa sociedade. Unidade 1 historia_da_administracao_publica_brasileira.indb 43 43 10/08/11 15:15 historia_da_administracao_publica_brasileira.indb 44 10/08/11 15:15 unidade 2 Origens da administração pública brasileira: até o início do século XX Objetivos de aprendizagem Compreender as características da administração pública brasileira como desdobramento dos seus antecedentes históricos. Refletir sobre as formas de organização social que antecederam a chegada do homem branco ao Brasil. Reconhecer o caráter patrimonialista de administração pública, trazido pelos colonizadores portugueses. Identificar as origens coloniais que servem de base para a administração pública brasileira. Caracterizar as formas de administração pública, assumidas no século XIX, do Brasil Imperial à República Velha. 2 Seções de estudo Seção 1 Seção 2 Primórdios de uma administração pública no Brasil A administração no Brasil Colônia Seção 3 A administração pública no período imperial (1822-1889) Seção 4 A administração pública na primeira república (1889-1930) historia_da_administracao_publica_brasileira.indb 45 10/08/11 15:15 Universidade do Sul de Santa Catarina Para início de estudo Com o objetivo de conhecer os antecedentes histórico-conceituais da Administração Pública brasileira, você vai estudar suas origens até o século XIX, o que inclui o nascimento da República em 1889 até o ano de 1930, quando termina a Primeira República, também chamada República Velha. Você vai começar seus estudos desta unidade compreendendo a Administração Pública brasileira por meio de uma retrospectiva sobre a organização das coisas públicas durante os quatro primeiros séculos que sucederam a chegada do homem branco ao nosso continente. Ortega y Gasset (apud MATUS, 1993) afirmavam que a história está viva na situação presente, inclusive reconhecendo que se atua apenas no presente. A referência aos antecedentes aqui recuperados é importante por suas expressões nas práticas atuais. Seção 1 - Primórdios de uma administração pública no Brasil Antes do descobrimento do Brasil pelos colonizadores, os povos nativos viviam organizados na forma de comunidade primitiva, o que, segundo Alencar et al. (1985, p.5), significa o seguinte: A terra pertence a todos e cada casal faz uma roça, de onde extrai alimentos para si e seus filhos. Quando aquele pedaço de terra é abandonado, outros podem utilizá-lo. Arcos, flechas, machados de pedra e outros instrumentos de trabalho [...] são de propriedade individual. A divisão das tarefas de sobrevivência é natural [...]. Uma sociedade organizada dessa maneira não tem classes sociais. O trabalho para a sobrevivência também cabe aos chefes de aldeias, unidades políticas independentes que compõem as tribos. O índio é tão consciente de sua função social que muitos velhos preferem isolar-se do resto do grupo, para não atrapalhá-lo. 46 historia_da_administracao_publica_brasileira.indb 46 10/08/11 15:15 História da Administração Pública Brasileira A potencialidade de uma organização da sociedade baseada na liberdade e igualdade se perde em nosso país antes de se concretizar. Com a chegada do homem branco, o Brasil vai tornar-se colônia portuguesa. O Brasil do ponto de vista dos navegadores que chegam o Tratado de Tordesilhas e o descobrimento do Brasil Portugal e Espanha foram os primeiros países a sair ao mar em busca de novas rotas para o comércio entre o Ocidente e o Oriente. Pouco tempo após a descoberta da América, com o patrocínio dos reis espanhóis, e descoberta por Cristóvão Colombo em 1492, “Portugal e Espanha fizeram um tratado que dividia as novas terras encontradas (Novo Mundo) em duas partes.” (MAIA, 1999, p. 246). Em 1494, os representantes dos reis da Espanha (Fernando e Isabel) e de Portugal (João II) reuniram-se na cidade espanhola de Tordesilhas e assinaram o famoso tratado que dividia o mundo em dois hemisférios, um espanhol e outro português. Para as negociações do tratado e a sua assinatura, D. João II de Portugal designou a D. Rui de Sousa, negociador em nome da Coroa Portuguesa, como embaixador à sua prima de Castela (filha de uma infanta portuguesa). Os originais do tratado estão conservados no Archivo General de Índias na Espanha e no Arquivo Nacional da Torre do Tombo em Portugal. (DAVENPORT, 1974). O tratado estabelecia uma linha imaginária no Mapa, sendo que todas as terras descobertas ao lado leste da linha pertenciam a Portugal e todas as terras descobertas ao lado oeste da linha pertenciam à Espanha. Pelo Tratado de Tordesilhas, mesmo o Brasil ainda não tendo sido descoberto, o atual Rio Grande do Sul e boa parte da região Nordeste e Norte ficariam do lado espanhol. Unidade 2 historia_da_administracao_publica_brasileira.indb 47 47 10/08/11 15:15 Universidade do Sul de Santa Catarina No contexto das Relações Internacionais, a sua assinatura ocorreu num momento de transição entre a hegemonia do Papado, poder até então universalista, e a afirmação do poder singular e secular dos monarcas nacionais – uma das muitas facetas da transição da Idade Média para a Idade Moderna. Em 1498, o Estado absolutista de Portugal era governado por Dom Manuel I, cujos títulos “[...] exprimiam a grandeza do expansionismo luso: ele era o Venturoso Senhor da Conquista, Navegação e Comércio da Etiópia, Arábia, Pérsia e Índia.” (ALENCAR et al., 1985, p. 9). Segundo Camões (apud ALENCAR et al ., 1985, p.10), “os interesses econômicos e ideológicos dos portugueses – a dilatação da Fé e do Império – não estavam voltados exclusivamente para o Oriente das ricas especiarias, das sedas, dos objetos de valor como tapetes e perfumes, dos produtos medicinais”, pois também buscavam novas terras, rotas e portos. Desde o retorno de Vasco da Gama da Índia, em “[...] seu Diário de Viagem ele contava ter percebido sinais seguros da existência de terras a oeste de sua rota. A Espanha já tinha descoberto novos mundos na sua tentativa de chegar ao oriente, navegando para ocidente. E Portugal já tinha assegurado para si uma parte desse bolo, com a Capitulação da Partição do Mar Oceano, mais conhecida como Tratado de Tordesilhas, assinado entre as duas potências de então, em 1494.” (ibid., p.10). Essas considerações contrariam a tese de que o descobrimento do Brasil foi casual. Pois aqueles fatos acima permitem “[...] supor que Cabral recebera orientação no sentido de afastar-se ao máximo da costa africana, podendo confirmar a existência dessas terras e delas tomar posse.” Essa pode ter sido outra tarefa da sua expedição, apesar de não explicitada nos registros históricos que conhecemos. Comandando uma frota original de 13 naus, Pedro Álvares Cabral avança mar adentro a serviço do Estado, da nobreza e da nascente burguesia do comércio para “[...] impor o domínio comercial e marítimo lusitano no litoral malabar, (e) [...] controlar Calicute, centro de trocas das valiosas especiarias orientais.” (ALENCAR et al .,1985, p.9). 48 historia_da_administracao_publica_brasileira.indb 48 10/08/11 15:15 História da Administração Pública Brasileira Assim, em 22 de abril de 1500, após 44 dias de viagem, uma frota de Pedro Álvares Cabral vislumbrava a terra – mais com alívio e prazer do que com surpresa ou espanto. Pode-se considerar o descobrimento do Brasil apenas como mais um episódio da expansão marítima europeia. A chegada ao Brasil, desembarque e a carta de Caminha Dois mundos diferentes se encontravam: o dos nativos indígenas e o dos navegadores portugueses. Depois de ancorada a armada, Cabral ordenou a Nicolau Coelho que, em um batel (barco de pequeno porte), fosse reconhecer a embocadura do rio e estabelecer contato com os indígenas avistados. Nos nove dias seguintes, nas enseadas generosas do sul da Bahia, os 13 navios da maior armada já enviada às Índias pela rota descoberta por Vasco da Gama permanecem reconhecendo a nova terra e seus habitantes. Em sua longa carta, Pêro Vaz de Caminha relata a grande novidade que os portugueses ancorados no litoral sul da Bahia presenciaram naquele final de abril de 1500, nas terras encontradas: ali viviam ameríndios (os índios da América). De acordo com Arroyo (apud ALENCAR et al ., 1985, p.10), assim os índios brasileiros foram descritos por Caminha: “gente bestial e de pouco saber, cuja feição é serem pardos, um tanto avermelhados, de bons rostos e bons narizes, bem feitos.” (de corpo). Tendo por costume tingir seus corpos nus e vivendo com naturalidade, seus hábitos eram muito estranhos para os aportados. Alencar et al. (1985, p.10) afirmam que, “para os enroupados portugueses, eram curiosos os habitantes da (então denominada) Ilha de Vera Cruz”, e, logo após, Terra da Santa Cruz. A cruz foi o primeiro símbolo que prenunciava a colonização portuguesa. Unidade 2 historia_da_administracao_publica_brasileira.indb 49 49 10/08/11 15:15 Universidade do Sul de Santa Catarina As mulheres, também inteiramente nuas, foram consideradas belas. Tingiam-se de igual maneira que os homens, tinham os cabelos compridos e arrancavam os pelos. Os homens portavam arcos e flechas. Chegando em terra, Nicolau Coelho fez-lhes sinal para que pousassem as armas, o que foi prontamente obedecido. Como eram dois mundos, dois povos e duas linguagens entre si desconhecidas, não pôde haver entendimento por fala, mas foram efetuados os primeiros contactos por via gestual. Houve troca de presentes, recebendo os ameríndios barretes vermelhos, uma carapuça de linho e um sombreiro preto; em troca deram aos portugueses um sombreiro de penas de aves e um cocar de penas vermelhas e pardas, bem como um colar de contas miúdas, que foram levados para bordo e, posteriormente, enviados a Dom Manuel. Nas três primeiras décadas após o descobrimento, em um período que se considera como pré-colonizador, ocorre um relativo desinteresse da Coroa Portuguesa pela nova terra, por não avistar aí potencial mercantil. Neste espaço de tempo, Portugal continua voltado para o comércio oriental. Ao prosseguir sua viagem para as Índias, a esquadra de Cabral entrou em guerra nos mares contra quem se opusesse à exclusividade de Portugal nas transações mercantis com a Índia, ficando a frota original reduzida a seis embarcações. “Mas navegar importava mais que viver.” (ALENCAR et al ., 1985, p.9). Por ocasião do descobrimento, aquelas terras pareciam apenas oferecer alguns portos seguros para os navios portugueses na corrida para as Índias. E havia a preocupação em garantir a posse do território recém-conquistado frente às continuadas investidas de outros países europeus. Então, começaram a ser organizadas oficialmente novas expedições para saber o que havia nessa terra. Quando Américo Vespúcio constata aqui a existência de grande quantidade de pau-brasil nas matas atlânticas, a sua exploração passa a ser monopólio estatal. Era o estanco estabelecido por Portugal. 50 historia_da_administracao_publica_brasileira.indb 50 10/08/11 15:15 História da Administração Pública Brasileira Inicia-se a atividade econômica europeia na nova terra. E “nascem os brasileiros, denominação dada aos comerciantes do pau-brasil. [...] e a paz dos (originais) donos da terra estava ameaçada [...]” (ALENCAR et al ., 1985, p.12). A exploração extrativa daquela matéria-prima usa o trabalho do nativo indígena. “Por meio do escambo (troca) os indígenas realizavam o corte e o transporte da madeira e recebiam por isso objetos vistosos, mas de pouco valor, como espelhos e miçangas.” (VICENTINO e DORIGO, 2001, p.181). Os conflitos começaram com os índios, quando os portugueses tentaram utilizá-los como escravos. Para se proteger dos contrabandistas estrangeiros, Portugal enviou expedições militares ao litoral brasileiro, em 1516 e 1526. Na sequência, a primeira expedição colonizadora chegou aqui em 1531, comandada por Martim Afonso de Souza, que havia sido nomeado capitão-mor da esquadra e das terras coloniais pelo rei de Portugal (ibid., p.181). Assim, deu-se início a uma secular dependência da colônia aos senhores europeus. O projeto colonial serviu a que interesses? Segundo Vicentino e Dorigo (2001, p.180): A montagem da colônia portuguesa na região que hoje é o Brasil foi parte de um projeto que se integrava à dinâmica política, social e econômica do desenvolvimento europeu da época. Os protagonistas do processo tinham interesses articulados com o desenvolvimento capitalista, orientando prioridades políticas e econômicas e definindo valores e comportamentos individuais e sociais. As vantagens da estruturação colonial ficaram evidentes: muito poder e riqueza para uma minoria; clientelismo e vantagem limitada para alguns; suor e sofrimento para a maioria. Quando se inicia a administração patrimonial no Brasil? Com o descobrimento do Brasil, o que, de administração pública, nos trouxeram os colonizadores? Unidade 2 historia_da_administracao_publica_brasileira.indb 51 51 10/08/11 15:15 Universidade do Sul de Santa Catarina A descoberta do Brasil é fruto da expansão marítima de Portugal, que atendia a interesses feudais e da nascente burguesia comercial do final da Idade Média e início da Idade Moderna. Como ainda ressoam no século XX aspectos dessas origens, vamos entender um pouco como começou a se desenhar o caráter da administração pública brasileira. – Afinal, quando começa a administração pública brasileira? Para responder a esta questão, é preciso recuperar a essência de uma administração patrimonial, marca das origens históricas da administração pública brasileira. O Brasil é herdeiro de fundamentos sociais e espirituais advindos da cultura portuguesa, os quais deram origem naquele país a um Estado patrimonial. Quer dizer, um Estado baseado no patrimônio, derivado este da posse das terras conquistadas por invasões. Desde as navegações comerciais da Idade Média, esta característica vai se moldando e se expressa mais amplamente, quando passa a existir uma realidade econômica pautada no advento da economia monetária e na ascendência do mercado nas relações de troca. É nesse contexto que surge o Estado Moderno, que antecede à formação do capitalismo industrial projetado sobre o ocidente. A ideia de um Estado patrimonial está atrelada a uma ideia “[...] que parte da guerra e amadurece no comércio, com o príncipe senhor da espada e das trocas.” (FAORO, 2001, p.33). Assim o Estado português se caracteriza como patrimonial e não feudal, como o foi o [...] mundo português, cujos ecos soam no mundo brasileiro atual, as relações entre o homem e o poder são de outra feição, bem como de outra índole a natureza da ordem econômica, ainda hoje persistente, obstinadamente persistente. (FAORO, 2001, p.35). Considerando que o feudalismo não cria um Estado como o entendemos em seu sentido moderno, o que ocorre é a corporificação de 52 historia_da_administracao_publica_brasileira.indb 52 10/08/11 15:15 História da Administração Pública Brasileira [...] um conjunto de poderes políticos, divididos entre a cabeça e os membros, separados de acordo com o objeto do domínio, sem atentar para as funções diversas e privativas, fixadas em competências estanques. (FAORO, 2001, p.36). No feudalismo se [...] desconhece a unidade de comando – gérmen da soberania –, que atrai os fatores dispersos, integrandoos; apenas concilia, na realização da homogeneidade nacional, os privilégios, contratualmente reconhecidos, de uma camada autônoma de senhores territoriais. (ibid., p.36). É muito importante compreender por que é justamente uma administração de tipo patrimonial que se instaura no Brasil e, lamentavelmente, persiste atualmente. Lutamos contra suas consequências negativas na organização política e administração pública existentes na sociedade brasileira. Para tal é preciso entender o caráter da organização do Estado português que torna o Brasil sua colônia. A confusão entre o público e o privado marca essa forma de administrar os bens pertencentes ao Estado. Característica das monarquias absolutas, e herdada pelo Estado brasileiro dos portugueses, aqui parece ter criado raízes. Como assinala o exministro Bresser Pereira (2009, p.206): A administração patrimonial, tradicionalmente desenvolvida no império chinês, atingiu seu caráter pleno na Europa com as monarquias absolutas. Na administração patrimonial, os patrimônios público e privado estavam essencialmente fundidos; o Estado era concebido com uma função do soberano. A função pública era quase sempre propriedade dos burocratas. As seguintes palavras de Faoro (2001, p.38) são bastante elucidativas para caracterizar o patrimonialismo do Estado de Portugal que veio aportar no Brasil: Unidade 2 historia_da_administracao_publica_brasileira.indb 53 53 10/08/11 15:15 Universidade do Sul de Santa Catarina Estado patrimonial, portanto, e não feudal, o de Portugal medievo. [...] A velha lição de Maquiavel, que reconhece dois tipos de principado, o feudal e o patrimonial, visto, o último, nas suas relações com o quadro administrativo, não perdeu o relevo e a significação. Na monarquia patrimonial, o rei se eleva sobre todos os súditos, senhor da riqueza territorial, dono do comércio – o reino tem um dominus, um titular da riqueza eminente e perpétua, capaz de gerir as maiores propriedades do país, dirigir o comércio, conduzir a economia como se fosse empresa sua. O sistema patrimonial, ao contrário dos direitos, privilégios e obrigações fixamente determinados do feudalismo, prende os servidores numa rede patriarcal, na qual eles representam a extensão da casa do soberano. Mais um passo, e a categoria dos auxiliares do príncipe comporá uma nobreza própria, ao lado e, muitas vezes, superior à nobreza territorial. No livro Os Donos do Poder, Raymundo Faoro defende visão muito particular, onde a origem do empreguismo se funda em um estamento originário de Portugal, uma classe própria de funcionários públicos, reguladora da economia e proprietários da soberania nacional. Enquanto domina o patrimonialismo, a essa característica da administração pública se agrega um estamento e uma ordem burocrática segundo a qual o soberano se sobrepõe ao cidadão, assumindo a qualidade de chefe dos funcionários, aos quais se estende essa condição. Max Weber, por seu turno, identifica a origem do problema no vetusto sistema feudal. De acordo com o sociólogo, neste sistema, “as pessoas que exercem a autoridade são designadas de acordo com regras transmitidas tradicionalmente”. O que torna possível a obediência é a autoridade pessoal do indivíduo designado. O príncipe é autoridade por ser filho do rei. Exemplifica o prof. Meira Penna (1988, p.141), dizendo-nos que “o genro tem autoridade porque é genro do excelentíssimo senhor presidente da República.” Conforme Weber (apud MEIRA PENNA, 1988, p.141), na mesma linha, “com a criação de um staff administrativo puramente pessoal, especialmente com uma força militar sob o controle do Chefe, a autoridade tradicional tende a se desenvolver sob a forma patrimonialista.” Isto é, agindo sem respeito à 54 historia_da_administracao_publica_brasileira.indb 54 10/08/11 15:15 História da Administração Pública Brasileira distinção entre o público e privado, pois importantes são as relações pessoais. E, justamente nesse espírito seguia o governo do Brasil, herdando do Reino Português um sistema gigantesco de cargos da Administração Pública, sobretudo pela inviabilidade do trabalho livre na colônia, como já visto. Seguia o País no mais tradicional patrimonialismo, distribuindo os cargos por critério de lealdade e oportunismo, com base nas relações pessoais e a apropriação privada do espaço público. É preciso ter claro o que significa uma administração patrimonialista... Segundo Pereira (1998, p. 241), na administração patrimonialista a norma significava empreguismo, nepotismo, uso privatizado dos bens e recursos públicos e corrupção. Neste contexto, o patrimônio público e o privado se confundem, e assim o Estado era entendido como propriedade do rei. No patrimonialismo, existe incapacidade ou relutância do príncipe em distinguir o patrimônio público e os seus bens privados. A forma ou regime de governo no Brasil Colônia foi a Monarquia; e o patrimonialismo, uma característica marcante da Administração Pública deste período. Seção 2 – A administração no Brasil Colônia O longo período colonial atravessa mais de três séculos no Brasil, após o seu descobrimento, o que tem sérias implicações na conformação histórica do caráter assumido pela administração pública brasileira. Unidade 2 historia_da_administracao_publica_brasileira.indb 55 55 10/08/11 15:15 Universidade do Sul de Santa Catarina Foi a partir de 1530 que se iniciou a colonização do Brasil propriamente dita: “Foram organizadas expedições colonizadoras, sendo a primeira delas a comandada por Martin Afonso de Souza, que aqui chegou em 1531.” (VICENTINO e DORIGO, 2001, p. 181). O Rei de Portugal, de posse da nova terra, dando ênfase ao processo de colonização, resolveu em 1532 enviar uma carta a Martin Afonso, que se encontrava em São Vicente, anunciando o povoamento do Brasil pela criação das capitanias hereditárias. Esse sistema já havia sido utilizado com êxito nas possessões portuguesas das ilhas do Atlântico (Madeira, Cabo Verde, São Tomé e Açores). Para organizar melhor a colonização, as terras brasileiras foram então divididas “[...] em lotes, que passaram a ser chamados de capitanias. Elas foram distribuídas entre alguns membros da pequena nobreza portuguesa, chamados de capitães-donatários.” (MAIA, 1999, p.247). Em apenas dois anos, entre 1534 e 1536, o Brasil foi dividido em 15 capitanias hereditárias, e, posteriormente, mais duas insulares, nas ilhas de Trindade e de Itaparica. Eram faixas lineares de terra que, ignorando os acidentes geográficos, se prolongavam do litoral até a linha do Tratado de Tordesilhas. Seus donatários teriam os seguintes direitos e deveres: jurisdição civil e criminal sobre os índios, escravos, e colonos; autorização para fundar vilas e doar sesmarias (lotes de terra); cobrar impostos, dízimos; cobrar direitos sobre as passagens dos rios; ter o monopólio das salinas e moendas de águas; escolher, nomear e cobrar pensão de tabeliães, escrivães, ouvidores e juízes; prestar contas aos representantes enviados pelo rei para arrecadar as rendas reservadas à coroa; 56 historia_da_administracao_publica_brasileira.indb 56 10/08/11 15:15 História da Administração Pública Brasileira escravizar nativos e enviar para Portugal até 39 escravos indígenas por ano, livre de impostos; exigir serviços militares dos colonos, quanto necessário; reservar para seu uso próprio 10 léguas de terra; exportar para o reino qualquer produto da terra sem imposto, exceto o pau-brasil, de cuja exportação o donatário recebia apenas a redizima (retorno da décima parte do valor do “pau brasil” que retornava ao donatário como pagamento sobre seus direitos); ouro, prata, pedrarias, pérolas, chumbo e estanho também pertenciam à coroa, mas o donatário receberia um vigésimo do quinto destinado ao rei; o dízimo sobre todo o pescado era reservado à Ordem de Cristo, uma organização militar-religiosa portuguesa; o soberano assegurava que seus corregedores e juízes jamais entrariam nas capitanias; o donatário nunca seria suspenso de seus direitos nem sentenciado sem ter sido antes ouvido pelo próprio rei, a não ser em caso de comprovada traição à coroa ou heresia. Assim sendo, tanto a propriedade como a conformação de Estado na época seguiam relativamente os mesmos moldes dos domínios feudais europeus, pois grandes extensões de terras eram entregues a senhores que assumiam poderes absolutos sobre as pessoas e coisas. A este respeito, afirmam Alencar et al . (1985, p.21): “baseado em donatárias cujos capitães tinham poderes judiciários, políticos e administrativos, esse processo de colonização é tido por alguns como de características medievais.”Apenas se diferenciavam em sua base econômica aqui estruturada sobre a produção escravista e exportadora. Estando praticamente falida a coroa portuguesa, a principal condição para receber um lote era possuir recursos financeiros para colonizá-lo às próprias custas, com suas próprias riquezas. Como não se tinha notícia de riquezas nestas terras, já que o pau- Unidade 2 historia_da_administracao_publica_brasileira.indb 57 57 10/08/11 15:15 Universidade do Sul de Santa Catarina brasil foi reservado à coroa, não houve maior interesse dos nobres importantes em receber as imensas e selvagens extensões. Em 1535, o Rei Dom João III declarou que as Capitanias do Brasil eram território de couto e homízio, ou seja, um local onde qualquer crime cometido anteriormente em outros lugares ficava instantaneamente perdoado. Mandou também que os degredados, até então enviados para as Ilhas de São Tomé e Príncipe, passassem a vir para cá, formando, naquela época, a nação que iniciou o processo de colonização do País. Você sabia? Os donatários foram forçados a trazer centenas de degredados em suas viagens. Entre eles, alguns apenas haviam sido punidos por questões fiscais e se dedicavam a atividades produtivas; enquanto outros, marcados com ferro em brasa ou desorelhados (com as orelhas arrancadas) por causa de perversões, quando chegavam ao Brasil apelavam para a pirataria e tráfico de escravos indígenas. Com tantos problemas e entendido como uma forma de incentivo ao processo colonizador, pode-se afirmar que o sistema de capitanias fracassou, especialmente devido à falta de recursos e interesse dos donatários. Quem foram os governos-gerais? Frente às dificuldades em administrar as capitanias, a Coroa portuguesa resolveu criar uma forma de governo-geral da colônia para coordenar o sistema das capitanias hereditárias: “[...] a instauração do governo-geral em 1548 possibilitava ao rei de Portugal um maior controle sobre a colônia e sobre os capitãesdonatários, que possuíam grande autonomia de governo.” (MAIA, 1999, p.248). Esta foi a forma encontrada pela Coroa para centralizar a administração colonial. Vários governos-gerais se sucederam: 58 historia_da_administracao_publica_brasileira.indb 58 10/08/11 15:15 História da Administração Pública Brasileira Tomé de Souza (1549-1553) promoveu grandes ocupações de terras e os primeiros colégios jesuítas; Duarte da Costa (1553-1558) apoiou a “catequização” pelos jesuítas no interior; Mem de Sá (1558-1572) criou as “missões”, expulsou os franceses e organizou o comércio. Então, após 1549, havia um governador geral para as capitanias outrora independentes, e as capitanias abandonadas passaram a ser governadas por capitães-mores nomeados, em mandato. Desta forma, no início da colonização brasileira, a Coroa Portuguesa dominava quase todas as ações de Estado, que eram amplamente determinadas pela monarquia. A administração colonial portuguesa e os poderes locais O governador-geral tinha muitos poderes e outras tantas obrigações, cabendo-lhe (VICENTINO e DORIGO, 2001, p.189): [...] neutralizar a ameaça constante dos indígenas combatendo-os ou fazendo alianças com eles, reprimir os corsários, fundar povoações, construir navios e fortes, garantir o monopólio real sobre o pau-brasil, incentivar o plantio de cana-de-açúcar, buscar metais preciosos e defender os colonos. Seus auxiliares, encarregados das finanças, da defesa do local e da justiça, eram, respectivamente, o provedor-mor, o capitão-mor e o ouvidor-mor. No desenho a seguir, é possível obter uma noção geral da estrutura organizacional da administração pública da época. Unidade 2 historia_da_administracao_publica_brasileira.indb 59 59 10/08/11 15:15 Universidade do Sul de Santa Catarina Figura 2.1 - Estrutura organizacional da administração pública Fonte: Adaptado de ALENCAR et alli (1985, p.23). Somente em 1559, foi extinto o monopólio estatal do pau-brasil, quando ocorre o denominado estanco: Durante todo o período colonial, o extrativismo foi realizado mediante concessões da Coroa portuguesa a grupos particulares, que, muitas vezes, se comprometiam a pagar uma quantia determinada ao Erário Régio. Para codificar toda a legislação vigente sobre a exploração da madeira e tentar evitar o desaparecimento das matas, que a atividade intensa no litoral estava determinando, decretou-se, em 1605, o Regimento do Pau-Brasil. (ALENCAR et al ., 1985, p.13). Iniciando-se o cultivo da cana-de-açúcar com os seus senhores de engenho, inaugura-se a base econômica da colonização portuguesa no Brasil. Inclusive os fazendeiros da cana haviam recebido as terras da Coroa como recompensa por serviços prestados, o que lhes assegurava prestígio social e influência política. Assim, foi-se constituindo e expandindo pelas vilas um poder dessa aristocracia, “[...] dominando as câmaras municipais e quase toda a vida colonial.” (VICENTINO e DORIGO, 2001, p.184). As câmaras eram privativas dos donos de terra, milícias guerreiras e clero, formadas por aqueles que eram designados como “homens bons.” Assim se configurava, segundo Alencar et al . (1985, p.13): “o mundo da cruz, que impunha com a espada sua civilização.” 60 historia_da_administracao_publica_brasileira.indb 60 10/08/11 15:15 História da Administração Pública Brasileira Eram aquelas câmaras que [...] decidiam sobre a administração dos municípios, sobre as missões de guerra ou de paz com os índios, sobre o abastecimento, a fixação de salários, os impostos. Nas câmaras municipais estava o verdadeiro poder político colonial, disperso, local, mas sempre de acordo com a força mais determinante da nossa vida social, a metrópole. (ibid., p.13). Aquela era uma sociedade tipicamente patriarcal, onde os escravos africanos, sem opção e considerados como simples mercadorias, davam sustentação econômica àquela organização social. As capitanias hereditárias e os governos-gerais continuaram convivendo até o século 18. Depois de 1640, tornou-se cada vez mais comum usar o título de vice-rei em lugar de governadorgeral. Isso porque, gradativamente, foram criadas as “[...] capitanias da Coroa, como a da Bahia de Todos os Santos e São Sebastião do Rio de Janeiro. Administradas por um governador nomeado pelo rei, foram substituindo as capitanias hereditárias particulares [...].” (VICENTINO e DORIGO, 2001, p.191). O que foi o pacto colonial? A relação mercantilista entre a metrópole portuguesa e a colônia, cuja economia tinha um caráter exportador (do que fosse possível extrair daquelas terras), foi regulamentada pelo chamado pacto colonial, que garantia a ampla importação de mercadorias europeias (roupas, alimentos e objetos de decoração) para os senhores de posses que aqui viviam. Segundo Alencar et al . (1985, p.24), o pacto colonial “[...] estabelecia uma área econômica complementar, cuja classe proprietária se ligava às classes que mais vantagem tiravam da política monopolista-mercantilista, executada pelo Estado metropolitano.” Unidade 2 historia_da_administracao_publica_brasileira.indb 61 61 10/08/11 15:15 Universidade do Sul de Santa Catarina Por outra parte, no final do século XVII, internamente, em muitos locais da colônia, começaram a se formar os quilombos, que representavam uma ameaça à ordem colonial escravagista. O Quilombo dos Palmares (Alagoas) era, sem dúvida, o mais conhecido. Representavam um constante chamamento à fuga, à rebelião, à luta pela liberdade. (ALENCAR et al ., 1985, p.24). O Bandeirantismo Com o fracasso na instalação de uma economia exportadora, Portugal vai perdendo gradativamente seu interesse na colônia. E a área abandonada vai empobrecendo devido à falta de recursos. “A essa pobreza correspondia o isolamento político.” (ALENCAR et al ., 1985, p. 49). Os paulistas da Capitania de São Vicente deixam sua região à procura de outras atividades mais compensadoras. Assim surgem os bandeirantes, responsáveis pela atual configuração territorial do Brasil, em suas incursões mata adentro, sobrepondo-se ao Tratado de Tordesilhas. Esses desbravadores se colocavam em uma posição de autonomia em relação aos governantes. A descoberta do ouro desencadeia, durante todo o século XVII, uma grande movimentação na colônia. A importância do ciclo do ouro de lavagem “[...] é atestada pela própria medida administrativa tomada pela metrópole, instalando entre 1608 e 1612 a repartição Sul e decretando o Código Mineiro [...], pelo qual o governo garantia para si a quinta parte da produção.” (ALENCAR et al ., 1985, p.49). Então o polo cultural e econômico se transfere do nordeste da cana para a região da mineração. – Em 1680, foram criadas as juntas Fazendárias das Capitanias e do Rio de Janeiro, jurisdicionadas a Portugal. Durante o século XVIII, houve uma verdadeira crise colonial. A Coroa não perdia oportunidades para ampliar as obrigações fiscais dos brasileiros. “Tanta exploração, somada à crise dos 62 historia_da_administracao_publica_brasileira.indb 62 10/08/11 15:15 História da Administração Pública Brasileira produtos de exportação – baixos preços do açúcar, declínio da produção aurífera – levará ao enfraquecimento do pacto colonial.” (ALENCAR et al ., 1985, p.70-71). Por outro lado, segundo Vicentino e Dorigo (2001, p.191): Diante do esgotamento progressivo das jazidas minerais, a Coroa criou mecanismos para ampliar a arrecadação de impostos. Os governos absolutistas da dinastia de Bragança resolveram, então, aumentar as restrições mercantilistas sobre a colônia, (novamente) reforçando o pacto colonial. Desde o século XVII intensificaram-se os arrendamentos de setores da economia, exploração direta do Estado sobre diversas atividades e também companhias privilegiadas de comércio. Ao mesmo tempo em que procurava ampliar seus negócios e extrair o máximo de seus domínios, o Estado absolutista estava comprometido e articulado com as elites nacionais e internacionais. Enquanto o liberalismo econômico e estatal vai conquistando espaço nas sociedades europeias e as colônias inglesas da América do Norte tinham-se tornado independentes, seus ventos começam a soprar em algumas partes das terras brasileiras. Iniciavam-se algumas conspirações frente à aparente impossibilidade de reformar o sistema colonial cujas bases começam a ser questionadas: seu Estado centralizador fora da colônia, uma economia especializada e dependente e o monopólio comercial. Ainda no século XVIII, “[...] enquanto a metrópole portuguesa reforçava o controle fiscal e administrativo e a espoliação da colônia por meio de casas de fundição e da derrama, na Europa e algumas regiões da América nasciam ideias contrárias ao colonialismo mercantilista.” (VICENTINO e DORIGO, 2001, p.237). Unidade 2 historia_da_administracao_publica_brasileira.indb 63 63 10/08/11 15:15 Universidade do Sul de Santa Catarina As revoltas coloniais Entre as várias rebeliões separatistas contra as normas impostas por Portugal para controlar a colônia, nessa condição, de Norte a Sul, destacaram-se: Revolta de Beckman, 1684; Guerra dos Emboabas, 1708 Guerra dos Mascates, 1710; Revolta de Vila Rica, 1720; Inconfidência Mineira, 1789; Conjuração Baiana, 1798. No caso de “Tiradentes, desde moço ele fazia críticas abertas ao governo, apresentando o contraste entre a terra rica e sua população oprimida, além de sonhar com a liberdade do Brasil.” (MAIA, 1999, p.257). Mesmo derrotadas, as rebeliões separatistas demonstravam o grau de insatisfação existente com a exploração e a opressão metropolitana, o que acabou inviabilizando o sistema colonial no Brasil. O mundo vivia naquela época uma era de revoluções. E a burguesia industrial em formação derrubava as barreiras feudais ao seu desenvolvimento. A chegada da família real no Brasil e seus reflexos No início do século XIX, com o grande império que Napoleão Bonaparte formou na Europa, fecharam-se “[...] todas as entradas dos países do continente europeu para os ingleses.” (MAIA, 1999, p.258). A Corte de Portugal estava dividida entre suas boas relações com a Inglaterra e as pressões de Napoleão para aderir ao bloqueio. Um dia antes da chegada das tropas francesas a Lisboa, a Família Real deixa Portugal em direção ao Brasil. A Corte se muda para 64 historia_da_administracao_publica_brasileira.indb 64 10/08/11 15:15 História da Administração Pública Brasileira a colônia, em fuga, depois de vários incidentes com a invasão de Napoleão, deixando Portugal às pressas no dia 29 de novembro de 1807. Vários nobres morrem afogados ao tentar alcançar a nado os navios superlotados. Nas 36 embarcações, o príncipe-regente Dom João, a família real e seu séquito (comitiva), estimado em 15 mil pessoas, trazem joias, peças de ouro e prata e a quantia de 80 milhões de cruzados, o equivalente à metade do dinheiro circulante no reino. A esquadra real parte de Lisboa escoltada por navios de guerra ingleses. Como condição da sua ajuda, a Inglaterra faz Portugal assinar o Tratado do Comércio e Navegação, dando-lhe poderes de controle absoluto sobre todo o comércio colonial. Em janeiro de 1808, a frota lusa chega à Bahia para o desembarque da Família Real. Assim, o Brasil passa a ser sede da monarquia portuguesa. A corte no Rio de Janeiro Em 7 de março de 1808, a corte se transfere para o Rio de Janeiro. No primeiro momento, a mudança provoca grandes conflitos com a população local. A pequena cidade, com apenas 46 ruas, 19 largos, seis becos e quatro travessas, não tem como acomodar de uma hora para outra os 15 mil novos habitantes. Para resolver o problema, os funcionários reais recorrem à violência, obrigando os moradores das melhores casas a abandoná-las a toque de caixa. A senha P.R. (príncipe-regente), inscrita nas portas das casas escolhidas, passa a ter para o povo o sentido pejorativo de “ponha-se na rua.” Apesar dos contratempos iniciais, a instalação da realeza ajuda a tirar a capital da letargia econômica e cultural em que estava mergulhada. Novas instituições Toda a burocracia administrativa do Estado português é remontada no Brasil. Para fazer frente às novas despesas, é criado, em 1808, o primeiro Banco do Brasil. Sua função é Unidade 2 historia_da_administracao_publica_brasileira.indb 65 65 10/08/11 15:15 Universidade do Sul de Santa Catarina obter fundos para cobrir os gastos suntuosos da Corte, pagar os soldados e promover transações comerciais. Muitas instituições públicas são criadas: instala-se o Erário Régio, depois transformado em Ministério da Fazenda; o Conselho de Estado; a Junta de Comércio; a Intendência Geral da Polícia; o Desembargo do Paço; a Mesa de Consciência e Ordens (ou tribunal) e a Junta Real de Agricultura e Navegação. E, com a abertura dos portos às nações amigas, foi-se abolindo o monopólio comercial luso. De acordo com Maia (1999, p.259), [...] a abertura dos portos às Nações amigas em 1808 significou o fim do pacto colonial, ou seja, Portugal já não detinha mais o monopólio comercial sobre a colônia. Com o livre comércio, a colônia encontrava-se a um passo da independência. A vida econômica muda radicalmente. O séquito real amplia a demanda de bens de consumo e aumenta as despesas públicas. O comércio se diversifica com a inundação de produtos estrangeiros e o príncipe toma medidas de incentivo à indústria. Como estímulo às manufaturas, Dom João revoga o alvará de 1785, que proibia as manufaturas brasileiras, e autoriza a instalação de tecelagens, fábricas de vidro e de pólvora, moinhos de trigo e uma fundição de artilharia. Também facilita a vinda de artesãos e profissionais liberais europeus, inclusive médicos e farmacêuticos. Dez anos depois da chegada da corte ao Brasil, a população do Rio de Janeiro aumenta de 50 mil para 100 mil habitantes. Com a corte no Brasil, Dom João toma várias iniciativas para estimular a educação, a ciência e as artes na colônia. Promove várias missões culturais, com a vinda de cientistas e artistas franceses, alemães e ingleses: o pintor e escritor francês JeanBaptiste Debret, o botânico francês Auguste Saint-Hilaire, o naturalista alemão Karl Friedrich Von Martius, o pintor alemão Johann Moritz Rugendas e o naturalista e geólogo britânico John Mawe. 66 historia_da_administracao_publica_brasileira.indb 66 10/08/11 15:15 História da Administração Pública Brasileira Centros culturais Ainda no ano de 1808, são criados importantes centros culturais no Brasil. Em Salvador: a primeira escola superior, a Médico-Cirúrgica, no rio de Janeiro: a Academia da Marinha e a Academia Militar. A primeira Biblioteca Pública (atual Biblioteca Nacional), também no Rio de Janeiro, é criada em 1811. A cultura e as ciências são ainda estimuladas com a criação do Jardim Botânico e da Escola Real de Ciências, Artes e Ofícios (depois Academia de Belas Artes), em 1810. Imprensa O príncipe Dom João instala a primeira tipografia do Brasil e inaugura a Imprensa Régia em maio de 1808. Em setembro do mesmo ano, começa a circular A Gazeta do Rio de Janeiro. Publicada três vezes por semana, a Gazeta não chega a ser um jornal, mas um periódico que publica anúncios e atos oficiais da Coroa. A imprensa brasileira nasce efetivamente em Londres, com a criação do Correio Braziliense, pelo jornalista Hipólito José da Costa. Apesar de favorável à monarquia, o jornal tem cunho liberal, defende a abolição gradual da escravidão e propõe em seu lugar a adoção do trabalho assalariado e o incentivo à imigração. O Correio Braziliense circula entre 1808 e 1822, sem interrupções. O Estado brasileiro é patrimonialista desde sua origem, e, nele, os seus representantes legais estão representando, sobretudo os seus próprios interesses. Já o rei dirige o capital comercial do país como se fosse uma empresa privada de sua propriedade. E mesmo com tantas mudanças, pouco se pode falar da existência de uma Administração Pública efetivamente brasileira até 1822. Unidade 2 historia_da_administracao_publica_brasileira.indb 67 67 10/08/11 15:15 Universidade do Sul de Santa Catarina Seção 3 – A administração pública no período imperial (1822-1889) Você sabia? Dia do Fico: atento aos movimentos no Brasil, Dom João VI ordena que Dom Pedro volte a Portugal. Em 29 de dezembro de 1821, o príncipe-regente recebe um abaixo-assinado pedindo sua permanência no Brasil. Ele anuncia, no dia 9 de janeiro de 1822, sua decisão de ficar, episódio que passa a ser conhecido como Dia do Fico. A Independência do Brasil e o Império Portugal continua a tomar medidas para manter o Brasil sob seu domínio: anula a convocação da Constituinte, ameaça enviar tropas e exige o retorno imediato do príncipe-regente. Dom Pedro está nos arredores de São Paulo, perto do riacho do Ipiranga, quando recebe, em 7 de setembro de 1822, os despachos com as exigências da Corte. Também recebe cartas de dona Leopoldina e de José Bonifácio, incentivando-o a proclamar a independência. Foi a pressão dos brasileiros que forçou Dom Pedro I a proclamar a independência da colônia, na verdade forma de assegurar o favorecimento das elites brasileiras. Pois, para a maioria da população e dos escravos, a situação não mudou. O dilema que estava colocado era: submissão ou separação? “De Portugal não temos o que esperar senão escravidão e horrores”, diz José Bonifácio. Dom Pedro I proclama, então, a independência. É aclamado imperador em 12 de outubro e coroado em 1º de dezembro do mesmo ano. Três anos após a Proclamação da Independência, D. Pedro II nasceu no Palácio de São Cristóvão (Quinta da Boa Vista), Rio de Janeiro/RJ, a 2 de dezembro de 1825 Filho de D. Pedro I e 68 historia_da_administracao_publica_brasileira.indb 68 10/08/11 15:15 História da Administração Pública Brasileira sua mulher, a Imperatriz Leopoldina, recebeu na pia batismal o nome de Pedro de Alcântara João Carlos Salvador Bebiano Xavier de Paula Leocádio Miguel Gabriel Gonzaga. Dom Pedro I e, na sequência, seu filho Dom Pedro II, considerados heróis da denominada Independência do Brasil, reproduzem neste país quase à deriva o que aprenderam e viveram com seus conterrâneos da Corte Portuguesa. Ao mesmo tempo em que se reconhece que “[...] o interesse na independência era o de manter a liberdade econômica e administrativa” (MAIA, 1999, p.259), é preciso refletir sobre os seus limites. Segundo sugerem Vicentino e Dorigo (2001, p.312), nos parece mais adequado usar aspas ao falar na “independência” do Brasil. Isto pelas dúvidas que o verdadeiro significado desta expressão carrega em nossa história. Daí a oportunidade das seguintes indagações: Quando um país ou território se torna efetivamente independente? O que significa para um país ser independente? Independente de que e de quem? Em 1822, o Brasil apenas “[...] formalizou sua separação política de Portugal. Mas será que, a partir de então (e até hoje), somos verdadeiramente independentes, no sentido de apenas nós, brasileiros, tomarmos as decisões que dizem respeito ao nosso futuro?”. (VICENTINO e DORIGO, 2001, p.312). Inicia-se em 1822 o período monárquico brasileiro que vai governar o país durante quase todo o século 19, em toda a sua existência pré-republicana, ou seja, até 1889. Caracterizando o Primeiro Reinado (1822-1831) Ao invés de adotar um regime republicano (por que não?), no Brasil recém- independente de Portugal e sem inserção no sistema internacional, foi rapidamente instituído o regime Unidade 2 historia_da_administracao_publica_brasileira.indb 69 69 10/08/11 15:15 Universidade do Sul de Santa Catarina monárquico, em função de que aqui habitava a monarquia lusitana com expoentes que haviam liderado a pretensa libertação colonial. De acordo com Vicentino e Dorigo (2001, p.368), a fragmentação político-territorial observada na América espanhola e a ampla participação da população nas guerras de libertação não se fizeram notar na ex-colônia portuguesa, que manteve a integridade territorial e política e delegou às elites um papel predominante na luta pró-independência. Dom Pedro I iniciou uma política de livre câmbio estendendo a acessível tarifa alfandegária de 15% anteriormente concedida à Inglaterra para vários outros países. Assim começaram a ingressar no Brasil mercadorias importadas que inviabilizavam o desenvolvimento de uma produção industrial interna e provocaram um crescente e persistente déficit no nosso comércio internacional. Neste cenário, iniciaram-se os recursos a frequentes empréstimos que endividavam o país, consolidando-se sua dependência econômica: “[...] o Brasil abastecia o mercado internacional de produtos primários e permanecia dependente do núcleo econômico capitalista, liderado pela Inglaterra.” (VICENTINO e DORIGO, 2001, p. 370). Em 1823, foi formada uma primeira Assembleia Constituinte composta por deputados pertencentes à aristocracia formada pelos grandes proprietários, representantes da Igreja e alguns juristas. Sua proposta, que recebeu o apelido de “Constituição da Mandioca”, além de impedir o acesso da grande maioria da população brasileira à participação política, excluía também os comerciantes e limitaria o poder de Dom Pedro I, que, então, dissolve aquela Assembleia, abortando o seu projeto. Em 1824, foi outorgada a primeira constituição elaborada por um Conselho de Estado nomeado coerentemente com o autoritarismo do imperador, explicitando-se os verdadeiros interesses que geraram a independência. 70 historia_da_administracao_publica_brasileira.indb 70 10/08/11 15:15 História da Administração Pública Brasileira A Constituição de 1824 estabeleceu a monarquia hereditária no país e a divisão dos poderes do Estado em: executivo (imperador e ministros de Estado), legislativo (Câmara de Deputados e Senado), o judiciário (juízes e tribunais), e, o poder moderador “(atribuição exclusiva do imperador, que regularia os outros poderes), combinando o constitucionalismo a elementos absolutistas.” (VICENTINO e DORIGO, 2001, p.371). A abdicação de Dom Pedro I O autoritarismo de Dom Pedro I, que, até 1826, governou sem legislativo, descontentava a elite agrária e os grupos urbanos, desgastando-se as relações políticas (VICENTINO e DORIGO, 2001): a Confederação do Equador já havia reacendido os ideais revolucionários da denominada Revolução Pernambucana de 1817; a imprensa passa a criticar deliberadamente o autoritarismo do imperador, destacando-se os jornalistas Líbero Badaró e Evaristo da Veiga; no Rio de Janeiro a oposição dos brasileiros levou a vários conflitos de rua, simbolizados na chamada Noite das Garrafadas, de 13/03/1831, com os manifestantes munidos de paus e garrafas. Tentando reconciliar-se com as lideranças locais, Dom Pedro II nomeia, então, um ministério liberal de brasileiros, mas que logo é demitido frente às agitações constantes, sendo nomeado “[...] outro composto por colaboradores de tendência absolutista, o chamado ministério dos marqueses.” (VICENTINO e DORIGO, 2001, p.375). As elites nacionais, apoiadas por tropas do exército e crescente movimentação popular, exigem a demissão daquele ministério, o que leva Dom Pedro I a abdicar do trono brasileiro na madrugada de 7 de abril de 1831, finalizando com a sua renúncia o período do primeiro reinado. Seu retorno a Portugal afastava a Unidade 2 historia_da_administracao_publica_brasileira.indb 71 71 10/08/11 15:15 Universidade do Sul de Santa Catarina ameaça recolonizadora e consolidava a independência brasileira da colonização portuguesa. O período regencial Como Dom Pedro de Alcântara tinha apenas 5 anos de idade, foi-lhe designado como tutor José Bonifácio de Andrada e Silva. Fizeram-se necessários alguns governos regenciais, entre 1831 e 1840. Esse foi um dos períodos mais agitados da história brasileira. Houve uma divisão entre as lideranças moderadas, o que originou os partidos Conservador e Liberal, ambos defendendo os mesmos interesses praticamente. Apenas os liberais desejavam maior independência das províncias, enquanto os conservadores defendiam a maior centralização do poder. As revoltas do Período Regencial Em decorrência das péssimas condições de vida a que estava submetido o povo brasileiro e a consequente desconsideração desta realidade pela administração das coisas públicas vigente, eclodiram várias revoltas populares neste período, destacando-se (MAIA, 1999, p.263-264): a Cabanagem, no Pará, 1835-1840; a Sabinada na Bahia, 1837-1838; a Balaiada no Maranhão, 1838-1841; a Guerra dos Farrapos, ou Revolução Farroupilha, no Rio Grande do Sul, 1835-1845. 72 historia_da_administracao_publica_brasileira.indb 72 10/08/11 15:15 História da Administração Pública Brasileira O Segundo Reinado no Brasil Devido à instabilidade política e social, os grupos liberais fundam em 1838 o Clube da Maioridade, visando a apoiar a coroação precoce do menino. E Dom Pedro II, proclamado maior de idade aos 23 de julho de 1840, é coroado aos 18 de julho do ano seguinte, com menos de 15 anos. Por seu apoio, os liberais exigiam o fim do poder moderador, novas eleições e a instauração do parlamentarismo, de modo que a Assembleia viesse a participar das decisões do imperador. As novas eleições com esta plataforma foram violentas, ficando conhecidas como eleições do cacete, pois os eleitores eram obrigados a votar nos candidatos sob a ameaça de pauladas. (MAIA, 1999, p. 265). Atendendo interesses da Inglaterra, no período de 1865 a 1870, o Brasil integra a Tríplice Aliança juntamente com Argentina e Uruguai, participando ativamente da sangrenta Guerra do Paraguai. Ao final da guerra se fortalecem o movimento abolicionista e o republicano. Durante meio século, duas gerações de brasileiros viveram sob a autoridade do reinado de Dom Pedro II, que terminou com a sua deposição aos 15 de novembro de 1889, com a Proclamação da República. Aos 5 de dezembro de 1891, faleceu em Paris. Seção 4 – A administração na primeira república (18891930) Frente à notória decadência do Império e sua impotência para conter tanto as forças políticas (abolicionistas e militares) quanto as forças econômicas dos cafeicultores, o Visconde de Ouro Preto, Primeiro Ministro, apresenta à Câmara dos Deputados um programa de reformas que é rejeitado. Diante disso, a Câmara foi dissolvida e aumenta a força do movimento republicano. Unidade 2 historia_da_administracao_publica_brasileira.indb 73 73 10/08/11 15:15 Universidade do Sul de Santa Catarina Ironicamente, foi o golpe militar do Marechal Deodoro da Fonseca, um não republicano que, sem qualquer resistência, pôs fim à monarquia, tendo ele próprio assumido o governo provisório. Entre as idas e vindas do período, com centralizações e aberturas políticas, a distinção entre público e privado permanecia tenebrosa. O liberalismo soprava pelas bandas de cá, mas não vertia com força suficiente para afastar o poder monárquico. A organização do Estado continuava a orbitar a família real, a Administração Pública se traduzia em sua administração particular. A aurora das luzes só viria a despontar no horizonte da República. Os ideais republicanos já vinham consolidando-se ao longo do Segundo Reinado, mas só floresceram com sua exterioridade no dia 15 de novembro. Chegamos a um tempo em que não mais se admitia a tutela da monarquia, o País já adquirira dimensão incompatível com o modelo patrimonialista e onde a norma era a vontade do monarca. As estruturas arcaicas da Administração já não encontravam mais justificativas com o fluxo racional que vertia do pensamento liberal. Em época em que o mercantilismo abria espaço ao capital, já não restava base ao modelo imperial. A ruptura com o sistema era iminente. Não houve participação popular no movimento republicano, pois a ideia de república como forma de governo era desconhecida do povo que chega a se espantar com a deposição do seu imperador em 15 de novembro de 1889, quando é proclamada a República Federativa no Brasil. Com a Proclamação da República, um dos primeiros atos do governo provisório foi o banimento da família imperial. Um dia após a proclamação da República, D. Pedro II recebeu uma mensagem mandando-o sair do país. Dom Pedro II cedeu à ordem e saiu do país com toda a sua família no dia seguinte (17 de novembro). 74 historia_da_administracao_publica_brasileira.indb 74 10/08/11 15:15 História da Administração Pública Brasileira Você sabia? Estas foram as últimas palavras deixadas por D. Pedro II: ‘“Ausentando-me, pois, com todas as pessoas de minha família, conservarei do Brasil a mais saudosa lembrança, fazendo os mais ardentes votos por sua grandeza e prosperidade.” Rio de Janeiro, 16 de novembro de 1889. Dom Pedro de Alcântara As primeiras reformas A proclamação da República veio instituir a união perpétua e indissolúvel das suas antigas províncias em Estados Unidos do Brasil. Estes foram os termos do artigo primeiro da Constituição da República de 1891. (TREMEL, 2001). Com a proclamação da República foram dissolvidas as Assembleias Provinciais e Câmaras Municipais. Governadores foram nomeados para os Estados (antigas províncias) que compunham o novo sistema de governo. Intendentes seriam as primeiras autoridades municipais. Embora a Constituição de 1891 determinasse que o Presidente da República fosse eleito pelo voto direto da população, afirmava também que, após a sua promulgação, o primeiro presidente seria eleito excepcionalmente pelo Congresso. Foi isso que ocorreu. Candidataram-se ao cargo de Presidente o Marechal Deodoro da Fonseca e o Presidente do Congresso, Prudente de Morais; à vice-presidência concorreram o ex-ministro da Marinha Almirante Eduardo Wandenkolk e o ex-ministro da Guerra, Marechal Floriano Peixoto. Foi vitoriosa a chapa dos dois marechais, embora a votação de seus concorrentes demonstrasse a existência de uma ponderável força política oposta ao governo. A oposição a Deodoro formou-se durante o Governo Provisório, chegando mesmo a transformar-se em séria dissidência entre aqueles que haviam criado o novo regime. Unidade 2 historia_da_administracao_publica_brasileira.indb 75 75 10/08/11 15:15 Universidade do Sul de Santa Catarina Iniciava-se, assim, no Brasil, o período hoje denominado como a República da Espada, por sua característica militar autoritária. Eleito em 1º de março de 1894, tomou posse aos 15 de novembro nosso primeiro Presidente civil: Prudente José de Morais e Barros. Ele assumiu a presidência da República em uma época de crise: forte depressão econômica resultante do encilhamento, sérias sobrevivências do antagonismo político que ensanguentara o quadriênio anterior e a desordem administrativa avultavam entre os grandes problemas que teria de solucionar. Rui Barbosa (1849-1923) foi um importante jurisconsulto, orador, escritor e político brasileiro, que teve uma destacada participação no cenário político da Primeira República Brasileira. (TREMEL, 2001). Sob a proteção do estado de sítio, rapidamente autorizado pelo Congresso, pôde então Prudente de Morais, com razoável energia, dedicar seu último ano de governo aos problemas da Administração Pública. A administração pública brasileira durante as três primeiras décadas do século XX, de acordo com Dario (2004, p.16), “[...] atendeu a necessidade de absorver o excedente de mão de obra que o insipiente sistema administrativo do país não podia ocupar. Dentro dessas condições, as atividades administrativas eram bastante simples, não exigindo preparo especial de seus executores, o que leva a inferir que o modelo de produção primária refletia-se também na administração pública.” A seguir, você estudará a concepção de Administração Pública na República Velha. 76 historia_da_administracao_publica_brasileira.indb 76 10/08/11 15:15 História da Administração Pública Brasileira A consolidação da administração pública no Brasil Desde a Proclamação da Independência, até 1930, a Administração Pública é marcada por um “Estado Policial” ou “Absoluto.” Nesse período, impera o exercício da legalidade. A administração era autocentrada e a sociedade não tinha a menor possibilidade de inferir os destinos dos recursos públicos. O Estado assegurava posição e função a pessoas letradas, o que contribuía para a formação de uma classe média no País. A Administração Pública era marcada pelo patrimonialismo. O controle da Administração Pública no Brasil se faz presente na Lei nº 4.536, de janeiro de 1922, que organiza o Código de Contabilidade da União, e no Decreto 15.783, também de 1922, que aprova o regulamento da Contabilidade Pública. (CASTRO, 1997). A crise econômica mundial derivada da conhecida Queda da Bolsa de Valores (New York, 1929) determinou a redução do comércio internacional, e isso impulsionou o Brasil a produzir parte dos produtos que antes importava, modificando, significativamente, sua estrutura de produção. Unidade 2 historia_da_administracao_publica_brasileira.indb 77 77 10/08/11 15:15 Universidade do Sul de Santa Catarina Síntese Nesta unidade, você pôde conhecer quais os antecedentes históricos da Administração Pública no Brasil. Destacou-se nesse trajeto desde o descobrimento, as origens coloniais da configuração do caráter patrimonialista de nossa administração pública. Foi constatado que a monarquia se constituiu na forma de governo vigente no Brasil durante praticamente todo o século 19 (1822-1889), especificamente após a independência brasileira da coroa portuguesa. Na sua entrada no século 20, a forma do governo brasileiro já é a república em seus primeiros ensaios. A retrospectiva histórica realizada revela que o nosso país em sua evolução político-administrativa desde o descobrimento, durante um longo período de colonização, passando pelo imperialismo e chegando à República, sofreu e sofre até hoje influências culturais e políticas portuguesas entre outras da colonização europeia. Desde os costumes até o direito que norteia a sociedade e, por consequência, a administração pública. Essa influência permanece historicamente mais nítida e explícita até o início do século XX. É de suma importância que você resolva as atividades de autoavaliação, as atividades de avaliação a distância e participe do fórum, para que fixe os assuntos ora estudados e possa observar como eles têm efetiva influência na formação da administração pública brasileira. 78 historia_da_administracao_publica_brasileira.indb 78 10/08/11 15:15 História da Administração Pública Brasileira Atividades de autoavaliação Leia com atenção os enunciados e responda: 1) O que foi o Tratado de Tordesilhas e o que representou para o Brasil? 2)Qual foi a forma que Portugal encontrou para colonizar o Brasil a partir de sua descoberta? 3)Em que ano ocorreu a chegada da Família Real e quais foram os reflexos ocorridos no Brasil? Unidade 2 historia_da_administracao_publica_brasileira.indb 79 79 10/08/11 15:15 Universidade do Sul de Santa Catarina 4)Tente imaginar o que foi a Independência do Brasil em 7 de setembro de 1882, quando o país passou a ter um Regime Imperial dentro do modelo Administrativo Português. Então responda: Quais foram os Imperadores do Brasil e de que período foi seu império e o que levou ao fim deste regime e ainda tente descrever qual era a forma administrativa em que era desenvolvida a Administração Pública. 5)Descreva como foi a consolidação da Administração Pública no Brasil. 80 historia_da_administracao_publica_brasileira.indb 80 10/08/11 15:15 História da Administração Pública Brasileira 6)Qual forma de governo foi predominante no último século do período em que o Brasil foi colônia portuguesa? a)( ) patriarcado b)( ) patrimonialismo c)( ) república d)( ) monarquia e)( ) autoritarismo 7) Qual a característica predominante da administração pública brasileira durante todo o período em que o Brasil foi colônia portuguesa? a)( ) patriarcado b)( ) patrimonialismo c)( ) república d)( ) monarquia e)( ) autoritarismo Unidade 2 historia_da_administracao_publica_brasileira.indb 81 81 10/08/11 15:15 Universidade do Sul de Santa Catarina Saiba mais Para aprofundar seus conhecimentos, existem importantes livros e compêndios sobre a História Geral do Brasil, nos quais você pode pesquisar com a indicação de estudante e o uso de bibliotecas da sua cidade. Apresenta-se a seguir uma sequência de acontecimentos históricos com o objetivo de situá-lo/a sobre fatos importantes que fizeram parte de nossa história e influenciaram, de forma direta ou indireta, a vida da administração pública brasileira. BRASIL - CRONOLOGIA HISTÓRICA SÉCULO XV 7 de Junho de 1494: Assinatura do Tratado de Tordesilhas, no qual Portugal e Espanha dividiram entre si o mundo por descobrir. SÉCULO XVI 26 de janeiro de 1500: O navegador espanhol Vicente Yáñez Pinzón desembarca no Cabo de Santo Agostinho e torna-se o primeiro europeu a chegar ao Brasil. 9 de março de 1500: A frota de Pedro Álvares Cabral parte da praia do Restelo, em Lisboa, Portugal. 22 de abril de 1500: Pedro Álvares Cabral e sua frota avistam terras brasileiras neste dia, desembarcando apenas no dia seguinte. É chamado como o Descobrimento do Brasil. 23 de Abril de 1500: Pedro Álvares Cabral chega ao Brasil, tomando posse da terra em nome da Coroa Portuguesa. 26 de abril de 1500: É celebrada a primeira missa no Brasil. 1 de maio de 1500: Portugal toma posse da terra. É celebrada a segunda missa no país. Pero Vaz de Caminha envia carta ao rei de Portugal, D. Manuel, dando notícia do descobrimento. 82 historia_da_administracao_publica_brasileira.indb 82 10/08/11 15:15 História da Administração Pública Brasileira 13 de julho de 1501: A expedição marítima de Pedro Álvares Cabral regressa para Lisboa, após a descoberta do Brasil e da visita à Índia. 1530: Expedição colonizadora de Martim Afonso ao Brasil. - Dom João III institui o regime de capitanias hereditárias. Expedição colonizadora de Martim Afonso ao Brasil. 22 de janeiro de 1532: São Vicente é fundada por Martim Afonso de Sousa e torna-se a primeira vila do país. 28 de setembro de 1532: Carta de D. João III a Martim Afonso de Sousa informando a intenção de povoar a costa brasileira. 1534: Início da escravização dos índios no Brasil. 1 de janeiro de 1534: O Brasil é dividido em capitanias hereditárias. Início da colonização sistemática. 17 de dezembro de 1548: O Governo-Geral é criado por D. João III com o intuito de centralizar a administração da Colônia. 7 de janeiro de 1549: Carta Régia de D. João III de Portugal criando a Governância Geral do Brasil sediada em Salvador, Bahia. Tomé de Sousa assume o primeiro governador-geral do Brasil. 29 de janeiro de 1549: O Governo Geral é instituído pela Carta Régia. 29 de março de 1549: Tomé de Sousa chega à Bahia. A cidade de Salvador, atual capital da Bahia, é fundada e torna-se a primeira capital brasileira. Os primeiros jesuítas chegam ao país. 1550: Chega a Salvador a primeira leva de escravos africanos. 1 de março de 1553: Duarte da Costa assume o governo geral do Brasil em substituição a Tomé de Sousa. 9 de julho de 1553: A província eclesiástica do Brasil é criada por Inácio de Loiola. 25 de janeiro de 1554: Reza-se a primeira missa no Pátio do Colégio de São Paulo fundado pelos padres Manuel da Nóbrega e José de Anchieta, dando origem à Cidade de São Paulo, atual capital do Estado de São Paulo. 10 de novembro de 1555: A esquadra francesa de Nicolas Durand de Villegagnon chega ao Rio de Janeiro para fundar a França Antártica. 23 de julho de 1556: Mem de Sá é nomeado governador geral do Brasil por Carta Régia. 4 de janeiro de 1558: Mem de Sá assume o governo como governador-geral. Unidade 2 historia_da_administracao_publica_brasileira.indb 83 83 10/08/11 15:15 Universidade do Sul de Santa Catarina 29 de março de 1559: A Coroa Portuguesa promulga o alvará que oficializa e regulamenta o tráfico negreiro. 3 de agosto de 1559: Moradores podem negociar com os índios as ferramentas definidas no Alvará. 16 de março de 1560: Os franceses são expulsos na Ilha de Villegagnon. 1 de março de 1565: A cidade do Rio de Janeiro é fundada por Estácio de Sá, sobrinho do governador-geral Mem de Sá. 20 de janeiro de 1567: Vitória de Estácio de Sá sobre os franceses no Rio de Janeiro. 20 de março de 1570: Carta régia de D. Sebastião garantindo a liberdade dos índios. Mas as leis não são suficientes para conter os ataques e violências contra os índios. 1571: D. Sebastião decreta que somente navios portugueses transportem mercadorias para o Brasil. 1580: Início do domínio espanhol, também chamado União Ibérica. Prolonga-se até 1640. 19 de abril de 1581: Início do domínio espanhol no país. 2 de setembro de 1587: A Argentina registra a primeira exportação de tecidos e cobertas de lã, lenços, chapéus, peles caprinas e couros bovinos com curtição artesanal para o Brasil. 11 de novembro de 1595: Lei de Filipe II proíbe a escravização dos índios. SÉCULO XVII 31 de dezembro de 1601: Lei abolindo a escravidão indígena do Brasil. 5 de junho de 1605: Provisão real concede ampla liberdade aos índios. 30 de julho de 1609: D. Filipe II expede alvará que liberte os nativos brasileiros, os índios. 10 de setembro de 1611: Lei reconhece o cativeiro de índios aprisionados ou cativos de outros índios, estabelecendo a liberdade para os demais índios. 6 de setembro de 1612: Os franceses liderados por Daniel de La Touche, na tentativa de construir uma colônia em terras brasileiras, invadem o Maranhão e fundam a França Equinocial. 4 de novembro de 1615: Franceses são expulsos no Maranhão. 11 de abril de 1619: A primeira imigração açoriana chega ao Brasil. 84 historia_da_administracao_publica_brasileira.indb 84 10/08/11 15:15 História da Administração Pública Brasileira 3 de junho de 1621: A Companhia das Índias Ocidentais é criada pelos holandeses. 13 de junho de 1621: Os Estados do Brasil e do Maranhão são as unidades administrativas criadas pelo rei Filipe III de Espanha. 20 de outubro de 1621: Alvará da Coroa portuguesa proíbe negro, mulato ou índio de exercer a profissão de ourives no país. 9 de maio de 1624: Invasão holandesa em Salvador, Bahia. 1625: Os holandeses são expulsos da Bahia. 8 de janeiro de 1627: A acumulação de cargos públicos é proibida por alvará. 23 de janeiro de 1637: O conde holandês Maurício de Nassau chega ao Brasil e inicia sua habilidosa administração. - D. João IV restaura o trono português, pondo fim ao domínio espanhol. 26 de maio de 1640: Jorge de Mascarenhas, marquês de Montalvão, assume como vice-rei. 1 de dezembro de 1640: Fim da União Ibérica. 1 de abril de 1641: Amador Bueno da Ribeira é aclamado Rei do Brasil como D. João IV. 16 de abril de 1641: Assume a junta governativa provisória, composta por Pedro da Silva, Luís Barbalho Bezerra e Lourenço de Brito. 6 de maio de 1644: Desentendendo-se com a Companhia das Índias Ocidentais, o conde Maurício de Nassau renuncia ao cargo do governo da capitania de Pernambuco. 13 de junho de 1645: Insurreição Pernambucana. 27 de outubro de 1645: O título de Príncipe do Brasil é criado pelo rei João IV de Portugal em favor de seu filho mais velho e herdeiro Teodósio. 13 de janeiro de 1648: Francisco Barreto de Menezes chega ao país para tomar o comando do exército em Pernambuco. 1648: Primeira Batalha dos Guararapes em Pernambuco, em que o exército português vence o exército holandês no Brasil. Esta batalha marca o surgimento do Exército Brasileiro. 19 de fevereiro de 1649: Segunda Batalha dos Guararapes. 10 de março de 1649: A Companhia Geral do Comércio do Brasil é fundada por D. João IV Unidade 2 historia_da_administracao_publica_brasileira.indb 85 85 10/08/11 15:15 Universidade do Sul de Santa Catarina 6 de agosto de 1661: Portugueses e holandeses assinam um tratado de paz, em Haia, que reconhece a soberania de Portugal sobre a vila do Recife. 20 de março de 1662: Lei é promulgada, proibindo a escravidão dos índios. 25 de janeiro de 1663: Os Correios são criados. 1 de abril de 1680: Abolição da Escravidão dos Índios. 23 de março de 1681: A cidade de São Paulo é elevada a capital de capitania. 6 de fevereiro de 1694: A capital de Palmares é destruída e o líder Zumbi ferido. 8 de março de 1694: A primeira Casa da Moeda do Brasil é criada pelos governantes portugueses na cidade de Salvador, Bahia. 19 de dezembro de 1695: A lei proíbe que as moedas de ouro da metrópole circulem em qualquer das capitanias do Brasil. 20 de fevereiro de 1696: Carta-régia proíbe que escravas usem vestidos de seda ou objetos de luxo. SÉCULO XVIII 1702: É criada a Intendência das Minas, tendo como função básica distribuir terras para a exploração do ouro e cobrar tributos para a Fazenda Real. 1708: Tem início a Guerra dos Emboabas. 22 de setembro de 1711: Tropas francesas ocupam o Rio de Janeiro. 11 de abril de 1713: Tratado de Utrecht (a França aceitava o rio Oiapoque como limite entre a Guiana e o Brasil). 14 de outubro de 1719: Assume a junta governativa provisória, composta por Sebastião Monteiro de Vide, Caetano de Brito e Figueiredo e João de Araújo e Azevedo. 1720: São criadas as Casas de Fundição, onde todo o ouro deveria ser levado para a transformação em barras. Ao receber o ouro, as Casas retiravam a parte correspondente ao imposto (quinto). Nesse mesmo ano, explode a Revolta de Vila Rica, em protesto contra a criação das Casas de Fundição. 24 de janeiro de 1726: Lei proíbe aos homens de cor a ocupação de cargos ou empregos públicos. 13 de janeiro de 1750: O Tratado de Madri é assinado em Madri, capital espanhola, entre D. João V de Portugal e D. Fernando VI de Espanha. 86 historia_da_administracao_publica_brasileira.indb 86 10/08/11 15:15 História da Administração Pública Brasileira 31 de julho de 1750: Morte do rei português Dom João V. 1750: É determinado que o resultado do quinto não poderia ser menor do que 100 arrobas de ouro por ano. Tratado de Madri estabelece a posse portuguesa além da linha de Tordesilhas. Além disso, determinava que a Colônia do Sacramento pertenceria aos espanhóis, e a região dos Sete Povos das Missões pertencia aos portugueses. 13 de agosto de 1759: D. José cria a Companhia Geral de Pernambuco e Paraíba. 3 de setembro de 1759: A Companhia de Jesus, os jesuítas, é expulsa dos domínios da Coroa portuguesa. 2 de abril de 1761: Liberdade para os índios brasileiros. 19 de junho de 1761: A cultura de cana-de-açúcar é proibida por carta régia de Portugal. 1761: Acordo do Pardo (Espanha e Portugal anulam o Tratado de Madri). 27 de junho de 1763: Carta Régia eleva o país a vice-reino de Portugal. Antônio Álvares da Cunha, conde da Cunha, assume como vice-rei. 31 de agosto de 1763: A capital do Estado do Brasil é transferida de Salvador para o Rio de Janeiro, que se torna a capital do ViceReino do Brasil. 1765: Foi decretada a Derrama, pela qual se obrigava a população mineradora a completar a soma acumulada do imposto devido. 5 de janeiro de 1785: A instalação de fábricas e manufaturas no Brasil é proibida por Dona Maria I de Portugal. 17 de abril de 1768: Provisão régia que reitera a obrigatoriedade do plantio de mandioca nas fazendas brasileiras, em função do número dos respectivos trabalhadores. 20 de agosto de 1772: A Coroa Portuguesa divide o Estado do Grão-Pará e Maranhão no Estado do Grão-Pará e Rio Negro, com sede em Belém, e o Estado do Maranhão e Piauí, com sede em São Luís. 1777: Tratado de Santo Ildefonso (a Espanha ficaria com a Colônia do Sacramento e a região dos Sete Povos das Missões, mas devolveria terras que havia ocupado nos atuais estados de Santa Catarina e Rio Grande do Sul). 1789: Organiza-se a Conjuração Mineira, que teve como desfecho a condenação à morte de Tiradentes. Unidade 2 historia_da_administracao_publica_brasileira.indb 87 87 10/08/11 15:15 Universidade do Sul de Santa Catarina 21 de abril de 1792: Joaquim José da Silva Xavier, o Tiradentes, um dos líderes da Inconfidência Mineira, é enforcado, acusado de trair a nação portuguesa no Rio de Janeiro. 12 de agosto 1798: Conjuração Baiana, que contou com significativa participação das camadas populares. Esta rebelião teve como desfecho a pena de morte aplicada a João de Deus, Manuel Faustino, Lucas Dantas e Luís Gonzaga das Virgens (8 de novembro de 1799). 20 de novembro de 1800: Uma carta real escrita pelo Rei João VI de Portugal estabelece a Aula Prática de Desenho e Figura, no Rio de Janeiro. É a primeira instituição no Brasil sistematicamente dedicada ao ensino das artes. SÉCULO XIX 06 de Junho de 1801: Tratado de Badajós (a Espanha renuncia à posse dos Sete Povos das Missões, e Portugal confirma o direito espanhol à Colônia do Sacramento). 14 de outubro de 1801: Fernando José de Portugal e Castro, marquês de Aguiar, assume como vice-rei. 1807: Recusando-se a aderir ao Bloqueio Continental, Portugal é invadido por tropas franco-espanholas. Em novembro desse ano, a família real abandona o território português, transferindo a sede do reino para o Brasil. 30 de novembro de 1807: Após a fuga da Família Real Portuguesa, os franceses ocupam Lisboa durante a Guerra Napoleônica. 1808: D. João chega ao Brasil. Pressionado pela Inglaterra, assina o decreto da abertura dos portos, rompendo com o monopólio do comércio colonial. 24 de janeiro de 1808: Chegada da família real a Salvador, Bahia. 28 de janeiro de 1808: O Decreto de Abertura dos Portos às Nações Amigas é promulgado pelo príncipe regente Dom João. Os portos do Brasil às nações estrangeiras aliadas da coroa portuguesa são abertos por carta régia. 7 de março de 1808: D. João chega ao Rio de Janeiro. 11 de março de 1808: O Ministério da Marinha e o Tesouro Nacional são criados pelo Príncipe Regente D. João. O Visconde de Anadia é nomeado como o primeiro ministro da Marinha. 16 de março de 1808: O Ministério das Relações Exteriores é criado. 88 historia_da_administracao_publica_brasileira.indb 88 10/08/11 15:15 História da Administração Pública Brasileira 1 de abril de 1808: O Conselho Supremo Militar e de Justiça é criado por alvará. 19 de abril de 1808: O estabelecimento de fábricas e manufaturas no Brasil é proibido pela derrogação do alvará de 1785. 5 de maio de 1808: A Escola Naval do Rio de Janeiro é criada com o antigo nome Corte da Academia dos Guardas Marinhas. 10 de maio de 1808: A Casa de Suplicação do Brasil (atual Supremo Tribunal da Justiça) é instituída. 27 de junho de 1808: O imposto de décima dos prédios urbanos é criado. 10 de setembro de 1808: No Rio de Janeiro, começa a circular o primeiro jornal impresso no país, a Gazeta do Rio de Janeiro. 12 de outubro de 1808: O Banco do Brasil é criado por D. João. 4 de dezembro de 1809: É criada a Academia Militar do Rio de Janeiro por Carta de Lei. 29 de outubro de 1810: A Biblioteca Nacional do Rio de Janeiro é criada. 4 de dezembro de 1810: No Rio de Janeiro, o Príncipe Regente Dom João VI cria a Academia Real Militar, mais tarde chamada de Academia Militar das Agulhas Negras. 1810: Portugal e Inglaterra assinam um tratado de comércio, que fixa em 15% a taxa alfandegária (ad valorem) sobre produtos ingleses vendidos para o Brasil. Os demais países pagavam 24%, e Portugal, 16%. 1 de março de 1811: O Jardim Botânico é fundado pelo Regente D. João no Rio de Janeiro. 16 de dezembro de 1815: Dom João VI eleva o Brasil à condição de Reino Unido de Portugal e Algarves. 20 de março de 1816: D. Maria I morre no Rio de Janeiro e é sucedida pelo princípe D. João VI. D. João VI é aclamado rei do Reino Unido de Portugal, Brasil e Algarves, aos 40 anos, após a morte de sua mãe, D. Maria I. 9 de janeiro de 1817: Substituição do título de Príncipe do Brasil pelo de Príncipe Real do Reino do Brasil, por alvará. 13 de maio de 1817: Maria Leopoldina de Áustria casa-se com o futuro imperador Pedro em Viena. 6 de novembro de 1817: Príncipe D. Pedro de Alcântara casa-se com a Arquiduquesa da Áustria, Maria Leopoldina no Rio de Janeiro. Unidade 2 historia_da_administracao_publica_brasileira.indb 89 89 10/08/11 15:15 Universidade do Sul de Santa Catarina 1817: Explode a Revolução Pernambucana, tendo como ideal a proclamação da república e a elaboração de uma Constituição liberal. Os revoltosos ocupam o poder, por pouco tempo. A revolução foi violentamente reprimida, e chega ao final aos 6/2/1818. 8 de fevereiro de 1818: No Rio de Janeiro, D. João VI é declarado o rei do Reino Unido de Portugal, Brasil e Algarves. É expedido decreto de indulto aos presos do Reino do Brasil. 24 de agosto de 1820: Eclode em Portugal a Revolução Constitucionalista do Porto, liderada pela burguesia lusitana. Os revoltosos exigem a volta de D. João VI ao país. 28 de agosto de 1820: D. Pedro I, pela lei, regulamenta a liberdade de imprensa no país. 5 de setembro de 1820: Portugal incorpora o Uruguai sob a denominação de Banda Oriental. 26 de fevereiro de 1821: O nome oficial do país é Reino Unido de Portugal, Brasil e Algarves. 28 de fevereiro de 1821: As capitanias brasileiras tornam-se províncias. 6 de março de 1821: O Ministério da Fazenda é criado. 26 de abril de 1821: D. João VI parte do país, de volta para Portugal, deixando seu filho D. Pedro I como Regente do Brasil no Rio de Janeiro. 4 de julho de 1821: Dom João VI regressa a Portugal, chamado pelas Cortes Constituintes, reunidas em virtude da revolução de 1820. 12 de julho de 1821: A liberdade de imprensa é decretada pelo Regente D. Pedro I. 31 de julho de 1821: A Banda Oriental do Uruguai é anexada com o nome de Província Cisplatina. 1822: No dia 7 de setembro, D. Pedro proclama a independência do Brasil. Inicia-se o período monárquico, que durou 67 anos. 1823: Instala-se, no dia 3 de maio, a Assembleia Constituinte encarregada de elaborar a primeira Constituição do Brasil. Criando um sistema eleitoral baseado na renda em farinha de mandioca, o anteprojeto ficou conhecido como a Constituição da Mandioca. Em novembro, D. Pedro I dissolve a Assembleia. 1824: É outorgada no dia 25 de março, por decreto imperial, a primeira Constituição do país. No dia 25 de julho, explode a Confederação do Equador. 90 historia_da_administracao_publica_brasileira.indb 90 10/08/11 15:15 História da Administração Pública Brasileira 1826: Morre, em Portugal, D. João VI. Aberta a sucessão do trono, D. Pedro I torna-se o legítimo pretendente, mas abdica seu direito em favor de sua filha D. Maria da Glória. 1828: É assinado um tratado de paz entre Brasil e Argentina, pelo qual ambos os países aceitavam a fundação de República Oriental do Uruguai. 1831: D. Pedro I abdica o trono brasileiro em favor de seu filho Pedro de Alcântara. A Regência Trina Provisória assume o poder até junho desse ano. A partir dessa data, o governo é transferido para a Regência Trina Permanente. O período regencial vai até 1840. 1832: O ministro da Justiça, padre Feijó, renuncia ao cargo. 1834: D. Pedro I morre em Portugal. É aprovado o Ato Adicional, introduzindo modificações na Constituição do império. 1835: Início da Regência Una do padre Feijó. No Pará, explode a Cabanagem; no sul, a Farroupilha. 1837: O Regente Feijó renuncia ao cargo. -Tem início a Regência Una de Araújo Lima. -Na Bahia, explode a Sabinada. 1838: A Balaiada tem início, no Maranhão. 1840: Termina o Período Regencial, com a decretação da maioridade de D. Pedro II. Início do Segundo Reinado. É aprovada a lei interpretativa do Ato Adicional, limitando a autonomia das províncias. 1850: É extinto o tráfico de escravos no Brasil. 1854: Inauguração da primeira estrada de ferro do Brasil. 1865: Início da Guerra do Paraguai, que dura até 1870. 1870: É publicado o Manifesto Republicano, no Rio de Janeiro. 1873: É fundado o Partido Republicano Paulista, na Convenção de Itu, em São Paulo. 1888: É promulgada a Lei Áurea, declarando extinta a escravidão no Brasil. 1889: Fim do império. Proclamação da república. 1889: Instalação do governo provisório da república. 1891: É promulgada a primeira Constituição da república. Unidade 2 historia_da_administracao_publica_brasileira.indb 91 91 10/08/11 15:15 Universidade do Sul de Santa Catarina Deodoro da Fonseca é eleito, pelo Congresso Nacional, presidente da república. Em novembro desse ano, renuncia ao cargo e Floriano Peixoto assume o poder. 1892: Manifesto dos Treze Generais, exigindo a convocação de novas eleições presidenciais. Primeira Revolta da Armada. 1893: Explode a Segunda Revolta da Armada, liderada pelo almirante Custódio José de Melo. Tem início a Revolução Federalista, no Rio Grande do Sul. 1894: Tem início o governo de Prudente de Morais. Antônio Conselheiro começa a organizar o arraial de Canudos, que é destruído em 1897 por tropas federais. 1898: Têm início o governo de Campos Salles e a montagem da política dos governadores. SÉCULO XX 1903: O Acre é incorporado ao Brasil, pelo Tratado de Petrópolis, encerrando-se disputas com a Bolívia. 1904: Revolta da Vacina, no Rio de Janeiro. Osvaldo Cruz introduz a vacinação obrigatória contra a varíola, o que desencadeará uma revolta no Rio de Janeiro. 1906: O Convênio de Taubaté propõe soluções para a crise de superprodução do café. Os governos estaduais deveriam comprar e estocar a produção excedente. 1914: Início da Primeira Guerra Mundial, que se prolonga até 1918. Nesse período, o processo industrial brasileiro recebe grande impulso. 1920: Cresce o descontentamento social contra o tradicional sistema oligárquico que dominava o país. 1922: Revolta do Forte de Copacabana (Os 18 do Forte), sendo a primeira revolta do movimento tenentista. Desenvolve-se em São Paulo a Semana de Arte Moderna. 1924: Eclode em São Paulo outra revolta tenentista contra o governo federal. Tem início a Coluna Prestes. 1929: O mundo ocidental é abalado por uma grave crise econômica, refletida no Brasil pela violenta queda dos preços do café. -Formação da Aliança Liberal (Rio Grande do Sul, Minas Gerais, Paraíba). 92 historia_da_administracao_publica_brasileira.indb 92 10/08/11 15:15 unidade 3 República Federativa do Brasil: estado, governo e os três poderes Objetivos de aprendizagem Compreender o que é o estado federal. Entender as diferentes formas de governo, reconhecendo a importância do sistema democrático e o significado do princípio republicano em suas implicações na administração pública. Descrever a estrutura organizacional básica da administração federal brasileira. Reconhecer os três poderes de governo – executivo, legislativo e judiciário – como parte da administração pública. 3 Seções de estudo Seção 1 O estado federal Seção 2 Formas de governo Seção 3 Os três poderes: executivo, legislativo e judiciário historia_da_administracao_publica_brasileira.indb 93 10/08/11 15:15 Universidade do Sul de Santa Catarina Para início de estudo Nesta unidade, você vai começar entendendo qual o significado de o Brasil ser um Estado Federal. Na sequência, estudará as formas de governo e as identificará no processo histórico da administração pública brasileira – monarquia, aristocracia e república. O Brasil, após ser colônia de Portugal, teve um regime monárquico – na época do Brasil Imperial – e, por fim, chegou à forma republicana. Desde 1889, veio sofrendo influência das transformações políticas e sociais ao longo de todo o último século. Você vai conferir esta evolução perpassando as transformações ocorridas no Brasil ao longo desse período. Somos todos responsáveis pela formação de uma sociedade mais justa e igualitária. Além da discussão federativa, é fundamental você estudar as Formas de Governo e dos Três Poderes – Executivo, Legislativo e Judiciário –, que têm evoluído historicamente, e as suas implicações na formação da Administração Pública brasileira. Como também, assimilar os significados da história brasileira como ferramenta social para o exercício da cidadania nos dias atuais, de forma comprometida com o caráter assumido pela Administração Pública em nosso país. Convido-o/a a iniciar o estudo desta unidade. Conceitue Estado Federal e, na sequência, as Formas de Governo e a divisão dos Poderes, relacionados, intimamente, com a Administração Pública brasileira. 94 historia_da_administracao_publica_brasileira.indb 94 10/08/11 15:15 História da Administração Pública Brasileira SEÇÃO 1 - O estado federal Quais são as formas básicas de Estado? São reconhecidas duas formas típicas de Estado: “a unitária ou simples e a composta.” (FUHRER, 1999, p. 67). O Estado é simples ou unitário quando forma um todo indivisível e soberano em relação aos outros Estados (países ou nações) diante dos quais mantém a sua independência. Nesta forma de Estado, o governo assume a direção exclusiva de todos os negócios públicos. O Estado unitário não é divisível internamente em partes que mereçam o nome de Estado. Somente existe um Poder Executivo, um Poder Legislativo e um Poder Judiciário, com sede na capital do país. Todas as autoridades executivas ou judiciárias que existem dentro do território são delegações do Poder Central, residindo nele sua força. É esse poder central que nomeia as autoridades e fixa as atribuições de todas as unidades e serviços executivos e judiciários da nação. O Poder Legislativo de um Estado Simples é único naquele território. “Era o Caso do Brasil quando Império, e é o caso da França, Itália, Espanha e Portugal.” (FUHRER, 1999, p. 67). Conforme Brancato (1998, p. 63), o Estado Composto, como a própria expressão indica, é formado por “[...] dois ou mais Estados que se unem por motivos diversos, sob o mesmo governo, formando uma união pela qual se exerce o governo central e a soberania na ordem internacional.” É o caso da República Federativa do Brasil, atualmente, bem como dos Estados Unidos da América do Norte, do México, da Argentina, da Suíça (depois de 1848), da Alemanha de após guerra etc. A forma mais típica de Estado complexo é a federativa. Unidade 3 historia_da_administracao_publica_brasileira.indb 95 95 10/08/11 15:15 Universidade do Sul de Santa Catarina Que é o Estado Federal? O Estado Federal é uma criação norte-americana, ou, mais precisamente, dos Estados Unidos da América (EUA). Nas últimas décadas do 18º século da nossa sociedade, passou a existir uma determinada forma de Estado, não conhecida até então. Estamos tecnicamente nos referindo a um tipo de estruturação do Estado, o que não se pode confundir com o sentido genérico da palavra federação como uma “aliança de estados”, segundo entendimento do senso comum. Dallari (1986, p.7) esclarece que “[...] as federações que alguns autores pretendem ver na Antiguidade, na Idade Média ou nos primeiros séculos da era moderna foram apenas alianças temporárias, com objetivos limitados”, sem uma Constituição comum e tampouco com governos compostos “[...] por todos e com autoridade plena, máxima e irrecusável sobre todos.” O desenho do Estado Federal pelos Estados Unidos está marcado pelo contexto histórico-social em que foi desenvolvido. Reflete os valores daquela sociedade em suas características, objetivos, funcionamento e evolução. Na época, tratava-se de “[...] ideias predominantes entre os líderes das colônias inglesas da América, com as adaptações exigidas para a conciliação de divergências e para o atendimento de circunstâncias de ordem prática.” (DALLARI, 1986, p.7), específicas daquele contexto histórico. Em 1776, as 13 colônias inglesas na América do Norte em conjunto declararam solenemente ser livres e independentes em relação à Coroa britânica, assumindo “[...] a condição jurídica de ESTADOS, regendo-se por suas próprias leis” (Dallari, 1986 p. 7), adquirindo soberania, isto é, passando a ter condições para decidir todos os seus assuntos, internos e externos. Ante a necessidade de resolver problemas de interesse comum àqueles Estados, criaram, então, uma Confederação dos novos Estados. Em 1781, foi assinado um tratado que ficou conhecido como Artigos de Confederação. Em seguida, tornou-se necessário aperfeiçoar sua organização, e esse “[...] congresso intercolonial passou a denominar-se Os Estados Unidos Reunidos em Congresso, evoluindo alguns anos depois para Estados Unidos da 96 historia_da_administracao_publica_brasileira.indb 96 10/08/11 15:15 História da Administração Pública Brasileira América” (DALLARI, 1986, p.7), que hoje conhecemos como os EUA. A transformação acima mencionada ocorreu quando, reunidos em uma Convenção na cidade de Filadélfia, no ano de 1787, frente àqueles Estados que queriam apenas aperfeiçoar os Artigos da Confederação, destacou-se um grupo de adeptos da ideia de transformar a Confederação em Federação, propondo “[...] que todos os Estados adotassem uma Constituição comum e se submetessem, para determinados assuntos, a um governo central, que teria suas atribuições definidas na própria Constituição e, para desempenhá-las, teria suas próprias fontes de recursos financeiros, sem depender [...] dos Estados (componentes).” (DALLARI, 1986, p.13). Cria-se, assim, um Estado Federal inspirado em ideias antiabsolutistas defendidas por Locke (apud DALLARI, op. cit.), como também em recomendações de Montesquieu para a contenção do próprio poder de Estado, através de sua divisão entre os estados-membros. No Estado Federal são preservadas as diversidades dos vários estados-membros e a sua unificação facilita a cooperação entre os mesmos. Para melhor entendimento do conceito e significação de Estado Federal, tomamos o significado do termo “federal”: provém da palavra latina “ foedus-eris”, que significa pacto ou aliança. Também chamado Federação ou República Federal, o Estado Federal é soberano e está constituído por estados federados (estados-membros), cujos poderes regionais gozam de autonomia em importantes aspectos da política interna. Isto é, têm poder constituinte próprio, decorrente do poder constituinte originário que fez a federação. Deste modo, no Estado Federal, além da Constituição Federal, também existem as Constituições Estaduais. O Estado federal pode ser considerado uma forma de Estado, pois possui um território sobre o qual exerce o poder. Possui, Unidade 3 historia_da_administracao_publica_brasileira.indb 97 97 10/08/11 15:15 Universidade do Sul de Santa Catarina geralmente, um sistema político republicano e, excepcionalmente, monárquico. Ao contrário de no Estado unitário, há independência e autonomia nos estados, apesar da existência de um governo central. Eles detêm autoridade e legislam, sempre em observância à Constituição. A organização política ou estrutura constitucional que caracteriza uma federação é chamada Federalismo. Há dois níveis de governo no Federalismo: o federal ou central e o regional. Já o estado unitário não se constitui de estados-membros: é um estado só, uno, ainda que se possa subdividir em regiões (como a Itália), ou em províncias (como o Brasil, na época do Império), ou em departamentos (como a França). Pelo que, no estado unitário, apenas há uma constituição: a constituição nacional. Projetando os objetivos do Estado Federal, encontramos uma boa fundamentação para esse tipo de Estado na seguinte afirmação de Wheare (citado por DALLARI, 1986, p.5), e que continua atual após duas décadas: Um dos mais urgentes problemas do mundo de hoje é preservar as diversidades, tanto onde vale a pena preservá-las por si mesmas como onde elas não podem ser erradicadas, mesmo que não sejam desejáveis, e, ao mesmo tempo, introduzir medidas de unificação que previnam conflitos e facilitem a cooperação. O federalismo é um meio para conciliar esses dois objetivos. Afinal, o que significa Estado federal? Dallari (1986, p.13) destaca as seguintes características do Estado Federal: a Constituição como base jurídica, a que os estadosmembros não podem deixar de obedecer, tendo apenas os poderes nela assegurados; 98 historia_da_administracao_publica_brasileira.indb 98 10/08/11 15:15 História da Administração Pública Brasileira nasce um novo Estado (nacional) e os estados-membros integrantes perdem essa condição (somente como artifício jurídico se mantém o nome estado para os entes federados); proibição de secessão, ou seja, as unidades federadas não podem se desligar da Federação; soberania da União e autonomia dos estados-membros; competências próprias e exclusivas de cada âmbito; autonomia financeira da União e dos Estados; desconcentração do poder político; nascimento de nova cidadania, entendida como a ligação jurídica entre uma pessoa e seu determinado Estado. Somente em 1868, por meio de emenda constitucional, todas as pessoas nascidas ou naturalizadas nos Estados Unidos da América passaram a ser consideradas cidadãos estadunidenses. O Brasil segue o mesmo modelo de federação elaborado pelos Estados Unidos da América (EUA). Em síntese, também o Brasil é um Estado Federal! SEÇÃO 2 - Formas de Governo Que é Governo? Convém lembrar que: Unidade 3 historia_da_administracao_publica_brasileira.indb 99 99 10/08/11 15:15 Universidade do Sul de Santa Catarina Governo é o aparelho de Estado. É a estrutura de funcionamento pela qual o Estado se organiza. Quer dizer: o Governo é formado pelos órgãos e instituições que constituem os poderes Executivo, Legislativo e Judiciário. E, em um país federado como o Brasil, seja isso em nível federal, estadual ou municipal. Então, geralmente, o governo é conduzido por autoridades que dirigem, controlam e administram as instituições do Estado. Trata-se da condução política geral ou exercício do poder do Estado. Em sentido mais restrito, habitualmente se entende por tal o órgão (que pode estar formado por um Presidente ou Primeiro Ministro e um número variável de Ministros) ao qual a Constituição ou a norma fundamental de um Estado atribui a função ou poder executivo, e que exerce o poder político sobre uma sociedade. Quais as formas e regimes de governo? As formas de governo são estabelecidas segundo as relações de classe existentes na sociedade, as relações entre o(s) sistema(s) de poder existente(s) e essa mesma sociedade, as ideologias e os fins que movem a sociedade, e, ainda, as suas características sociológicas. – As formas ou regimes de governo são elementos essenciais do Estado. Mais uma vez retomando a história para compreender o presente, sabe-se que existem três tipologias clássicas sobre as formas de governo: a de Aristóteles, a de Maquiavel e a de Montesquieu, que aqui são apresentadas, esquematizando o entendimento. Segundo Aristóteles Na obra de Aristóteles, denominada Política, estão alinhadas as três formas de governo por ele definidas como legítimas. 100 historia_da_administracao_publica_brasileira.indb 100 10/08/11 15:15 História da Administração Pública Brasileira A teoria da forma de governo sempre preocupou o cientista político. Foi a partir das seguintes perguntas que Aristóteles diferenciou as três formas de governo: Quantos mandam? Para quem manda? Podem mandar muitos e podem mandar com objetivos distintos. As formas de Governo para Aristóteles são definidas segundo o número de governantes (BOBBIO, 2001 e FUHRER, 1999): Monarquia, governo de uma só pessoa, quando um manda; Aristocracia, governo de poucos, quando um grupo manda, tratando-se de um grupo de pessoas consideradas como melhores. Este grupo pode ser desde o menor grupo -- que é de duas pessoas -- até o maior grupo possível num conjunto que é formado por todos menos um; Democracia, governo de muitos, que é o governo de todos, do povo. Ou seja, quando a maioria manda, pressupondo-se que em benefício de todos. Uma das primeiras definições de democracia de que se tem notícia foi feita por Aristóteles, ao estabelecer as três possíveis formas de governo. Todavia, ainda segundo Aristóteles, cada uma dessas três formas acima correspondem também a formas ilegítimas, pois podem degenerar-se. Para essas formas degeneradas de governo, o bem da coletividade figura em plano secundário. Ao lado daquelas formas “puras” ou legítimas apresentadas, estariam as seguintes formas impuras: a monarquia, quando degenera em tirania, governo de um só. Na tirania, o poder é exercido em benefício próprio ou de um grupo; Unidade 3 historia_da_administracao_publica_brasileira.indb 101 101 10/08/11 15:15 Universidade do Sul de Santa Catarina a aristocracia, quando degenera em oligarquia, governo de uma minoria poderosa, quando exercido em favor próprio ou por um grupo pequeno; a democracia, quando degenera em demagogia, governo com predomínio de facções pretensamente populares. Na demagogia pode ocorrer um governo de maioria, para a maioria, esquecendo-se, porém das minorias. O Brasil ao longo de sua história já viveu sua fase de monarquia até chegar à democracia. Segundo Maquiavel Maquiavel – um italiano que viveu na época do Estado absolutista e faz a sua explicação e crítica dos modos de governar – de certa maneira referenda as formas clássicas de governo antes apresentadas, dividindo-as apenas em: monarquia, governo de um; república, governo de um coletivo conforme REGRAS da maioria e que pode assumir a forma aristocrática (segundo o modelo romano), ou democrática (segundo o modelo grego). Maquiavel também considera como forma de governo o despotismo, governo de um só, mas, diferentemente da monarquia, sem quaisquer leis ou freios de nenhuma espécie. Segundo Montesquieu Conforme comenta Dallari (1986, p.25): “Revivendo as lições de Aristóteles a respeito da democracia ateniense, rejeitando o absolutismo dos monarcas e os privilégios da nobreza, autores como Locke, Montesquieu e Rousseau indicavam o caminho para a nova ordem, que podia ser sintetizada em duas palavras: democracia e república.” 102 historia_da_administracao_publica_brasileira.indb 102 10/08/11 15:15 História da Administração Pública Brasileira O francês Montesquieu foi um importante estudioso das formas de governo, baseando seu critério de classificação nos princípios de funcionamento da máquina de Estado: a honra nas Monarquias; a virtude nas Repúblicas; o medo no Despotismo. Durante o século 18, quase todos os governos do mundo eram monarquias cujos governantes tinham poderes absolutos. Foi a época das monarquias absolutas. Com o abuso de seus poderes, a nobreza se compunha basicamente de parasitas, o povo era obrigado a suportar aqueles governos. Como exemplo do tipo déspota de governo, pode-se citar a fase primitiva dos grandes Estados Orientais. Formas mistas de governo Os governos mistos compreendem tanto a monarquia moderna quanto o moderno Estado de direito burguês, reunindo os diversos princípios e elementos da monarquia, aristocracia e democracia, conservando o poder religioso separado do poder laico, ou seja, sem a religião, e o poder econômico separado do poder político. (BOBBIO, 2001). República ou monarquia? Segundo Piccoli (2004, p. 35), [...] na monarquia, o rei exercia sua relação de poder para com os governados de forma absoluta e irresponsável, caracterizando-se pela vitalidade do monarca que, via de regra, transferia seu poder a um sucessor, através de laços hereditários. A república surgiu em oposição à Unidade 3 historia_da_administracao_publica_brasileira.indb 103 103 10/08/11 15:15 Universidade do Sul de Santa Catarina forma de governo monárquica, na medida que retirava o poder das mãos do rei, passando-o à nação, [...] portanto possuiu um designativo de coletividade política, opondose à tirania e ao absolutismo, pois onde há um tirano (monarca) toda organização vicia e desvirtua o sentido originário de coisa pública. “A Alemanha é um exemplo de República, os Estados Unidos da América também.” (BOBBIO, 2001, p.111). Na atualidade, os países geralmente assumem a forma de monarquia e/ou república. No Estado monárquico, temos o modelo típico do grande Estado territorial moderno. A República é o modelo geralmente assumido pelos mais antigos e por boa parte dos Estados modernos, forma inicialmente assumida pelos pequenos Estados. No caso brasileiro, nosso país iniciou sua vida política organizada por meio de uma monarquia e, no transcorrer da nossa história, a república foi a forma de governo que veio se contrapor à monarquia. O que é mais frequente encontrar são as formas mistas, onde se pode ter uma metade monarquia (o Rei) e uma metade república (o Parlamento). O melhor exemplo da configuração de formas mistas é a Inglaterra. Democracia é a melhor forma de governo? Do ponto de vista da administração pública, que é o que interessa discutir aqui, não temos dúvidas: o sentido apropriado para a nossa realidade é a democracia. No caso do Brasil, que é um Estado de direito e democrático, pode-se pressupor que a administração pública deveria subordinar-se aos preceitos democráticos. Para tanto, vamos então estudar o conceito de democracia. 104 historia_da_administracao_publica_brasileira.indb 104 10/08/11 15:15 História da Administração Pública Brasileira Democracia é o governo de todos, ou, na expressão de Abraham Lincoln, “é o governo do povo, pelo povo, e para o povo.” (discurso de Gettysburg, em 19.11.1863). Na forma democrática de governo, se reconhece que o poder emana do povo e em seu nome é exercido (BRASIL, 1988, Constituição Federal, art. 1º, parágrafo único), o que significa repelir o predomínio de classes ou grupos. Segundo o grau das relações entre o Poder Executivo e o Legislativo, a democracia é um regime de governo que pode assumir duas formas diferentes: o regime presidencial, ou o regime parlamentar e de assembleia. Presidencialismo ou parlamentarismo? Presidencialismo Caracteriza-se por ser um regime de separação entre os poderes Executivo, Legislativo e Judiciário. Suas relações devem ser ao mesmo tempo harmônicas e independentes. A chefia do Estado e de governo cabe a um órgão unipessoal, a Presidência da República, sendo que os chefes dos grandes departamentos da administração são auxiliares da confiança do Presidente. Brasil e EUA. Unidade 3 historia_da_administracao_publica_brasileira.indb 105 105 10/08/11 15:15 Universidade do Sul de Santa Catarina Parlamentarismo Também é um regime de divisão dos poderes – Legislativo, Executivo e Judiciário – mas se caracteriza pela interdependência entre o Executivo e o Legislativo, pois, para manter-se no poder, o governo depende do apoio da maioria parlamentar. Ainda: o Executivo tem uma estrutura dualista, sendo que o rei, ou o Presidente da República, é o chefe de Estado, com funções de representação e cerimonial; já o Gabinete exerce o Poder Executivo, à testa do qual está o primeiro-ministro, verdadeiro chefe de governo. O Parlamento tem poderes de aprovar o Conselho ou Gabinete, ou de o desfazer, se obtiver um voto de desconfiança. Inglaterra, Itália, França etc. Quais são as formas jurídicas de Estado? Entendido como ordenamento jurídico, o Estado é classificado por Kelsen (apud BOBBIO, 2001, p. 110) em: autocracia, como um ordenamento a partir do alto, baseado em normas autônomas (uma definição de Kant). O ordenamento autocrático do Estado se expressa nas monarquias e no despotismo oriental (conforme analisado por Hegel), situação em que apenas um é livre; democracia, como um ordenamento a partir de baixo, baseado em normas heterônomas (segundo Kant). O seu exemplo conceitual é a república de Rousseau. Nas classes políticas autocráticas, o poder vem do alto e, nas democráticas, o poder vem de baixo, ou melhor, do povo. Nos governos autocráticos, existe o monopólio do governo por uma elite; e, nos democráticos, muitas elites concorrem entre si pelo governo. (BOBBIO, 2001). Os Estados Unidos da América são considerados um exemplo contemporâneo de democracia. 106 historia_da_administracao_publica_brasileira.indb 106 10/08/11 15:15 História da Administração Pública Brasileira Para subsidiar melhor a compreensão das formas jurídicas de Estado acima apresentadas, Bobbio (2001, p.112) define 4 tipos ideais de sistema político: baixa diferenciação dos papéis e baixa autonomia dos subsistemas (sociedades primitivas); baixa diferenciação dos papéis e alta autonomia dos subsistemas (sociedade feudal); alta diferenciação dos papéis e baixa autonomia dos subsistemas (grandes monarquias pós-sociedade feudal); alta diferenciação dos papéis e alta autonomia dos subsistemas (estados democráticos contemporâneos). Seção 3 - Os três poderes: executivo, legislativo e judiciário Estrutura da Federação Brasileira Veja a seguir como a estrutura do Governo pode ser representada. Figura 3.1 - Representação da Estrutura do Governo Fonte: Brasil, 2008. Unidade 3 historia_da_administracao_publica_brasileira.indb 107 107 10/08/11 15:15 Universidade do Sul de Santa Catarina A doutrina da separação dos poderes No contexto do Estado Federal, surgem os fundamentos da separação de poderes, como resultado do combate ao absolutismo dos primeiros séculos da Idade Moderna. Vários pensadores políticos, “[...] convencidos de que o governo nas mãos de um só ou de poucos é o começo da tirania” (DALLARI, 1986, p.29), retomaram as ideias políticas de Aristóteles e revisaram a contribuição de Maquiavel, e, juntamente com pensadores como Locke e o italiano Vincenzo Gravina, vieram influenciar Montesquieu, um importante pensador sobre o Estado e que até hoje ainda é bastante consultado. Foi Montesquieu que escreveu uma doutrina de separação dos poderes. E sua obra alimentava os criadores do Estado norteamericano, que pretendiam estabelecer “[...] um governo eficiente e que, ao mesmo tempo, protegesse e não pusesse em perigo as liberdades republicanas.” (DALLARI, 1986, p.30). A ideia de Montesquieu era distribuir as funções de Estado entre três ramos do governo, de forma “[...] que nenhum pudesse prevalecer sobre os demais e cada um se constituísse numa barreira para conter excessos de outro.” (ibid.,p. 30). Efetivamente, um Legislativo, um Executivo e um Judiciário funcionam como um sistema de freios e contrapesos. O Estado de direito, que já estudamos, se organiza pela via da separação dos poderes (VERBO, 1968): subordinação da Atividade Pública (Executivo), à Lei (Legislativo), colocando-se a serviço do Direito (Judiciário). O que é poder executivo, legislativo e judiciário? Atualmente, a base da organização do governo brasileiro está assentada na divisão dos Poderes, nos termos do art. 2º da Constituição Federal de 1988: “São Poderes da União, independentes e harmônicos entre si, o Legislativo, o Executivo e o Judiciário.” 108 historia_da_administracao_publica_brasileira.indb 108 10/08/11 15:15 História da Administração Pública Brasileira Os Poderes vêm a ser os órgãos que realizam as diversas funções atribuídas ao Estado, a saber: as funções legislativas, funções administrativas e funções jurisdicionais. Essa clássica tripartição dos Poderes surgiu com Montesquieu, na sua famosa obra O Espírito das Leis, em meados do século XVIII, que alcançou repercussão universal e passou a constituir um dos pontos básicos sustentados pelos pensadores daquele século. Na obra acima citada, Montesquieu demonstrou a necessidade de separar as várias atribuições do Estado, de maneira que pudessem ser mais bem cumpridas e distribuídas. O poder executivo É exercido por um conjunto de órgãos incumbidos de executar as leis e administrar o respectivo país. Na área Federal, o Poder Executivo é exercido pelo Presidente da República; na área Estadual, pelo governador; e, na área municipal, pelos prefeitos. O poder legislativo Trata-se do órgão incumbido de fazer as leis, pelas quais deve reger-se todo o país. Na área federal, o Poder Legislativo é exercido pelo Congresso Nacional, que se compõe da Câmara dos Deputados e do Senado Federal. No âmbito estadual, é exercido pela Assembleia Legislativa com seus deputados estaduais, e, no âmbito municipal, pelas Câmaras de Vereadores. Unidade 3 historia_da_administracao_publica_brasileira.indb 109 109 10/08/11 15:15 Universidade do Sul de Santa Catarina Você sabia? No Poder Legislativo de âmbito federal, a distinção entre a Câmara dos Deputados e Senado Federal é que a Câmara dos Deputados representa o povo (daí o número de seus representantes ser proporcional à população de cada estado) enquanto o Senado Federal representa os estados-membros e o Distrito Federal (daí ser igual à representação deles por estado, ou seja, o número de senadores é o mesmo para cada unidade federada). O poder judiciário Este é o órgão incumbido de aplicar o Direito, dirimindo litígios e controvérsias trazidos à sua apreciação. O órgão máximo do Poder Judiciário, com sede na Capital Federal e jurisdição em todo o território nacional, é o Supremo Tribunal Federal. No nível estadual, o Poder Judiciário é exercido pelo Tribunal da Justiça, com seus desembargadores; e, no âmbito local, pelas Comarcas, com seus juízes de direito. Síntese Após estudar o que é um Estado Federal, aprendemos nesta unidade o que é governo. Partindo das suas formas históricas de existência, destacamos a importância de um governo democrático e fizemos uma rápida introdução sobre a sua estrutura e papel na administração pública. Você verificou como são as formas de governo que o Brasil já possuiu e as que ainda possui hoje em dia. E, ainda, a significação dos três poderes em nossa sociedade. 110 historia_da_administracao_publica_brasileira.indb 110 10/08/11 15:15 História da Administração Pública Brasileira A Administração Pública é papel fundamental do Poder Executivo, mas o Poder Legislativo e o Judiciário também exercem a Administração Pública dentro de seus poderes. Conhecer a estrutura dos três poderes é de fundamental importância para você compreender como o Estado funciona. Atividades de autoavaliação Acompanhe com atenção os enunciados e responda: 1) Assinale as afirmações verdadeiras como caracterização do Estado Federal: a) ( ) As unidades da federação são pessoas jurídicas de direito constitucional interno. b) ( ) Em relação aos estados-membros, somente o Estado Federal tem soberania, somente o Estado Federal é pessoa jurídica de direito internacional. c) ( ) A única nacionalidade é a Federal, pois não há nacionalidade estadual ou municipal. 2) Comente a oportunidade social da República, como forma de governo no mundo atual. Unidade 3 historia_da_administracao_publica_brasileira.indb 111 111 10/08/11 15:15 Universidade do Sul de Santa Catarina 3) Nas monarquias absolutas, tem-se uma forma de Estado típica da expressão da sociabilidade alienada do povo. Pode-se associar a esta visão a proposta de Hegel, de que houvesse a subordinação da sociedade à razão do Estado. Um contraponto a esta concepção seria: a) ( ) O Estado vive no seio da sociedade civil. b) ( ) Através da sua vida política, a sociedade civil organizada participa do Estado. c) ( ) Assim como o Estado é parte da sociedade, a sociedade faz parte do Estado. 4) Defina os regimes Monarquia e República. 5) Quais são as formas de Estado? Pesquise pelo menos 10 países que adotam estas formas. 112 historia_da_administracao_publica_brasileira.indb 112 10/08/11 15:15 História da Administração Pública Brasileira 6) Quais as três formas ou regimes de governo, condensando as tipologias de Aristóteles e de Maquiavel, em suas expressões atuais? 7) Quais são as duas formas de governo mais comuns? 8) Dê dois exemplos de governos mistos, justificando cada exemplo apresentado. Unidade 3 historia_da_administracao_publica_brasileira.indb 113 113 10/08/11 15:15 Universidade do Sul de Santa Catarina 9) Quais são as divisões de Poderes e como funcionam entre si? 10) O que é o Poder Executivo e qual órgão tem a atribuição de seu comando? 11) O que é o Poder Legislativo e qual órgão tem a atribuição de seu comando? 114 historia_da_administracao_publica_brasileira.indb 114 10/08/11 15:15 História da Administração Pública Brasileira 12) O que é o Poder Judiciário e qual órgão tem a atribuição de seu comando? Saiba mais Você poderá aprofundar seus conhecimentos consultando livros de Direito Constitucional e Teoria Geral do Estado e Instituições do Direito Público e Privado, constantes no item Referências, ao final deste livro. Para saber mais sobre o assunto desta unidade, leia o seguinte texto elaborado por Rosa B. M. Pinheiro (2010) a partir da literatura abaixo referênciada: CARDOZO, José Eduardo Martins. Princípios Constitucionais da Administração Pública (de acordo com a Emenda Constitucional n.º 19/98). IN MORAES, Alexandre. Os 10 anos da Constituição Federal. São Paulo: Atlas, 1999. p. 150. DI PIETRO, Maria Sylvia Zanella. Direito administrativo. 6. ed. São Paulo: Atlas. p. 65. FERREIRA FILHO, Manuel Gonçalves. Comentários à constituição brasileira de 1988. São Paulo: Saraiva. v. 1, p. 244. MEIRELLES, Hely Lopes. Direito administrativo brasileiro. Cit., 21.ed. atualizada por Eurico de Andrade Azevedo, Délcio Balestero e José Emmanuel Burle Filho. Malheiros. p. 60. Unidade 3 historia_da_administracao_publica_brasileira.indb 115 115 10/08/11 15:15 Universidade do Sul de Santa Catarina Formas de Governo Conforme nossos estudos, aprendemos que as formas de governo diferem, dependendo do modo pelo qual os poderes públicos são geridos, da estrutura que assumem e de suas funções. Uma classificação clássica das formas de governo é a de Montesquieu (1689 -1755), que distinguiu basicamente duas formas: A Monarquia e a República. Outra possível distinção para estabelecer as formas de exercer o poder político são os governos autocráticos e os governos democráticos. Por sua vez, os governos de formas autocráticas podem derivar em: Autoritarismo Denominam-se autoritários os regimes que privilegiam o aspecto do comando em detrimento da participação política de outros partidos e da população, concentrando seu poder político em somente uma pessoa ou apenas um órgão, sem atribuir valor às instituições representativas. Totalitarismo O totalitarismo é uma forma de governo não democrática e se caracteriza, semelhante ao autoritarismo, pela falta de reconhecimento da liberdade e direitos humanos. Diferencia-se, essencialmente, por existir uma negação da liberdade e direitos individuais e desconhecimento da dignidade das pessoas. Pode ser entendido como uma forma de dominação total, específica da sociedade moderna. Representa um projeto de unificação, de fusão da sociedade com o Estado, com intenção de domínio sem limites e sem direitos. Considera o Estado um fim em si mesmo e, portanto, transforma-se no Estado máximo. Mussolini, um dos representantes do regime, o classificou da seguinte forma; “Tudo no Estado, tudo para o Estado, nada fora do Estado, nada contra o Estado.” O Estado não é voltado para a sociedade, e sim ao contrário. Outros representantes clássicos do regime foram Hitler na Alemanha e a administração de Stalin na ex-União Soviética, que consistiu em uma dominação instituída a partir de uma interpretação delirante da realidade e que utilizava como meios de mobilização social o terror massivo. 116 historia_da_administracao_publica_brasileira.indb 116 10/08/11 15:15 História da Administração Pública Brasileira Apesar das diferenças entre os regimes, compartilham a hiperliderança, o partido único, a polícia política como eixo do sistema. São sistemas baseados na administração do terror, seu motor funcional básico, até a instituição e funcionamento dos campos de concentração, culminância deste princípio social. Todos encarnavam projetos de dominação total da sociedade. Estes regimes são opostos à democracia. Os regimes Democráticos, por sua parte, podem assumir distintas formas: Democracia Direta: Onde o próprio povo exerce a soberania. Ex.: Atenas. Democracia Semidireta: O povo delega o exercício de uma parte da soberania aos seus governantes, porém se reserva o exercício de outras. (Plebiscito) Democracia Representativa: Nesta forma de governo, o povo delega a soberania para autoridades eleitas de forma periódica e que são politicamente responsáveis. Regime Parlamentar Regime Presidencial Estreita colaboração nas funções que cumprem o poder Legislativo e o poder Executivo, no qual, além do Chefe do Governo, o Primeiro Ministro requer a confiança do Parlamento para poder exercer seu cargo. O poder Executivo e o Parlamento estão separados e os membros do gabinete, os Ministros, são responsáveis perante o chefe de Estado, o Presidente. Constituição É o documento fundamental do país onde se encontram as leis, deveres e direitos do Estado. Artigos transitórios São os artigos da Constituição que têm durabilidade breve. Na Constituição de 1980, encontramos 34 artigos transitórios. Unidade 3 historia_da_administracao_publica_brasileira.indb 117 117 10/08/11 15:15 Universidade do Sul de Santa Catarina Galeria de Fotos dos Presidentes da República Dilma Rousseff 1º.01.2011 Luiz Inácio Lula da Silva 1º.01.2003 a 1º.01.2011 Fernando H. Cardoso 1º.01.1999 a 1º.01.2003 Fernando Collor 15.03.1990 a 02.10.1992 José Sarney 15.03.1985 a 15.03.1990 Emílio G. Médici 30.10.1969 a 15.03.1974 Márcio Melo 31.08.1969 a 30.10.1969 Augusto Radamaker 31.08.1969 a 30.10.1969 Castello Branco 15.04.1964 a 15.03.1967 Paschoal R. Mazzilli 02.04.1964 a 15.04.1964 João Goulart 24.01.1963 a 1º.04.1964 Tancredo Neves Fernando H. Cardoso 1º.01.1995 a 1º.01.1999 Itamar Franco 02.10.1992 a 1º.01.1995 João B. Figueiredo 15.03.1979 a 15.03.1985 Ernesto Geisel 15.03.1974 a 15.03.1979 Aurélio Lyra 31.08.1969 a 30.10.1969 Costa e Silva 15.03.1967 a 31.08.1969 118 historia_da_administracao_publica_brasileira.indb 118 10/08/11 15:15 História da Administração Pública Brasileira Jânio Quadros 31.01.1961 a 25.08.1961 Juscelino Kubitschek 31.01.1956 a 31.01.1961 Nereu de O. Ramos 11.11.1955 a 31.01.1956 Carlos Luz 08.11.1955 a 11.11.1955 Café Filho 24.08.1954 a 08.11.1955 Getúlio Vargas 31.01.1951 a 24.08.1954 Gaspar Dutra 31.01.1946 a 31.01.1951 José Linhares 29.10.1945 a 31.01.1946 Getúlio Vargas 10.11.1937 a 29.10.1945 Getúlio Vargas 20.07.1934 a 10.11.1937 Getúlio Vargas 03.11.1930 a 20.07.1934 Augusto Fragoso 24.10.1930 a 03.11.1930 Isaías de Noronha 24.10.1930 a 03.11.1930 Menna Barreto 24.10.1930 a 03.11.1930 Júlio Prestes Washington Luís 15.11.1926 a 24.10.1930 Arthur Bernardes 15.11.1922 a 15.11.1926 Epitácio Pessoa 28.07.1919 a 15.11.1922 Delfim Moreira 15.11.1918 a 28.07.1919 Wenceslau Braz 15.11.1914 a 15.11.1918 Unidade 3 historia_da_administracao_publica_brasileira.indb 119 119 10/08/11 15:15 Universidade do Sul de Santa Catarina Wenceslau Braz 15.11.1914 a 15.11.1918 Hermes da Fonseca Nilo Peçanha 15.11.1910 a 14.06.1909 a 15.11.1914 15.11.1910 Affonso Penna 15.11.1906 a 14.06.1909 Rodrigues Alves 15.11.1902 a 15.11.1906 Campos Salles 15.11.1898 a 15.11.1902 Prudente de Moraes 15.11.1894 a 15.11.1898 Deodoro da Fonseca 25.02.1891 a 23.11.1891 Deodoro da Fonseca 15.11.1889 a 25.02.1891 Floriano Peixoto 23.11.1891 a 15.11.1894 120 historia_da_administracao_publica_brasileira.indb 120 10/08/11 15:15 unidade 4 A administração pública brasileira no século 20 (após 1930) Objetivos de aprendizagem Reconhecer a importância dos antecedentes da Revolução de 1930 para a história da administração pública brasileira. Compreender os principais acontecimentos ocorridos no Brasil após a década de 30 do século passado até os dias atuais. Identificar as principais características da administração pública brasileira durante os primeiros quinze anos de governo Vargas (1930-1945). 4 Localizar as inovações havidas na administração pública brasileira do pós-guerra ao governo populista de Vargas (1946-1954). Refletir sobre as implicações geradas pelo desenvolvimentismo e esforços de uma democracia nascente na administração pública brasileira (19541963). Caracterizar como foi a administração pública brasileira durante a ditadura militar brasileira (19641984). Identificar os principais aspectos que se consolidaram na administração pública brasileira da Nova República, até o final do século 20. Seções de estudo Seção 1 Antecedentes da Revolução de 30 Seção 2 Administração da Segunda República (Vargas, 1930-1937) historia_da_administracao_publica_brasileira.indb 121 10/08/11 15:15 Universidade do Sul de Santa Catarina Seção 3 Administração Pública no Estado Novo (Vargas, 1937-1945) Seção 4 Administração via dependência e no populismo de Vargas (1946-1954) Seção 5 Administrando o desenvolvimentismo e uma democracia nascente (1954-1963) Seção 6 A Administração Pública sob a ditadura militar brasileira (1964-1984) Seção 7 Da administração da Nova República até o final do século 20 122 historia_da_administracao_publica_brasileira.indb 122 10/08/11 15:15 História da Administração Pública Brasileira Para início de estudo Nesta unidade, você vai estudar um período fundamental na história da administração pública brasileira: trata-se do tempo compreendido após a República Velha até o final do século 20. Esta revisão histórica torna-se indispensável à compreensão das dificuldades ainda existentes na administração pública brasileira. Você sabe quais foram os principais acontecimentos ocorridos neste período? Aproveite o espaço a seguir e anote o que você sabe sobre o assunto! Seção 1 - Antecedentes da revolução de 30 No clímax atingido com a centralização na ordem imperial, um monarquismo sem contestações e uma sociedade toda dominada pelo Estado parecia imperar em meados do século 19. Nesse contexto, houve um momento histórico em que os partidos considerados liberais e conservadores , inclusive, demonstravam coexistir entre si uma relativa identidade de interesses. Isto se tornava mais evidente quando os liberais assumiam postos de poder e, no seu exercício, abandonavam os ideais liberais. Na perspectiva acima, inclusive, o império conseguiu articular um denominado Ministério da Conciliação no ano de 1853, o que fez com que os partidos, então, entrassem “em recesso, permanecendo calados e reverentes, freados pela Conciliação”, o que perdurou até 1857. (FAORO, 2001, p. 503). Unidade 4 historia_da_administracao_publica_brasileira.indb 123 123 10/08/11 15:15 Universidade do Sul de Santa Catarina Na falta de ideias para permitir a indispensável coesão, persistiam os movimentos desencontrados, cujas influências antagônicas se “[...] imprimiam ao mesmo corpo político. [...] nenhum dos lados apresentava sintomas de hostilidade ao governo, se bem que fosse o intuito, em cada um, de fundar a sua preponderância política.” (CAMPOS SALES, apud FAORO, 2001, p.640). Entre as forças políticas liberais havia o “bacharel reformista, o militar devorado de ideais, o revolucionário intoxicado de retórica e de sonhos, todos modernizadores nos seus propósitos, (mas que) têm os pés embaraçados pelo lodo secular. [...].” (FAORO, 2001, p.697). A experiência política no Brasil ainda estava impregnada do patrimonialismo e absolutismo da coroa portuguesa. Como no nível federal havia algum movimento republicano desenhando-se, foi “[...] no campo, no distrito, no município, (que) o chefe político, o coronel tardo e solene, realista e autoritário” (IBID., p. 697), permaneceu dirigindo os espaços de governo provincial. Aqueles dirigentes políticos amorteciam, “na linguagem corrente, o francês mal traduzido e o inglês indigerido” (ibidem). Quer dizer, eles adaptavam culturalmente a linguagem erudita dos políticos formados na Europa, a exemplo dos liberais, e municipalizam ou popularizavam suas expressões. Fracassados os sistemas partidários, a realidade incontrastável foi a do presidente da República, conjugada aos governadores, num influxo recíproco que acentua a força do Presidente, o qual encarnava um grande Estado. O velho estamento imperial se dissolveu, [...] desta sorte, num elitismo de cúpula, regredindo a estrutura patrimonialista para o âmbito local, local no sentido de entrelaçamento de interesses estaduais e municipais. [...] A elite, descomprometida da fidelidade a ideias e programas (FAORO, 2001, p.639-640), só viveu dependente do apoio das bases estaduais, favorecidas pela benevolência presidencial. (FAORO, 2001, p. 605). Antes e durante o primeiro período militar da República Velha, todas as explosivas esperanças utópicas, latentes na propaganda republicana, que haviam florescido nos grupos acadêmicos e liberais, entre as camadas médias e proletários, foram atropeladas pelo 124 historia_da_administracao_publica_brasileira.indb 124 10/08/11 15:15 História da Administração Pública Brasileira [...] centro constituído pelos jovens militares, intoxicados de positivismo, para uma ação mal definida, difusa, sem objetivos claros. [...] Dominando todas as posições políticas, ocupando todos os cargos superiores da administração (herança do jacobinismo), introduziu e conquistou também o funcionalismo. As repartições foram transformadas. Do antigo pessoal foi posta à margem aquela parte que não comungava nos delírios extremados dos vencedores do dia. E a intransigência política, na escala do exclusivismo, se apurou ainda, em uma dinamização extrema. (FAORO, 2001, p. 620-621). Você sabe o que foi o jacobinismo? Já, desde o início da República Velha, sobretudo durante a presidência de Floriano Peixoto, o modo de governar exercido foi bastante ditatorial. Essa característica fez o período presidido por Floriano Peixoto ficar conhecido como a República da Espada. As reações ao governo de Floriano Peixoto eclodiram em 1893, no Rio Grande do Sul, através da Revolução Federalista, e, também, no próprio Rio de Janeiro, através da Revolta da Armada. O então presidente não teve dúvidas em reprimir duramente ambos os movimentos, comandando muitas atrocidades e vários fuzilamentos. Apesar de agir como um ditador, Floriano gozava de muita popularidade, sendo reconhecido como o Marechal de Ferro, como aquele que obteve consolidar a República do Brasil. Assim se legitimava a sua ditadura, e Floriano conquistava uma efetiva liderança nacional. O componente militar da ditadura de Floriano voltou-se, então, para um centralismo de caráter antifederal, assumindo as cores do jacobinismo, movimento de apoio a Floriano que se tornou ativo, sobretudo, no último ano do seu governo. O jacobinismo representou uma corrente de apoio político que se estabeleceu ao redor do então Presidente da República, razão pela qual ficou conhecida como jacobinismo florianista. Unidade 4 historia_da_administracao_publica_brasileira.indb 125 125 10/08/11 15:15 Universidade do Sul de Santa Catarina A expressão jacobinismo inspirou-se no movimento que correspondeu à ala mais radical da Revolução Francesa. No Brasil, reunia grupos de militares, com uma formação bastante positivista, com o apoio de funcionários públicos atrelados ao governo de Floriano, ou os que continuavam descontentes com o que havia sido o governo de Deodoro da Fonseca, e, ainda, alguns setores da população que viviam na pobreza e procuravam alguma esperança. Segundo Arruda e Pilleti (2000, p.324), os grupos jacobinistas no Brasil representaram uma espécie de ideologia nacionalista de caráter “violentamente antilusitano e a crença em que Floriano era o salvador da República.” Inclusive circulava nas ruas da capital federal da época, o Rio de Janeiro, um jornal denominado “O Jacobino”, o qual pregava “[...] a redenção do proletariado nacional, por meio do nacionalismo popular, voltado contra o português.” (FAORO, 2001, p.621). Coexistindo com o poder da força armada, as decisões políticas da República Velha tiveram no jacobinismo o nascer de um movimento bem brasileiro no contexto do governo de Floriano frente à “[...] cidadela republicana: a missão revolucionária, na sociedade, sob o escudo militar.” (FAORO, 2001, p. 624). A ainda recém-nascida federação brasileira permanecia presa aos conluios ou conchavos centralizadores, isto é, arranjos entre os “amigos do rei” que promoviam as emissões de moeda e aviltamento cambial. A nova organização política federal teve que enfrentar, sobretudo, os paulistas e grupos gaúchos. Em meio ao remanso imperial e conservador, já na década seguinte à proclamação da República do Brasil, formaram-se novas ondas, primeiro de forma discreta, e, depois, frenética. “[...] O fermento da rebeldia não fora aniquilado (no período imperial); cavara, apenas, um leito subterrâneo, onde continuou a fluir, sufocado.” (Ibid., p. 624). Com a morte de Floriano Peixoto, ao final do século 19, “o instável sistema que sustenta (va) Prudente de Morais [...] e a pacificação do sul não encontra (vam), no jogo político das forças no poder, a linha necessária de equilíbrio.” (FAORO, 2001, p.633). 126 historia_da_administracao_publica_brasileira.indb 126 10/08/11 15:15 História da Administração Pública Brasileira Após o término da primeira guerra mundial, em 1918, o Brasil encontrava-se em um mundo bastante mudado. Os Estados Unidos se consolidavam como uma nação poderosa, a União Soviética buscava construir a primeira sociedade socialista. Como também, “ao longo das décadas de 1920 e 1930, muitos países europeus sucumbiram a regimes ditatoriais.” (ARRUDA e PILETTI, 2000, p.364). Enquanto isso, o Brasil fazia sua entrada no século 20 com o seu comando sendo disputado entre as oligarquias locais do café (São Paulo) e as oligarquias locais do leite (Minas Gerais). Por isso aquele período, após os primeiros governos militares – a República da espada, ficou conhecido como a República do café com leite. A sustentação econômica predominante era do café, que, segundo Arruda e Piletti (2000, p.364), produzia em 1926 “três de cada cinco sacas de café que o mundo consumia.” A década de 20 do século passado foi de muita instabilidade política no Brasil. Essa situação, de certa forma, havia perpassado todo o período da República Velha. Quais as principais mudanças ocorridas em nosso país até a década de 1930? Não se esqueça de comparar o que você sabe com os conhecimentos que você vai adquirir nesta disciplina! O Brasil também estava mudado. Houve um relativo crescimento industrial, com as derivadas concentrações urbanas de uma população trabalhadora e seus familiares sobrevivendo em péssimas condições de vida. Os movimentos operários começavam a se manifestar, mesmo sendo reprimidos sempre pela força policial do Estado. Naquele início do último século, passou a existir, também, uma camada média em ascensão. Os “jovens oficiais voltavam-se contra a política tradicional, baseada no domínio das oligarquias, no autoritarismo e na fraude eleitoral.” (IBID., p.364). A instabilidade política tornou-se mais visível com o movimento tenentista, cuja revolta por um exército abandonado os colocou em posição de querer moralizar a vida política brasileira e vencer a corrupção eleitoral. Acreditando que os militares eram os Unidade 4 historia_da_administracao_publica_brasileira.indb 127 127 10/08/11 15:15 Universidade do Sul de Santa Catarina únicos capazes de salvar a pátria, a motivação de suas rebeliões era conservadora. O que foi o movimento tenentista? Este foi um movimento de revolta política que se manifestou durante os anos de 1922 e 1924, portanto dentro da República Velha, e que contribuiu, significativamente, para que a Revolução de 1930 se efetivasse: a insatisfação dos jovens oficiais tenentes contra o governo chegou às ruas da cidade do Rio de Janeiro. Naquela época, “apenas os altos oficiais do Exército estavam satisfeitos com seus soldos e promoções.” (MAIA, 1999, p.274). Descontentes com a oligarquia do café com leite na liderança do governo brasileiro, com as fraudes eleitorais, com a corrupção e com a instabilidade econômica, iniciaram os tenentes a organização de sua revolta. Antecedendo-se à eleição fraudulenta que elegeu o governo do mineiro Artur Bernardes na presidência do Brasil (1922-1926), o jornal carioca publicou diversas cartas em que o então candidato, sob anonimato, criticava o exército, afirmando existir corrupção e imoralidade naquela instituição. Frente à vitória de Bernardes, numa reação que tentava impedir a sua posse, em 5 de julho de 1922 houve a Revolta do Forte de Copacabana, com a qual começou o movimento tenentista “[...] quando 17 militares e 1 civil – os 18 do Forte – tomaram o controle do Forte de Copacabana. Essa rebelião foi rapidamente controlada.” (MAIA, 1999, p.274). Todavia o primeiro desafio explícito daqueles jovens oficiais ao governo instituído marcou o começo do chamando tenentismo no Brasil, que veio abalar o domínio oligárquico na administração federal brasileira. Após aquela sua primeira eclosão em 1922, o movimento dos tenentes continua a desgastar com suas rebeliões o regime oligárquico. A isso ainda somava-se uma crise interna do governo, “multiplicando-se as dissidências oligárquicas nos níveis 128 historia_da_administracao_publica_brasileira.indb 128 10/08/11 15:15 História da Administração Pública Brasileira federal e estadual.” (VICENTINO e DORIGO, 2003, p.492). Em 1923, explodiu a denominada Revolução Gaúcha contra o governo interventor, através da qual se abre espaço para uma nova geração de políticos gaúchos, entre os quais Getúlio Vargas. Esta geração, profundamente influenciada pela missão militar francesa que havia vindo ao Rio de Janeiro tutelar o Exército Brasileiro nas artes da guerra, defendia maior participação do Exército na vida nacional e depreciava as “vivandeiras”, termo cunhado pelo Marechal Castelo Branco para depreciar os políticos e oligarcas que buscavam utilizar o exército como ferramenta política. Muitos destes oficiais participaram ativamente da Revolução de 1930, a qual veio radicalizar as posições ideológicas e políticas no Exército. Nas Forças Armadas, muitos se aproximaram do extremismo, tão em voga na época, como o Fascismo, popularizado pela eminência de Hitler e Mussolini, ou o Comunismo, impulsionado pela Internacional Trabalhista sob a égide stalinista. A Revolução de 1930, por sua parte, recebeu grande apoio popular devido aos seus líderes e à influência ideológica externa sofrida sobre estes. Segundo o Tenente Coronel de Infantaria e Estado Maior do Exército Brasileiro, Manoel Soriano Nieto, em palestra comemorativa proferida na Academia Militar das Agulhas Negras (AMAN) em 12 de setembro de 1985, em homenagem ao centenário do Marechal José Pessoa: A palavra “vivandeira” tem origem no vocábulo francês “vivandière”, feminino de “vivandier”, significando a mulher ou homem que vendem alimentos e bebidas às tropas em movimento. Etimologicamente, derivase do latim medieval “vivanda”, isto é, víveres. A palavra francesa está registrada em textos desde o século XV. Em português, desde o século XVII. O registro da palavra vivandeira não é encontrado em muitos dicionários, inclusive naqueles especializados no universo da literatura gauchesca, onde o termo china muitas vezes leva a gerar confusão com o termo vivandeira. Com as desavenças que ocorriam na corrente outubrista, o tenentismo veio a se desintegrar. Tal fato acontece após a Revolução de 1930, mais especificamente em 1933, quando se formava a Assembleia Nacional Constituinte. Parcelas das Forças Armadas oscilaram tanto para a esquerda como para a direita, incorporando-se à Aliança Libertadora Nacional e à Ação Integralista Brasileira, que apregoavam ideologias importadas, não condizentes com a idiossincrasia de nosso povo. Unidade 4 historia_da_administracao_publica_brasileira.indb 129 129 10/08/11 15:15 Universidade do Sul de Santa Catarina Conforme afirmam vários autores (MAIA, 1999, p.274), após a primeira rebelião: “Exatamente dois anos depois, em 5 de julho de 1924, ocorreu uma nova revolta de tenentes, desta vez em São Paulo (a Revolução Paulista). Após um mês de combate, os revoltosos se retiraram para o interior do estado, influenciados pelos ideais socialistas e nacionalistas.” Apesar de pretender um caráter nacional, o movimento permanecia limitado a alguns conglomerados. O tenentismo tratava-se de um movimento elitista por excelência, que rejeitava a participação popular: “À população pedia-se apoio, compreensão e, principalmente, passividade frente a uma revolução que seria feita sem a sua ajuda. Além disso, a preocupação maior estava em garantir os interesses das elites, tudo se fazendo para restabelecer a vida normal, e não necessariamente criar algo novo.” (VICENTINO e DORIGO, 2003, p.492). Também em São Paulo, a rebelião foi violentamente reprimida pelo governo federal. Enquanto isso, “nesse mesmo período, outro grupo de tenentes rebelou-se em Santo Ângelo (RS). Liderados por Luís Carlos Prestes, juntaram-se aos tenentes paulistas e saíram em caminhada pelo país. Os dois movimentos buscavam apoio e tentavam conscientizar a população sobre a situação brasileira.” (MAIA, 1999, p.274). Todavia, “por onde passavam, os tenentes eram perseguidos pela polícia. Após terem percorrido quase todas as regiões do país, os tenentes exilaram-se na Bolívia, retornando à cena política nacional apenas em 1929.” (Ibid., p. 274). De acordo com Vicentino e Dorigo (2003, p.492), em 1925: “[...] rebeldes tenentistas paulistas e gaúchos encontraram-se próximo à Foz do Iguaçu, sempre fustigados por forças governamentais.” Adotando uma sugestão do tenente Luís Carlos Prestes, os revolucionários se dividiram em dois grupos: um se refugiava na Argentina e no Paraguai, e outro continuava a luta (VICENTINO e DORIGO, 2003, p.492): 130 historia_da_administracao_publica_brasileira.indb 130 10/08/11 15:15 História da Administração Pública Brasileira “Originou-se assim a Coluna Prestes, que, [...] iniciou sua marcha pelo interior. Durante quase dois anos, isto é, até fevereiro de 1927, a coluna percorreu algo em torno de 25 mil quilômetros, passando por onze estados, e sempre evitando o confronto direto com as tropas governamentais, geralmente em maior número.” A travessia da Coluna Prestes pelo Brasil fez nascer um mito em torno do seu líder denominado – o cavaleiro da esperança (Ibid., p. 492). Com a crise da república oligárquica, o fim da política dos governadores, as crises políticas intermediadas por estados de sítio e intervenção nos estados, as insurreições tenentistas, as lutas por reformas institucionais e a formação da Coluna Prestes (1924-1927), o último governo da República Velha (Washington Luís, 1926-1930) foi ainda abalado política e economicamente pela queda da Bolsa de Nova Iorque de 1929 no âmbito externo e pela crise cafeeira no âmbito interno. O movimento de 30 se consolida durante o governo de Washington Luís, o qual tinha por lema: “Governar é construir estradas”, expressando-se em um descontentamento geral, e a corrupção apontada como o principal problema de governo. (ARRUDA e PILETTI, 2000). Todo o cenário acima, complementado com o agravamento da situação econômica ao final da década de 20, forma o solo de várias revoltas que vão culminar na Revolução de 30. De acordo com a política café com leite, sendo Washington Luís paulista, deveria ser sucedido por um mineiro. Mas o presidente indica outro paulista, rompendo o acordo com os mineiros. Estes se articulam com a Paraíba e o Rio Grande do Sul, formando a Aliança Liberal. Como se configura o Estado Republicano no Brasil? O Estado republicano precisava assumir a sua configuração. Conforme registra Faoro (2001, p. 607): Unidade 4 historia_da_administracao_publica_brasileira.indb 131 131 10/08/11 15:15 Universidade do Sul de Santa Catarina [...] Para a reconquista do tempo perdido, seria necessário reformular o Estado – os protestantes reclamam um rei, não o Pedro Banana nem um líder sem sabor, saudosos do patrimonialismo que provê, vigia e conduz. [...]. A influência deletéria dos interesses anti-sociais, criados e alimentados em torno do poder público, desde os municípios até a União, sobre a vida brasileira, é um fato cujo alcance não foi ainda atingido pelos observadores das nossas cousas públicas. Segundo a mitologia dos fenícios recuperada da Bíblia, Leviatã era um monstro marinho, que apareceu como causador de desgraças. Segundo Hobbes (apud VERBO, 1971), Leviatã representa o símbolo do Estado absoluto. Naquele contexto de tantas inquietações econômicas, esperavase que o Estado se transformasse em um Leviatã, que “[...] novamente ameaça sair das águas, não para dar nova fisionomia jurídica ao mecanismo institucional, mas para salvar o Brasil.” (FAORO, 2001, p. 607). A realidade imposta pela depressão mundial derivada da queda da Bolsa de Nova Iorque em 1929 fez acordar “[...] o obstinado sonhador, com os freios de controle funcionando para precipitar a queda, sem que ninguém entenda que só um Estado reformulado poderá tomar as decisões necessárias ao momento, momento, na verdade preparado longamente, dentro da própria estrutura do poder.” (FAORO, 2001, p.604-605). Após a luta sucessória, em uma eleição a bico de pena, quer dizer, assinando com caneta de pena, cada voto era assinalado em um livro. A derrota de Getúlio Vargas , que representava a Aliança Liberal, , com forte apoio nos centros urbanos e estados nordestinos, além da importante atuação do movimento tenentista, um grupo de generais forma uma junta pacificadora que depõe Washington Luís e entrega o poder a Getúlio. Com a revolução de 1930, encerrou-se o período do Estado de Polícia, que esteve presente no início e final da República Velha. Passa-se, então, a uma nova fase na organização pública brasileira. Começa no Brasil a chamada Era Vargas (1930-1945). 132 historia_da_administracao_publica_brasileira.indb 132 10/08/11 15:15 História da Administração Pública Brasileira Seção 2 - Administração da Segunda República (O Brasil-Novo de Vargas, 1930-1937) Nesta seção, você vai estudar que o moderno Estado administrativo brasileiro estruturou-se inicialmente a partir da década de 30, prosseguindo nos anos 40. Acompanhe a seguir como ocorreu este processo. O governo provisório (1930-1934) Iniciado em 03/11/1930 o governo provisório, Vargas viria a dominar a cena política brasileira por mais um quarto de século. O primeiro governo de Vargas já foi um quadriênio de regime totalitário em todos os níveis da federação brasileira, dissolvendose o Congresso Nacional, as Assembleias estaduais e as Câmaras municipais. Com isso, o Executivo dispensa o Legislativo. Em 1932, a burguesia paulista reage por seu afastamento do poder, com uma revolução constitucionalista (de 1932). Pretendendo a reconstitucionalização do país, os paulistas colocaram-se contra os interventores nomeados pelo presidente. Iniciava-se um crescimento do aparelho de Estado que passou a ser a marca da administração pública na era Vargas. Assim a presidência se equipava, coerentemente com seu caráter autoritário, para aumentar as intervenções na economia e setores sociais, fosse direta ou indiretamente. Foi ainda durante seu “governo provisório” que Vargas fez criar-se um Ministério do Trabalho no Brasil. E, na sequência, a criação do Ministério da Educação e Saúde Pública e do Conselho Nacional do Café. Unidade 4 historia_da_administracao_publica_brasileira.indb 133 133 10/08/11 15:15 Universidade do Sul de Santa Catarina O curto governo constitucional e o estado de sítio (1934-1937) Convocando rapidamente uma constituinte para equacionar a crise política, Getúlio se reelege por eleição indireta, iniciando, a partir de 1934, o seu curto governo constitucional. Nesse período, enfrentavam-se duas organizações políticopartidárias antagônicas: a Aliança Nacional Libertadora e a Ação Integralista Brasileira. O levante comunista liderado por Luís Carlos Prestes em 1935, abria uma prática de repressão comunista que justificou um golpe e a instauração de um regime ditatorial, o Estado Novo, que você vai estudar na próxima seção. Vargas continua a incrementar sua máquina de Estado com novos órgãos e instituições públicas, destacando-se: o Conselho Nacional do Petróleo, a Superintendência da Moeda e do Crédito, a Companhia Siderúrgica Nacional e, ainda, o SESI (Serviço Nacional da Indústria). Ainda durante 1937, Vargas promove o que Marcelino (2003, p.642 e 643) definiu como a primeira reforma administrativa planejada que o país conheceu. Inicia-se, assim, todo um esforço de inovação e renovação do aparato governamental. Seção 3 -Administração Pública no Estado Novo (Vargas, 1937-1945) A ditadura de Vargas se consolidou após o golpe de Estado de 1937. O governo de Getúlio centralizou totalmente o poder nas próprias mãos, anulando a autonomia federalista dos Estados e passando a contar “com o apoio de amplos setores do exército e dos grupos dominantes e, em parte, inspirado no nazi-fascismo, ele passou a conspirar para se perpetuar no poder.” (ARRUDA e PILETTI, 2000, p.369). Em novembro de 1937, aproximando-se o fim de seu mandato, Vargas suspendeu as eleições marcadas para 03/01/1938 e, com 134 historia_da_administracao_publica_brasileira.indb 134 10/08/11 15:15 História da Administração Pública Brasileira seus colaboradores, elabora um falso plano de uma pretensa revolução comunista (o Plano Cohen), para “justificar” um Estado de guerra então decretado. Getúlio governou o Estado Novo sem leis e por meio de decretos. Então, dissolveu o Congresso e proclamou uma nova Constituição que lhe concedia poder absoluto. Reorganizou o governo e a administração do país segundo o modelo dos regimes totalitários italiano e alemão. Os partidos políticos foram proibidos, a imprensa e a correspondência foram submetidas a uma estreita censura. O governo de Vargas, oficialmente designado pelo título do Estado Novo, devia permanecer no poder até que fosse decidida a data de um referendum sobre as novas leis orgânicas, que nunca foi colocada em prática. Propriamente sem resistência, Getúlio prosseguiu. E, com um frustrado golpe dos integralistas, tentando tomar o Palácio Guanabara em 1938, até a Ação Integralista Brasileira, que apoiava Getúlio, se dissolveu. Administração burocrática Entre os séculos 18 e 19, com o advento do capitalismo industrial, a administração de caráter patrimonialista foi-se tornando incompatível com o liberalismo econômico. Após o século 19, começaram a surgir as democracias parlamentares A forma de autoridade racional-legal defendida por Weber (apud CAMPOS, 1978), passou a fazer parte dos esforços de organização do aparelho de Estado. Quer dizer, uma autoridade baseada em regras oficiais legais. Na primeira reforma administrativa ocorrida no Brasil, “as premissas fundamentais eram a reforma do sistema de pessoal, a implantação de sistemas administrativos e das atividades de orçamento, para, de acordo com o modelo weberiano, dar maior eficiência à administração pública federal.” (MARCELINO, 2003, p.643). Unidade 4 historia_da_administracao_publica_brasileira.indb 135 Trata-se de um dos três tipos de autoridade e legitimação do poder identificados por Weber: hereditária, carismática e racional-legal. 135 10/08/11 15:15 Universidade do Sul de Santa Catarina Modernizou-se o aparelho burocrático brasileiro com a criação do DASP (Departamento do Setor Público), em 1938, e a subsequente criação do Departamento de Imprensa e Propaganda que provê a censura à imprensa e a propaganda governamental através do jornal “A Noite” e do programa de rádio “A voz do Brasil”. A criação do DASP foi o grande marco de introdução do modelo clássico ou racional-legal, como nova forma de Administração Pública, informada pelos princípios do tipo ideal de burocracia de Max Weber: a impessoalidade, o formalismo, a profissionalização, a ideia de carreira e a hierarquia funcional. O DASP se constituiu na “grande agência de modernização do primeiro processo planejado de reforma administrativa.” (MARCELINO, 2003, p.643). E, conforme prossegue o mesmo autor: Assim, a característica mais marcante desse período foi a de conferir maior ênfase à reforma dos meios (atividades de administração geral) do que à reforma dos fins (atividades substantivas). Essa reforma obedeceu a uma orientação autocrática e impositiva por ocorrer num período ditatorial (1937-1945), o que contribuiu para que a administração assumisse características de um sistema fechado. Essa forma de administrar foi denominada por Marcelino (op. cit.) como o modelo clássico da administração pública brasileira. O interesse público e o controle a priori passaram a determinar essa fase denominada como administração burocrática. (MARE, 1995; GUERREIRO RAMOS, 1983). O Brasil entra na guerra (1942) Os aliados influenciaram na democratização da organização pública brasileira. Criaram-se novos partidos, que, à exceção do PCB (Partido Comunista Brasileiro), continuaram existindo por duas décadas: o PTB (Partido Trabalhista Brasileiro), o PSD (Partido Social Democrático) e a UDN (União Democrática Nacional). 136 historia_da_administracao_publica_brasileira.indb 136 10/08/11 15:15 História da Administração Pública Brasileira Seção 4 - Administração via dependência e no populismo de Vargas (1946-1954) Após 1945, o impulso reformista do Estado Novo de Vargas entrou em colapso. Durante todo o governo Vargas, as manifestações de descontentamento se multiplicaram. Em outubro de 1945, um golpe de Estado militar obrigou, finalmente, Vargas a renunciar. José Linhares, primeiro magistrado da Corte Suprema, foi nomeado Presidente provisório, aguardando novas eleições, as quais foram realizadas em dezembro de 1945. Sagrou-se vitorioso o antigo Ministro da Guerra, Eurico Gaspar Dutra. Os deputados, novamente eleitos, estavam encarregados de redigir a nova Constituição, adotada em setembro de 1946. Administrando a dependência no Pós-Guerra (Gaspar Dutra, 1946-1951) Findo o Estado Novo, com o apoio das oligarquias latifundiárias, assumiu o governo Eurico Gaspar Dutra atacando os comunistas e com uma política econômica importadora e inflacionária. Na administração pública levada a cabo por aquele governo, destacou-se a realização do Plano SALTE (Saúde, Alimentação, Transporte e Energia) e a instalação da Companhia Hidrelétrica do São Francisco. (NOBEL, 2001, p. 32). O governo popular de Vargas (1951-1954) Com sua volta ao poder pela via eleitoral, Getúlio fez desse seu último governo, o espaço do populismo. De acordo com sua política econômica, Vargas defendeu a nacionalização do petróleo e, sob o lema “o petróleo é nosso”, criou a Petrobrás e foi expandida a Siderúrgica de Volta Redonda. (NOBEL, 2001, p.32). Somente a partir de 1952, o governo Vargas começou a esboçar um novo ciclo da administração pública brasileira, “[...] que se estendeu por 10 anos, durante os quais se realizaram estudos Unidade 4 historia_da_administracao_publica_brasileira.indb 137 137 10/08/11 15:15 Universidade do Sul de Santa Catarina e se elaboraram projetos que não chegaram, entretanto, a se concretizar.” (MARCELINO, 2003, p.643). Por oposição da classe média ao seu governo populista, Vargas foi acusado pela Aeronáutica como mandante de um atentado contra o líder de direita Carlos Lacerda (da ex-UDN), preparando-se um golpe para depô-lo, ao que Vargas respondeu com o suicídio. A presidência de Café Filho (1954-1955) Como transição entre dois ícones da história da administração pública brasileira, Getúlio Vargas e Juscelino Kubitschek, o nome de Café Filho apenas preencheu um curto espaço no calendário de organização do Executivo federal. No próximo momento sucessório, Juscelino Kubitschek e João Goulart haviam sido eleitos presidente e vice-presidente, respectivamente. Carlos Lacerda tenta o impedimento dos eleitos, levando Café Filho a passar o governo para Carlos Luz que, ao tentar o golpe, foi deposto pelo legalista general Lott. Seção 5 - Administrando o desenvolvimentismo e uma democracia nascente (1956-1963) A administração desenvolvimentista do governo JK (1955-1960) Num contexto internacional de reconstrução do desenvolvimento capitalista, a partir da segunda metade da década de 1950 começou a se configurar também no Brasil um projeto nacional de desenvolvimento. Era chegado o momento de consolidar o desenvolvimento industrial e, derivado dele, o crescimento econômico no Brasil. Para tanto, era necessária a intervenção do Estado. Então, “[...] foi a partir dessa época que se constatou a profunda ineficiência do instrumental administrativo que pretendia respaldar a ação do Estado brasileiro.” (MARCELINO, 2003, p. 644). 138 historia_da_administracao_publica_brasileira.indb 138 10/08/11 15:15 História da Administração Pública Brasileira Para sustentar o projeto desenvolvimentista, havia necessidade de uma “reorganização geral dos serviços públicos para o cumprimento de metas ambiciosas em termos de prazos e resultados.” (IBID., p. 644). Estes objetivos foram explicitados no Plano de Metas de Juscelino Kubitschek (1955-1960), período em que Juscelino queria fazer no Brasil 50 anos em 5. O modelo de administração para o desenvolvimento iniciado por JK conseguiu persistir até o início dos governos militares em 1964. Essa forma de administrar o país voltava-se “fundamentalmente para a expansão da intervenção do Estado na vida econômica e social e para a substituição das atividades de funcionários estatutários por celetistas (com contratos regidos pela CLT – Consolidação das Leis Trabalhistas) e a criação de entidades da administração descentralizada para realização da intervenção econômica do Estado.” (MARCELINO, 2003, p.644). Administrando uma democracia nascente (1961-1963) A breve presidência de Jânio Quadros Para a sucessão de Juscelino, o PSD e o PTB apoiaram o general Lott (com a espada por símbolo), e a UDN apoiou Jânio Quadros (com a sua vassoura). Este último foi eleito, mas como vicepresidente se elegeu João Goulart do PTB. Não se tem registro de ações que tivessem tido implicações mais diretas na administração pública brasileira durante aquele governo tão passageiro. Entre as ações mais conhecidas de Jânio Quadros pode-se citar a decretação da ilegalidade das rifas, o combate às brigas de galo e a sua tentativa frustrada de tornar o traje tipo safári uniforme dos funcionários públicos. Unidade 4 historia_da_administracao_publica_brasileira.indb 139 139 10/08/11 15:15 Universidade do Sul de Santa Catarina Numa tentativa de golpe, Jânio renunciou após sete meses de governo, e, sendo famoso por suas práticas extravagantes, declarou à imprensa que o fez por influência de “forças ocultas.” Por que será que Jânio Quadros renunciou? As forças secretas alegadas por Jânio para sua renúncia nunca obtiveram uma explicação convincente. É mais comum atualmente interpretar-se o ocorrido como uma possível artimanha do presidente, o qual acreditava que, para não entregar o poder ao vice João Goulart, nem o Congresso nem os militares aceitariam sua renúncia e que os seus seis milhões de eleitores também se mobilizariam, onde quer que fosse, em seu favor. O que não ocorreu. A renúncia pode ter sido motivada por um discurso lançado por Carlos Lacerda, governador da Guanabara, que havia apoiado a eleição de Jânio. Preocupado com os acenos de Quadros aos países socialistas (o presidente queria inverter seu perfil conservador na política externa), tentou falar com o presidente em Brasília e, neste encontro, foi recebido pelo então presidente Ranieri Mazzilli. Irritado, Lacerda anunciou em um pronunciamento na televisão, que Jânio estaria arquitetando um golpe, renunciando, para depois retornar com poderes mais fortalecidos. O discurso de Lacerda desnorteou politicamente o Governo de Jânio Quadros, que já tinha se mostrado, desde o início, ambíguo e instável. A presidência de João Goulart (Jango, 1961-1964) Nas tentativas político-militares de impedir a posse de Jango, e para evitar uma guerra civil, ao iniciar o seu período de governo, instituiu-se o parlamentarismo no Brasil. “Até 1963, o país viveu um período instável, com três primeiros-ministros em menos de um ano e meio. A 6 de janeiro de 1963, foi realizado um plebiscito”, que revogou o parlamentarismo, seguindo a decisão de 74% dos votos. (ARRUDA e PILETTI, 2000, p.428-429). 140 historia_da_administracao_publica_brasileira.indb 140 10/08/11 15:15 História da Administração Pública Brasileira Com João Goulart, o trabalhismo de Vargas retorna ao poder, e seu governo lutou por reformas de base, com destaque para a reforma agrária. Novamente, os mesmos setores que tramaram o golpe de 1954, tentaram impedir a posse de João Goulart, que recebeu oposição sistemática das Forças Armadas. Houve ainda uma revolta dos sargentos, agravando mais a situação política. Os antigos coronéis que lançaram um memorial condenando a atuação de Jango como Ministro do Trabalho (os oficiais se irritaram com o aumento salarial decretado pelo ministro), com apoio de alguns generais, queriam impedir a posse do vice de Jânio, considerado substituto constitucional do renunciante. Uma campanha radiofônica articulada pelo governador Leonel Brizola, do Rio Grande do Sul, denominada Cadeia da Legalidade, fez aumentar o apoio popular para a posse de Jango. Alguns parlamentares de tendência liberal, entre estes, Raul Pilla, tradicional defensor do Parlamentarismo no Brasil, oferecem a solução para garantir a posse: Jango seria o Presidente, porém não governaria. O exercício do governo estaria a cargo do Presidente do Conselho de Ministros. João Goulart pôde, assim, exercer a função de chefe de Estado, porém o governo esteve a cargo de três Primeiros-Ministros: o político mineiro Tancredo Neves (que, ironicamente, não conseguiria tomar posse na presidência, mais tarde, na redemocratização brasileira); o jurista gaúcho Francisco de Paula Brochado da Rocha; e, o jurista baiano Hermes Lima. O plebiscito de 1962, o presidencialismo e o início dos protestos Em 1962, forças políticas descontentes com o Parlamentarismo pressionaram pela realização de um plebiscito para eleger a forma de governo. Esta ação estava prevista para 1965, ano das eleições presidenciais, que contavam, já, com candidatos anunciados desde 1960: JK e Lacerda. Porém o descontentamento do povo e das classes dirigentes fez com que a realização do plebiscito fosse adiantada para 1962, influenciando uma campanha na qual a opção mais defendida Unidade 4 historia_da_administracao_publica_brasileira.indb 141 141 10/08/11 15:15 Universidade do Sul de Santa Catarina era rechaçar o Parlamentarismo, apoiada tanto por progressistas quanto por esquerdistas e alguns conservadores. Assim, os eleitores decidiram pelo Presidencialismo. Goulart iniciou a governar, tentando conciliar seus interesses ideológicos mais esquerdistas com os interesses dos conservadores, mais de direita. Devido à perda de tempo, que resultou no retardamento em implantar as reformas de base, os grupos de esquerdas, inclusive do próprio PTB, começaram a afastar-se do governo e a incitar protestos reivindicativos. Neste cenário, há uma disparada na inflação, as medidas do governo são duramente atacadas pelos grupos de esquerda, por verem nestas a continuidade das ações que combatiam. Esta mesma esquerda, então, iniciou movimentos de greves, sob o comando da Central Geral dos Trabalhadores (CGT), que repercutiam apenas nos setores patronais. No país, era o período de eleições estaduais. Kennedy, presidente norte-americano, ingerindo diretamente na política interna brasileira, ordenou o financiamento das campanhas dos governos estaduais dos candidatos contrários a Jango. Outros acontecimentos conturbaram mais ainda este cenário, tais como, as estatizações de empresas americanas sediadas no Rio Grande do Sul, promovidas pelo governador Leonel Brizola, o que gerou um protesto do governo americano ao brasileiro; escândalo de corrupção de funcionários de alto escalão do governo federal; violentos protestos promovidos por estudantes de orientação esquerdista, e a divulgação, pela imprensa, de um possível golpe de Estado para a implantação do comunismo. O comício da Central do Brasil e o gatilho que desencadeou o golpe O comício na Central do Brasil, aos 13 de março de 1964, foi o estopim para deflagrar o golpe. Então anunciavam as reformas de base, incluindo outro plebiscito para convocar uma nova Constituinte. A reforma agrária (com a desapropriação dos terrenos às margens das rodovias) e a nacionalização das 142 historia_da_administracao_publica_brasileira.indb 142 10/08/11 15:15 História da Administração Pública Brasileira refinarias estrangeiras de petróleo estavam em pauta. Além destes fatos, a UDN e o PSD temiam pelo crescimento do PTB, já que Leonel Brizola era o favorito para as próximas eleições presidenciais. Levando em conta que o povo apoiaria massivamente o projeto, a aliança político-militar (UDN + militares golpistas), junto ao governo norte-americano, deflagrou o golpe. Liderados por um capelão americano, o padre Patrick Peyton, enviado para criar a mobilização popular contra o governo, inicia-se a Marcha da Família com Deus e pela Liberdade, para legitimar o golpe. A mobilização foi respaldada por Adhemar de Barros e Carlos Lacerda. Os militares, juntamente com os políticos, planejavam a derrubada de Jango com o apoio da classe média. A marcha da família teve o apoio de grandes empresários, que fecharam suas empresas em horário comercial e transportaram pessoas para a manifestação. Como os arquivos do governo de Lyndon Baines Johnson comprovariam vinte anos mais tarde, foi realizada uma operação militar chamada Brother Sam, para agir no Brasil. Tratava-se de um plano de guerra dos EUA contra as forças janguistas no Brasil. Poderia ter acontecido um sério conflito bélico entre os países e, ainda que os EUA parecessem ter vantagem, estavam investindo recursos financeiros, armamentistas e humanos em outra guerra, contra o Vietnã, onde o país norte-americano sairia derrotado anos depois. (FERREIRA, 2004). Então, em março de 1964, João Goulart é deposto e foge para o Uruguai. É sucedido pelo Chefe do Estado Maior do Exército, General Humberto de Alencar Castelo Branco, que assume a Presidência da República. Quando a oposição se estende para setores das camadas médias, completa-se a condição política que vai apoiar o golpe das Forças Armadas, as quais depõem Goulart em 31 de março de 1964. Entre as causas alegadas para o golpe militar destacava-se: a subversão da ordem, denúncias de corrupção no governo, inflação descontrolada e a falta de credibilidade política. Unidade 4 historia_da_administracao_publica_brasileira.indb 143 143 10/08/11 15:15 Universidade do Sul de Santa Catarina Hoje existe um consenso de que a causa real foi o medo ao socialismo, para o que, obviamente, os militares estavam de acordo e foram apoiados pelos Estados Unidos. Estes facultaram recursos financeiros para a conspiração interna organizada na sociedade civil e promoveram “[...] pressões político-democráticas e atuação de agentes secretos e agitadores, em nome dos imperativos da guerra fria.” (ARRUDA e PILETTI, 2000, p.430). Você já pode ir refletindo sobre este assunto: os esforços democratizantes do governo de João Goulart repercutiram na administração pública de então? Seção 6 - A administração pública sob a ditadura militar brasileira (1964-1984) A administração de Castelo Branco (1964-1967) Além do seu caráter ditatorial, o primeiro governo militar, dessa que esperamos haver sido sua última incursão na história política brasileira, era sustentado militarmente por atos institucionais (NOBEL, 2001, p.33): 1. A.I. 1: cassa mandatos, suspende direitos políticos, extingue a UNE (União Nacional dos Estudantes), a CGT (Central Geral dos Trabalhadores) e a Liga dos Camponeses entre outros movimentos políticos comprometidos com a luta social, e impõe ainda o nome de Castelo Branco como presidente. 2.A.I. 2: cassa mandatos, determina eleições indiretas para governadores (o que se mantém até 1978), extingue o pluripartidarismo e cria as duas frentes: ARENA (Aliança Renovadora Nacional) e MDB (Movimento Democrático Brasileiro). 144 historia_da_administracao_publica_brasileira.indb 144 10/08/11 15:15 História da Administração Pública Brasileira 3. A.I. 3: cassa mandatos, determina eleição indireta para presidente e cassa mandato dos presidenciáveis. 4.A.I. 4: cassa mandatos e estabelece novas regras para votação da Constituição (de 1967). No Governo de Castelo Branco, foram criadas algumas empresas públicas, entre elas a Telebrás. . A partir de 1967, o modelo clássico de administração autoritária cede lugar a uma busca de arranjos para efetivar uma administração para o desenvolvimento. Na década de 1960, houve tentativas claras de modernização do aparelho de Estado, o que “[...] teve como consequência a multiplicação de entidades da administração indireta: fundações, empresas públicas, sociedades de economia mista e autarquias.” (MARCELINO, 2003, p.644). A lógica da expansão de novos centros de administração indireta estava pautada na busca de maior agilidade, flexibilidade de atuação e autonomia institucional, propiciando facilidades no aporte de recursos e gestão financeira, como também na administração de pessoal. Essa forma de organizar o aparelho de Estado foi consolidada pelo Decreto-Lei número 200/1967, o qual introduziu profundas mudanças na organização e funcionamento do Estado administrativo que vinha mantendo-se desde a Segunda República. O Decreto-Lei 200 veio contribuir com um processo de mudança já em andamento, ao estabelecer alguns preceitos adequados à evolução da administração federal, consolidando-se um modelo de administração para o desenvolvimento que, segundo Marcelino (2003, p.645), “[...] marcou até hoje a evolução da administração pública brasileira. [...] o Decreto-Lei nº 200 constituiu-se mais em um plano indicativo ou carta de intenções, estabelecendo conceitos e princípios, do que em uma norma determinística.” Unidade 4 historia_da_administracao_publica_brasileira.indb 145 145 10/08/11 15:15 Universidade do Sul de Santa Catarina O governo Costa e Silva (1967-1969) O fortalecimento do regime militar é consolidado através do A.I. 5, o qual continuava cassando mandatos e se incorporou à Constituição, atribuindo poder total ao presidente. Com a morte do presidente Costa e Silva, a Junta Militar deu um novo golpe, o qual impediu o vice de assumir e fortaleceu a ditadura, tornando a administração pública ainda mais centralizadora e os anos seguintes mais sombrios. O governo de Médici (1969-1974) Em meio à luta armada de alguns grupos de esquerda, o exército brasileiro se aparelha com dois órgãos especiais (ARRUDA e PILETTI, 2000, p.435): o Departamento de Operações Internas (DOI) e o Centro de Operações de Defesa Interna (CODI). O modelo desses dois órgãos foi a Operação Bandeirantes (OBAN), grupo clandestino de São Paulo, formado por agentes do DOPS (Departamento de Ordem Política e Social), da Política Federal e dos serviços secretos da marinha (o CENIMAR) e do exército. A OBAN contava com tecnologia de tortura que foi útil ao recém-criado DOI-CODI. A montagem desse circo de horrores contou com a ajuda em dinheiro de empresas multinacionais. Para o crescimento econômico do Brasil, bancos estrangeiros ofereciam empréstimos a juros relativamente baixos, como era prática dos países centrais em relação aos países em desenvolvimento. Aquele foi um período de fortalecimento e aumento do controle do governo sobre a economia brasileira. A área preferida para os investimentos do Estado era a siderurgia, tendo em vista a preocupação com a dependência em relação ao petróleo. Em 1973, foi firmado o acordo com o Paraguai para a construção de Itaipu. 146 historia_da_administracao_publica_brasileira.indb 146 10/08/11 15:15 História da Administração Pública Brasileira O I PND (primeiro Plano Nacional de Desenvolvimento) foi uma das marcas da administração de Médici. Houve um importante crescimento da indústria de construção civil com os financiamentos derivados da criação do Banco Nacional de Habitação (BNH). Em clima de milagre econômico, cantos e refrões encomendados divulgavam expressões como: “Ninguém segura este país!” e “Brasil, ame-o ou deixe-o!”. Todavia, “ao lado da riqueza, a miséria também crescia. E, ainda mais, havia o desrespeito aos direitos humanos.” (ARRUDA e PILETTI, 2000, p.436). Com a crise internacional do petróleo, o milagre econômico brasileiro começava a ser desmascarado. E, ainda, “[...] ocorreu um aumento excepcional dos juros no sistema financeiro internacional, o que elevou a dívida externa brasileira. Para pagar seus compromissos, o governo tomava novos empréstimos [...]. A inflação subiu e os trabalhadores ficaram mais pobres.” (Ibid., p. 436). A administração de Geisel (1974-1979) Formado pela “Escola Superior de Guerra, Geisel assumiu o governo prometendo retornar o crescimento econômico e restabelecer a democracia. [...] (Propunha uma) distensão lenta, segura e gradual. A mensagem era clara: o regime militar podia até promover a abertura política, mas sem deixar o processo escapar ao seu controle.” (ARRUDA e PILETTI, 2000, p.437). Como o milagre econômico estava “se esgotando, o governo Geisel aumentou de modo substancial a participação do Estado na economia, graças à expansão das empresas estatais e ao planejamento econômico.” (Ibid., p. 437). Nos investimentos daquele governo na área de infraestrutura, “destacavam-se: a Ferrovia do Aço, em Minas Gerais; o Programa Nacional do Álcool (conhecido como Pró-Álcool) [...]; a construção de oito usinas nucleares para geração de energia [...]”. (ARRUDA e PILETTI, P. 437). Segundo Santos et al. (2003), a consolidação do desenvolvimento industrial no Brasil segundo o modelo produtivo do Estado Unidade 4 historia_da_administracao_publica_brasileira.indb 147 147 10/08/11 15:15 Universidade do Sul de Santa Catarina capitalista deu-se entre os anos 30 e 70 do século 20, mas o seu relativo êxito está atrelado ao projeto nacional-desenvolvimentista iniciado por Vargas e, finalmente, concluído por Geisel. Naqueles contextos, o Estado brasileiro assumia o papel de locomotiva na promoção do desenvolvimento nacional. O governo de Figueiredo (1979-1984) Escolhido por Geisel e eleito indiretamente, João Baptista Figueiredo (então chefe do SNI, o Sistema Nacional de Informação) foi o último general do período militar da administração pública brasileira. Já no início do seu governo, Figueiredo enfrentou uma greve de 180 mil metalúrgicos do ABC paulista, tendo que negociar com seus dirigentes, o Lula inclusive, os quais foram destituídos. Ainda em 1979, foi sancionada a lei da anistia e implantado o pluripartidarismo no Brasil, surgindo assim o PMDB, PDT, PT e PDS. (ARRUDA e PILETTI, 2000). Os anos 80 foram marcados por muita recessão além da maior explicitação da enorme dívida social acumulada e aumento das dívidas interna e externa. A partir da luta sindical e mobilização da sociedade civil, a abertura política foi ganhando cada vez mais espaço. Para fazer frente a pressões externas e ao esgotamento do modelo de financiamento público e gestão adotado pelos governos militares, ainda no governo Figueiredo “foram desenhadas e implementadas [...] as primeiras tentativas de contenção da ampliação do setor estatal através, fundamentalmente, da subordinação das estatais ao Ministério do Planejamento” (SANTOS et al., 2003, p.5). Essa tendência de diminuir o aparelho de Estado prosseguiu durante a Nova República até se consolidar na última década do século 20. 148 historia_da_administracao_publica_brasileira.indb 148 10/08/11 15:15 História da Administração Pública Brasileira Em resposta a uma espécie de campanha internacional contra a intervenção do Estado no domínio econômico, foi criada, em 1981, uma Comissão de Privatização, coordenada pela equipe econômica de Figueiredo, com Delfim Neto na liderança. O processo de desestatização do setor produtivo estatal iniciouse com o Decreto 86.215/1981, “que fixava as primeiras diretrizes para a transferência e desativação de empresas controladas pelo governo federal.” (Ibid., p.5). Também foi naquele mesmo período que se criou o Programa Nacional de Desburocratização, coordenado pelo então ministro extraordinário Hélio Beltrão. Outro braço da reforma iniciada no governo Figueiredo foi o processo de terceirização de serviços nos órgãos públicos. Como serviços terceirizados, destacavam-se os de limpeza e manutenção, segurança, informática e os concursos públicos. Em 1983, apesar de um amplo movimento popular nacional pela campanha das Diretas Já, visando à aprovação da emenda Dante de Oliveira a qual propunha eleições diretas para presidente da República, a proposta não conseguiu obter os dois terços necessários de votos. Ao final da ditadura militar, as eleições para o novo presidente civil deram-se à moda antiga, pela via indireta, escolhido pelo Colégio Eleitoral: Tancredo Neves pela Frente Liberal e, como vice, José Sarney, sendo derrotado o candidato oficial, Paulo Maluf. Tancredo Neves morreu antes de assumir, gerando-se uma comoção nacional. Novamente assume um vice, em um momento deveras estratégico para a administração pública brasileira. Apesar de os governos militares serem lembrados muito mais pela característica truculenta, pela repressão e cerceamento da liberdade, foi com os presidentes-generais que o país experimenta muitas mudanças, inovações e progresso. Muitos setores da população não tinham acesso a serviços mais básicos. Houve um incremento no comércio e facilitação de acesso às mercadorias. Unidade 4 historia_da_administracao_publica_brasileira.indb 149 149 10/08/11 15:15 Universidade do Sul de Santa Catarina Podemos citar algumas realizações dos Governos Militares: Elevação do Brasil do 48.º lugar no ranking econômico das nações para o 8.º lugar, com as seguintes realizações: Itaipu, a maior usina do mundo, além de Tucuruí, Ilha Solteira, Jupiá, São Simão, Emborcação, Volta Grande e outras; Ponte Rio-Niterói; Aeroporto Tancredo Neves; Reorganização do Porto de Santos; Crescimento econômico de até 14% ao ano, sem desemprego, sem inflação, sem greves, sem paralisações (até porque eram proibidas!); Criação de 13 milhões de empregos; quatro milhões de moradias; restabelecimento da autoridade, com repressão do crime organizado, inclusive de terroristas e de subversivos; Eletrobrás, Nuclebrás, Embratel, Telebrás, usinas nucleares; Banco Central; EMBRAER; estímulo às indústrias aeronáutica, naval e automobilística; Triplicação da produção de petróleo; Pró-Álcool; Rede asfáltica ampliada de 3.000 para 45.000 km; Código Tributário e de Mineração; Zona Franca de Manaus; Sistema Financeiro e Banco Nacional de Habitação; Ferrovia da Soja; Transamazônica; Frota mercante aumentada de um para quatro milhões de TWD; 150 historia_da_administracao_publica_brasileira.indb 150 10/08/11 15:15 História da Administração Pública Brasileira Corredores de exportação Vitória, Santos, Paranaguá e Rio Grande; Exportações de 1,3 para mais de 12 bilhões de dólares; Matrículas no ensino superior, de cem mil para 1,3 milhão; Estabelecimentos médicos, de 6 para 28 mil; Crédito educativo; Projeto Rondon; Mobral; CNPq; FINEP; CAPES; INPS; Dataprev; FUNABEM; INAMPS; Funrural (beneficiando 8 milhões de trabalhadores rurais); FGTS; PIS; PASEP; Embrapa; Distritos industriais em dezenas de cidades; Atração, implantação e apoio a dezenas de indústrias, como Fiat, Açominas, Cenibra, Helibrás, Vale, Acesita, Alcoa. Unidade 4 historia_da_administracao_publica_brasileira.indb 151 151 10/08/11 15:15 Universidade do Sul de Santa Catarina Seção 7 - Da administração da Nova República até o final do século 20 O governo Sarney (1985-1989) O clima político-institucional dos governos militares deixou como herança para a Nova República “um modelo organizacional que se caracterizou pela centralização através de um complexo aparelho burocrático.” (MARCELINO, 2003, p.645). Iniciada uma era de liberdades democráticas, havia que reverter o quadro institucional, “transformando o aparelho administrativo em ente reduzido, orgânico, eficiente e receptivo às demandas da sociedade.” (Ibid., p. 645). Para o mesmo autor acima: “A reforma administrativa proposta pelo governo Sarney pretendia resgatar o compromisso com as mudanças a serem implantadas na reorganização do Estado, que se encontrava com a máquina governamental desarticulada, anacrônica, desestimulada e cada vez mais distante da sociedade [...]”. (MARCELINO, p. 645). Logo no início de seu governo, Sarney “[...] estava resolvido a intensificar o programa de desestatização iniciado por Figueiredo. As pressões dos credores externos exigiam mudanças rápidas, visando à diminuição do déficit fiscal.” (SANTOS et al ., 2003, p.6). Assim a despatrimonialização social do Estado brasileiro dava importantes passos. Entre as distorções administrativas, destacava-se uma imagem assimilada pela sociedade do serviço público como sendo fonte geradora de privilégios e ineficácia. (MARCELINO, 2003). O governo Sarney instituiu uma Comissão Geral do Plano de Reforma Administrativa (BRASIL, 1985, apud MARCELINO, 2003, p.646), que tinha por princípios: restauração da cidadania, com universalidade dos seus direitos; 152 historia_da_administracao_publica_brasileira.indb 152 10/08/11 15:15 História da Administração Pública Brasileira democratização da ação administrativa em todos os níveis de governo; descentralização e desconcentração da ação administrativa; revitalização do serviço público e valorização dos serviços; melhoria dos padrões de desempenho. Como órgãos de governo que se destacaram no processo acima estavam a SEDAP (Secretaria de Administração Pública) e a ENAP (Escola Nacional de Administração Pública). Cabe ainda mencionar a elaboração do CNPC (Cadastro Nacional do Pessoal Civil), “um instrumento essencial para a reforma do serviço civil.” (Ibid., p. 646) A condução do processo constituinte foi um enorme desafio político para o governo Sarney, em cujo governo ainda foi promulgada a Constituição de 1988. A reforma administrativa durante o governo Collor (1990-1992) Derivada de compromissos da campanha presidencial, com a crítica ao funcionalismo considerado como congregação de marajás, “a busca da superação da crise em que se encontrava o setor público levou o novo governo a propor e implementar ampla reforma administrativa, já em 15 de março de 1990.” (MARCELIO, 2003, p.648). Aquela reforma visava a “racionalização do setor público, recuperando-se a capacidade de gestão e controle de suas atividades.” (IBID., p. 648). Conforme consta no documento intitulado Diretrizes de Ação do governo Collor, “a apropriação do Estado por segmentos de sua própria burocracia contrapõe-se aos interesses globais da sociedade.” (Ibidem., p. 648). Unidade 4 historia_da_administracao_publica_brasileira.indb 153 Funcionários com altos salários e que viviam à custa do patrimônio público, sem qualquer produção para a sociedade. 153 10/08/11 15:15 Universidade do Sul de Santa Catarina Apoiado por um visível marketing da imagem do presidente, o governo Collor promoveu um importante achatamento salarial e, pela via da reestruturação ministerial, a extinção de diversos órgãos e ministérios. Houve um verdadeiro desmonte da administração federal. Mas se sobrepõem escândalos, corrupção e perda do apoio popular. E, com o recrudescimento da manifestação popular liderada pelos jovens de caras pintadas, efetivou-se o processo de impeachment e a condenação de Collor no Senado. Governo Itamar Franco (1992-1994) Na qualidade de vice de Collor, o governo de Itamar Franco não deixou destaques para a administração pública brasileira. O período de seu governo foi uma transição que permitiu “a encarnação da ideologia de mercado inaugurada no governo Collor e consolidada no governo Fernando Henrique.” (SANTOS et al ., 2003, p.5). Os dois governos de FHC (1994-2002) Em 1995, a presidência da República apresenta à nação o seu Plano Diretor de Reforma do Aparelho do Estado (BRASIL, 1995), onde está desenhada a nova concepção de Estado e de seu funcionamento, assumida pelo governo de Fernando Henrique Cardoso (FHC). Aquela proposta foi promulgada apenas em 1998, estando em curso ainda a sua implementação. A proposta de reforma administrativa gerou bastante polêmica, pela revisão das regras de estabilidade do servidor público e pela então denominada publicização. Esta significava terceirização dos serviços, cuja ação não se constituía em ação exclusiva do Estado – mas que antes eram estatais –, para a execução no setor privado, através de organizações sociais financiadas pelo setor público. 154 historia_da_administracao_publica_brasileira.indb 154 10/08/11 15:15 História da Administração Pública Brasileira Exemplos de ações que se enquadram nessa terceirização dos serviços são a educação e a saúde. Nos governos de Fernando Henrique Cardoso: do ponto de vista administrativo, as principais medidas visavam aprofundar as políticas de ajuste que o Estado deveria assumir (após o Consenso de Washington) para equilibrar as suas contas, as chamadas políticas de estabilização que objetivavam reduzir drasticamente os custos/gastos públicos. (SANTOS et al ., 2003, p.8). A recuperação operacional do aparelho de Estado tinha por pressupostos assumir as seguintes três direções (SANTOS et al., 2003, p.9): a)moralização da máquina pública [...]; b)ênfase absoluta no atendimento de um patamar de prestação de serviços que dignifique o cidadão; e c)profissionalização do servidor público. Durante os anos 90, pode-se ainda identificar três fases que marcaram o processo de transferência do patrimônio estatal para o setor privado (Ibid., p. 9). a)o programa de privatização iniciado em 1990 estava direcionado para as empresas produtoras de bens industriais dos setores siderúrgico, petroquímico e de fertilizantes; b)a partir de 1993, iniciaram as mudanças institucionais nas regras para a estatização (por exemplo, a aceitação de “moedas podres”); c)iniciada em 1995, esta última fase trata também da concessão de serviços públicos, além de consolidar as anteriores. Unidade 4 historia_da_administracao_publica_brasileira.indb 155 155 10/08/11 15:15 Universidade do Sul de Santa Catarina O caráter assumido pela reforma do aparelho de Estado após 1995 foi de substituição da gerência burocrática/patrimonial pela gerencial/profissional (SANTOS et al., 2003, p.10). De acordo com o novo modelo de administração pública assumido, surgem novos arranjos institucionais que passam a ser assumidos por uma administração profissional de especialistas (Ibid.,p. 10). Síntese Nesta unidade, você aprendeu a importância dos antecedentes da Revolução de 1930 para a história da administração pública brasileira e, ainda, dos principais acontecimentos ocorridos no Brasil após a década de 30 do século passado até os dias atuais. Durante os primeiros quinze anos de governo Vargas (19301945), iniciaram-se os primeiros esforços de uma reforma administrativa no País (1937), situando-se como um marco do nascimento da administração pública brasileira. Também foram discutidas as inovações havidas na administração pública brasileira do pós-guerra até o governo populista de Vargas e, ainda, as implicações geradas pelo desenvolvimentismo e esforços de uma democracia nascente na administração pública brasileira entre 1954 e 1963. Foram-lhe apresentadas as principais características de formatação da administração pública no país durante os governos da ditadura militar brasileira (1964-1984). E, para finalizar a unidade, foram identificados os principais aspectos que se consolidaram na administração pública brasileira da Nova República até o final do século 20. 156 historia_da_administracao_publica_brasileira.indb 156 10/08/11 15:15 História da Administração Pública Brasileira Atividades de autoavaliação Acompanhe com atenção os enunciados e responda: 1) Entre os antecedentes da Revolução de 30, identifique duas características que vieram incidir na configuração da administração pública brasileira a partir de então. 2)Quando começou o movimento de fazer crescer o aparelho de Estado brasileiro? Comente sua resposta, comparando alguns diferentes governos (dois ou três). Unidade 4 historia_da_administracao_publica_brasileira.indb 157 157 10/08/11 15:15 Universidade do Sul de Santa Catarina 3)Qual foi a primeira reforma administrativa planejada por um governo brasileiro e quais suas principais características? 4)Como se configurou o início da administração burocrática na organização governamental brasileira? 5)Como se constituiu o modelo de administração para o desenvolvimento no Brasil? 158 historia_da_administracao_publica_brasileira.indb 158 10/08/11 15:15 História da Administração Pública Brasileira 6)Apresente três características do movimento da administração pública sob a ditadura militar brasileira. 7)Comente a oportunidade social da República como forma de governo no Brasil do século 20. 8)Caracterize a principal formatação da administração pública brasileira da Nova República até o final do século 20. Unidade 4 historia_da_administracao_publica_brasileira.indb 159 159 10/08/11 15:15 Universidade do Sul de Santa Catarina Saiba mais Você poderá aprofundar seus conhecimentos sobre a história da República brasileira por meio da leitura de Perly Cipriano (2010), proposta a seguir. Observe também a sequência dos acontecimentos em nossa história. Passado Autoritário e Democracia no Brasil Ao estudar o conteúdo da disciplina, verifica-se que o Brasil não tem uma tradição democrática, característica comum a outros países da região. Tivemos uma característica reiterada: elites com uma grande capacidade de realizar transições em diferentes governos, sem perder o poder ou a capacidade de intervenção. O Brasil país tornou-se independente de Portugal em 1822, quando D. João VI abdica em favor do seu filho, D. Pedro I. De 1889 até a data da transição do Império para a República, verifica-se a lenta evolução da Administração Pública, porém com a manutenção da escravidão. A abolição da escravatura aparece mais como uma dádiva da princesa Isabel que a luta dos escravos e outros lutadores da liberdade; essa foi a imagem transmitida no Brasil. A República foi proclamada por um golpe de Estado do Marechal Deodoro, sem a presença do povo. O país contava com um partido Republicano débil, então o Marechal aparece novamente, e realiza a transição. Até 1930 tivemos a República Velha, sem a participação popular. Imaginem um país com uma imensa maioria analfabeta, onde as mulheres e os analfabetos (em grande número) não tinham direito ao voto. Na revolução de 1930 surge Getúlio Vargas, um caudilho forte, intitulado pai dos pobres, que tinha o apoio dos sindicatos. Embasava sua ação na Carta de Trabalho da Itália, do fascismo. Havia uma série de sindicados unidos ao Estado. Atualmente, os sindicalistas vivem a custa do Estado.... Neste período, Getúlio exerceu uma democracia com certa participação do povo, que teve maior participação; os grandes latifundiários tiveram uma atuação reduzida, porém também continuaram governando. Seu governo perdura até 1945, ano em que houve eleições. Foi praticamente um golpe, pois um novo Marechal foi eleito e o 160 historia_da_administracao_publica_brasileira.indb 160 10/08/11 15:15 História da Administração Pública Brasileira presidente Juscelino Kubistcheck culminou seu mandato de quatro anos. Após esta eleição, veio Jânio Quadros, muito conservador, próximo aos latifundiários. O vice-presidente, Juscelino Kubistcheck, era de outro partido, o PTB, na época em que era possível eleger o presidente de um partido e o vice de outro. Então, o golpe militar foi preparado, com uma grande mobilização nacional. Jânio se encontrava na China e encontrou dificuldades de retornar ao país. Havia um temor muito grande com o chamado “perigo amarelo”, o comunismo. Então, Jango que estava no PTB, encontrou dificuldades para realizar a transição. O Parlamentarismo surgiu sob sua presidência, que aceitou governar com um Parlamento sem expressão. Com poderes limitados, o regime durou até 1964. Neste período, liderou um movimento nacionalista bastante forte chamado Reforma Agrária Bancária, que promovia muitas reformas e trabalhava a nacionalização. Neste sentido, enfrentou o golpe militar, ante o temor de suas ideias nacionalistas. Este golpe militar teve o apoio de latifundiários, grandes empresários, multinacionais, boa parte da classe média, a igreja católica e grande parte dos meios de comunicação. Assim, o Brasil passou 21 anos de ditadura militar e o panorama é similar a outros países do Cone Sul: prisões, torturas, mortes, desaparecimentos forçados, intervenções nos sindicatos, interrupção e cassação de mandatos parlamentares, governadores intendentes, com a característica de que, em quatro anos, os dois primeiros foram marechais – Castelo Branco e Costa e Silva – e depois três generais. Os militares mantiveram o Parlamento aberto e uma aparência de eleição a cada quatro anos, nos quais os generais eram substituídos por outros. Estes governos foram apoiados intensamente pelo empresariado porque se via beneficiado pela repressão dos dirigentes sindicais. Entre os intelectuais se instalou um sistema de delação profunda, principalmente nas Universidades. Precisamos considerar que a ditadura não podia acontecer sozinha, pois concentrava uma grande repressão. Assim, o Brasil caracterizou-se por dissolver os partidos políticos e criar apenas dois partidos: Aliança Renovadora Nacional (ARENA), que apoiava ao governo, e o Movimento Democrático Brasileiro (MDB), que realizava uma tímida oposição. Neste período, verificou-se o aumento da mobilização popular, da oposição armada. Uma parte dos partidos de esquerda foi dissolvida e a outra passou à resistência armada. Concomitantemente a estas ações, pelas quais os governos militares ficaram indelevelmente marcados, o país também experimenta um grande progresso. A população teve mais acesso Unidade 4 historia_da_administracao_publica_brasileira.indb 161 161 10/08/11 15:15 Universidade do Sul de Santa Catarina aos bens de consumo e o comércio tornou-se mais popular. Houve também um incremento na industrialização do país. A ditadura militar durou um longo tempo, 21 anos. Este período foi comum, pois outros países sul-americanos viviam realidade similar: Chile, Paraguai, Argentina e Uruguai. Registra-se que também aumentou o sentimento de solidariedade entre os povos, pois muitos países receberam exilados. Esta unidade existiu, bem como o Plano Condor, que unia as ditaduras entre as elites destes países. Também tivemos neste período uma manifestação mais evidente que foi a luta pela anistia, muito ampla no país. Não teve a capacidade de envolver um grande número de pessoas, porém foi muito forte nas universidades, parte da intelectualidade e artistas da chamada esquerda. A anistia foi votada em 23 de agosto de 1979 e sancionada no dia 29, Sancionada por Luis Carlos Prestes, que foi um líder comunista, muito conhecido pela sua trajetória. Com a Lei da Anistia, muitos exilados políticos retornaram ao país, porém até 1980 existiram presos políticos. Em 1980 houve a reconstrução dos partidos políticos, em outro grande momento do Brasil. Surge o Partido dos Trabalhadores, baseado na concepção do PDT de Brizola. Na primeira eleição, tivemos a chamada “campanha das diretas já”. Havia uma pressão para que o primeiro presidente pós-ditadura fosse eleito pelo voto direto, com a mobilização de milhões de pessoas, que passou para a história como um dos maiores movimentos democráticos que o país experimentou. E, novamente, a elite do Congresso definiu que a eleição seria indireta, indicando o Colégio Eleitoral para eleger o presidente, apesar de milhões de pessoas nas ruas, que acabaram por derrotar este projeto. A partir desta grande mobilização é que as eleições diretas aconteceram, com a vitória de Tancredo Neves, que morre antes de assumir o poder, sendo substituído por José Sarney. É sucedido por Fernando Collor de Melo, embasado por uma campanha eleitoral, onde demonstrava características inovadoras, além de ser jovem. Constitui em um grande engodo. Seu curto governo é marcado pela corrupção. É cassado e substituído pelo vice, Itamar Franco. É neste período que a figura do então sindicalista Luis Inácio Lula da Silva ganha projeção e concorre à presidência. Apesar de ampla votação em 2º turno, perde as eleições. Fernando Henrique, sociólogo e autor de muitos livros, é eleito e assume a presidência. Em seu governo, há muitas privatizações. Há a implementação de muitos programas sociais, embriões de muitos que são realizados pelo último e pelo atual governo. 162 historia_da_administracao_publica_brasileira.indb 162 10/08/11 15:15 História da Administração Pública Brasileira Finalmente, por meio da eleição de Lula, alguém “do povo” assume o poder. É o passado recente do Brasil, que muitos vivenciam e sentem seus reflexos. Neste momento, temos possibilidade de avançar; o país viveu, lamentavelmente, de costas para a América, com os olhos voltados para a Europa. O Mercosul é uma oportunidade histórica para a construção de uma rede solidária de trabalho conjunto pelo bem-estar das sociedades. Referência do texto: CIPRIANO, Perly. Observatório de Políticas Públicas e Direitos Humanos no Mercosul. Cadernos do Mercosul, nº 9, 2010. Montevideo, Uy. BRASIL - CRONOLOGIA HISTÓRICA 1930: Estoura no Rio Grande do Sul a Revolução de 1930, que forçou a deposição de Washington Luís, dando um fim à República Velha. -Instala-se o governo revolucionário de Getúlio Vargas. 1932: Eclode a Revolução Constitucionalista. -Fundação do Integralismo (AIB). 1933: Realizam-se eleições para a escolha dos membros da Assembleia Nacional Constituinte. 1934: É promulgada a segunda Constituição da República. 1935: O governo decreta o fechamento da Aliança Nacional Libertadora. Eclodem rebeliões militares em batalhões do Rio Grande do Norte, de Pernambuco e do Rio de Janeiro (Intentona Comunista). 1937: Tem início o Estado novo. Uma nova Constituição é imposta ao país. 1939: Início da Segunda Guerra Mundial. Unidade 4 historia_da_administracao_publica_brasileira.indb 163 163 10/08/11 15:15 Universidade do Sul de Santa Catarina 1941: Fundação da Companhia Siderúrgica Nacional, marco do desenvolvimento industrial brasileiro. 1942: O Brasil declara guerra às potências do Eixo. 1944: A FEB (Força Expedicionária Brasileira) vai para a Itália. 1945: As Forças Armadas obrigam a renúncia de Getúlio Vargas. -Fim da Segunda Guerra Mundial. - Início da Guerra Fria: EUA X URSS 1946: É promulgada a quarta Constituição da República. Início do governo Dutra. 1947: O governo Dutra decreta a extinção do Partido Comunista. 1951: Getúlio Vargas, por eleições populares, retorna à presidência da república. 1953: O governo Vargas cria a PETROBRÁS. 1954: O governo concede aumento de 100% aos assalariados. 24 de agosto de 1954: Vargas suicida-se. 1955: Juscelino Kubitschek é eleito presidente da República. 1956: O governo de Juscelino, com base em seu Plano de Metas, empreende diversas realizações desenvolvimentistas. 1960: Inauguração de Brasília. Jânio Quadros é eleito Presidente da República. 25 de agosto 1961: Renúncia de Jânio Quadros, que realiza um curto período de governo. -O vice-presidente João Goulart assume sob o sistema parlamentarista. 1963: Um plebiscito popular revela a preferência dos brasileiros pela volta do sistema presidencialista. 1964: Um golpe militar derruba João Goulart da presidência da república. -O marechal Castelo Branco assume a presidência da república em nome do movimento militar que depôs João Goulart. 1965: Extinguem-se todos os partidos políticos, instituindo-se o bipartidarismo (ARENA e MDB). 1967: É promulgada uma Nova Constituição Federal. - Costa e Silva assume a Presidência da República. 1968: É editado o Ato Institucional nº 5. 164 historia_da_administracao_publica_brasileira.indb 164 10/08/11 15:15 História da Administração Pública Brasileira 1969: Em razão da doença de Costa e Silva, uma Junta Militar assume o poder, impedindo a posse do vice-presidente Pedro Aleixo. A Junta Militar entrega o poder ao general Médici. 1973: O país vive o período do “milagre brasileiro”. 1974: Início do governo do general Geisel. 1979: Início do governo do general João Figueiredo. Promove-se a abertura política. 1982: Em 15 de novembro realizam-se em todo o país eleições diretas para governador de estado. 1983: A crise econômica do país agrava as tensões populares. Diversos supermercados são saqueados. 1985: Fim do regime militar. -Tancredo é eleito presidente, mas falece antes de tomar posse. -Início do governo de Sarney. 1986: Plano Cruzado I e II. 1988: Promulgação da oitava Constituição do Brasil (5 de outubro). 1989: É realizada a primeira eleição direta para presidente da república em quase 30 anos. 1990: Posse do presidente eleito, Fernando Collor de Mello. -Plano Collor I. 1991: Plano Collor II. 1992: Impeachment do presidente Collor. O vice Itamar Franco assume a presidência da República, assume o vice Itamar Franco. 1994: Fernando Henrique Cardoso assume a presidência, inaugurando uma nova maneira de governar. 1995: O governo apresenta o Plano Diretor de Reforma do Aparelho do Estado. Foi marcado pela privatização de empresas estatais, como: Embraer, Telebrás, Vale do Rio Doce e outras estatais. 1999: Início do 2º mandato de Fernando Henrique Cardoso. Houve forte desvalorização do real, devido a crises financeiras internacionais (Rússia, México e Ásia) que levaram o Brasil à maior crise financeira da história, além de aumentar os juros reais e aumentar a dívida interna brasileira. 2000 a 2002: Os grandes destaques brasileiros foram a implantação do gasoduto Brasil-Bolívia, a elaboração de um Plano Diretor da Reforma do Estado, um acordo que priorizaria o investimento em carreiras estratégicas para a gestão do setor Unidade 4 historia_da_administracao_publica_brasileira.indb 165 165 10/08/11 15:15 público, aprovação de emendas que facilitaram a entrada de empresas estrangeiras no Brasil e a flexibilização do monopólio de várias empresas, como a Petrobrás, Telebrás etc. Alguns dos programas sociais criados no governo de FHC foram: A Bolsa Escola, Bolsa Alimentação e o Vale Gás. No seu governo, entrou em vigor a lei de responsabilidade fiscal (LRF) que se caracterizava pelo rigor exigido na execução do orçamento público, limitava o endividamento dos estados e municípios e os gastos com o funcionalismo público. 2003: Toma posse como Presidente da República o ex-líder sindical Luiz Inácio Lula da Silva, sua trajetória de vida fazia com que diversas expectativas cercassem o seu governo. Seria a primeira vez que as esquerdas tomariam controle da nação. No entanto, seu governo não se resume a essa simples mudança. Entre as primeiras medidas tomadas, o Governo Lula anunciou um projeto social destinado à melhoria da alimentação das populações menos favorecidas. Estava lançada a campanha “Fome Zero”. Independente de ser um governo vitorioso ou fracassado, o Governo Lula foi uma importante etapa para a experiência democrática no país. De certa forma, o fato de um partido formalmente considerado de esquerda ascender ao poder nos insere em uma nova etapa do jogo democrático nacional. Mesmo ainda sofrendo com o problema da corrupção, a chegada de Lula pode dar fim a um pensamento político que excluía a chegada de novos grupos ao poder. historia_da_administracao_publica_brasileira.indb 166 10/08/11 15:16 unidade 5 Introdução aos princípios e funções públicas e à competência e atribuições da União, estados e municípios Objetivos de aprendizagem Compreender o que é regime jurídico-administrativo. Entender no que se consubstancia a correta gestão dos negócios públicos e o manejo dos recursos públicos (dinheiro, bens e serviços). Conhecer a repartição de competência entre as entidades componentes do Estado Federal. Compreender a competência da União, dos estados e dos municípios e Distrito Federal. Compreender as atribuições dos Poderes da União, Distrito Federal, estados e municípios brasileiros. 5 Seções de estudo Seção 1 Seção 2 Introdução aos Fundamentos, Princípios e Funções do Setor Público Formação constitucional de competência e princípio da predominância do interesse Seção 3 Quais as competências e atribuições dos poderes da União? Seção 4 Quais as competências e atribuições dos poderes dos estados federados? Seção 5 Quais as competências e atribuições dos poderes municipais? historia_da_administracao_publica_brasileira.indb 167 10/08/11 15:16 Universidade do Sul de Santa Catarina Para início de estudo Nesta unidade, você vai compreender como é a estrutura básica administrativa do Estado e quais são os Princípios que norteiam as atividades do Estado através da Administração Pública, para atingir e satisfazer os interesses da coletividade. Você também vai estudar as competências e atribuições dos Poderes da União, dos estados e dos municípios. É importante você saber que as questões de predominante interesse geral são tratadas em nível nacional. Nos estados, são tratados os assuntos de predominante interesse regional, e, nos municípios, tratam-se os assuntos de interesse local. Seção 1 - Introdução aos fundamentos, princípios e funções do setor público Conforme Piccoli (2204, p. 72), é de se observar, “antes de estudarmos qualquer instituto do direito administrativo, por questão de coerência metodológica, que precisamos conhecer os princípios e as regras jurídicas que informam esse ramo do direito público, e que são delineados pela Constituição Federal. Não se pode vislumbrar o desenvolvimento de atividades pela administração pública, quando apartadas de um interesse público.” Como você vai conhecer esta matéria na disciplina Direito Constitucional, no momento vamos ter apenas uma visão mais genérica do assunto, por referência à área mais específica da própria Administração Pública. A gestão pública traz em seu bojo as regras de direito administrativo que irão conferir prerrogativas à administração para limitar a autonomia da vontade – fundamento do direito privado – mediante atos unilaterais do Estado. Os princípios que assoalham o regime jurídico administrativo, por vigorarem 168 historia_da_administracao_publica_brasileira.indb 168 10/08/11 15:16 História da Administração Pública Brasileira segundo determinadas condições, regulamentações e limites, admitindo variantes e qualificações singulares, desempenham o papel de guia, conduzindo à compreensão dos diversos institutos do direito administrativo. De outro lado, as atividades administrativas não são indiferentes aos valores que fundam a sociedade e que se manifestam no direito através de princípios jurídicos. A função desempenhada, em última análise, pelo agente administrativo não se desenvolve de modo arbitrário: os parâmetros do interesse público estão incorporados na rede principiológica, a qual sustenta o exercício da atividade administrativa com a estrita observância da lei. Desta forma, no desempenho das atividades administrativas, o agente público não tem a liberdade de procurar outro objeto senão aquele que conduz ao exclusivo fim prescrito em lei para a atividade. A título de exemplo, podemos identificar toda e qualquer atividade desempenhada pelo agente público (funcionário público) investido de seu cargo e funções. Seja sua atividade qual for, o mesmo deverá conduzir com todo empenho o que sua função lhe atribui, independente para quem ou para qual seja a finalidade. Por que isso ocorre? Isto ocorre porque a consagração dos princípios da supremacia e indisponibilidade do interesse público denota a subordinação das atividades administrativas à lei. Unidade 5 historia_da_administracao_publica_brasileira.indb 169 169 10/08/11 15:16 Universidade do Sul de Santa Catarina Seção 2 - Formação constitucional de competência e princípio da predominância do interesse A Constituição Federal assegura autonomia aos estados federados, o que se consubstancia na sua capacidade de auto-organização, de autolegislação, de autogoverno e autoadministração (arts. 18 e 25 a 28 da C.F., citados por SILVA, 2001). Conforme as matérias expressamente previstas na Constituição, é importante salientar que há ocasiões em que se torna problemático discernir quando estamos diante de um interesse geral ou nacional ou de um interesse regional ou local. No linguajar popular, quando temos que achar o pai da criança, existe certa dificuldade para identificar o responsável; mas, quando achamos um tesouro enterrado no quintal, aparecem diversos interessados reclamando sua posse ou seu direito sobre ele. Assim a Constituição busca realizar o equilíbrio dos estados federados, por meio de uma repartição de competência a qual se fundamenta na técnica da enumeração dos Poderes da União, (arts. 21 e 22 da C.F.), com Poderes remanescentes aos estados federados, (art. 25, § 1º da C.F.), e Poderes definidos para os municípios, (art. 30 da C.F.), e no art.22 Parágrafo Único. A Lei complementar poderá autorizar os estados a legislar sobre questões específicas das matérias relacionadas no artigo acima. Nas áreas de interesse comum da União, dos estados, do Distrito Federal e dos municípios (art. 23 da C.F.), e nas áreas de âmbito da legislação concorrente, a competência da União limita-se a estabelecer normas gerais. Veja a seguir o mapa com a divisão política dos EstadosMembros, que, juntos, formam a União Federativa do Brasil. Figura 5.1 - Mapa geográfico do Brasil Fonte: Portal São Francisco (2010). 170 historia_da_administracao_publica_brasileira.indb 170 10/08/11 15:16 História da Administração Pública Brasileira Seção 3 - Quais as competências e atribuições dos poderes da União? Competências da União As competências materiais exclusivas da União estão estabelecidas no art. 21, incisos de I a XXV, da Constituição Federal; portanto observamos que a União recebeu, com preponderância sobre os demais entes federativos – os estados e municípios –, a maior parcela dessa repartição de competências. Está indicado no art. 21 da Constituição Federal: manter relações com Estados estrangeiros e participar de organizações internacionais; declarar a guerra e celebrar a paz; assegurar a defesa nacional; permitir, nos casos previstos em lei complementar, que forças estrangeiras transitem pelo território nacional ou nele permaneçam temporariamente. Cumpre mencionar, de passagem, que essas relações vão atender os princípios consignados no art. 4º (SILVA, 2000). Como atribuição exclusiva da União, a competência política está detalhada assim: o seu poder de decretar o estado de sítio, o estado de defesa e a intervenção federal nos estados e municípios dos territórios; o seu poder de conceder anistia; o seu poder de legislar sobre direito eleitoral. Outra atribuição é a competência administrativa, como por exemplo: autorizar e fiscalizar a produção e o comércio de material bélico, administrar as reservas cambiais do País e fiscalizar as operações de natureza financeira, especialmente as de crédito, câmbio e capitalização, bem assim, as de seguros e previdência privada, organizar e manter o Poder Judiciário, o Ministério Público e a Defensoria Pública do Distrito Federal e dos Territórios; além de organizar a estrutura de seu funcionalismo, seus serviços e órgãos como a Polícia Federal, as polícias Rodoviária e Ferroviária Federal, ou outro, de caráter essencial. Unidade 5 historia_da_administracao_publica_brasileira.indb 171 171 10/08/11 15:16 Universidade do Sul de Santa Catarina No que concerne à competência da prestação de serviços: além da exploração e execução de serviços públicos decorrentes de sua natureza estatal, a Constituição conferiu à União, em caráter exclusivo, a competência para explorar determinados serviços que reputou públicos, tais como, manter o serviço postal e o correio aéreo nacional, telecomunicações, explorar a concessão e os serviços de radiodifusão, sonora e de sons e imagens, energia elétrica, serviços de infraestruturas aeroportuárias, portos marítimos, serviços de instalações nucleares, lavras de minérios, entre outros mais detalhados no art. 21 da Constituição Federal. A competência urbanística atribui à União elaborar e executar planos nacionais e regionais de ordenação de territórios; instituir diretrizes para o desenvolvimento urbano, inclusive habitação, saneamento básico e transporte urbano. Na competência econômica, cabe à União elaborar e executar planos nacionais e regionais de desenvolvimento econômico; estabelecer áreas e as condições para o exercício da atividade de garimpagem, em forma associativa; intervir (sem exclusividade) no domínio econômico, explorar (sem exclusividade) atividade econômica e reprimir abusos do poder econômico; explorar, direta ou indiretamente, a pesquisa e a lavra de recursos minerais e o aproveitamento dos potenciais de energia hidráulica; e tudo mais que promova a economia social. Na competência financeira e monetária, a Constituição Federal de 1988 define exclusividade sob o comando da União, já que lhe cabe legislar sobre normas gerais de Direito Tributário e Financeiro e sobre orçamento e o sistema monetário, emitir moeda, administrar reservas cambiais e fiscalizar as operações de natureza financeira, de crédito, de câmbio e de capitalização. Instituir os tributos previstos nos artigos 145, 153 e 154 da Constituição Federal. Você deve ter percebido que, até aqui, apresentamos as competências de caráter exclusivo da União. O art. 23 da Constituição Federal dispõe da competência comum, pois dá possibilidade de estados, Distrito Federal e municípios compartilharem com a União a prestação de serviços, em especial, aqueles ligados ao setor social. 172 historia_da_administracao_publica_brasileira.indb 172 10/08/11 15:16 História da Administração Pública Brasileira Na competência legislativa, os artigos 22 e 24 especificam seu campo de atuação, que consideramos em dois grupos: a privativa e a concorrente. Na competência legislativa privativa, a União tem poderes de legislar sobre Direito Administrativo, desapropriação, licitações e contratação, em todas as modalidades, para a administração pública, direta e indireta, incluídas as fundações instituídas e mantidas pelo poder público, nas diversas esferas de governo e empresas sob seu controle (inciso XXVII); e, sobre Direito material não administrativo, civil, comercial (incluindo comércio exterior e interestadual, e propaganda comercial) penal, político-eleitoral, incluindo nacionalidade, cidadania e naturalização, agrário, marítimo, aeronáutico, espacial e do trabalho; populações indígenas; condições para o exercício de profissões, seguridade social. Na competência concorrente, competem à União, aos Estados e ao Distrito Federal, através do art. 24, inciso I a XVI, as regras ordenadas de seu exercício, para delimitar o campo próprio a cada ordenamento e impedir o conflito de competências. Assim sendo, a Constituição Federal define quatro regras: § 1º No âmbito da legislação concorrente, a competência da União limitar-se-á estabelecer normas gerais. § 2º A competência da União para legislar sobre normas gerais não exclui a competência suplementar dos Estados. § 3º Inexistindo lei federal sobre normas gerais, os Estados exercerão a competência legislativa plena, para atender às suas peculiaridades. § 4º A superveniência de lei federal sobre normas gerais suspende a eficácia da lei estadual, no que lhe for contrário. Quais os funcionamentos e atribuições dos Poderes da União? Unidade 5 historia_da_administracao_publica_brasileira.indb 173 173 10/08/11 15:16 Universidade do Sul de Santa Catarina O poder legislativo O Poder Legislativo é composto pela Câmara dos Deputados e pelo Senado Federal. Deputados e senadores desenvolvem suas atividades por legislatura, sessões legislativas ordinárias e sessões legislativas extraordinárias. Sessões legislativas ordinárias Sessões legislativas extraordinárias São sessões que ocorrem em dias e horas normais durante o calendário estabelecido pela casa legislativa. São sessões que ocorrem em horários e datas que excederão aos dias e horas normais, através de convocação de seus membros. A finalidade é atender à urgência das matérias em discussão. Quadro: 5.1 - Sessões legislativas Fonte: Camâra dos Deputados e Senado Federal, 2010. A principal competência do Poder Legislativo é a elaboração de leis. A duração do mandato é de quatro anos e corresponde ao período que vai do início do mandato dos membros da Câmara dos Deputados a até o seu término (art. 44, parágrafo único). Isso porque o Senado é contínuo, por ser renovável apenas parcialmente em cada período de quatro anos (art. 46, § 2º). Quanto às atribuições do legislativo, deliberativas, de fiscalização e controle, julgamento de crimes de responsabilidade e atribuições constituintes, para completo entendimento: 1.as atribuições do legislativo, consistentes em elaborar as leis sobre todas as matérias de competência da União, conforme especifica o art. 48; isto é feito segundo o processo legislativo, estabelecido no arts. 61 a 69 da Constituição Federal; 2.as atribuições meramente deliberativas, vale dizer, a prática de atos concretos, de resoluções referendárias, de autorizações, de aprovações, de sustação de atos, de fixação de situações e de julgamento técnico, consignados no art. 49, o que é feito por via de decreto legislativo ou resoluções, segundo procedimento deliberativo 174 historia_da_administracao_publica_brasileira.indb 174 10/08/11 15:16 História da Administração Pública Brasileira especial de sua competência exclusiva, vale dizer, sem participação do Presidente da República, de acordo com as regras regimentais; 3.as atribuições de fiscalização e controle, exercidas através de vários procedimentos: »» »» »» »» »» pedidos de informações, por escrito, encaminhados pelas Mesas aos Ministros ou quaisquer titulares de órgãos diretamente subordinados à Presidência da República (art.50, § 2º). A recusa, ou o não atendimento no prazo de trinta dias bem como a prestação de informações falsas importam em crime de responsabilidade; comissão parlamentar de inquérito, nos termos do art. 58, §3º; controle externo com auxílio do Tribunal de Contas e da Comissão mista a que se refere o art. 166, § 1º, que compreenderá toda a gama de medidas constantes dos arts. 71 e 72, culminando com o julgamento das contas que, anualmente, o Presidente da República há de prestar (art.49, IX); fiscalização e controle dos atos do Poder Executivo, incluídos os da administração indireta (art. 49, X); tomada de contas pela Câmara dos Deputados, quando o Presidente não as prestar no prazo que a Constituição assinala, ou seja, dentro de sessenta dias após a abertura da sessão legislativa, então até 15 de abril (arts. 51, II e 84, CCIV); 4.as atribuições de julgamento de crimes de responsabilidade, com a particularidade de que, no julgamento do Presidente da República ou Ministros de Estado, a Câmara dos Deputados funciona como órgão onde inicia o processo sobre crimes de responsabilidade sobre qualquer um que ocupe cargos eletivos destinados acima, desde que haja indícios; e, o Senado Federal, como tribunal político sob a presidência do Supremo Tribunal Federal (arts. 51, I,52,I e 86). No julgamento Unidade 5 historia_da_administracao_publica_brasileira.indb 175 175 10/08/11 15:16 Universidade do Sul de Santa Catarina dos Ministros do Supremo Tribunal Federal, do Procurador-Geral da República e do Advogado-Geral da União, o Senado Federal funcionará a um tempo como tribunal do processo do julgamento (art. 52, II); 5. atribuições constituintes, mediante elaboração de emendas à Constituição Federal (art. 60), onde o Congresso cria e altera normas constitucionais. O poder executivo Monocrático, característico do sistema de governo presidencialista, já que o Presidente da República, como Chefe do Poder Executivo, atua nas funções de chefe de Estado e nas de Chefe de Governo. A função executiva é exercida pelo Presidente da República, auxiliado pelos Ministros de Estado (art. 76). Temos, então, um Executivo monocrático, vale dizer, o Poder exercido por um só (mono). Portanto o Presidente da República possui três funções básicas, inerentes ao Poder Executivo da União – como classificação das atribuições. Veja a seguir os detalhes de cada uma destas funções. a) Chefia de Estado, sua função está presente no art. 84, incisos VII, VIII, XVIII, XIV XV, XVI, XIX, XX, XXI e XXII, sendo de sua competência, por exemplo, celebrar tratados, convenções e atos internacionais, seus representantes diplomáticos mantêm relações com estados estrangeiros, convocar e presidir o Conselho de Defesa Nacional, nomear, após aprovação do Senado Federal, os ministros do Supremo Tribunal Federal, do Tribunal Superior do Trabalho e do Tribunal Superior Eleitoral, declarar a guerra e celebrar a paz. b) Chefia de Governo, sua função está presente no art. 84, incisos I, III, IV, V, IX, XI, XII, XV, XVII, XXIII, XXIV e XXVII, sendo de sua competência, por exemplo, nomear e exonerar os ministros de Estado, sancionar, promulgar e fazer publicar leis, expedir decretos e regulamentos para sua fiel execução, encaminhar o processo legislativo na forma e nos casos previstos na Constituição, enviar ao Congresso 176 historia_da_administracao_publica_brasileira.indb 176 10/08/11 15:16 História da Administração Pública Brasileira Nacional o plano plurianual, o projeto de lei de diretrizes orçamentárias e as propostas de orçamento previsto na Constituição. c) Chefia da Administração Federal, sua função está presente no art. 84, incisos II, VI, XVI, XXIV e XXV, sendo de sua competência, por exemplo, editar medidas provisórias com força de lei, nos termos do art. 62. Exercer, com o auxílio dos ministros de Estado, a direção superior da administração federal, dispor sobre a organização e funcionamento da Administração Federal, prover e extinguir cargos públicos federais. O poder judiciário Corresponde ao terceiro Poder atribuído à União no Estado Federal. O Poder Judiciário encontra-se organizado nos artigos 92 a 126, e tem a função jurisdicional ou simplesmente a jurisdição, que realiza por meio de um processo judicial. Tratase de um sistema de composição de conflitos de interesses ou sistema de composição de interesse coletivo, juridicamente tutelados, ou seja, amparados pelos princípios e regras do direito, mediante o estabelecimento de ordens concretas dirigidas às partes. Você sabia? A jurisdição hoje é monopólio do Poder Judiciário do Estado (art. 5º, inciso XXXV). Anteriormente ao período moderno, havia jurisdição que não dependia do Estado. Os senhores feudais tinham jurisdição dentro de seu feudo: encontravam-se jurisdições feudais e jurisdições baronais. Lembre-se de que os donatários das Capitanias Hereditárias no Brasil colonial dispunham da jurisdição civil e criminal nos territórios de seu domínio. No período monárquico brasileiro, tínhamos a jurisdição eclesiástica, especialmente em matéria de direito de família, a qual desapareceu com a separação entre Igreja e Estado. Agora só existe jurisdição estatal, confiada a certos funcionários, rodeados de certas garantias: os magistrados. Unidade 5 historia_da_administracao_publica_brasileira.indb 177 177 10/08/11 15:16 Universidade do Sul de Santa Catarina A função jurisdicional é exercida pelos seguintes órgãos do Poder Judiciário: Supremo Tribunal Federal; Superior Tribunal de Justiça; Tribunais Regionais Federais e Juízes Federais; Tribunais e Juízes do Trabalho; Tribunais e Juízes Eleitorais; Tribunais e Juízes Militares; Tribunais e Juízes dos Estados, do Distrito Federal e dos Territórios. Temos aí a ordem judiciária do País, que compreende: um órgão de cúpula, como guarda da Constituição e tribunal da Federação, que é o Supremo Tribunal Federal; um órgão de articulação e defesa do direito objetivo federal, que é o Superior Tribunal de Justiça; as estruturas e sistemas judiciários, compreendidos pelos Tribunais e juízes federais, do trabalho, eleitoral e militar; os sistemas judiciários dos Estados, Distrito Federal e Territórios. O artigo 92 da Constituição Federal faz outra distinção: inclui os Órgãos da Justiça Estadual entre os que exercem o Poder Judiciário. Observa-se, assim, que a Constituição Federal acolheu a doutrina que tem sustentado pacificamente, aliás, a unidade da jurisdição nacional, ao contrário do que ocorre com os Poderes Executivo e Legislativo, cuja tônica é marcada pela autonomia ditada pelo princípio federativo. Você sabia? O Distrito Federal surgiu da transformação do antigo Município Neutro, que era a sede da corte e capital do Império. A Constituição 178 historia_da_administracao_publica_brasileira.indb 178 10/08/11 15:16 História da Administração Pública Brasileira Federal, nos arts. 1º e 18º, o inclui como um dos componentes da República Federativa do Brasil, considerado sempre como unidade federativa ou unidade da federação, onde essas expressões foram usadas. Nas seções anteriores, você estudou as funções a atribuições dos poderes da União, ou seja, dos poderes Legislativo, Executivo e Judiciário. Nas próximas seções, você vai estudar as competências dos Estados e dos Municípios do Brasil. Seção 4 - Quais as competências e atribuições dos poderes dos estados federados? Competências dos estados federados A Constituição Federal assegura autonomia aos Estados federados e enumera os poderes (competências) na sua capacidade de auto-organização, de autolegislação, de autogoverno e de autoadministração (arts. 18, 25 a 28). A capacidade de auto-organização e de autolegislação está consagrada no art. 25, segundo o qual os Estados organizam-se e regem-se pelas Constituições e leis que adotam, observados os princípios desta Constituição. A capacidade de autogoverno encontra seu fundamento explícito nos arts. 27, 28 e 125, ao disporem sobre os princípios de organização dos poderes estaduais, respectivamente: Poder Legislativo, expresso por Assembleias Legislativas; Poder Executivo, exercido pelo Governador; e Poder Judiciário, que repousa no Tribunal de Justiça e outros tribunais e juízes. A capacidade de autoadministração decorre das normas que distribuem as competências entre União, Estados e Municípios, especialmente do art. 25, § 1º, segundo o qual são reservadas Unidade 5 historia_da_administracao_publica_brasileira.indb 179 179 10/08/11 15:16 Universidade do Sul de Santa Catarina aos Estados as competências que não lhes sejam vedadas por esta Constituição, que contém, como se nota, o princípio de que, na partilha federativa das competências, aos Estados cabem os poderes remanescentes, aqueles que sobram da enumeração dos poderes da União (arts. 21 e 22, especialmente) e dos indicados aos Municípios (art. 30). No Brasil, através da Constituição Federal, o Estado unitário descentralizou-se em Unidades federadas autônomas, enumerando para o governo central (federal) os poderes que se entenderam convenientes, deixando o resto, a sobra, para os Estados. Por isso, para o sistema federativo brasileiro, a expressão poderes (ou competências) remanescentes é mais indicada do que poderes (ou competências) reservados. Mas esta foi a terminologia adotada pela Constituição, no seu art. 25, § 1º, que dispõe: São reservadas aos Estados as competências que não lhes sejam vedadas por esta Constituição. As vedações implícitas à competência dos Estados decorrem de tudo que já tenha sido enumerado apenas para a União (art. 20, 21 e 22) e para os municípios (arts. 29 e 30). Também, a Constituição Federal, além das vedações, estabelece algumas competências exclusivas nos arts. 18, § 4º, 25, § 2º e 3º, tais como, explorar diretamente, ou mediante concessão, os serviços locais de gás canalizado, na forma da lei entre outros. Visto isso, compreendemos que a área de competência dos Estados federais se limita à seguinte classificação: competência econômica; competência social; competência administrativa; competência financeira e tributária. Respeitadas essas normas, incumbe-lhes elaborar leis e diretrizes orçamentárias, seus orçamentos anuais e planos plurianuais, realizar despesas e aplicar recursos como melhor lhes parecer, segundo as necessidades de sua administração e população, 180 historia_da_administracao_publica_brasileira.indb 180 10/08/11 15:16 História da Administração Pública Brasileira mediante planos e programas de desenvolvimento econômico e social. (SILVA, 2002, p. 602). Na competência legislativa, não existe autonomia federativa sem capacidade normativa sobre determinada área de competência. Os Estados federados dispõem dessa capacidade, agora mais que antes, mas sempre nos limites que a Constituição Federal lhes traçou. O campo de incidência de sua legislação, no entanto, não vai muito além do terreno administrativo, financeiro, social (competência comum), de administração e gestão de seus bens, alguma coisa na esfera econômica nos limites já apontados, e quase nada mais, como por exemplo: elaborar e votar leis complementares à Constituição Estadual; votar o Orçamento e Planos Plurianuais; legislar sobre seus tributos, arrecadação e aplicação de suas rendas; dispor sobre a dívida pública estadual e autorizar a abertura de crédito; criar e extinguir cargos públicos, ficando-lhes os vencimentos e vantagens; dispor sobre a divisão administrativa e jurídica de seu território; dispor sobre a organização do seu Ministério Público, da Defensória Pública e da Procuradoria ou Advocacia Geral do Estado; legislar plenamente ou suplementarmente sobre as matérias relacionadas no art. 24, com a observância de seus parágrafos. (SILVA, 2002). Agora que você estudou a competência material e legislativa dos Estados, ambas determinadas pela Constituição Federal, acompanhe na próxima seção as atribuições de cada Poder dos Estados Federados. Unidade 5 historia_da_administracao_publica_brasileira.indb 181 181 10/08/11 15:16 Universidade do Sul de Santa Catarina Quais as atribuições dos Poderes dos estados? Todos os Estados têm idêntica estrutura governamental. E os poderes estaduais – Legislativo, Executivo e Judiciário – competem a três órgãos distintos, de acordo com o princípio fundamental da divisão de poderes (art. 2º), respectivamente: Assembleia Legislativa, Governador do Estado e Poder Judiciário (Tribunal de Justiça e outros tribunais e juízes). Segundo Silva (2002, p. 603) a “Assembleia Legislativa é o órgão do Poder Legislativo estadual, que, nos Estados, é unicameral, não se admitindo a criação de Senado estadual. Compõe-se de Deputados, representantes do povo do Estado, eleitos diretamente pelo sistema proporcional, para um mandato de quatro anos.” O Governador do Estado é o Poder Executivo Estadual. É exercido por um Governador do Estado, eleito para um mandato de quatro anos, por sufrágio universal e voto direto e secreto, em eleição que se realiza, em primeiro turno, no primeiro domingo de outubro e, no segundo turno, se houver, no último domingo de outubro, do ano anterior ao término do mandato em curso, tomando posse no dia 1º de janeiro do ano subsequente, observado o princípio da maioria absoluta tal como está previsto para o Presidente da República no art. 77. Quais são as atribuições do Governador? Serão definidas na Constituição do Estado, mas não com autonomia absoluta, já que o princípio da divisão de poder é que rege a distribuição de matérias entre os Poderes estaduais, de sorte que ao Governador não poderá ser entregue senão matéria de natureza executivo-administrativa, semelhante às que cabem ao Presidente da República, tais como: 182 historia_da_administracao_publica_brasileira.indb 182 10/08/11 15:16 História da Administração Pública Brasileira representar o Estado nas suas relações jurídicas, políticas, administrativas e sociais; exercer, com auxílio dos Secretários de Estado, a direção superior da Administração estadual; sancionar e vetar os projetos de lei; promulgar e fazer publicar as leis; exercer o poder regulamentar; exercer o poder hierárquico e disciplinar sobre todos os serviços do Executivo, na forma que a lei estabelecer; prover e extinguir cargos públicos do Estado, com as restrições da Constituição do Estado e na forma da lei; nomear e exonerar livremente Secretários de Estado e demais ocupantes de cargos de provimento em comissão; nomear e exonerar os dirigentes de autarquias, observadas as condições estabelecidas na Constituição do Estado; decretar e fazer executar a intervenção municipal, na forma da Constituição; solicitar intervenção federal no Estado, nos termos da Constituição Federal; enviar à Assembleia Legislativa proposta orçamentária, prestar contas da administração do Estado à Assembleia Legislativa até a data fixada; apresentar à Assembleia Legislativa, na sua sessão inaugural, mensagem sobre a situação do Estado, solicitando as medidas que julgar de interesse do governo; iniciar o processo legislativo nos casos previstos na Constituição estadual; prestar as informações solicitadas pelos Poderes Legislativo e Judiciário; praticar, enfim, os demais atos de administração, nos limites da competência do Executivo. Unidade 5 historia_da_administracao_publica_brasileira.indb 183 183 10/08/11 15:16 Universidade do Sul de Santa Catarina A Jurisdição Estadual, como você já estudou, inclui os Tribunais e Juízes estaduais entre os órgãos do Poder Judiciário nacional (e, por essa razão, não puramente federal, art. 92, VII), mas declara que os Estados organizarão sua Justiça, observados os princípios estabelecidos na Constituição. É o acolhimento da tese da jurisdição nacional e descentralização judiciária. O Tribunal de Justiça é o órgão de cúpula da Organização Judiciária Estadual. Chamado, também, de Segunda Instância Jurisdicional, o Tribunal de Justiça é composto por desembargadores. O número de desembargadores e as suas atribuições são determinados na Constituição e nas leis do estado. O Tribunal de Justiça tem competência para propor ao Poder Legislativo Estadual a alteração da organização e da divisão judiciária do Estado. A divisão judiciária é a norma que rege a criação, a alteração e a extinção das seções, circunscrições e comarcas, assim como sua respectiva classificação. A organização judiciária compreende a constituição, a estrutura, as atribuições e a competência dos tribunais, bem como de seus órgãos de direção e fiscalização; constituição, classificação, atribuições e competências dos juízes; organização, disciplina e atribuições dos serviços auxiliares da justiça, inclusive tabelionatos e oficiais de registro públicos; criação e extinção de cargos nos próprios tribunais, de juízes, de serviços auxiliares e de varas. Você Sabia? O Distrito Federal não é Estado. Não é Município. Em certo aspecto é mais do que o Estado, porque lhe cabem competências legislativas e tributárias reservadas aos Estados e Municípios (arts. 32º, § 1 e 147º) O Poder Legislativo do Distrito Federal é exercido pela Câmara Legislativa, que se compõe de Deputados Distritais. O Poder Executivo do Distrito Federal é exercido pelo Governador. O Poder Judiciário no Distrito Federal, em verdade, não é dele, pois, nos termos do art. 21, XIII, compete à União organizar e manter o Poder Judiciário do Distrito Federal. 184 historia_da_administracao_publica_brasileira.indb 184 10/08/11 15:16 História da Administração Pública Brasileira Seção 5 - Quais as competências e atribuições dos poderes municipais? O governo Municipal é constituído de duas atribuições básicas: a função legislativa, exercida pela Câmara Municipal, composta de vereadores representantes dos eleitores, e a função do executivo, exercida pelo Prefeito. Os Municípios não têm e não terão órgãos jurisdicionais próprios, justiça própria, pois o Poder Judiciário que atua nos Municípios é o Estadual, cuja função é atribuída às comarcas. O Poder Executivo Municipal é exercido pelo Prefeito. Este é o chefe do Poder Executivo e chefe da administração local. Caberá à Lei Orgânica de cada Município discriminar as funções do Prefeito, que, de grosso modo, se distinguem em função de governo e função administrativa. As funções de governo municipal compreendem: representar o município; empreender a direção geral dos negócios municipais e relações com outras autoridades; sancionar, promulgar e fazer publicar leis, vetar projetos de lei; planejar a administração local. Dentre as funções administrativas, incumbe ao prefeito nomear e exonerar seus auxiliares, prover cargos públicos municipais, arrecadar e guardar as rendas municipais, tomando providências sobre sua aplicação, autorização de pagamentos, gestão do patrimônio e bens municipais, supervisionando e executando serviços e obras públicas reclamadas para o desenvolvimento da comunidade local. O Poder Legislativo Municipal é exercido pela Câmara Municipal e organizado pela Lei Orgânica Municipal. As atribuições discriminadas pela lei orgânica do respectivo Unidade 5 historia_da_administracao_publica_brasileira.indb 185 185 10/08/11 15:16 Universidade do Sul de Santa Catarina Município e que se desdobram em quatro grupos são como segue: (SILVA, 2002, p. 626): função legislativa: é ato de legislar sobre as matérias de competência do município, estabelecendo-se as leis municipais; função meramente deliberativa: a Câmara exerce as atribuições de sua competência privativa, que envolvem a prática de atos concretos de resoluções referendárias, de aprovação e de autorização; função fiscalizadora: exercício da relevante atribuição de fiscalizar as finanças e os orçamentos do município, mediante controle externo, com o auxílio do Tribunal de Contas do Estado ou do Conselho ou Tribunal de Contas do Município (onde houver). A Câmara, exercendo sua atividade fiscalizadora, poderá pedir informações ao prefeito, convocar auxiliares diretos deste, investigar através de Comissão Especial de Inquérito, tomar e julgar as contas do prefeito, podendo rejeitar o parecer prévio do Tribunal de Contas competente apenas por voto de dois terços de seus vereadores; função julgadora: a Câmara Municipal exerce essa função, cabendo-lhe julgar o prefeito e os vereadores por infrações político-administrativas, ou seja, através de um juízo político. Síntese Nesta unidade, você verificou que o desenvolvimento de atividades pela administração pública deve sempre ocorrer em consonância com um interesse público, conforme estabelecido na Constituição Federal, pois a gestão pública traz em seu conteúdo as regras de direito administrativo as quais irão conferir prerrogativas à administração para limitar a autonomia 186 historia_da_administracao_publica_brasileira.indb 186 10/08/11 15:16 História da Administração Pública Brasileira da vontade, fundamento do direito privado, mediante atos unilaterais do Estado. Você também viu que os princípios que assoalham o regime jurídico administrativo, por vigorarem segundo determinadas condições, regulamentações e limites, admitindo variantes e qualificações singulares, desempenham o papel de guia, conduzindo à compreensão dos diversos institutos do direito administrativo. O agente administrativo não desenvolve de modo arbitrário suas atividades, mas, em virtude dos referenciais do interesse público que estão incorporados na rede principiológica que sustenta o exercício da atividade administrativa com a estrita observância da lei. O art. 37 da Constituição Federal (BRASIL, 1988) consagra o regime jurídico administrativo através dos princípios da legalidade, da impessoalidade, da moralidade, da publicidade e da eficiência. Os demais princípios assumidos pela administração pública brasileira derivam de outros dispositivos, ou são considerados implícitos a esses que acabamos de citar. Você também aprendeu que a competência é a faculdade juridicamente atribuída a uma entidade ou órgão ou agente do Poder público para emitir decisões. As competências são as diversas modalidades de poder de que se servem os órgãos ou entidades estatais para realizar suas funções. Ao definir critérios de classificação da competências material e da competência legislativa, a Constituição Federal demonstra claramente o modo como as funções são distribuídas entre os diversos órgãos de cada um dos Poderes Executivo, Legislativo e Judiciário. A União recebeu, com preponderância sobre os demais entes federativos (estados e municípios), competências materiais exclusivas, estabelecidas no art. 21 da Constituição Federal. Além do que os poderes definidos são indicados para cada esfera de governo com atribuições e jurisdições claras. Unidade 5 historia_da_administracao_publica_brasileira.indb 187 187 10/08/11 15:16 Universidade do Sul de Santa Catarina Atividades de autoavaliação Leia com atenção os enunciados e responda às questões que seguem. Após, confira no item Anexos, ao final do livro, as respostas e/ou comentários sobre as questões e compare com as respostas que você deu. 1) Você acaba de estudar os princípios que regem o dia a dia do desenvolvimento da Administração Pública. Agora é necessário que você pesquise e anote um exemplo que aconteceu ou acontece na Administração Pública, do qual você já tomou conhecimento, a fim de fazer uma relação da teoria com a prática. 2) Qual o princípio adotado pela Constituição Federal para a repartição de competência e o que ele significa? 188 historia_da_administracao_publica_brasileira.indb 188 10/08/11 15:16 História da Administração Pública Brasileira 3) Qual a técnica adotada pelo Brasil para a repartição de competências? 4) A Constituição Federal reparte as competências expressamente ou implicitamente? Explique. 5) Qual a diferença entre competência exclusiva e competência privativa? Unidade 5 historia_da_administracao_publica_brasileira.indb 189 189 10/08/11 15:16 Universidade do Sul de Santa Catarina 6) Sabemos que, nos Municípios como na União e nos Estados, temos os três Poderes definidos na Constituição. Porém, quem exerce ou representa cada um deles nos Municípios? 7) No Distrito Federal, a quem é atribuída a representação do Poder Executivo, Poder Legislativo e Poder Judiciário? Saiba mais Para aprofundar os estudos dos temas tratados nesta unidade, você pode consultar a obra: Comentários da Lei de Licitações e Contratos, de Marçal Juten Filho. 190 historia_da_administracao_publica_brasileira.indb 190 10/08/11 15:16 História da Administração Pública Brasileira Você ainda poderá aprofundar os temas estudados, consultando livros constantes da bibliografia desta disciplina. Recomendo que consulte com frequência a Constituição Federal. Nesta unidade, estudamos, entre outros conteúdos, os princípios e funções públicas, bem como as competências e atribuições da União, Estados e Municípios. Para melhor entendimento, disponibiliza-se o texto a seguir. OS PODERES DO ESTADO E AS RESPECTIVAS FUNÇÕES A vontade estatal ou governamental, segundo a teoria clássica proposta por MONTESQUIEU, manifesta-se através dos Poderes. Atualmente, essa teoria seria melhor denominada de separação das funções do Estado. As FUNÇÕES se constituem em especialização de tarefas governamentais à vista de sua natureza. PODERES Executivo Legislativo Judiciário FUNÇÕES A Função Legislativa consiste em inovar a ordem jurídica, criar direito novo ao traçar abstrata e genericamente as normas de conduta. É tarefa do Poder legislativo. A Função Jurisdicional ou Jurisdição (dizer o direito) visa aplicar a lei ao caso concreto para solucionar litígios (conflitos de interesse caracterizados por pretensão resistida), restabelecendo a paz individual e social. Compete ao Poder Judiciário. A Função Administrativa diz respeito à gestão ordinária dos serviços públicos de interesse da coletividade. Incumbe ao Poder Executivo. Unidade 5 historia_da_administracao_publica_brasileira.indb 191 191 10/08/11 15:16 Universidade do Sul de Santa Catarina Vejam bem. Cada Poder possui sua função própria, porém também exercem outras funções. Assim, os Poderes Legislativo e Judiciário também exercem algumas funções administrativas, como, por exemplo, aquelas decorrentes do poder hierárquico e disciplinar. O Executivo pode efetuar função legislativa quando dá início a projetos de lei, sanciona ou veta leis. Por fim, o Legislativo exerce funções judiciais quando processa e julga o Presidente da República por crime de responsabilidade e também os ministros de Estado (CF, art. 52, I e II) ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA. CONCEITO E CARACTERÍSTICAS Segundo Pietro, há basicamente dois sentidos para o vocábulo Administração Pública (Pietro, 1998, 49-56): a) Em sentido Subjetivo, formal ou orgânico, ela designa os entes que exercem a atividade administrativa; compreende pessoas jurídicas, Órgãos e Agentes Públicos. b) Em sentido Objetivo, material ou Funcional, designa a natureza da atividade exercida pelos referidos entes ; nesse sentido, a Administração Pública é a própria função administrativa que incumbe predominantemente ao Poder Executivo. Comecemos pelo aspecto objetivo. Nesse sentido à Administração Pública cabe as seguintes tarefas: a) Fomento: Incentivo à iniciativa de utilidade pública (subvenções, financiamentos, favores fiscais); b) Polícia Administrativa: Compreende toda atividade de execução das chamadas limitações administrativas; c) Serviço Público: É toda atividade que a Administração Pública executa, diretamente, para satisfazer a necessidade coletiva, sob regime jurídico preponderantemente público (CF, art. 21, incisos X, XI, XII e 175); Ainda dentro do aspecto objetivo, podemos elencar as principais características da Administração Pública: a) É uma atividade concreta, no sentido que põe em execução a vontade do Estado contida na lei; b) A sua finalidade é a satisfação direta e imediata dos fins do Estado; c) Seu regime jurídico é de direito público; 192 historia_da_administracao_publica_brasileira.indb 192 10/08/11 15:16 História da Administração Pública Brasileira Quanto ao aspecto subjetivo da Administração Pública, vejamos a classificação contida no art. 4º do Dec.Lei 200/67: 1 - Administração direta, que se constitui dos serviços integrados na estrutura administrativa da Presidência da República e dos Ministérios; 2 - A Administração indireta, que compreende as seguintes categorias de entidades, dotados de personalidade jurídica própria: a) Autarquias; b) Empresas públicas; c) Sociedades de Economia Mista; d) Fundações públicas; Vejamos o esquema abaixo: ADMINISTRAÇÃO DIRETA - A Administração é exercida pelo próprio Estado - ÓRGÃOS: * DE DIREÇÃO; * CONSULTIVOS; * DE EXECUÇÃO ADMINISTRAÇÃO INDIRETA - A atividade administrativa descentralizada é exercida pessoa distinta do Estado - ENTIDADES: * AUTARQUIAS; * FUNDAÇÕES PÚBLICAS; * EMPRESAS PÚBLICAS; * SOCIEDADES DE ECONOMIA MISTA; Unidade 5 historia_da_administracao_publica_brasileira.indb 193 193 10/08/11 15:16 Universidade do Sul de Santa Catarina Esses serviços e atividades podem ser prestados pelo Estado de forma centralizada ou descentralizada, que são formas técnicas de Organização Administrativa. a) Centralização: É a prestação de serviços diretamente pela pessoa política prevista constitucionalmente, sem delegação a outras pessoas. Diz-se que a atividade do Estado é centralizada quando ele atua diretamente, por meio de seus Órgãos. b) Descentralização: É a transferência de execução do serviço ou titularidade do serviço para outras pessoas, quer seja de direito público, quer seja de direito privado. No âmbito da mesma pessoa jurídica temos: a) Desconcentração: É a distribuição interna de competências, ou seja, dentro da mesma pessoa jurídica. Sabe-se que a Administração Pública é organizada hierarquicamente, como se fosse uma pirâmide em cujo ápice se situa o Chefe do Poder Executivo. As atribuições administrativas são outorgadas aos vários órgãos que compõem a hierarquia. Isto é feito para descongestionar, desconcentrar, tirar do centro um volume grande de atribuições, para permitir o seu mais adequado e racional desempenho. A desconcentração liga-se à hierarquia. b) Concentração: Ocorre o inverso da desconcentração. Há uma desconcentração das atividades dos órgãos periféricos para os centrais. As referências deste conteúdo encontram-se em: : AMATO, Pedro Muñoz. Introdução à Administração Pública. Rio de Janeiro: FGV, 1971. BRASIL. Constituição da República Federativa do Brasil. 29. ed. São Paulo: Saraiva, 2002. SALDANHA, Clezio. Introdução à gestão pública. São Paulo: Saraiva, 2006. 194 historia_da_administracao_publica_brasileira.indb 194 10/08/11 15:16 unidade 6 Fatores culturais e administração pública Objetivos de aprendizagem Estudar os fatores culturais que contribuem para a administração pública. Compreender a relação do desenvolvimento do país com a necessidade de crescimento dos serviços públicos. Entender a administração pública a partir da reestruturação do sistema de administração financeira, modificação do contexto político e a evidência de uma cultura de corrupção. Estudar a melhoria da capacitação e cultura no serviço público. 6 Seções de estudo Seção 1 O século XX e sua influência na administração pública Seção 2 A presença do Departamento de Administração do Serviço Público (DASP) e outros organismos na formação da cultura burocrática da administração pública brasileira Seção 3 O crescimento do estado e sua administração Seção 4 A modificação do contexto político Seção 5 A evidência de cultura de corrupção Seção 6 A cultura democrática no Brasil Seção 7 A melhoria da capacitação e da cultura no serviço público historia_da_administracao_publica_brasileira.indb 195 10/08/11 15:16 Universidade do Sul de Santa Catarina Para início de estudo Nesta unidade, você vai estudar e identificar os fatores culturais presentes nos primeiros acontecimentos na vida de nosso País, através do movimento que originou esforços na busca da modernidade do Estado, a saber, qualidade e eficiência dos serviços públicos. Você vai conhecer o crescimento do Estado, refletir sobre a Criação do DASP – Departamento de Administração do Serviço Público, a resistência do nepotismo à reestruturação de todo o sistema administrativo, as modificações do contexto político, a intenção da Constituição de 1988 sobre a administração pública e a evidência da cultura de corrupção e, ainda, a cultura democrática no Brasil. Inicie agora a seção e conheça os primeiros fatores culturais da administração pública. Seção 1 - O século XX e sua influência na administração pública O século XX foi, sem dúvida nenhuma, a época de maior conquista e influência da sociedade e atividades privadas sobre a administração pública. As atividades industriais surgiram a partir de 1930, em face do progresso e desenvolvimento dos grandes centros como São Paulo e Rio de Janeiro, quando, na década de 1950, consolidavam-se as atividades industriais através das empresas multinacionais automobilísticas que se instalaram no Brasil. E, durante a ditadura militar e o seu comentado “milagre econômico”, período das grandes construções públicas. A título de exemplo, podemos falar da construção de nossa Capital Federal, cujo projeto foi definido muito antes (1950), escolhendo-se um local central 196 historia_da_administracao_publica_brasileira.indb 196 10/08/11 15:16 História da Administração Pública Brasileira no Brasil para a sua construção, que ocorreu durante o governo do Presidente Juscelino Kubitschek (19561961) e continuou ao longo de décadas. Além do que o país era muito mal servido de rodovias federais, o que, atualmente, não parece estar muito diferente, após praticamente 50 anos de desenvolvimento. Esta afirmação pode ser ilustrada com a construção da Usina Hidroelétrica de Itaipu. Aos olhos dos brasileiros, parecia que realmente o Brasil estava no caminho do desenvolvimento, e estava, porém à custa da dívida externa, que a sociedade brasileira vem pagando muito caro até os dias de hoje. Na metade do século 20, o Estado brasileiro começava a desenvolver a indústria de base, passando a ter uma função mais intervencionista, com resultados empresariais, e, daí, surge a necessidade da introdução de uma administração mais gerencial, utilizando-se princípios e técnicas da iniciativa privada, mas com ênfase no interesse público. De 1945 a 1964, começava a surgir um ideal de planificação do Estado. (RAMOS, 1983). Em 1964, surgiu a Lei Complementar 4.320 que instituiu normas de direito financeiro para elaboração e controle dos orçamentos e balanços da União, dos Estados, dos Municípios e do Distrito Federal. Seção 2 - A presença do Departamento de Administração do Serviço Público (DASP) e outros organismos na formação da cultura burocrática da administração pública brasileira O DASP (Departamento de Administração do Serviço Público) tinha como finalidade estabelecer um padrão de eficiência no serviço público federal e criar canais mais democráticos para o recrutamento de recursos humanos para a administração pública, através de concursos de admissão. Unidade 6 historia_da_administracao_publica_brasileira.indb 197 197 10/08/11 15:16 Universidade do Sul de Santa Catarina Na época, a ideia da criação desta instituição foi bem acolhida pelo então presidente da República, Getúlio Vargas, que autorizou o DASP a promover um estudo de princípios e métodos da organização racional do trabalho, com vista à preparação de pessoal qualificado para a administração pública e privada. Tal entidade surgiu através do Decreto nº 6.933, próxima do polo dominante dos campos do poder político e econômico. Em 1934, foi criada a Universidade de São Paulo (USP), através da aglutinação de faculdades já existentes e da abertura de novos centros de ensino. Em 1946, foi criada a Faculdade de Economia e Administração (FEA), que tinha por objetivo formar funcionários para os grandes estabelecimentos de administração pública e privada. O fator que veio repercutir na criação da FEA foi, principalmente, o grande surto de industrialização, quando surgiram empresas que movimentavam altos capitais, as quais exigiram, para sua direção, técnicas altamente especializadas. Martins (1989) afirma que foram os interesses públicos e privados que influenciaram na criação da FEA. Segundo o autor, o objetivo era prestar colaboração às empresas privadas e a todos os órgãos do serviço público. Desde o seu início, procurou criar relações principalmente com a administração pública local. Estabeleceu contato com a Federação das Indústrias, com a Associação Comercial do Estado e com a iniciativa privada. Tais relações permitiram que o quadro de professores acumulasse, além de suas funções didáticas, um trabalho de assessoria junto a organismos privados e à administração estatal. Seção 3 - O crescimento do Estado e sua administração O crescimento do Estado como empresário provocava a necessidade de se tomar providências para melhorar a eficiência e a eficácia da administração pública. Para atender a essas demandas, foi editado o Decreto-Lei nº 200, em 1967, que se 198 historia_da_administracao_publica_brasileira.indb 198 10/08/11 15:16 História da Administração Pública Brasileira constituiu no primeiro passo em direção do modelo chamado pós-burocrático ou gerencial. Esse Decreto-Lei foi, assim, a primeira tentativa de superação da rigidez da administração burocrática, estabelecendo os conceitos de planejamento, descentralização, delegação da autoridade, coordenação e controle na administração pública brasileira. A partir desse período, houve um grande crescimento do Estado brasileiro, explicitado no aumento do seu aparelho de Estado, até a década de 80. (PEREIRA, 1996). Como você já viu nas seções 1 e 2, nosso país passou por transformações muito acentuadas, devido ao crescimento populacional e as decorrentes consequências de ordem social, cultural e financeira. Desta forma, o crescimento de índices destas naturezas fez o Estado perceber a necessidade de criar uma gestão profissional, para atender as necessidades sociais e serviços essenciais ao Estado. Em algumas áreas, é mais visível o crescimento do Estado brasileiro, como ocorreu na área de administração dos recursos financeiros da Federação. A reestruturação do sistema de administração financeira Somente em 1986 ocorreu a criação da Secretaria do Tesouro Nacional, por meio do Decreto 92.452 e, ainda, a reestruturação de todo o sistema de administração financeira, contabilidade, auditoria e sistema de programação financeira, estabelecendo-se então um sistema de controle de acordo com o Decreto-Lei nº 200/67. (CASTRO, 1997). Em 1988, foi promulgada a Constituição Federal que consolidou e estruturou o novo sistema de controle da administração pública, sistema esse fundamentado nos princípios constitucionais de legalidade, moralidade, finalidade pública, motivação, impessoalidade e publicidade. O sistema de controle, esboçado na Constituição Federal de 1988, se baseou nos sistemas de freios e contrapesos operados Unidade 6 historia_da_administracao_publica_brasileira.indb 199 199 10/08/11 15:16 Universidade do Sul de Santa Catarina através da separação dos Poderes, no sistema de controle interno de cada Poder, no sistema de controle exercido pelo legislativo com auxílio dos Tribunais de Contas e, ainda, em todas as possibilidades de atuação da sociedade que permitiriam novas formas de controle social da sociedade civil sobre a administração pública, por meio de conselhos, recursos administrativos e judiciais. A administração pública brasileira relacionada com a intenção da Constituição de 1988 A administração pública brasileira ainda mantinha resquícios patrimonialistas que se superpunham ao modelo burocrático, racional-legal. O governo brasileiro não dispunha de estrutura e recursos – inclusive de informação –adequados à atividade de controle previsto e necessário, fato que foi amenizado no decorrer da década de 90. E muito daquela situação explicitada após a promulgação da Constituição de 1988 ainda se mantém: falta integração entre os órgãos de controle interno de cada órgão, instituição e Poder, e entre esses e o controle externo a cargo das entidades fiscalizadoras. Como exemplo, os Tribunais de Contas e o próprio Legislativo sobre as ações do Executivo. Por outra parte, ainda falta agilidade e rigor dos Tribunais de Contas no julgamento das contas dos gestores públicos, o que é ocasionado, muitas vezes, por ingerências políticas; mas, essencialmente, por falhas na instrução dos processos de contas analisados. A política do “jeitinho” e a ineficácia da aplicação da Lei tornam a possibilidade de responsabilização do gestor público pouco provável no Brasil, criando um ambiente favorável ao descontrole. Todos esses fatores associados contribuem para a pouca eficácia dos controles formais e a administração pública continua prestando serviços de pouca qualidade e com baixa eficiência. 200 historia_da_administracao_publica_brasileira.indb 200 10/08/11 15:16 História da Administração Pública Brasileira A racionalidade legal pretendida pela Constituição de 1988 carecia de instrumentos e mecanismos de gestão pública para a sua operacionalizalização. A gradativa introdução de uma nova filosofia de administração pública durante o final da última década do século 20 busca responder a esse desafio. Seção 4 - A modificação do contexto político A partir de 1990, pela transição democrática, a eleição direta do Presidente da República, além de outros fatores, como a necessidade de reduzir custos e aumentar a qualidade dos serviços num mercado cada vez mais competitivo, o desenvolvimento tecnológico, a globalização das economias mundiais, a introdução de conceitos neoliberais e a grande rigidez dos princípios estabelecidos na Constituição Federal de 1988 traduzem a necessidade do estudo de um novo padrão para a administração pública no Brasil. (BRASIL, 1995). Foi nos anos 90 que surgiram as primeiras tentativas de reforma administrativa: privatização de estatais, regulamentação da descentralização do Sistema Único de Saúde (SUS), extinção de órgãos, cortes de pessoal, inovação de modelos por contratos de gestão. Com a eleição de Fernando Henrique Cardoso, em 1994, foi criada a Secretaria de Reforma do Estado (SARE), no âmbito do Ministério da Administração e Reforma do Estado (MARE), a qual estabeleceu no Plano Diretor da Reforma do Aparelho do Estado uma série de diretrizes a serem desenvolvidas dentro da administração pública brasileira. Unidade 6 historia_da_administracao_publica_brasileira.indb 201 201 10/08/11 15:16 Universidade do Sul de Santa Catarina Seção 5 - A evidência de cultura de corrupção A corrupção é um fenômeno social presente nas organizações públicas e privadas mesmo em nações politicamente mais desenvolvidas e com controles mais elaborados e eficazes. (KLITGAARD, 1994). A corrupção, por ser uma ameaça potencial de desprestígio das instituições, muitas vezes é relevada a um segundo plano. (PINHEIRO e VIEIRA, 1993). Entretanto, como você já viu, no Brasil, a formação patrimonialista da administração é fundamentada com base na formação histórica de nosso Estado e sociedade civil (PINHO, 1998 e 1998a) e isto tem resultado predominantemente em possibilidades efetivas de corrupção. Os casos que frequentemente circulam na imprensa e têm sido motivo de inúmeras Comissões Parlamentares de Inquérito (CPIs) nos últimos anos indicam que a sociedade não mais tolera os casos de corrupção pelo menos nos níveis em que tem ocorrido no Estado brasileiro. Minas Gerais: A Câmara cassa prefeito de Alfenas numa sessão com oito horas de duração; a Câmara de Alfenas (335 km de Belo Horizonte) aprovou anteontem, por unanimidade (15 votos), a cassação do prefeito afastado José Wurtemberg Manso (sem partido). Manso foi filmado em seu gabinete distribuindo maços de dinheiro a sete vereadores. Em março, uma ex-funcionária da prefeitura divulgou as gravações, feitas em 2002. Para a polícia e a Promotoria, ele negociava a aprovação de projetos na Câmara. Manso, que cumpria seu terceiro mandato na prefeitura de Alfenas, não foi localizado ontem. (FOLHA de SÃO PAULO, 2004). Santa Catarina: Mais de 400 gestores têm suas contas julgadas irregulares. O Tribunal de Contas de Santa Catarina encaminhou, nesta segunda-feira (5/7), ao Tribunal Regional Eleitoral a relação dos 415 gestores públicos com contas julgadas irregulares ou que receberam parecer prévio pela rejeição de suas contas nos cinco anos anteriores às eleições municipais deste ano (CONSULTOR JURÍDICO, 2004). 202 historia_da_administracao_publica_brasileira.indb 202 10/08/11 15:16 História da Administração Pública Brasileira Talvez o clímax dos processos de patrimonialismo e de corrupção se tenha dado no Governo de Fernando Collor, culminando no seu impeachment. A corrupção, como fenômeno social presente de forma marcante no Brasil, deve ser estudada e considerada com cuidado no processo de reforma administrativa, quando se deseja estabelecer mecanismos de controle que possam coibir e/ou reduzir essas práticas. Você sabia? Omissão do agente público nas licitações: a presença do corrupto na celebração desses diversos instrumentos pode se transformar, ainda, na omissão de controle nas concorrências. Seção 6 - A cultura democrática no Brasil O controle social da administração pública através da cidadania ativa é capaz de garantir o cumprimento de programas do governo, viabilizando os projetos sociais e de interesse da nação. Entretanto o que se percebe no Brasil é a ausência do exercício da cidadania. Os problemas decorrentes da crise econômica atrelados à corrupção e ao clientelismo, prática corrente na administração pública, se sobrepõem às iniciativas inovadoras de governos locais, ou mesmo, a iniciativas do Governo Federal, por exemplo, implantação de mecanismos facilitadores para o exercício de cidadania (como os Serviços de Atendimento ao Cidadão). Tais iniciativas acabam não repercutindo no projeto maior que é elevar o grau de cidadania no País e /ou promover um controle efetivo dos recursos públicos. A cidadania, como entidade presente da democracia, se baseia no lastro legal da segurança dos direitos constitucionais. Entretanto há caminhos que podem ser trilhados, reconhecendo-se as dificuldades existentes e perseguindo-se o ideal democrático. Neste sentido, o ponto de vista prático da reforma administrativa não permite que medidas mais agressivas e estratégicas Unidade 6 historia_da_administracao_publica_brasileira.indb 203 203 10/08/11 15:16 Universidade do Sul de Santa Catarina direcionadas à introdução de um processo consigam viabilizar o controle social adequado num Estado realmente moderno. Seção 7 - A melhoria da capacitação e da cultura no serviço público A cultura de clientelismo e patrimonialismo dentro das organizações públicas, associada a uma falta de capacitação de servidores, é um problema para o estabelecimento de flexibilidade na sua administração. Segundo Schwartzman (1996), a visão moderna da administração, que parte do princípio de que o administrador é honesto até provar em contrário, dá ampla flexibilidade de ação para os dirigentes das organizações e substitui os controles formais pela avaliação de resultados. Porém os controles formais continuam existindo pelo fato de que a simples eliminação das restrições e controles burocráticos não é suficiente para garantir o bom desempenho e a correção no uso dos recursos públicos por parte das instituições governamentais. Nesse problema, têm-se dois pontos chaves: o desempenho e o controle. Desempenho: é marcado pela cultura e depende do mercado e das profissões que se exercem. Mercado e profissões dentro do jogo econômico são mais fáceis de serem criados, enquanto cultura faz parte de um processo de longa duração. Controle: este problema diz respeito ao controle, cujos órgãos oficiais, Tribunais de Contas e Secretarias de Controle Interno, pecam pela falta de capacidade técnica e legitimidade para exercer a função. Na perspectiva do controle, os contratos de gestão e os conselhos compõem importantes instrumentos de coordenação e acompanhamento das ações governamentais. 204 historia_da_administracao_publica_brasileira.indb 204 10/08/11 15:16 História da Administração Pública Brasileira Por seu caráter de controle social da sociedade sobre as ações do aparelho de Estado, esses conselhos devem satisfazer os critérios de representatividade de pessoas da sociedade e devem ter um forte componente profissional que lhes possa dar apoio técnico, prestígio, respeitabilidade e capacidade de trabalho coordenado. O problema da cultura só pode ser resolvido em longo prazo. Enxergam-se, nesse campo, pelo menos, dois caminhos que poderão viabilizar uma transformação na cultura da administração pública brasileira: um deles é decorrente dos programas de capacitação e treinamento internos; o segundo decorre da modificação na cultura relativamente aos ingressos de novos servidores mediante concurso público e a reestruturação das carreiras públicas. A renovação de pessoal provoca uma verdadeira alteração de costumes e condutas dentro da administração, porém esse é um processo lento. Durante muito tempo se privilegiou o apadrinhamento e o nepotismo na administração brasileira. Isto criou uma verdadeira chaga, difícil de extirpar, porque se reproduz ao contaminar outros servidores que se tornam impotentes num sistema tão complexo. O que você pensa sobre esta questão? O desempenho depende de capacitação e condições que o mercado ou organismo público oferece na busca contínua do desenvolvimento, e o controle é o meio pelo qual identificamos o grau de desempenho, portanto um é parte do outro. Através do controle, identificamos a necessidade de maior e melhor desempenho da administração. Unidade 6 historia_da_administracao_publica_brasileira.indb 205 205 10/08/11 15:16 Universidade do Sul de Santa Catarina Síntese Nesta unidade, você estudou os fatores culturais e sociais que contribuíram para o desenvolvimento do Brasil, que, entre outras determinações, teve por consequência o crescimento do Estado. Observou-se a necessidade de uma busca por qualificação dos serviços públicos. Nesta lógica, surgiu a necessidade de criação do Departamento de Administração do Serviço Público (DASP) e outros organismos, com o objetivo de amparar o crescimento do Estado, suprindo suas necessidades e definindo uma reestruturação para o setor. A Constituição Federal de 1988 voltou-se com a melhor das intenções para a Administração Pública Brasileira, mas, na realidade, o que falta é controle, pessoal qualificado e o contexto político. Muitas vezes esse conjunto se confunde e não consegue fazer o que está determinado a realizar. A evidência da cultura da corrupção ainda é um mal que assola este País. Sendo assim, estamos todos imbuídos do imperativo de busca da melhor e mais eficiente maneira de acabar com este tipo de ocorrência. A forma poderia ser através da melhoria da capacitação e cultura do serviço público. 206 historia_da_administracao_publica_brasileira.indb 206 10/08/11 15:16 História da Administração Pública Brasileira Atividades de autoavaliação Leia com atenção os enunciados e responda: 1) Quais foram os primeiros fatores culturais que influenciaram o desenvolvimento da administração pública no Brasil? 2) Como você pode identificar no desenvolvimento de nosso País o que originou a criação do Departamento de Administração do Serviço Público (DASP)? Unidade 6 historia_da_administracao_publica_brasileira.indb 207 207 10/08/11 15:16 Universidade do Sul de Santa Catarina 3) O que caracterizou o crescimento do Estado brasileiro? 4) A partir da modificação do contexto político, explique qual a influência para a Administração Pública Brasileira? 5) Como você interpreta a evidência da cultura de corrupção? 208 historia_da_administracao_publica_brasileira.indb 208 10/08/11 15:16 História da Administração Pública Brasileira Saiba mais Você poderá aprofundar este tema, consultando bibliografias com abordagem para a Administração Pública, a Reforma do Estado, a Cidadania e a Burocracia. Percebe-se na atualidade que o tema da corrupção tem tomado especial atenção. A imprensa tem um papel preponderante na informação de tais atos ilegais, que ocorrem quando uma pessoa abusa de seu poder para obter algum benefício para si, para seus familiares ou para seus amigos. Neste sentido, disponibiliza-se o texto abaixo. A corrupção como um problema político A corrupção, vista como o abuso do poder público para beneficio pessoal, é um problema político-social. Percebe-se uma “cultura” da corrupção, pois se verifica um crescimento no número de casos. Aparentemente, a explicação para o problema político se deve, por um lado, pelas disputas internas pelo poder; por outro, devido a certas exigências apresentadas pelo contexto internacional (globalização) que pressionam os detentores de mandatos e seus cooperadores mais diretos, certas atitudes frente ao planejamento e implementação das ações políticas, do comando do Estado e do sistema englobado por este. A debilidade institucional da Democracia, verificada em nosso continente, contribuiu para a sustentação de um sistema paralelo integrador de corrupção frente ao sistema legítimo em plena crise. Este sistema é concebido e mantido por alguns políticos e seus colaboradores, que muitas vezes agem em nome destes. Apesar das deficiências estruturais, o problema da corrupção não tem, a rigor, origem no Estado, e sim em seus governantes. Presume-se que o processo deriva da anomalia estrutural que se verifica na construção e funcionamento de um sistema paralelo ao estatal ou legítimo, concebido e implementado pelos detentores do poder, que se colocam acima da lei. Unidade 6 historia_da_administracao_publica_brasileira.indb 209 209 10/08/11 15:16 Universidade do Sul de Santa Catarina A principal repercussão dos fatos de corrupção pelos meios de comunicação tem sido seu custo moral. Quando a ética pública não é apropriada; quando a opinião pública tem, geralmente, um conceito negativo da política, a corrupção parece ser tolerada porque é considerada uma consequência inevitável do exercício do poder. Assim, os meios de comunicação tem um papel importante e indispensável para a informação destes atos, a fim de que, se a lei não cumprir seu papel, a sociedade o faça. A corrupção política é uma realidade mundial; seu nível de tolerância ou de combate evidencia a maturidade política de cada país. Por esta mesma razão existem entidade nacionais e internacionais, oficiais ou privados, com a missão de supervisionar o nível de corrupção administrativa internacional, como a Organização das Nações Unidas (ONU), a Organização dos Estados Americanos (OEA) e a Transparência Internacional. Além disso, a corrupção não é “privilégio” do Estado ou dos Governos, pois inclui o setor privado, no caso de corrupção empresarial ou de tráfico de influências entre o setor privado e o público. Em muitos países este setor tem uma grande influência estatal e, portanto, o nível de corrupção presente nestes países tem estreita relação com a maneira de atuação do setor privado em conjunto com os sistemas políticos. Muitas vezes, a ineficiência dos serviços públicos geram corrupção; mas também é certo que o nível de integração social e a percepção de metas sociais é muito baixa. Não é possível pretender uma ótima relação do cidadão comum com as regras institucionais se este se encontra alijado dos propósitos da sociedade. Neste sentido, o conveniente e ideal é que o cidadão tenha consciência da sua atuação e papel na sociedade. As referências deste conteúdo encontram-se em: : PAZ, Octavio. Tiempo Nublado. Seix Barral: Barcelona, 1983. 210 historia_da_administracao_publica_brasileira.indb 210 10/08/11 15:16 unidade 7 A modernização do estado: entre concentração, descentralização e flexibilização 7 Objetivos de aprendizagem Conceituar reforma administrativa dentro da história da organização pública brasileira. Compreender o conceito de controle social em sua relação com a reforma administrativa. Identificar as diretrizes introduzidas na modernização do estado. Entender os aspectos principais da desconcentração e descentralização administrativa. Compreender o que é administração direta e indireta. Rever os conceitos de autarquias, fundações, sociedade de economia mista, empresas públicas e organizações sociais. historia_da_administracao_publica_brasileira.indb 211 10/08/11 15:16 Universidade do Sul de Santa Catarina Seções de estudo Seção 1 Controle social e reforma administrativa Seção 2 As diretrizes introduzidas na modernidade do Estado Seção 3 A concentração e desconcentração da administração pública brasileira Seção 4 Centralização versus Descentralização Seção 5 O que é administração pública direta? Seção 6 A administração pública indireta: autarquias, fundações, sociedades de economia mista e empresas públicas Seção 7 Concessões, permissões e organizações sociais Seção 8 Atividade econômica, serviços públicos e a criação de valor público 212 historia_da_administracao_publica_brasileira.indb 212 10/08/11 15:16 História da Administração Pública Brasileira Para início de estudo Nesta unidade, você vai estudar a modernização do Estado, tendência que tem refletido diretamente na conformação histórica da administração pública brasileira. Após conceituar reforma administrativa e controle social, você também vai aprender a relacionar os conceitos de concentração e descentralização com as formas de administração pública direta e indireta, nas suas mais diferentes e atuais expressões na realidade brasileira. Seção 1 - Controle social e reforma administrativa A necessidade e contribuição do controle social na reforma administrativa A sociedade brasileira e a classe política não se têm dado conta da grande necessidade de implementação de mudanças nos sistemas de controle sobre os recursos públicos e sua gestão, ampliandose os meios de controle social. Esse aumento do controle não pode, entretanto, significar a imobilização da ação do gestor público, mas a garantia de uma utilização mais racional, eficiente, transparente, regular e compatível com o esforço da sociedade para responder aos níveis de tributação impostos pelo Estado. Segundo Silva (2001, p.21) “o cenário atual de ampla disputa política, diante das transformações sociais do final do século XX e início do século XXI, tem exposto as fragilidades dos modelos existentes. As mudanças necessárias no controle devem caminhar na direção de ampliação e consolidação da democracia no Brasil.” O controle social sobre a gestão pública e, mais destacadamente, sobre a aplicação dos “recursos públicos colocados à disposição do Estado é um tema extremamente importante para ser discutido. As transformações decorrentes de reformas administrativas têm caminhado na direção de ampliação do controle social, entretanto ainda são tímidos os meios disponíveis para a sociedade, além do despreparo do cidadão.” (Ibid., p. 21). Unidade 7 historia_da_administracao_publica_brasileira.indb 213 213 10/08/11 15:16 Universidade do Sul de Santa Catarina Nos últimos anos, o País tem-se defrontado com inúmeros casos de desvios e impropriedades na execução do gasto público. As Comissões Parlamentares de Inquérito (CPIs) têm sido criadas com maior frequência e para atender a novas necessidades geradas por práticas questionáveis de administração pública. O objetivo é investigar e coibir casos de corrupção e desmando, que Silva (2001, p. 21-22) denomina como “práticas neopatrimonialistas. Esses fatos impõem a urgência de uma discussão profunda sobre o tema controle, pois se acumula um elevado custo social pela má utilização de recursos públicos.” A modificação estrutural derivada da reforma gerencial, introduzida no Brasil nos anos 90, altera as formas de controle da administração pública, ao visar uma maior ênfase nos resultados e assumir como base as possibilidades do controle social. Porém, num país como o Brasil, onde ainda existe grande parcela da população que vive à margem dos direitos sociais e políticos, falar em controle social parece um algo prematuro. O controle social atuante pode representar o elemento essencial para assegurar que o governo atinja, com eficiência e efetividade e dentro dos preceitos legais da ordem democrática, os objetivos estabelecidos para os órgãos públicos e para os programas de longa duração. Na questão do controle social, é fundamental uma análise criteriosa, considerando não só os aspectos da administração, mas, principalmente, os aspectos políticos e sociais envolvidos. Assim, há de se levar em conta as dificuldades da sociedade e a existência de distorções como a corrupção e nepotismo, práticas ainda presentes no funcionamento do Estado brasileiro. Que é corrupção? Corrupção é um fenômeno social presente mesmo em nações mais desenvolvidas e com mecanismos de controle do Estado bastante elaborados. Acontece quando pessoas investidas de autoridade ou colocadas em cargos públicos, que se valem do seu poder e influência para favorecer seus interesses, 214 historia_da_administracao_publica_brasileira.indb 214 10/08/11 15:16 História da Administração Pública Brasileira É necessária uma reavaliação nas formas de controle da administração pública no Brasil, com o objetivo de coibir a sua ocorrência. A imprensa, exercendo um papel relevante para transparência das ações públicas, tem-se encarregado de tornar pública uma série de acontecimentos que resultaram ou parecem resultar em perda de grandes volumes de recursos arrecadados pelo governo. Os Tribunais de Contas e o Ministério Público têm tido uma ação fundamental na condução desses casos, mas isto não parece ser suficiente para inibir novos abusos. Considerando os fatos acima e o conteúdo que se segue, você analisará as formas e dispositivos de controle da administração pública e as tendências decorrentes das mudanças que vêm sendo implantadas para ampliar as possibilidades de controle social a partir dos encaminhamentos da reforma administrativa brasileira vigente desde 1995. A partir do que você estudou até o momento, reflita sobre a seguinte questão: tente lembrar-se dos acontecimentos de corrupção e rombos que foram manchetes nacionais nos últimos anos. Entre as causas, vantagens e desvantagens de uma reforma administrativa, o quanto e de que forma o controle social faz parte da mesma? O que é controle social? Antes de continuar, tente definir o que é controle social. Mesmo que você ainda não saiba exatamente o que significa, deve ter, pelo menos, alguma ideia sobre o assunto. Anote a seguir sua definição. Unidade 7 historia_da_administracao_publica_brasileira.indb 215 215 10/08/11 15:16 Universidade do Sul de Santa Catarina Para conceituar controle social, nos reportamos inicialmente a uma análise, do ponto de vista semântico; outra, dentro do processo administrativo; e, também, apresentamos o seu significado atual dentro da administração pública, concepção subsidiada legalmente no Brasil, através da sua Constituição Federal de 1988. O significado semântico da palavra controle O sentido da palavra controle assume diversas conotações dependendo da forma e do contexto em que é utilizada. A palavra controle é de origem francesa (controle) e foi introduzida no Direito brasileiro por Seabra Fagundes em sua monografia O Controle dos Atos Administrativos pelo Poder Judiciário, em 1941. (MEIRELLES, 1995). Na língua portuguesa, a palavra tem um sentido de dominação e, talvez por essa causa, o controle é muitas vezes visto como um procedimento inconveniente e inoportuno. Ninguém gosta de ser controlado, porém todos entendem que o controle é necessário. Seria, assim, o controle para os outros, quer dizer, sobre outros. O controle é frequentemente confundido com burocracia no sentido negativo, ou seja, burocratização, onde o aparelho burocrático só serve para emperrar ou dificultar o andamento dos processos da administração. Para ilustrar a diferença entre controle e burocratização, veja a seguir um exemplo. O processo de informatização é um instrumento utilizado para aumentar o controle. Sendo assim, é um exemplo de como ocorre uma ampliação do controle, tornando o resultado da administração mais eficiente: viabiliza processos mais ágeis e controlados, sem, entretanto, ser uma medida de burocratização. 216 historia_da_administracao_publica_brasileira.indb 216 10/08/11 15:16 História da Administração Pública Brasileira O controle na gestão Fayol, autor clássico da Teoria Geral da Administração (TGA), definiu administração em 1916 como prever, organizar, coordenar, comandar e controlar. Para o mesmo autor, essas ações se constituem nas funções administrativas. (CHIAVENATO, 1993). Os autores neoclássicos, preocupados com a prática da administração, destilaram os conceitos e princípios clássicos. Definiram que o processo administrativo compreende apenas quatro funções: planejamento, organização, direção (condensando coordenação e comando), e, controle. O controle significa basicamente o acompanhamento e avaliação da execução das ações que sofrem um processo de planejamento, organização e direção. Na administração pública, o controle é imprescindível. Quando se junta à palavra controle o termo “social”, dá-se um sentido da origem e finalidade do controle. Portanto o controle tem sua origem na sociedade e deve reportar todos os entes que o representam. E então, foi possível compreender o que é controle social? O que você acabou de estudar se parece com o conceito que você definiu no início da seção? Leia novamente o que você escreveu e realize esta análise. Controle social da administração pública Há, ainda, mais um aspecto fundamental a destacar no significado do controle social sobre a administração pública: [...] Como as decisões dos gerentes públicos se aplicam a todos os cidadãos, suas iniciativas devem ser supervisionadas muito mais de perto do que as decisões dos gestores do setor privado [...] (MOORE, 2002, p.44). Unidade 7 historia_da_administracao_publica_brasileira.indb 217 217 10/08/11 15:16 Universidade do Sul de Santa Catarina A sociedade civil organizada elabora e exerce formas para efetivar o seu controle e acompanhamento sobre as ações realizadas pelas diversas instâncias de governo e que dizem respeito, direta ou indiretamente, à vida da população em geral. Quais são os objetivos do controle social? Na administração pública em especial, podem-se nomear cinco objetivos principais dos sistemas de controle: 1.o primeiro objetivo é o de proteger os ativos da organização dos erros intencionais, ou não, e das irregularidades que se possam produzir. Podem ocorrer diversas formas de omissão nos procedimentos, inadequações, cálculos errados etc. Além disso, em toda organização existe a possibilidade permanente de fraudes, uso indevido de bens ou qualquer ato de abuso dos bens da organização, tanto por terceiros como por funcionários; 2.como segundo objetivo tem-se a obtenção de informações corretas e seguras as quais permitam a tomada de decisões acertadas tanto no âmbito interno como no externo. Na administração pública, isto visa à realimentação de informações para a correção de políticas públicas; 3.o terceiro objetivo é o de conseguir adesão às políticas gerais da organização. É preciso que os recursos e as pessoas estejam engajados nas políticas gerais da organização, promovendo uma melhor combinação de esforços; 4.o quarto objetivo visa atingir as metas e programas da organização, ou seja, o controle deve procurar levar a organização a atingir os fins que justificam a sua existência como instituição. Na administração pública, esse fim é o interesse público manifestado via sistema democrático; 218 historia_da_administracao_publica_brasileira.indb 218 10/08/11 15:16 História da Administração Pública Brasileira 5.finalmente, o quinto e último grande objetivo é promover a eficiência e eficácia nas operações da organização, por meio de uma utilização racional dos recursos disponíveis. Esse objetivo está vinculado com todos os anteriores. A proteção dos ativos da organização, aliada a um conjunto de informações corretas e seguras, a adesão às políticas gerais e o cumprimento de metas e programas levam a uma utilização mais racional e, portanto, mais eficiente dos recursos. Um belo exemplo de controle social como experiência atual é a Lei da Ficha Limpa. Ficha Limpa é uma lei brasileira originada de um projeto de lei de iniciativa popular que reuniu 1,9 milhão de assinaturas. O projeto tenta impedir que políticos com condenação na Justiça possam concorrer às eleições. O Projeto foi aprovado na Câmara dos Deputados no dia 5 de maio de 2010 e também foi aprovado no Senado Federal no dia 19 de maio de 2010, por votação unânime. Foi sancionado pelo Presidente da República, transformando-se na Lei Complementar nº 135, de 4 de junho de 2010. Outro exemplo é a Lei de Responsabilidade Fiscal. A Lei de Responsabilidade Fiscal (LRF), oficialmente Lei Complementar nº 101, é uma lei brasileira que tenta impor o controle dos gastos de estados e municípios, condicionado à capacidade de arrecadação de tributos desses entes políticos. Tal medida foi justificada pelo costume, na política brasileira, de gestores promoverem obras de grande porte no final de seus mandatos, deixando a conta para seus sucessores. A LRF também promoveu a transparência dos gastos públicos. A lei obriga que as finanças sejam apresentadas detalhadamente ao Tribunal de Contas (da União, do Estado ou do Município). Tais órgãos podem aprovar as contas, ou não. Em caso das contas serem rejeitadas, será instaurada investigação em relação ao Poder Executivo em questão, podendo resultar em multas, ou mesmo, na proibição de tentar disputar novas eleições. Unidade 7 historia_da_administracao_publica_brasileira.indb 219 219 10/08/11 15:16 Universidade do Sul de Santa Catarina Também temos o Portal da Transparência do Governo Federal, onde podemos visualizar as contas e gastos públicos, uma bela ferramenta para acompanharmos o orçamento público, diretamente pela internet. Outra ferramenta é o Portal do Tribunal de Contas da União. Lá se verificam todas as Tomadas de Contas e os Relatórios de Gestão relativos aos Órgãos Públicos. Além de decisões e várias legislações. O cidadão poderá realizar cursos, até mesmo na modalidade à distância, pela ENAP e STN. São meios de conhecer melhor o funcionamento da máquina pública. Seção 2 - As diretrizes introduzidas na modernidade do Estado Ao analisar a evolução histórica da administração pública brasileira no plano das reformas administrativas, podem-se identificar muitos elementos incorporados ao modelo gerencial, derivados dos princípios e diretrizes constantes do Decreto-lei nº 200/67. Este decreto é frequentemente citado como um avanço em termos de Administração Pública no país. Entretanto, no enfoque dado ao plano da reforma administrativa do governo FHC, a Constituição Federal de 1988 tem sido encarada como um retrocesso burocrático por pressupostas limitações ao crescimento do Estado via descentralização, imposição de Lei para a criação de entidades autárquicas e fundacionais, e, principalmente, pelas restrições impostas à admissão de servidores, criação do regime jurídico único e, ainda, pelos privilégios concedidos ou mantidos a determinadas categorias que elevam o custo da máquina pública. Aliás, reduzir o custo da máquina pública parece ser o principal objetivo inserido na reforma administrativa em curso no Brasil, seguindo a lógica do Fundo Monetário Internacional (FMI), preocupado com o ajuste fiscal dos países com dívida externa. 220 historia_da_administracao_publica_brasileira.indb 220 10/08/11 15:16 História da Administração Pública Brasileira A elevação do custo da máquina pública é diagnosticada como sendo resultado dos benefícios a servidores públicos e pelos excessivos controles, controle a priori característicos da administração burocrática. Esses benefícios e controles estariam emperrando e reduzindo a eficiência da administração, fazendo com que o Estado se voltasse para si mesmo e para os interesses corporativos dos funcionários públicos. O que você pensa sobre esta questão? A reforma administrativa do Estado também é colocada como se pudesse produzir uma elevação do controle social da administração pública quando descentraliza e busca uma maior participação da sociedade. A descentralização ou alimento do poder local leva a um aumento do processo democrático que está em curso (PEREIRA, 1998). E, ainda, a Reforma procura desenvolver a governança no Estado, tornando o Estado o articulador de recursos de diversas instituições públicas e privadas com vista ao desenvolvimento de atividades públicas. É necessária uma combinação entre mecanismos de mercado, democracia direta ou controle social, devendo haver uma participação maior na fiscalização como forma de controle externo da sociedade. A necessidade de estabelecimentos de mecanismos automáticos, difusos e eficientes de controle da administração coloca em evidência as possibilidades do controle social (PEREIRA, 1998). Assim, por meio de medidas ligadas ao Plano de Reforma Administrativa (BRASIL, 1995), a possibilidade de controle social passa a incorporar cada vez mais o ordenamento jurídico brasileiro. Em diversas leis e na própria Constituição Federal, foram incluídos dispositivos que introduzem possibilidades de maior controle social dos recursos públicos. É o caso do § 3º do artigo 37 da Constituição Federal, introduzido pela Emenda n.º 19, conforme segue: Unidade 7 historia_da_administracao_publica_brasileira.indb 221 221 10/08/11 15:16 Universidade do Sul de Santa Catarina § 3º A lei disciplinará as formas de participação do usuário na Administração Pública direta e indireta, regulando especialmente: I – as reclamações relativas à prestação dos serviços públicos em geral, asseguradas a manutenção de serviços de atendimento ao usuário e a avaliação periódica, externa e interna, da qualidade dos serviços; II – o acesso dos usuários a registros administrativos e a informações sobre atos de governo, observado o dispositivo no art. 5º, X e XXXIII; III – a disciplina da representação contra o exercício negligente ou abusivo de cargo, emprego ou função na Administração Pública. Além disso, outras medidas ligadas à possibilidade de controle social são incorporadas nos diversos instrumentos legais: Leis, Decretos e Portarias de estrutura na reforma administrativa. Embora não haja evidências ou indicadores de que a sociedade tenha condições de exercer esse controle, a reforma introduz alguns instrumentos legais que objetivam a participação da sociedade na fiscalização dos recursos envolvidos. A sociedade civil tem realizado esse controle? De que maneira isso acontece? Faça uma pesquisa em jornais ou revistas (impressos ou na internet) e busque, pelo menos, duas experiências neste sentido. Disponibilize sua pesquisa na ferramenta GALERIA do Ambiente Virtual de Aprendizagem. Que é e-governo? Na perspectiva de encontrar melhores formas de instrumentalizar a administração pública e seu funcionamento, de modo a corresponder aos anseios da população, desde a década de 90 a Escola Nacional de Administração Pública (ENAP) vem buscando soluções tecnológicas para contribuir com a facilitação da relação do governo, por via eletrônica, para o atendimento pronto ao cidadão. Trata-se do e-governo (ou e-gov), a forma eletrônica de comunicação do governo com a população, uma tendência bastante atual e em acelerado crescimento na nossa sociedade. 222 historia_da_administracao_publica_brasileira.indb 222 10/08/11 15:16 História da Administração Pública Brasileira A adoção dos mecanismos de governo eletrônico pode facilitar a reestruturação da administração pública, pois tais medidas estão voltadas para reforçar a eficiência governamental e a transparência das suas ações para com a sociedade civil. Um artigo de Ruediger (2003, p.1257) traz essa abordagem, destacando especialmente o impacto da tecnologia de informação sobre os custos para agregar essa informação às ações de governo. Seu texto aponta para a diminuição de incentivos negativos derivados do “engajamento da sociedade civil na discussão da agenda pública.” Ruediger argumenta que “mecanismos de governo eletrônico poderiam, potencialmente, reforçar a participação cívica, que, por extensão, poderia dialeticamente facilitar a reestruturação do governo, influenciando mudanças organizacionais no aparato de governo.” (Ibid., 1257). No caso brasileiro, as iniciativas de governo eletrônico ainda são bastante recentes, mas é cada vez mais evidente essa tendência. O e-governo é mais uma ferramenta que vem responder à crescente necessidade de maior controle da sociedade civil sobre a ação dos governantes. O governo eletrônico é uma importante forma de promover, por meio da Internet, a divulgação das informações sobre as atuações da administração pública, destacando-se as informações orçamentárias do governo. Viabiliza a utilização da informação por diferentes grupos sociais, apontando os diversos meios para a sua utilização. De acordo com Andreoli (2002), o governo eletrônico contribui com o aumento da responsabilização dos governantes. Essa foi uma das evidências encontradas por esse autor em pesquisa realizada através do site da Secretaria da Fazenda, analisando o caso do Governo do Estado de São Paulo. O site <http://www.brasil.gov.br/emquestao/> pode ser considerado um exemplo de e-governo atualmente em operação no Brasil. Acessando-o, qualquer cidadão pode solicitar seu envio regular para sua caixa postal (e-mail). E, pelo e-mail <[email protected]> você pode interagir com o governo federal. Unidade 7 historia_da_administracao_publica_brasileira.indb 223 223 10/08/11 15:16 Universidade do Sul de Santa Catarina Seção 3 - A concentração e desconcentração da administração pública brasileira Conforme Mukai (2000), a administração pública, em face das inúmeras e complexas tarefas que são afetas ao Estado, funciona com base no princípio da divisão do trabalho. E, nessas condições, ou os serviços administrativos são delegados ou atribuídos a órgãos inferiores dentro do mesmo aparelho orgânico, ou são transferidos a órgãos ou entidades locais, ou são atribuídos a entidades situadas fora do aparelho central. Assim, temos a: administração concentrada e centralizada: Presidente da República e Ministérios, em nível Federal; administração desconcentrada: Departamentos e Divisões, órgãos de execução, que diferem dos de direção; administração descentralizada: Serviços realizados por entidades autônomas, como as autarquias estatais e fundações. Como diferenciar desconcentração e descentralização? A desconcentração dá-se quando a distribuição de poderes ocorre dentro do mesmo aparelho administrativo, entre órgãos sujeitos à hierarquia, chamando-se também de burocrática, hierárquica ou orgânica, ou seja, a distribuição de competência é interna, dentro da mesma pessoa jurídica, gerando relações de subordinação e coordenação. A descentralização ocorre quando há a transferência de serviços da administração central para outros entes ou pessoas de direito público ou privado. Nela, o Estado atribui personalidade jurídica a determinado serviço que, nas palavras de Cavalcanti, “se destaca do conjunto das atividades do Estado.” (CAVALCANTI, 1973, p.223). 224 historia_da_administracao_publica_brasileira.indb 224 10/08/11 15:16 História da Administração Pública Brasileira Seção 4 - Centralização versus Descentralização A descentralização na administração pública, entendida como uma estratégia de organização governamental, tem sido assumida como forma de o governo se aproximar da população. A administração pública brasileira é organizada de acordo com a estrutura antes mencionada. Normalmente, obedece a uma filosofia comum, que se baseia na ideia de que haja direção, planejamento e controle, através dos órgãos centrais, e execução, por órgãos desconcentrados e entidades descentralizadas. Cabe então, agora, distinguir, dentro da descentralização administrativa, os seus diversos tipos: territorial, funcional e por colaboração. A descentralização territorial ou geográfica ocorre quando uma entidade local geograficamente delimitada é dotada de personalidade jurídica de direito público, com capacidade administrativa genérica (capacidade de gerir os próprios negócios, mas com subordinação a leis postas pelo nível central da administração) para gerir a maior parte dos serviços públicos de interesse da coletividade, tais como segurança, saúde e justiça; a descentralização funcional é a que se verifica quando o Poder Público cria, mediante lei, uma pessoa jurídica e a ela atribui a titularidade e a execução de determinado serviço público, dotando-o de patrimônio próprio necessário para a consecução de seus fins e sujeitando-a ao controle administrativo ou tutela. Consiste em criar uma entidade autônoma para executar o serviço, com personalidade jurídica própria (ainda de direito público). O exemplo típico é a forma jurídicoorganizacional chamada de autarquia. Como a entidade mantém a titularidade do serviço público, há uma forte independência em relação à entidade central que a criou; Unidade 7 historia_da_administracao_publica_brasileira.indb 225 225 10/08/11 15:16 Universidade do Sul de Santa Catarina a descentralização por colaboração consiste em delegar a pessoas jurídicas de direito privado, por meio de contrato ou ato administrativo unilateral (concessão, autorização ou permissão), a execução de determinados serviços públicos, conservando o Poder Público a titularidade dos serviços. O Estado necessita organizar-se para atingir suas finalidades. Neste sentido, a Constituição faz uma divisão orgânica mediante o reconhecimento de três Poderes nas duas esferas da federação: Executivo, Legislativo e Judiciário, tanto no âmbito federal como no estadual. Aí se encontram os eixos principais onde estão atrelados os demais órgãos estatais. Em todas as esferas e nos três Poderes, encontramos funções administrativas que requerem, para a sua realização, um aparato de Direito administrativo adequado. A partilha de competência entre União, estadosmembros e municípios consubstancia uma descentralização política: governo federal, estadual e municipal. Seção 5 - O que é administração pública direta? Podemos definir a administração pública direta como o conjunto de órgãos vinculados a um dos entes da federação (União, Estados, Municípios ou Distrito Federal) que desempenha atividade administrativa. Assim afirma Bastos (1994, p. 75), a Administração direta é aquela que integra os próprios Poderes que compõem as pessoas jurídicas de direito público com capacidade política. São órgãos, pois, que integram as pessoas jurídicas a que pertencem, uma vez que tais Poderes não são dotados de personalidade. Vamos, pois, encontrar órgãos da Administração tanto no Poder Legislativo, no Judiciário, quanto no Executivo, embora eles estejam, de forma esmagadoramente predominante, neste último. 226 historia_da_administracao_publica_brasileira.indb 226 10/08/11 15:16 História da Administração Pública Brasileira Toda a administração direta é composta de órgãos vinculados hierarquicamente à pessoa jurídica a que pertencem. No Brasil, a organização administrativa federal já era disciplinada pelo Decreto-lei nº 200, de 25/02/1967, em suas grandes linhas. Aquele diploma legal ainda se encontra em vigor, respeitadas as suas alterações. Dispõe sobre a reforma administrativa federal e classifica a administração federal em direta e indireta, sendo: a primeira (direta), a que se constitui dos serviços integrados na estrutura administrativa da Presidência da República e dos Ministros; a segunda (indireta), a que é composta pelas diversas categorias de entidades nela compreendidas, sendo que cada uma tem personalidade jurídica própria e é vinculada ao Ministério dentro de cuja área de competência se enquadrar, gozando de autonomia administrativa e financeira. A seguir você vai conhecer melhor o que é a administração pública indireta. Seção 6 - A administração pública indireta: autarquias, fundações, sociedades de economia mista e empresas públicas A administração não é suficiente para executar com eficiência todas as suas tarefas, tendo de recorrer à descentralização administrativa, que nada mais é que a passagem da gestão de atividade pública para uma entidade, pública ou privada, diversa da pessoa jurídica pública política original (União, Distrito Federal, estados e municípios) e dos órgãos vinculados que a integram. Unidade 7 historia_da_administracao_publica_brasileira.indb 227 227 10/08/11 15:16 Universidade do Sul de Santa Catarina Em face da dilatação da esfera de atuação do Estado contemporâneo, o conceito de Administração também se dilatou, posto que o Estado foi descentralizando suas atividades (descentralização institucional) para atender às suas múltiplas finalidades, criando entes autônomos (entidades paraestatais). Nesse sentido, afirma Meirelles que se opera “[...] no Brasil a descentralização institucional, meramente administrativa, com distribuição de funções públicas e de interesse coletivo a entes autárquicos e paraestatais.” (1990, p. 688). A organização administrativa estadual também segue estrutura idêntica à federal, sendo que, neste âmbito, a administração centralizada é exercida pelo Governador e Secretários de Estado, e, a descentralizada, por autarquias, fundações, empresas públicas e sociedades de economia mista. O mesmo ocorre com relação ao Município, onde o prefeito e secretários municipais compõem a administração centralizada e as autarquias e entes paraestatais, a descentralizada. Você vai conhecer, agora, as formas clássicas de estruturação da administração pública indireta no Brasil: as autarquias, fundações, sociedades de economia mista e empresas públicas. Mais recentemente, inseridas no Plano Diretor de Reforma Administrativa do Aparelho de Estado, há, ainda, as organizações sociais, que você estudará na próxima seção. As autarquias As autarquias são entes administrativos autônomos com personalidade jurídica de direito público, criadas por lei, com patrimônio próprio e atribuições típicas do Estado. Não possuem autonomia política, isto é, o poder de editar as suas próprias leis. Autonomia política somente têm a União, o estado-membro, o município, conforme dado pela Constituição. As autarquias possuem apenas autonomia administrativa ou autoadministração: administram-se a si mesmas sob controle 228 historia_da_administracao_publica_brasileira.indb 228 10/08/11 15:16 História da Administração Pública Brasileira meramente legal das entidades que as criaram, exercido sob a forma de correção finalística do serviço autárquico. Não há subordinação hierárquica com a entidade a que pertencem, apenas vinculação, que justifica o referido controle legal. São criadas por Lei para exercerem somente serviços públicos. Podemos citar como exemplo em nível federal o Banco Central do Brasil, que tem todas estas características, e, quanto à sua criação e ao seu pessoal, tem estatuto próprio. As fundações Enquanto as sociedades ou associações caracterizam-se pela união de pessoas para atingir fins comuns em benefício próprio, as fundações e institutos, ao contrário, são personificadas. São patrimônios administrados, cuja existência de personalidade é uma abstração. Os fins da fundação ultrapassam o âmbito da entidade; beneficiam terceiros. Fundação governamental é um patrimônio, com universalidade de bens total ou parcialmente públicos, dotada de personalidade jurídica de direito público ou privado, que visa um fim público determinado. Como a fundação dirige-se a fim que beneficie terceiro, é comum que as fundações governamentais dirijam-se aos fins públicos com essas características, que são as atividades sociais: saúde, educação, cultura, maio ambiente, assistência etc. Nos Municípios podemos citar como exemplos as fundações municipais de esportes. É o caso existente no município de Florianópolis-SC, com características de fundação governamental, para prática de fins nunca alheios aos próprios interesses do Estado, pois a fundação é uma das formas de descentralização escolhida para se atingirem determinadas finalidades públicas. Unidade 7 historia_da_administracao_publica_brasileira.indb 229 229 10/08/11 15:16 Universidade do Sul de Santa Catarina A sociedade de economia mista A doutrina brasileira, ao enfocar a sociedade de economia mista e a empresa pública, tem sublinhado sempre o seu aspecto formal de entidades com personalidade jurídica de Direito privado, regidas pelo Direito comercial e civil. O Decreto-lei nº 200/67, com redação dada pelo Decreto-lei nº 900/69, já definia a sociedade de economia mista como a entidade dotada de personalidade jurídica de direito privado, criada por lei, para a exportação de atividade econômica, sob a forma de sociedade anônima, cujas ações com direito a voto pertencem à União ou à entidade da administração indireta (art. 5º, III). A sociedade de economia mista entra para o mundo jurídico após ter sido autorizada sua criação por lei e terem sido registrados seus atos constitutivos no órgão de registro público competente, sob a forma de S.A. O capital social fixado no respectivo estatuto tem suas ações subscritas pelo Estado e por particulares. Em nível federal, podemos citar a Petrobrás e, em nível estadual, podemos citar como exemplo a CELESC no Estado de Santa Catarina. As empresas públicas A doutrina se preocupa com o perfil da figura, não atinando muito para a atividade que esta exerça (serviço público ou atividade econômica). É conceituada como pessoa jurídica de direito privado, autorizada por lei a se constituir, com capital exclusivamente público, para realizar atividades comerciais ou industriais, podendo revestir qualquer forma de organização empresarial. O Decreto-lei nº 200/67, alterado pelo Decreto-lei nº 900/69, já definia a empresa pública como “entidade dotada de personalidade jurídica de direito privado, com patrimônio público e capital exclusivo da União, criada por lei para a exploração de atividade econômica” (art. 5º, II). 230 historia_da_administracao_publica_brasileira.indb 230 10/08/11 15:16 História da Administração Pública Brasileira Da mesma forma, podemos elencar os traços distintos que se cingem à forma de organização e à composição do capital. A sociedade de economia mista deve assumir a vestimenta de sociedade anônima, enquanto a empresa pública pode assumir quaisquer das formas admitidas em direito. Assim, a primeira sempre será sociedade comercial, enquanto a segunda poderá ser comercial ou civil. Por outro lado, a sociedade de economia mista é composta de capital público majoritário e privado minoritário; já a empresa pública, somente de capital público. Como empresas Públicas podemos citar a Caixa Econômica Federal (CEF) e o Banco Nacional de Desenvolvimento Econômico e Social (BNDES), já que são empresas constituídas totalmente com capital público. Seção 7 - Concessões, permissões e as organizações sociais Concessões e permissões Concessão: em regra, deve ser conferida sem exclusividade, para que seja possível sempre a competição entre os interessados, favorecendo, assim, os usuários com serviços melhores e tarifas mais baratas. (MUKAI, 2000, p.29). Nas últimas décadas, o Estado brasileiro passou a efetuar a descentralização através de formas distintas das formas clássicas Unidade 7 historia_da_administracao_publica_brasileira.indb 231 231 10/08/11 15:16 Universidade do Sul de Santa Catarina já estudadas: a delegação de serviços públicos a particulares (concessões ou permissões) e a outorga de serviços a entidades públicas (autarquias) ou privadas (paraestatais: fundações, sociedades de economia mista e empresas públicas), criadas mediante lei. Qual a diferença básica entre a outorga e a delegação? Somente no caso de outorgas, estaremos diante da administração pública indireta. No caso de delegação, as entidades continuam a ser particulares, e não entidades governamentais: portanto não podem ser tidas como administração indireta. As organizações sociais Após sua proposição inicial no Plano de reforma administrativa do aparelho de Estado (BRASIL, 1995), começaram a ser regulamentadas e criadas no cenário da administração pública brasileira as organizações sociais. Que são organizações sociais? Trata-se de órgãos criados e / ou financiados pelo setor público, a última condição sempre presente, que realizam atividades de interesse público, mas que não fazem parte do aparelho estatal. Estamos nos referindo aos diferentes tipos existentes das hoje denominadas OSCIPs: OSCIP – Organização da Sociedade Civil de Interesse Público OSC – Organização da Sociedade Civil OS – Organizações Sociais 232 historia_da_administracao_publica_brasileira.indb 232 10/08/11 15:16 História da Administração Pública Brasileira Seção 8 - Atividade econômica, serviços públicos e a criação de valor público Atividade econômica como serviço público Os serviços industriais ou comerciais se diferenciam, ontologicamente, das atividades simplesmente econômicas do Estado. Conforme MUKAI (2000, p. 30) “a doutrina (poucas vezes) faz distinção entre serviços públicos ou comerciais e atividades econômicas. Os primeiros são enquadrados como espécie das segundas.” Contudo, por referência à participação do Estado na economia, não adotamos essa indistinção. Julgamos que é necessária a diferenciação, pois, somente através dela, chegamos ao conceito exato dessas duas espécies de atividades, do ponto de vista do Estado. Desta forma, podemos afirmar que serviço público industrial ou comercial é a atividade exercida pelo Estado que somente vai elegê-lo como tal quando se caracteriza a presença de um interesse público objetivo na sua gestão; ou seja, o Estado a exerce por si ou por interpostas pessoas para atender uma necessidade essencial da coletividade. A criação do valor público Existe uma literatura relevante para compreender o contexto, finalidades, teorias e técnicas utilizadas por executivos, consultores e professores da área da administração pública. Diferentes áreas e subáreas do conhecimento contribuem com tais produções: sociologia, ciência política, economia, teoria organizacional, direito administrativo, gerenciamento de negócios e a gestão pública especificamente. Unidade 7 historia_da_administracao_publica_brasileira.indb 233 233 10/08/11 15:16 Universidade do Sul de Santa Catarina A teoria organizacional trabalha com diferentes imagens organizacionais que permitem esclarecer por que as organizações do setor público e do setor privado “se conduzem como o fazem.” (MOORE, 2002, p.25). Busca também “explicar por que as organizações têm dificuldades em adotar e manter inovações e por que os gerentes encontram obstáculos ao procurar melhorar seu desempenho.” (Ibid., 25). Consideramos necessária a formulação de uma teoria da gestão pública em uma democracia. Nesta perspectiva, Moore (2002, p.25) refere uma nova filosofia de gestão pública, buscando “assegurar o efetivo controle democrático das organizações do setor público e a obtenção tanto de consistência como de eficácia nas iniciativas do setor público.” A obra de Moore (2002), denominada Criando valor público, se propõe a responder às seguintes questões: “como devem os gerentes lidar com incumbências políticas irregulares e inconsistentes? [...] como podem os gerentes experimentar, inovar e reproduzir experiências de sucesso em organizações públicas em seus cenários sempre em transformação?” A resposta a essas e outras questões similares constitui “um complexo conjunto de ideias a respeito de como os gerentes públicos devem orientar-se em suas funções. [...] Esta nova abordagem [...] pode ajudá-los a ser bem-sucedidos em ajudar a sociedade, [...] principalmente em definir e produzir valor público com os recursos que lhes são confiados.” (MOORE, 2002, p.34). Na realidade, o destaque para a obra de Moore (op. cit.) deve-se a que foi o seu autor quem deu um nome para esta nova orientação da adminsitraçãso pública e o submeteu à crítica especializada e testes empíricos: a criação do valor público. O que quer dizer criar valor público? Fica mais fácil pensar em valor público, tomando por empréstimo a referência construída na área de gestão competitiva de negócios privados, a de agregar valor ao produto, o que, em última instância, vai derivar em maiores lucros para os empresários e sociedade. 234 historia_da_administracao_publica_brasileira.indb 234 10/08/11 15:16 História da Administração Pública Brasileira Os serviços públicos oferecem como produto um serviço à sociedade – um bem público. A este bem cabe ao gestor público fazer agregar valor público. Quer dizer, torná-lo tão valioso para a sociedade que os recursos gastos na sua produção se justifiquem amplamente na sociedade. Inicialmente, o valor do bem público para a sociedade é diretamente proporcional à necessidade social a que o serviço público vem responder. Cabe às organizações públicas e, sobretudo, a seus gerentes e profissionais um sentimento de responsabilidade perante a sociedade. Por isso devem sempre estar se questionando sobre como podem fazer a sua organização pública ter um impacto nas condições que existem ao seu redor. Ou seja, como criar valor para os cidadãos da cidade? O objetivo do trabalho gerencial precisa estar claro, para se poder avaliar a ação gerencial. Moore (2002, p.55) propõe “uma ideia simples: o objetivo do trabalho gerencial no setor público é criar valor público, assim como o objetivo do trabalho gerencial no setor privado é criar valor privado.” Nesta perspectiva, não se pode considerar o governo como setor improdutivo, pois, de acordo com a noção aqui defendida o governo pode criar valor. Moore (2002, p.55) assim define o governo como setor produtor de valor: “[...] Para os gerentes públicos, é óbvio que o governo cria valor para a sociedade. Esse é todo o sentido do seu trabalho.” Alguns exemplos de valores públicos: proteger o país contra inimigos estrangeiros; manter ruas limpas e seguras; proteger o cidadão de desastres produzidos; e, notadamente, criação de valor na saúde, educação, moradia, renda, cidadania ... Unidade 7 historia_da_administracao_publica_brasileira.indb 235 235 10/08/11 15:16 Universidade do Sul de Santa Catarina Como entender o papel dos gerentes públicos de um modo diferente e mais útil? Moore (2002, p.45) vê os gerentes públicos como exploradores que, com outros, tratam de descobrir, definir e produzir valor público. Em vez de simplesmente inventar os meios para alcançar os objetivos estabelecidos, os gerentes públicos se tornam agentes importantes para auxiliar a descobrir e definir o que seria proveitoso fazer. Em vez de serem responsáveis apenas para garantir continuidade, os gerentes públicos se tornam importantes inovadores, mudando o que fazem, as organizações públicas e a forma como o fazem. Assim entendidos, os gerentes públicos se tornam mais estrategistas que técnicos. Pois, “[...] se preocupam, para fora, com o valor do que estão produzindo, como também para baixo, com a eficácia e com a adequação de seus instrumentos. Utilizam a política na qual a organização está imersa para ajudar a definir valor público e a organizar como as organizações podem operar.” (Ibid., p. 45). Com base nas ponderações acima, vamos concluir a última seção e unidade da nossa disciplina, afirmando que é impossível separar administração pública e política, tanto em teoria como na prática. Segundo Moore (2002, p.48), “cabe aos gerentes, percebendo o valor público, encontrar um modo de integrar políticas, conteúdo e gestão.” Síntese Nesta unidade, você estudou como ocorreu a modernização do Estado a partir da Reforma Administrativa da União, introduzida a partir de 1967 com o Decreto-lei nº 200 e as implicações derivadas na busca dos objetivos do controle social consagrado pela Constituição de 1988. 236 historia_da_administracao_publica_brasileira.indb 236 10/08/11 15:16 História da Administração Pública Brasileira Você viu o que é desconcentração e descentralização administrativa e pôde construir um panorama sobre como está estruturada e organizada a administração pública brasileira, destacando-se os seus aspectos de administração direta e administração indireta, nos diversos níveis – federal, estadual e municipal. Além das formas clássicas de administração indireta: autarquias, fundações, sociedades de economia mista e empresas públicas, você aprendeu sobre as organizações sociais. Finalmente, na lógica da relação entre atividade econômica e serviços públicos, você aprendeu o que é valor público e a sua importância como uma nova tendência a ser trilhada pela administração pública brasileira. Atividades de autoavaliação Acompanhe com atenção os enunciados e responda: 1) O que é a reforma administrativa e quando este processo começou no Brasil? Unidade 7 historia_da_administracao_publica_brasileira.indb 237 237 10/08/11 15:16 Universidade do Sul de Santa Catarina 2)Na modernidade do Estado, surgiram alguns conceitos como desconcentração, centralização e descentralização. Defina e exemplifique cada um deles, destacando o que é mais importante nos mesmos e explicitando em que níveis de governo acontecem. 3) Através das formas e regimes jurídicos que existem para o Estado atingir seus objetivos e desenvolvimento das atividades públicas em favor da sociedade, procure relacionar exemplos que existem em seu município, estado ou país, de organizações que são regulamentadas conforme os conceitos existentes de autarquia, fundação, sociedade de economia mista, empresa pública e organização social. a. Autarquias: 238 historia_da_administracao_publica_brasileira.indb 238 10/08/11 15:16 História da Administração Pública Brasileira b. Fundações: c. Sociedades de economia mista: d. Empresas públicas: Unidade 7 historia_da_administracao_publica_brasileira.indb 239 239 10/08/11 15:16 Universidade do Sul de Santa Catarina e. Organizações sociais: Saiba mais Recomendamos também a pesquisa em sites oficiais do governo. Os sites da Presidência da República e do governo como um todo estão interligados com todos os ministérios e órgãos da administração direta e administração indireta. Consulte-os. Você poderá aprofundar esse tema, consultando os seguintes livros sobre a Reforma da Administração Pública no Brasil. Brasil. Balanço da reforma do Estado no Brasil: a nova gestão pública, DF: A Secretaria, 2002. 294p BENTO, Leonardo Valles. Governança e governabilidade na reforma do Estado: entre a eficiência e democratização. Barueri: Manole, 2003 MELLO, Magno Antonio Correia de. Burocracia, modernidade e reforma administrativa. Brasília, DF: Brasília Jurídica, 1996. 137 p. Ao estudar o conteúdo da disciplina, entre outros assuntos, realiza-se uma contextualização das características essenciais do modelo de Estado patrimonial e burocrático, rumando para o modelo Gerencial, antecedentes importantes para entender os processos de reforma. Com a evolução da sociedade, apresentam240 historia_da_administracao_publica_brasileira.indb 240 10/08/11 15:16 História da Administração Pública Brasileira se novos desafios de modernização do aparelhamento do Estado, demandadas pelas mudanças na sua estrutura e lógica de funcionamento. Com a finalidade de agregar mais conhecimento sobre o assunto, disponibiliza-se o texto a seguir. Modernização do Estado A expressão modernização do Estado é sinônimo de reforma, para consolidação da governabilidade democrática. A governabilidade compreende o processo por meio do qual a autoridade é exercida em uma determinada comunidade política, incluindo: A forma mediante a qual os titulares da autoridade são eleitos, controlados e reeleitos; Os princípios e normas sob as quais se exercem as interações entre o Estado, o setor privado e as organizações da sociedade civil em termos de competências, responsabilidades e funções; e A capacidade da autoridade para identificar necessidades, captar recursos, definir políticas e realizá-las. A governabilidade é democrática quando incorpora uma série de requerimentos da maneira como a autoridade é exercida e em quais condições sócio-econômicas é realizada: primeiramente, o requerimento da representatividade que estabelece a legitimação da autoridade pela soberania popular, mediante instituições que garantam eleições livres e democráticas; em segundo lugar, a existência de mecanismos de limitação e divisão efetiva do poder, de exigência de responsabilidades das autoridades perante a cidadania, de respeito aos direitos e liberdades dos cidadãos; em terceiro lugar, a limitação da arbitrariedade, já que a autoridade deve ser submetida ao exercício pleno da lei e do direito, com eficiência e eficácia na designação dos recursos para atender as necessidades sociais, com transparência e integridade no comportamento dos seus agentes; e, finalmente, a governabilidade democrática requer condições para que a vigência e os princípios de solidariedade e subsídio permitam uma relação consensual e eficiente entre os diferentes atores sociais em contexto de exercício pleno e efetivo da cidadania. Referência: baseado nas definições do Banco Interamericano de Desenvolvimento. Unidade 7 historia_da_administracao_publica_brasileira.indb 241 241 10/08/11 15:16 historia_da_administracao_publica_brasileira.indb 242 10/08/11 15:16 Para concluir o estudo Aqui você conclui o estudo da disciplina História da Administração Pública Brasileira. Temos certeza de que, através do estudo das unidades, da realização das atividades de autoavaliação e da interação no Ambiente Virtual de Aprendizagem, você pôde entender como se iniciou este processo histórico da administração pública em nosso país e seu desenvolvimento ao longo de cinco séculos de existência. Você também estudou como ocorre a administração pública brasileira nos diversos níveis de governo direto e indireto; federal, estadual e municipal, através de um processo de profissionalização dos serviços públicos na busca da eficiência, eficácia e efetividade dos serviços executados pelo Estado e mantidos pela via do controle e organização burocrática típica do aparelho de Estado. Você poderá aprimorar seus conhecimentos sobre a administração pública compreendendo primeiramente esta origem e sua influência e depois entendendo a hierarquia das leis que norteiam a administração pública a partir da Constituição Federal e seus princípios. Sucesso! historia_da_administracao_publica_brasileira.indb 243 10/08/11 15:16 historia_da_administracao_publica_brasileira.indb 244 10/08/11 15:16 Referências ALENCAR, Francisco; CARPI, Lúcia; RIBEIRO, Marcus V. História da sociedade brasileira. 3.ed. Rio de Janeiro: Ao Livro Técnico, 1985. ANDREOLI, Mario M. 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Especialista em Administração Pública pela ESAG/ UDESC (1978). Licenciada em Saúde Pública em nível de pós-graduação pela Universidade do Chile (1979). Mestre em Saúde Pública com menção em Administração de Saúde pela Universidade do Chile. Doutora em Saúde Pública com área de concentração em Políticas, Planejamento e Administração de Serviços. Experiência profissional de 27 anos junto à Secretaria de Estado da Saúde onde desempenhou diversas funções, destacando-se: Coordenadora de Regional de Saúde, Assessora de Planejamento, Diretora de Serviços Básicos de Saúde e Chefe de Desenvolvimento de Recursos Humanos. É professora do Mestrado em Saúde Coletiva da UNOESC de Joaçaba, e na graduação nos Cursos de Administração Pública e Gestão de Cidades da FASSESC, onde trabalha com as disciplinas de Teoria Organizacional, Políticas Públicas e Tópicos Emergentes em Gestão Pública, como também na graduação a distância da UNISUL VIRTUAL. É pesquisadora e tem trabalhos publicados na área de políticas públicas, administração de saúde e teoria organizacional. historia_da_administracao_publica_brasileira.indb 251 10/08/11 15:16 historia_da_administracao_publica_brasileira.indb 252 10/08/11 15:16 Sobre a professora revisora (5ª edição) Rosa Beatriz Madruga Pinheiro Possui graduação em Espanhol pela Universidade do Vale do Itajaí (1996), graduação em Estudos Sociais pela Universidade de Cruz Alta (1982), graduação em História pela Universidade do Oeste de Santa Catarina (2000) e mestrado em Relações Internacionais para o Mercosul pela Universidade do Sul de Santa Catarina (2006). Atualmente é horista da Universidade do Sul de Santa Catarina - Campus Virtual - e funcionária pública do Governo do Estado de Santa Catarina. Tem experiência na área de Relações Internacionais e Letras, com ênfase em Línguas Estrangeiras Modernas, atuando principalmente nos seguintes temas: internacionalização, mercado internacional, enfoque comunicativo, leitura e relações internacionais. historia_da_administracao_publica_brasileira.indb 253 10/08/11 15:16 historia_da_administracao_publica_brasileira.indb 254 10/08/11 15:16 Respostas e comentários das atividades de autoavaliação Respostas e comentários das atividades de autoavaliação Unidade 1 1) Todas as alternativas estão corretas. 2) Referir-se a características democráticas, por exemplo: a existência de um parlamento representativo da vontade do povo; a participação da cidadania no controle externo da administração pública, como preconizado na nossa Constituição Federal . 3) Um conceito que não contrarie o que se estudou na disciplina, por exemplo: “Pode-se entender a administração pública como um conjunto de pessoas que compõem os órgãos e serviços do aparelho de Estado, ou que desenvolvem a atividade ou função da administração dos órgãos de governo.” Unidade 2 1) Refira-se a conhecimentos trabalhados na disciplina. O Tratado de Tordesilhas foi um acordo famoso assinado entre os representantes dos reis da Espanha e de Portugal em 1494 que, reunidos na cidade espanhola de Tordesilhas, dividiram as novas terras encontradas (Novo Mundo) em dois hemisférios, um espanhol e outro português. Traçaram uma linha imaginária no Mapa Mundi, sendo que todas as terras descobertas ao lado leste da linha pertenciam a Portugal e todas as terras descobertas ao lado oeste da linha pertenciam à Espanha. Segundo o que o Tratado de Tordesilhas estabelecia, mesmo o Brasil ainda não tendo sido descoberto, o atual Rio Grande do Sul e boa parte da região Nordeste e Norte ficariam do lado espanhol. historia_da_administracao_publica_brasileira.indb 255 10/08/11 15:16 Universidade do Sul de Santa Catarina A colonização portuguesa das terras brasileiras dividiu o país nas capitanias hereditárias, que eram faixas lineares de terra as quais, ignorando os acidentes geográficos, se prolongavam do litoral até a linha do Tratado de Tordesilhas. Só com o bandeirantismo dos paulistas e suas incursões mata adentro das terras do oeste, buscando atividades mais compensadoras, – a exemplo da procura do ouro –, o Brasil chegou à sua atual configuração territorial. A autonomia desses desbravadores em relação aos governantes da Coroa contribuiu culturalmente para chegar-se posteriormente ao federalismo no país. 2) Segundo o Pacto Colonial: A relação mercantilista entre a metrópole portuguesa e a colônia, cuja economia tinha um caráter exportador (do que fosse possível extrair daquelas terras), foi regulamentada pelo chamado pacto colonial, o qual garantia a ampla importação de mercadorias europeias (roupas, alimentos e objetos de decoração) para os senhores de posses que aqui viviam. Segundo Alencar et al. (1985, p.24), o pacto colonial “[...] estabelecia uma área econômica complementar, cuja classe proprietária se ligava às classes que mais vantagem tiravam da política monopolista – mercantilista, executada pelo Estado metropolitano”, da coroa portuguesa. 3) Desde 1808 se estrutura no Brasil a administração pública de Portugal, o que lhe traz condições de buscar a sua independência da Coroa portuguesa. 4) Consulte a história da administração pública durante o Primeiro e o Segundo Império, incluindo o período regencial. Com a Independência do Brasil em 7 de setembro de 1822, o país passou a ter um Regime Imperial dentro do Modelo Administrativo Português . Os Imperadores do Brasil foram: Dom Pedro I, durante o denominado Primeiro Império, ou seja, o Primeiro Reinado, de 1822 a 1831; Os governos regenciais, entre 1831 e 1840; e, Dom Pedro II, no Segundo Império, de 1840 até 1889. Foi a proclamação da República que levou ao fim do regime imperial no Brasil. A forma administrativa em que se desenvolvia a administração pública no Brasil imperial foi o patrimonialismo. 256 historia_da_administracao_publica_brasileira.indb 256 10/08/11 15:16 História da Administração Pública Brasileira 5) Do período que vai da Proclamação da República, até 1930, a administração pública é marcado por um “Estado Absoluto.” A administração era marcado pelo patrimonialismo. 6) Patrimonialista. 7) Monarquia. Unidade 3 1) Todas as alternativas são verdadeiras. 2) Relacionar a oportunidade social da República com a forma democrática de governo no mundo atual. 3) Todas as alternativas são verdadeiras. 4) Segundo as definições apresentadas neste livro didático: Monarquia é o governo de uma só pessoa, quando um manda, sendo esse dirigente pertencente à nobreza (o rei, ou o príncipe). 5) Dados da realidade: Exemplos de Estado Unitário: “Era o Caso do Brasil quando Império, e é o caso da França, Itália, Espanha e Portugal.” Exemplos de Estado Composto: “é formado por [...] dois ou mais Estados que se unem por motivos diversos, sob o mesmo governo, formando uma união pela qual se exerce o governo central e a soberania na ordem internacional”. Como exemplos, há o caso da República Federativa do Brasil, atualmente; também o dos Estados Unidos da América do Norte, do México, da Argentina, da Suíça (depois de 1848), da Alemanha de após guerra etc. 6. Monarquia, República e Democracia. 7. Monarquia e República. 8. Dados da realidade atual: O exemplo mais conhecido de governo misto é a Inglaterra, onde existe uma metade monarquia (o Rei) e uma metade república (o Parlamento). Na Espanha também persiste um governo misto monárquico republicano. 9. Referir-se ao sistema de pesos e contrapesos, ou de controle de um poder sobre o outro, entre o Executivo, Legislativo e Judiciário. 10. Referir-se à Presidência da República. 11. Referir-se ao Senado e Câmara Federal. 12. Referir-se ao Supremo Tribunal Federal. 257 historia_da_administracao_publica_brasileira.indb 257 10/08/11 15:16 Universidade do Sul de Santa Catarina Unidade 4 1) Por exemplo: a participação de oficiais militares em cargos da administração pública e o questionamento das lideranças oligárquicas na administração pública brasileira. 2) Desde o primeiro governo de Vargas, a expansão contínua no seu segundo governo, no populismo e no desenvolvimentismo. 3) A reforma administrativa de Vargas em 1936, que gerou a criação do DASP em 1938. 4) Com a criação do DASP. 5) Com a abertura internacional e o Estado subsidiando o capital industrial. 6) Por exemplo: os primeiros esboços privatizantes, o planejamento normativo (os PNDs) e o aumento da dívida externa. 7) Com a República finaliza a monarquia imperial, abre-se o pluripartidarismo e se institui o Estado Federal. 8) Descentralização, reforma administrativa, a busca do equilíbrio fiscal e do enxugamento do aparelho de Estado. Unidade 5 1) Dados da realidade atual: A Lei de Responsabilidade Fiscal é um bom exemplo de exigência da probidade administrativa do Poder Executivo Municipal. Ou, o caso do funcionário público que, investido de seu cargo e funções, seja sua atividade qual for , deverá conduzir com todo empenho o que sua função lhe atribui, independente para quem ou para qual seja a finalidade. 2) A Constituição Federal adota o princípio da predominância do interesse para a repartição, de competência nos três níveis de governo: as questões de predominante interesse geral são tratadas em nível nacional; nos estados são tratados os assuntos de predominante interesse regional; e, nos municípios, tratam-se os assuntos de interesse local. 3) Baseada na formação constitucional de competência, a Constituição busca realizar o equilíbrio dos estados federados, por meio de uma repartição de competência que se fundamenta na técnica da enumeração dos Poderes da União com Poderes remanescentes aos estados federados, e Poderes definidos para os municípios. 258 historia_da_administracao_publica_brasileira.indb 258 10/08/11 15:16 História da Administração Pública Brasileira 4) A Constituição Federal reparte as competências expressamente, em Lei. Nas áreas de interesse comum da União, dos estados, do Distrito Federal e dos municípios (art. 23 da C.F.), e nas áreas de âmbito da legislação concorrente, a competência da União limita-se a estabelecer normas gerais. 5) A competência exclusiva não dá a possibilidade de estados, Distrito Federal e municípios compartilharem com a União a prestação daqueles serviços. A competência legislativa privativa é exclusiva da União. 6) O governo municipal é constituído basicamente do Poder Legislativo, exercido pela Câmara Municipal, composta de vereadores, e o Poder Executivo, exercido pelo Prefeito. Os Municípios não têm órgão jurisdicional próprio, justiça própria, pois o Poder Judiciário que atua nos Municípios é o Estadual, cuja função é atribuída às comarcas. 7) O Distrito Federal não é Estado. Não é Município. Em certo aspecto é mais do que o Estado, por que cabem a ele competências legislativas e tributárias reservadas aos Estados e Municípios. O Poder Legislativo do Distrito Federal é exercido pela Câmara Legislativa, que se compõe de Deputados Distritais. O Poder Executivo do Distrito Federal é exercido pelo Governador. O Poder Judiciário no Distrito Federal, em verdade, não é dele, pois compete à União organizar e manter o Poder Judiciário do Distrito Federal. Unidade 6 1) Os primeiros fatores culturais que influenciaram o desenvolvimento da administração pública no Brasil foram a submissão à Coroa e a reprodução do patrimonialismo português. 2) A criação do Departamento de Administração do Serviço Público (DASP) buscava a introdução de algum nível de racionalidade burocrática na administração pública brasileira. 3) A expansão do Estado brasileiro caracterizou-se inicialmente como oferta de empregos, capitalismo de Estado, e, após, pela intervenção do Estado na economia para apoiar o crescimento do capitalismo industrial . 4) Sob a ditadura, a administração pública é mais rigidamente centralizadora. 5) Dados da realidade. 259 historia_da_administracao_publica_brasileira.indb 259 10/08/11 15:16 Universidade do Sul de Santa Catarina 6) Na década passada, o povo brasileiro interpretou negativamente a evidência da cultura de corrupção no governo Collor, levando ao seu impeachment. O que você ou a população de sua cidade, estado ou país faz com as notícias da persistência de uma cultura da corrupção na administração pública brasileira? Desenvolva uma reflexão própria a este respeito. Unidade 7 1) A reforma administrativa começou no Brasil no primeiro governo de Vargas, visando a adequar a estrutura organizacional de governo às funções do Estado. 2) Desconcentração é repartir tarefas sem delegar autoridade. Exemplo: o repasse da responsabilidade pela execução dos serviços de saúde para os municípios, mas sem lhes permitir autonomia financeira. centralização é concentração de poder, recursos e decisão. Exemplo: a centralização dos recursos financeiros na União, o que a Reforma Tributária pretende romper; descentralização é distribuição para os níveis estaduais e municipais do poder, recursos e decisão da administração pública. Exemplo: A reforma administrativa do Estado brasileiro vem produzindo uma maior participação da sociedade e aumento do controle social da população sobre a administração pública. 3) Exemplificando: f) Autarquias – por exemplo, o Banco Central; g) Fundações – por exemplo, a Fundação Oswaldo Cruz; h) Sociedades de economia mista – por exemplo, a Eletrosul; Empresas públicas – por exemplo, a Empresa Brasileira de Correios e Telégrafos (EBCT); Organizações sociais – por exemplo, as OSCIPs (Organização da Sociedade Civil de Interesse Público), como uma Associação Comunitária de Bairro. 260 historia_da_administracao_publica_brasileira.indb 260 10/08/11 15:16 Biblioteca Virtual Veja a seguir os serviços oferecidos pela Biblioteca Virtual aos alunos a distância: Pesquisa a publicações online www.unisul.br/textocompleto Acesso a bases de dados assinadas www. unisul.br/bdassinadas Acesso a bases de dados gratuitas selecionadas www.unisul.br/bdgratuitas Acesso a jornais e revistas on-line www. unisul.br/periodicos Empréstimo de livros www. unisul.br/emprestimos Escaneamento de parte de obra* Acesse a página da Biblioteca Virtual da Unisul, disponível no EVA e explore seus recursos digitais. Qualquer dúvida escreva para [email protected] * Se você optar por escaneamento de parte do livro, será lhe enviado o sumário da obra para que você possa escolher quais capítulos deseja solicitar a reprodução. Lembrando que para não ferir a Lei dos direitos autorais (Lei 9610/98) pode-se reproduzir até 10% do total de páginas do livro. historia_da_administracao_publica_brasileira.indb 261 10/08/11 15:16 historia_da_administracao_publica_brasileira.indb 262 10/08/11 15:16 C M Y CM MY CY CMY K
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