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JURISPRUDÊNCIA DO TRIBUNAL DE
CONTAS (3.º TRIMESTRE de 2015)
Pretende-se, com a presente Informação,
apresentar uma síntese dos principais
Acórdãos proferidos pelo Tribunal de
Contas – à semelhança do que fazemos
em relação às decisões do Centro de
Arbitragem Administrativa e, também, do
Tribunal de Justiça da União Europeia –,
descrevendo os factos, a apreciação do
Tribunal,
a
respectiva
decisão
e
analisando, ainda, qual o impacto que os
mesmos podem ter na determinação das
condutas a adoptar pela Administração
Pública.
TAX & BUSINESS
Mantêm-se, assim, as nossas informações
periódicas também em matéria de
Finanças Públicas, Direito Financeiro e
Orçamental e de Contabilidade Pública.
A presente Informação destina-se a ser distribuída entre Clientes e Colegas e a informação
nela contida é prestada de forma geral e abstracta. Não deve servir de base para qualquer
tomada de decisão sem assistência profissional qualificada e dirigida ao caso concreto. O
conteúdo desta Informação não pode ser reproduzido, no seu todo ou em parte, sem a
expressa autorização do editor. Caso deseje obter esclarecimentos adicionais sobre este
assunto contacte [email protected].
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Esta Informação é enviada nos termos dos artigos 22.º e 23.º do Decreto-Lei n.º 7/2004, de
7 de Janeiro, relativa ao envio de correio electrónico não solicitado. Caso pretenda ser
removido da nossa base de dados e evitar futuras comunicações semelhantes, por favor
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1.
Número do Acórdão: 10/2015 – 7.Jul –
1ª.S/SS
Data: 7 de Julho de 2015
Número do Processo: 403/2015
Assunto: Contrato de aquisição de bens;
Sistema Nacional de Compras Públicas;
“Entidades Compradoras Vinculadas”.
A referida autorização não foi concedida
na totalidade do pedido, permitindo,
assim, que contratação dos thinclients
decorra à margem do Acordo Quadro, no
valor de € 448.720,00, e não permitindo a
aquisição dos computadores e respectivos
periféricos.
Apreciação do Tribunal
Factos
A Administração Regional de Saúde de
Lisboa e Vale do Tejo, I.P., doravante
ARSLVT, remeteu para fiscalização prévia
um contrato de aquisição de bens,
outorgado entre esta e a sociedade EDNI –
Empresa
Distribuidora
de
Material
Informático, Lda., no valor de €
776.591,36, celebrado em 7 de Novembro
de 2014, relativo a equipamento
informático Thinclients.
O referido contrato foi outorgado na
sequência de uma decisão de contratar
tomada pelo Conselho de Administração
dos Serviços Partilhados do Ministério da
Saúde (SPMS). Previamente à decisão de
contratar,
os
SPMS,
solicitaram
autorização para a aquisição de thinclients
e computadores e periféricos genéricos
através de procedimento de aquisição
directa, isto é, fora do Acordo Quadro de
Equipamento Informático vigente.
Em face do exposto, o Tribunal encontrase incumbido de aferir da legalidade do
contrato submetido a fiscalização prévia.
A reforma da Administração Pública,
iniciada em 2006, perspectivava um
ajustamento da respectiva organização e
funcionamento dos recursos financeiros
sustentáveis do país, inserindo-se aí um
comando explícito referente à organização
das compras públicas.
Neste sentido, foi definido o Sistema
Nacional de Compras Públicas (SNCP) e
criada a Agência Nacional de Compras
Públicas (ANCP), hoje ESPAP, IP., com
funções de entidade gestora daquele
Sistema, designadamente através da
concepção, definição, implementação,
gestão e avaliação do SNCP, tendo em
vista a racionalização dos gastos do
Estado e a desburocratização dos
processos públicos, sendo que a ESPAP,
IP. Se encontra adstrita ao Regime de
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02
Contratação Pública. A ESPAP, IP. surge,
assim, como uma efectiva “Central de
Compras”, dotada de ampla flexibilidade
de actuação, agilidade e autonomia de
gestão.
O SNCP aplica-se, portanto, a “entidades
compradoras vinculadas” e a “entidades
compradoras voluntárias”.
Às “entidades compradoras vinculadas”
está vedada a adopção de procedimentos
tendentes à contratação directa de obras,
de bens móveis ou serviços constantes da
categoria contida em Portaria do membro
do Governo responsável pela área das
finanças que determine o âmbito do
SNCP, salvo autorização prévia e expressa
deste membro do Governo que, de resto,
deverá ser antecedida de proposta
fundamentada elaborada pela entidade
compradora interessada.
O regime em apreço reveste-se de
caracter imperativo, pelo que, nos termos
gerais do direito, são nulos os contratos
relativos a obras, bens móveis e serviços
celebrados em violação da proibição da
referida contratação “directa”.
No caso em análise, estamos na presença
de uma contracção efectuada por uma
Administração Regional de Saúde, pessoa
colectiva de direito público, integrada na
administração indirecta do Estado, dotada
de personalidade jurídica, autonomia
administrativa, financeira e patrimonial,
pelo que, a ARSLVT, IP., enquanto
entidade
contratante,
encontra-se
vinculada ao SNCP.
Cumpre relembrar que o contrato aqui em
causa foi celebrado pelo valor de
€776.591,36, e na autorização concedida
apenas foi excepcionada a contratação a
efectuar à margem do sistema de
compras centralizada para o acto de
contratação thinclients no valor de €
448.720,00.
Assim, a contratação “directa” fora do
regime de excepção referido, em colisão
com o disposto na lei é nula.
Deste modo, entende o Tribunal constituir
fundamento de recusa do visto a
desconformidade dos actos, contratos e
demais instrumentos, geradores de
despesa
ou
representativos
de
responsabilidade financeira directa ou
indirecta, que implique nulidade.
Decisão
Decisão
Em face do exposto, decidiu o Tribunal
recusar o visto ao contrato de aquisição
de bens.
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03
Implicações Práticas
Aquando da realização de “compras
públicas”, tanto “entidades compradoras
vinculadas” e “entidades compradoras
voluntárias” encontram-se adstritas ao
Sistema Nacional de Compras Públicas,
sob
pena
de,
através
do
seu
incumprimento, resultar a nulidade da
contratação em apreço.
2.
Número do Acórdão: 11/2015 – 1. Set – 1.ª
S/SS
Data: 1 de Setembro de 2015
Número do Processo: 1235/2015
Assunto: Contrato de fornecimento de
refeições; Concurso público internacional;
Documentos
a
apresentar
pelos
concorrentes com a proposta; Critérios de
adjudicação.
Factos
A Câmara Municipal de São João da
Madeira, doravante CMSJM, remeteu,
para fiscalização prévia, o contrato de
fornecimento de refeições nas escolas do
1.º Ciclo do ensino básico e jardins de
infância, celebrado no dia 5 de Junho de
2015, entre a CMSJM e a Eurest (Portugal)
– Sociedade Europeia de Restaurantes,
Lda.
(EUREST),
no valor
de
€
1.403.424,00.
Em 16 de Dezembro de 2014, a CMSJM
deliberou aprovar a abertura de concurso
público internacional para a adjudicação
do fornecimento de refeições nas escolas
do 1.º Ciclo do ensino básico e jardins de
infância e o correspondente programa de
concurso e caderno de encargos, tendo
sido, em 19 de Dezembro de 2014,
publicado o anúncio de abertura do
referido concurso.
No programa de concurso encontrava-se
estabelecido
que
os
concorrentes
deveriam
apresentar
determinados
documentos como documentos da
proposta, designadamente declaração de
aceitação do conteúdo do caderno de
encargos, documento relativo ao preço
proposto (único atributo das propostas
sujeito a concorrência) e, bem assim,
documento em que os concorrentes
declaravam aceitar executar o contrato
em respeito aos demais aspectos
previstos no caderno de encargos
(aspectos não sujeitos a concorrência).
O critério de adjudicação estabelecido foi
“o do mais baixo preço”.
Foram apresentadas a concurso, pelos
concorrentes, seis propostas, sendo que
todas elas integravam a declaração de
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aceitação do conteúdo do caderno de
encargos.
A proposta apresentada pela EUREST
integrava, também, documentos com
especificações técnicas, correspondendo,
assim, à exigência fixada em terceiro lugar
no programa de concurso.
A Câmara Municipal propôs, então, a
exclusão de todas as propostas, com
excepção da proposta do concorrente
EUREST, tendo sido a adjudicação
decidida pela CMSJM em 7 de Abril de
2015 e a minuta do contrato aprovada em
19 de Maio de 2015.
Apreciação do Tribunal
Em face da factualidade exposta, cumpre
ao Tribunal decidir sobre as exigências
fixadas nos documentos procedimentais,
em matéria de documentos a apresentar,
com a exclusão de propostas e a
adjudicação feita à proposta que
apresentou o segundo valor mais elevado.
Todas as propostas, com excepção da do
adjudicatário, não continham o terceiro
documento exigido no programa de
concurso, o documento em que os
concorrentes declaravam aceitar executar
o contrato em respeito aos demais
aspectos previstos no caderno de
encargos, pelo que foram excluídas,
incluindo propostas que apresentava
preço mais baixo.
Efectivamente, o adjudicatário apresentou
todos os documentos exigidos, mas o
Tribunal questiona, também, o facto de se
a exclusão das demais propostas foi
conforme à legislação aplicável, no caso
em apreço, ao Código dos Contratos
Públicos (CCP).
Neste sentido, e tendo em consideração
que o programa de concurso, bem como
os documentos neste exigidos, têm por
base, de acordo com a interpretação feita
pelo Tribunal, o normativo do CCP, o
Tribunal analisa, em especial, a alínea c)
da referida disposição legal, que prevê que
a proposta é constituída, para além dos
documentos indicados nas alíneas a) e b),
pelos “documentos que (…) contenham os
termos ou condições, relativos a aspectos
da execução o contrato não submetidos à
concorrência”.
Isto é, entende o Tribunal que o caderno
de encargos contém, em princípio, uma
previsão
genérica
dos
referidos
“aspectos”, cabendo aos concorrentes
concretizá-los ou determiná-los. Deste
modo, o documento em causa representa
a vinculação dos concorrentes a tais
concretizações ou determinações.
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Não obstante, e assim entende o Tribunal,
o que no presente procedimento
aconteceu é que em rigor o caderno de
encargos não prevê nenhum aspecto de
execução do contrato, não sujeita a
concorrência,
que
necessitasse
de
concretização ou determinação pelos
concorrentes, não fazendo, assim, sentido
a exigência do terceiro documento, uma
vez que a exigência do mesmo constitui
uma
redundância
relativamente
à
exigência
também
feita
de
uma
declaração de adesão ao conteúdo do
caderno de encargos.
Nas palavras do Tribunal “É redundante a
exigência daquele documento. E sendo
redundante não se vê fundamento para a
exclusão das propostas que não o
integravam. A declaração de adesão ao
caderno de encargos era suficiente. E essa
declaração foi apresentada por todos os
concorrentes”.
Em face do exposto, da desnecessidade
de exigência do documento aqui analisado
e, bem assim, da inexistência de
fundamento para exclusão das restantes
propostas, conclui o Tribunal pela
ilegalidade da exclusão das propostas que,
efectivamente, apresentavam o mais
baixo preço.
Constitui fundamento de recusa do visto a
desconformidade dos contratos com as
leis em vigor que impliquem ilegalidade
que altere ou possa alterar o respectivo
resultado financeiro, sendo que, no
presente caso, a demonstração de que
ocorreu efectiva alteração do resultado
financeiro resulta dos concretos preços
apresentados pelas propostas que foram
excluídas.
Decisão
Deste modo, decidiu o Tribunal recusar o
visto ao contrato de fornecimento de
refeições nas escolas do 1.º Ciclo do
ensino básico e jardins de infância.
Implicações Práticas
Em face da abertura de concurso público,
deve proceder-se à elaboração do
respectivo programa de concurso no qual
se estabeleça quais os documentos que os
concorrentes devem apresentar como
documentos da proposta a apresentar.
Neste sentido, a exigência de documentos
deve, em face do Acórdão analisado,
respeitar determinadas normas e ser
coerente, de modo a que os concorrentes
não sejam duramente penalizados,
podendo mesmo tal situação culminar na
exclusão das suas propostas.
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3.
Número do Acórdão: 12/2015 – 29.Set –
1.ª S/SS
Data: 29 de Setembro de 2015
Número do Processo: 1300/2015
Assunto: Contrato de aquisição de
serviços; Assunção de compromissos e
pagamentos em atrasos de entidades
públicas.
Factos
O Município de Alcácer do Sal remeteu,
para fiscalização prévia, o contrato de
aquisição de serviços de seguros e
respectiva adenda, celebrados em 26 de
Março de 2015 e 4 de Setembro de 2015,
com a Fidelidade – Companhia de
Seguros, S.A., pelo prazo de três anos,
pelo valor de € 353.792,35.
O referido contrato foi precedido de
concurso público internacional, autorizado
por deliberação da Câmara Municipal
tomada na sua reunião de 9 de Outubro de
2014, tendo o mesmo sido publicitado
também em Outubro do mesmo ano.
Posteriormente, foram autorizados os
encargos plurianuais resultantes do
contrato aqui em causa, não obstante o
facto de o Município não dispor, à data da
deliberação de contratar e, bem assim, à
data da tomada do compromisso relativo
ao presente contrato, de fundos
disponíveis para fazer face à despesa em
apreço.
Em defesa dos interesses do Município de
Alcácer do Sal, concluiu, através de
Despacho, o Presidente da Câmara
Municipal que “A missão dos Municípios,
onde se inclui o Município de Alcácer do
Sal, está para além das questões
financeiras, competindo-lhe assegurar as
necessidades essenciais da população de
Alcácer do Sal que lhe são atribuídas (…) O
cumprimento da Lei dos Compromissos e
Pagamentos em Atraso não pode por em
causa a satisfação das necessidades
básicas das pessoas, nem a sua dignidade,
nem a sua sobrevivência”.
Apreciação do Tribunal
Em face do exposto, importa resolver, pelo
Tribunal, no âmbito da apreciação jurídicofinanceira, a questão da inexistência de
fundos disponíveis pelo Município para
suportar o contrato aqui em apreciação.
Aplicável ao caso em apreço, a Lei dos
Compromissos e dos Pagamentos em
Atraso (LCPA), estabelece as regras
aplicáveis à assunção de compromissos e
aos pagamentos em atraso das entidades
públicas, sendo que, o que se pretende, na
parte respeitante à não assunção de
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compromissos que excedam os fundos
disponíveis, é, nas palavras da doutrina
citada pelo Tribunal, tão só que se limite a
despesa, no sentido de qualquer entidade
abrangida pela LCPA só poder “(…)
assumir um compromisso se, previamente
à sua assunção, concluir que tem fundos
disponíveis. Se isso não acontecer não
pode
validamente
assumir
um
compromisso”.
Os princípios vertidos na referida Lei são
directamente aplicáveis a todo o sector da
administração local, concretamente às
Autarquias Locais, conforme tem sido
jurisprudência sistemática do Tribunal de
Contas, tendo o legislador imposto, de
forma peremptória e inequívoca, aos
responsáveis pelas entidades sujeitas ao
regime da Lei um impedimento claro de
poderem assumir compromissos que
excedam os fundos disponíveis, sob pena
de incorrerem em violação dessa
proibição como infracções plúrimas de
diversa natureza.
No caso em apreço, o Município
Alcácer do Sal, através da celebração
contrato de aquisição de serviços
seguros, apresentou declaração
compromisso mas não a declaração
fundos disponíveis.
de
do
de
de
de
É entendimento assente neste Tribunal
que a Lei é muito clara quando estabelece
que só se pode assumir um compromisso
se, previamente à sua assunção, existirem
fundos disponíveis.
A referida regra é uma norma geral que
não comporta excepções, pelo que não
será possível fazer uma interpretação da
norma de modo a que a mesma exclua da
sua abrangência uma despesa que tenha
como
contrapartida
receitas
expressamente consignadas.
Entende, o Tribunal, que o Município de
Alcácer do Sal sabia, desde que a Lei foi
publicada, qual o seu âmbito e que, bem
assim,
estava
vinculada
ao
seu
cumprimento, não podendo assumir
compromissos financeiros se não tiver
previamente disponíveis fundos para tal.
Não obstante, o Município de Alcácer do
Sal assumiu o referido compromisso sem
ter disponibilidade para tal, tendo, assim,
criado
expectativas
nos
eventuais
destinatários e incumprido a Lei.
Deste modo, o Município de Alcácer do Sal
incorreu numa violação directa de normas
financeiras, o que constitui, de acordo
com este Tribunal, fundamento de recusa
do visto requerido.
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Mais, o Município de Alcácer do Sal aludiu
a um argumento de necessidade de
cumprir as suas obrigações, de modo a
sustentar a sua argumentação de não
cumprimento da Lei, mas é entendimento
pacifico deste Tribunal que “O regime
introduzido pela LCPA (…) não pode ser
desaplicado com o argumento de que as
entidades se encontram vinculadas a
realizar as suas atribuições legais (…)”.
Em face de todo o exposto, conclui, o
Tribunal, pela nulidade do compromisso
assumido e, bem assim, pela violação das
normas financeiras, o que per si comporta
fundamento legal para a recusa do visto.
Decisão
Deste modo, decidiu o Tribunal recusar o
visto ao contrato de aquisição de serviços
de seguros e a respectiva adenda.
Implicações Práticas
Todo o sector da administração local, no
qual se inserem as Autarquias Locais,
devem
assumir
compromissos
responsáveis e em respeito pela Lei dos
Compromissos e dos Pagamentos em
Atraso, no sentido em que caso não
disponham fundos disponíveis para tal,
não devem faze-lo, sob pena da nulidade
do compromisso, violação de disposições
legais e, não
frustração
das
beneficiários.
menos importante,
expectativas
dos
4.
Número do Acórdão: 18/2015 – 14 de
Julho – 1ª Secção/PL
Data: 14 de Julho de 2015
Número do Processo: Recurso Ordinário
n.º 01/2015 - EMOL
Assunto: Contrato de prestação de
serviços;
Contrato
de
execução
duradoura; Emolumentos.
Factos
Eurest (Portugal) – Sociedade Europeia de
Restaurantes,
Lda.
(EUREST),
inconformada com a decisão proferida no
processo de fiscalização prévia na parte
relativa à fixação de emolumentos
interpôs recurso da mesma.
Em 12 de Maio de 2015, no âmbito do
processo de fiscalização prévia anterior,
foi proferida decisão que concedeu visto
ao contrato submetido a fiscalização,
celebrado em 19 de Dezembro de 2014,
entre a EUREST e o Centro Hospitalar
Lisboa Norte, EPE, (CHLN), o qual tinha
por objecto a prestação de serviços
relacionados com o fornecimento de
alimentação a doentes e colaboradores
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afectos ao CHLN, no valor global máximo
de € 3.527.906,28.
O referido contrato produz efeitos desde a
notificação do visto do Tribunal, mas
nunca antes do dia 1 de Janeiro de 2015,
cessando os respectivos efeitos em 31 de
Dezembro de 2015.
Em 4 de Fevereiro e 16 de Abril de 2015, a
EUREST celebrou outros dois contratos,
com o mesmo objecto, com o CHLN,
ambos no valor de € 881.976,57.
Neste sentido, e após a concessão do visto
aqui em apreço, foi a EUREST notificada
para proceder ao pagamento dos
emolumentos
em
divida.
Contudo,
discordando do montante emolumentar,
foi interposto recurso aqui em análise, não
tendo, por isso, promovido o pagamento
da respectiva quantia.
Apreciação do Tribunal
Analisada a factualidade, o Tribunal irá
esclarecer
as
questões
que
dai
emergiram, nomeadamente relacionadas
com a natureza e caracterização do
contrato celebrado e, bem assim, com os
emolumentos devidos.
Relativamente à primeira questão, e tendo
em consideração a factualidade exposta
no que ao contrato aqui em apreço
concerne, é, desde logo, entendimento do
Tribunal que o critério essencial para a
distinção entre um contrato de execução
continuada ou duradoura (onde se inclui a
execução periódica) e um contrato de
execução instantânea reside na forma
como se realizam, temporalmente, as
prestações debitórias no interesse do
credor.
Importa, pois, lembrar que, nos termos
contratualizados, o fornecimento de
alimentação a doentes e colaboradores
afectos ao CHLN operará no período
compreendido entre 1 de Janeiro de 2015
e 31 de Dezembro de 2015, pelo valor
máximo de € 3.527.906,28.
Deste modo, o Tribunal considera que o
contrato em apreço só poderá ser
qualificado como sendo um contrato de
execução duradoura, uma vez que a
satisfação do interesse da entidade
adjudicante, traduzida em fornecimentos
repetidos e continuados de alimentação
ao longo do ano de 2015, estende-se
temporalmente.
No que à questão dos emolumentos
devidos concerne, o Tribunal analisa o
Regime Jurídico dos Emolumentos do
Tribunal de Contas (RJETC), concluindo
que, a densificação do instrumento
contratual em apreço por prestações
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duradouras e de execução periódica ou
reiterada, obriga, pois e aprioristicamente,
que o cálculo dos emolumentos seja
efectuado ao abrigo do referido Regime.
No entanto, a EUREST não concorda com
o valor emolumentar fixado, advogando
que o mesmo se cifra em € 2.204,94 e não
em € 3.527,91, uma vez que, em face do
visto ter sido concedido apenas em 14 de
Maio de 2015, o contrato aqui em causa
apenas terá uma vigência de sete meses e
meio.
Mais, entende a EUREST, também, que o
montante dos emolumentos a cobrar no
âmbito deste processo de fiscalização
prévia deve reflectir os emolumentos já
pagos aquando dos processos de
fiscalização dos outros dois contratos.
Entende, assim, o Tribunal, que a EUREST
pretende, afinal, demonstrar que os outros
dois contratos visavam suprir a não
produção de efeitos do contrato aqui em
causa até à concessão do visto e, bem
assim
que
os
fornecimentos
de
alimentação realizados ao abrigo daqueles
dois contratos integram, afinal, o
fornecimento previsto para o contrato
aqui em análise, dele fazendo parte.
O
Tribunal
reconhece
que
os
fornecimentos de alimentação a realizar
ao abrigos dos dois primeiros contratos
visavam colmatar a impossibilidade de
produção de efeitos do contrato em
apreço, não colhendo, porém, que os
fornecimentos
previstos
naqueles
primeiros contratos integram o objecto
deste último, incorporando-o.
Ora, de acordo com o entendimento
sufragado pelo Tribunal, os primeiros dois
contratos apenas operariam até ao inicio
de produção de efeitos deste último, pelo
que, nas palavras do Tribunal, é evidente a
autonomia existente entre os contratos.
Intensifica ainda o Tribunal, “Autonomia
reforçada e, até, evidenciada pelo teor do
contrato em causa (…) que (…) apesar da
celebração e vigência daqueloutros (…)
contratos tidos como intercalares, não
sofreu qualquer redução de objecto e
preço contratual”.
Assim, o Tribunal conclui: a natureza
jurídica do contrato em apreço, a sua
autonomia, material e formal, e por fim, a
disciplina contido no RJETC, impõem que
o cálculo dos emolumentos incida sobre o
montante de € 3.527.906,28, valor global
estimado máximo que compõe o preço
contratual estabelecido, cujo prazo de
vigência não excederá, em qualquer caso,
um ano.
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Decisão
Deste modo, decidiu o Tribunal negar
provimento
ao
recurso
e,
consequentemente, manter a decisão
recorrida.
Implicações Práticas
A fixação de emolumentos por parte do
Tribunal de Contas, irá depender, em
todos os casos, entre outros factores
determináveis caso a caso, da natureza
jurídica do contrato em apreço, mas tendo
sempre por base o Regime Jurídico de
Emolumentos do Tribunal de Contas, que
se mostra imperativo e essencial à
finalização da actividade de fiscalização
prévia do Tribunal de Contas.
Lisboa, 10 de Dezembro de 2015
Rogério M. Fernandes Ferreira
Olívio Mota Amador
Sérgio Brigas Afonso
Rita Robalo de Almeida
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