ESTUDOS HORIZONTE 2013
“Formulação de Politicas Públicas no Horizonte 2013”
CONCEPÇÃO ESTRATÉGICA DAS INTERVENÇÕES OPERACIONAIS
NO DOMÍNIO DA EDUCAÇÃO
RELATÓRIO FINAL
Centro Interdisciplinar de Estudos Educacionais (CIED)
Escola Superior de Educação de Lisboa
Equipa de Investigação
Coordenação:
Mariana DIAS
Equipa Técnica:
Beatriz BETTENCOURT (coordenadora adjunta)
Inês SIM-SIM
José CARDIM
José LEITÃO
Lurdes SERRAZINA
Natércio AFONSO
Teresa VASCONCELOS
Tomás PATROCÍNIO
Colaboradores:
Manuela PRATA
Sofia VISEU
Secretariado
Lucy Wainewright
2
AGRADECIMENTOS
As propostas apresentadas neste relatório foram objecto de um processo de consulta
que envolveu a realização de entrevistas presenciais, e-entrevistas, elaboração de
pareceres, organização de seminários e workshops. Em todas estas iniciativas contámos
com a presença de especialistas cujo valioso contributo nos apraz agradecer e salientar.
Na impossibilidade de identificar todos os contributos recebidos, deixamos um
agradecimento especial aos elementos que acompanharam este trabalho de forma mais
directa, mediante a participação nas entrevistas presenciais e nas workshops realizadas na
ESEL
Alberto Melo
Alexandra Vilela
Antonieta Ministro
António Sousa Fernandes
Berta Macedo
Carlos Cardoso
Domingos Fernandes
João Pinhal
João Paulo Zbyszewki
Lídia Grave
Lucília Ramos
Maria José Martins
3
ÍNDICE
Introdução .............................................................................................................................7
Capítulo 1 – Educação e Formação em Portugal: diagnóstico da situação ............................10
1. Análise da situação nos diferentes subsistemas ............................................................11
1.1 A expansão da educação de infância ......................................................................11
1.2. Escolaridade obrigatória: padrões de acesso, sucesso e equidade...........................14
1.3. Ensino secundário: situação e tendências ..............................................................19
1.4. Ensino superior .....................................................................................................25
1.5 -Educação de adultos e formação profissional ........................................................30
2. Pontos críticos do sistema............................................................................................35
2.1. As tendências demográficas ..................................................................................35
2.2. Os níveis de literacia e de competências básicas....................................................36
2.3 Níveis de educação, formação e empregabilidade dos jovens e dos activos
nacionais: a distância face aos padrões europeus..........................................................38
2.4. A gestão e a regulação da educação.......................................................................41
2.5. Padrões de equidade social e de qualidade da educação.........................................42
Capítulo 2 – O desígnio central para a intervenção no campo educativo: a aprendizagem
ao longo da vida ..................................................................................................................44
2.1. O contexto social global e a mudança de paradigma educativo – o conceito de
aprendizagem ao longo da vida:.......................................................................................44
2.2. A aprendizagem ao longo da vida no contexto nacional ............................................48
2.3 A estruturação do sistema de aprendizagem ao longo da vida.....................................51
Capítulo 3 – Promoção de competências-chave numa sociedade do conhecimento ..............56
3.1 Introdução .................................................................................................................56
3.2 A linguagem escrita e a linguagem matemática ......................................................61
3.2.1 A promoção do nível da linguagem escrita e do conhecimento matemático na
escolaridade básica ......................................................................................................65
3.2.2 A competência matemática nos alunos portugueses.............................................65
3.2.3 A competência de leitura e escrita nos alunos portugueses...................................67
3.2.4 A formação de professores e o desempenho dos alunos .......................................69
3.2.5 Objectivos e estratégias para melhorar o desempenho dos alunos ........................71
3.2.6 A promoção dos hábitos de leitura na população escolar .....................................75
3.2.7 A promoção do nível de leitura e da literacia matemática nos jovens adultos.......77
3.3 A literacia digital e o domínio de línguas estrangeiras................................................79
3.3.1 Multilinguismo e a aprendizagem de línguas estrangeiras....................................79
3.3.2 A literacia digital ................................................................................................84
Capítulo 4 - Promoção da Coesão Social através da Formação e da Empregabilidade ..........90
4.1 Introdução .................................................................................................................90
4.2 Educação de Infância e Promoção da Coesão Social ..................................................90
4.2.1 Enquadramento geral ..........................................................................................90
4.2.2 Fundamentação teórica e política ........................................................................94
4.2.3 Domínios e estratégias de intervenção...............................................................100
4.3. Educação e Cuidados para a Infância, Educação Básica e Coesão Social.................103
4.3.1 Condições para atingir as metas estabelecidas na educação de infância .............103
4.3.2. Ensino básico, reforço da coesão social e combate ao insucesso e ao abandono
escolares ....................................................................................................................104
4.4. Formação e Empregabilidade..................................................................................107
4.4.1. A formação inicial qualificante e a empregabilidade.........................................107
4.4.2. A formação inicial desenvolvida no quadro do sistema educativo.....................108
4
4.4.3. A formação inicial desenvolvida no âmbito do mercado de trabalho.................113
4.4.4. Os resultados das políticas formativas do âmbito do mercado de trabalho ........116
4.4.5. Domínios estratégicos de intervenção...............................................................118
4.5. Contexto e situação das políticas de educação e formação de adultos ......................124
4.5.1. Opções políticas e mobilização de recursos ......................................................124
4.5.2. A organização de novas ofertas de educação e formação de adultos (2000 –
2003) .........................................................................................................................125
4.5.3. Os diferentes actores no processo de educação e formação de adultos ..............130
4.5.4. Domínios estratégicos de intervenção...............................................................134
Capítulo 5 – Promover a governabilidade da educação ......................................................141
5.1. Justificação .............................................................................................................141
5.1.1. A crise de governabilidade do Estado...............................................................141
5.1.2. As críticas à burocracia estatal .........................................................................142
5.2. As novas políticas públicas para a educação............................................................143
5.2.1. A redefinição do papel do Estado: "governo", "governação" e
"metarregulação" da educação ...................................................................................143
5.2.2. O gerencialismo empresarial ............................................................................145
5.3. A administração da educação em Portugal (1986-2005) ..........................................147
5.4 - Estratégias de Intervenção – I. Desenvolvimento organizacional das escolas .........153
5.4.1. Fomentar a autonomia das escolas....................................................................154
5.4.2. Promover a autoavaliação das escolas ..............................................................155
5.4.3. Desenvolver a formação de gestores da educação.............................................158
5.4.4. Melhorar a regulação dos serviços centrais e regionais do Ministério da
Educação ...................................................................................................................160
5.5 - Estratégias de Intervenção – II. Políticas locais de educação e de formação ...........161
5.5.1 Valorizar a proactividade dos municípios, apoiando a contratualização de
novas responsabilidades.............................................................................................164
5.5.2.Apoiar projectos sócio-educativos inovadores e o programa "escola a tempo
inteiro" ......................................................................................................................166
5.5.3. Promover o envolvimento parental e comunitário na provisão local da
educação....................................................................................................................167
5.5.4. Instituir como norma o trabalho em parceria ....................................................170
5.6. Conclusões .............................................................................................................172
Capítulo 6 – Políticas públicas educacionais para o horizonte 2013 ...................................175
6.1. Cenários prospectivos e perspectivas de mudança ...................................................175
6.1.1. Cenário 1 – Expansão Simples .........................................................................175
6.1.2. Consequências previsíveis................................................................................177
6.1.3. Cenário 2 – Modernização Tecnocrática...........................................................177
6.1.4. Consequências previsíveis................................................................................179
6.1.5. Cenário 3 – Convergência Europeia .................................................................180
6.2. Constrangimentos que afectam o desenvolvimento do cenário proposto..................182
6.3. Planificação do cenário de convergência europeia...................................................186
6.3.1. Eixo de Intervenção 1 – «Promoção das competências-chave necessárias à
integração numa sociedade do conhecimento» ...........................................................186
6.3.2. Eixo de Intervenção 2 – «Promoção da coesão social, da formação e da
empregabilidade» ......................................................................................................188
6.3.3. Eixo de Intervenção 3 – «Promoção da governabilidade dos sistemas de
educação e de formação» ...........................................................................................190
6.4 Conclusão................................................................................................................192
Conclusões ........................................................................................................................195
5
Promoção de competências-chave..................................................................................196
Promoção da Coesão, Formação e Empregabilidade ......................................................198
Promoção da governabilidade da educação ....................................................................202
Referências bibliográficas .................................................................................................206
ANEXOS ..........................................................................................................................211
6
Introdução
O presente relatório, em conformidade com o protocolo estabelecido entre a DirecçãoGeral do Desenvolvimento Regional e a Escola Superior de Educação de Lisboa, pretende
contribuir para a definição de orientações estratégicas e cenários de referência relativos ao
apoio estrutural comunitário no Horizonte 2007 – 2013. Constitui o resultado de
diferentes etapas e metodologias de trabalho, visando a concretização dos seguintes
objectivos:
•
Sistematizar informação de base no domínio da educação e da formação, com
vista à formulação de propostas de intervenção estratégica e operacional nestes
domínios;
•
Definir os desígnios fundamentais e as estratégias de intervenção que futuras
actuações com incidência no tema Educação, co-financiadas pelos Fundos
Estruturais e pelo Fundo de Coesão, deveriam acolher;
•
Identificar os objectivos, acções e metas que essas actuações estratégicas e
operacionais deverão prosseguir;
•
Explicitar os factores críticos associados com as referidas actuações, assim
como as condições e recursos necessários à concretização das mesmas.
O trabalho desenvolvido pela equipa do CIED é apresentado em seis capítulos, que se
encontram fortemente articulados entre si.
O Capítulo 1 sintetiza os aspectos relativos à evolução do sistema educativo
português na última década, evidenciando os constrangimentos existentes assim como as
tendências de desenvolvimento que se configuram num horizonte temporal próximo. Os
pontos críticos do sistema são analisados tendo em atenção as linhas orientadoras do
modelo europeu de desenvolvimento, assim como os compromissos assumidos pelo
Estado Português no âmbito da Estratégia Europeia para a Educação e Formação.
O Capítulo 2 é integralmente consagrado à explicitação e fundamentação do desígnio
principal, definido pela equipa de investigação do CIED, para o Horizonte 2007-2013:
garantir a universalidade e qualidade do sistema de aprendizagem ao longo da vida. A
fundamentação apresentada inclui aspectos relativos à evolução do conceito de
7
aprendizagem ao longo da vida, à complexidade e diversidade das preocupações que
conduziram à consagração internacional desse conceito e às características da sociedade
Portuguesa que tornam premente a transição para esse paradigma educativo.
Os Capítulos 3, 4 e 5 são dedicados aos domínios de intervenção que devem concorrer
para esse desígnio:
- Desenvolvimento de competências-chave numa sociedade do conhecimento,
incluindo aspectos relativos à linguagem escrita, à literacia matemática, à literacia digital
e ao conhecimento de línguas estrangeiras (Cap. 3)
- Promoção da coesão, da formação e da empregabilidade, abrangendo o conjunto de
iniciativas relativas à formação profissional e à educação básica dos cidadãos que deverão
integrar qualquer estratégia sustentada de crescimento económico e de equidade social.
(Cap 4)
– Governabilidade da educação (Cap. 5 ), evidenciando a importância dos padrões
de governação na criação de
ambientes de aprendizagem congruentes
com as
características das sociedades e economias da informação.
No Capitulo 6 são confrontadas diferentes modelos de desenvolvimento do sistema
educativo Português - expansão simples, modernização tecnocrática e convergência
europeia - evidenciando os pontos críticos de cada um dos cenários. São, também,
sintetizados os objectivos e quantificadas as metas definidas para o cenário de referência
definido pela equipa do CIED (convergência europeia), de molde a clarificar e
operacionalizar as opções estratégicas efectuadas.
As conclusões do relatório realçam a importância para o país dos domínios de
intervenção identificados neste estudo, assim como a complementaridade entre os
mesmos.
Importa, ainda, referir que, quer o desígnio escolhido, quer os domínios de
intervenção identificados no presente relatório, sugerem que o apoio financeiro às
actuações estratégicas e operacionais a efectuar no Horizonte 2007-2013 deverá ser
maioritariamente concedido pelo Fundo Social Europeu (FSE). Com efeito, compete ao
FSE contribuir para o reforço da coesão económica e social, através "do apoio a medidas
e prioridades destinadas a realizar progressos no sentido do pleno emprego, a melhorar a
qualidade e a produtividade do trabalho e a promover a inclusão e a coesão social, em
8
conformidade com as directrizes e recomendações da Estratégia Europeia para o
Emprego"1
Convém ainda lembrar que o projecto de Regulamento do FSE para 2007-2013 prevê
a atribuição a este fundo das responsabilidades relativas à antecipação e gestão da
mudança social. O desenvolvimento de um sistema de Aprendizagem ao Longo da Vida
constitui, a nosso ver, um instrumento fundamental para preparar e fazer face aos
processos de mudança em curso nas sociedades contemporâneas. Com efeito, a
implementação desse sistema poderá contribuir para:
•
Recuperar para as actividades de educação e formação uma parte muito
significativa da população activa e dos jovens que abandonaram
precocemente a escolaridade
•
Melhorar o acesso ao emprego e "antecipar" uma vida activa mais
prolongada, promovendo a adaptabilidade dos trabalhadores e das
empresas e renovando as estruturas de qualificação profissional e escolar
existentes
•
Facilitar a inclusão social dos cidadãos em situação de desvantagem,
democratizando o acesso à educação e valorizando as aprendizagens
efectuadas em contextos de vida e de trabalho
•
Criar condições para uma cidadania activa no plano local, nacional e
supranacional
•
Estruturar um percurso de desenvolvimento para a sociedade Portuguesa
convergente com as directrizes comunitárias no domínio económico e
social.
1
1Regulamento do Fundo Social Europeu
9
Capítulo 1 – Educação e Formação em Portugal:
diagnóstico da situação
Os sistemas de educação e formação dos países mais desenvolvidos estão a ser
confrontados com desafios de extrema relevância, que decorrem da crescente
internacionalização dos espaços de produção, de comunicação e de aprendizagem. As
novas estruturas económicas e sociais pressupõem a abertura à competitividade, à
diversidade e à inovação e exigem, em contrapartida, padrões elevados de educação, de
formação e de empregabilidade. Portugal tem tentado acompanhar este processo,
realizando um esforço muito significativo para ultrapassar os problemas estruturais com
que se defronta nestes domínios. Esses problemas têm raízes históricas profundas, como
se comprova pela análise da evolução das taxas de analfabetismo nos últimos dois
séculos: 90% de analfabetos na transição do século XVIII para o século XIX, 76% na
transição do século XIX para o século XX e cerca de 30% à entrada do último quartel do
século XX. Numa perspectiva de educação comparada, deve ainda ser salientado que a
universalização da educação básica acontece em Portugal na viragem para o século XXI,
ou seja, quando a educação secundária passou a ser considerada uma condição quase
indispensável para a integração no espaço europeu (Council of the European Union,
2001).
Importa, igualmente, ter presente que o sistema educativo português tem sido, nos
últimos trinta anos, objecto de mudanças de grande amplitude. A implantação da
democracia (1974) gerou profundas alterações na estrutura, finalidades e modalidades
gestionárias da educação pública portuguesa. Os programas e manuais foram
completamente modificados, ensaiaram-se novos modos de avaliação, unificou-se o
ensino secundário, criaram-se novos modelos de organização e gestão escolar. Verificouse, também, um acentuado desenvolvimento no processo de construção da escola de
massas em Portugal, que se traduziu num crescimento quase exponencial de alguns
subsistemas (educação pré-escolar, ensino secundário, ensino superior). Essa expansão
teve implicações profundas no número de actores escolares directamente envolvidos no
processo educativo (alunos, funcionários, professores, pais) e nas estruturas necessárias
para os acolher (edifícios e equipamentos, serviços de apoio social e de orientação
escolar, órgãos de tutela e de inspecção).
10
A inclusão na União Europeia e o avanço do processo de globalização contribuíram,
também, para redefinir os cenários subjacentes à evolução do sistema educativo
Português.
"Os sistemas educativos e de formação europeus necessitam de ser
adaptados não só às exigências da sociedade do conhecimento como
também à necessidade de um maior nível e qualidade de emprego.
Terão de oferecer oportunidades de aprendizagem e de formação
concebidas para grupos-alvo em diferentes fases das suas vidas:
jovens, adultos desempregados e as pessoas empregadas que correm o
risco de ver as suas competências ultrapassadas pela rapidez da
mudança" Carneiro et all. (2000: 53).
Essa redefinição assumiu contornos mais nítidos quando, em 2001, na sequência da
Cimeira de Lisboa, foram estabelecidas metas para a convergência dos sistemas
educativos europeus, nomeadamente:
•
Melhoria das competências básicas de crianças, jovens e adultos;
•
Diminuição do abandono escolar precoce, para valores inferiores a 10%, entre os
jovens com idades compreendidas entre os 18 e os 24 anos;
•
Universalização tendencial da educação secundária, tendo como referência os
jovens de 22 anos de idade, com uma taxa de conclusão de estudos não inferior a
85%;
•
Aumento do número de diplomados em matemática, ciência e tecnologia, para
um mínimo de 15% do total dos diplomados;
•
Desenvolvimento dos sistemas de aprendizagem ao longo da vida, de modo a
garantir o envolvimento de, pelo menos, 12,5% da população activa.
Analisar a situação do sistema educativo português à luz dos “mandatos” que lhe têm
sido conferidos nas últimas décadas e, em particular, no período compreendido entre
1995-2005, constitui o objectivo principal deste diagnóstico.
1. Análise da situação nos diferentes subsistemas
1.1 A expansão da educação de infância
O reconhecimento da importância dos primeiros anos de vida na aprendizagem e no
desenvolvimento dos jovens, associado à mudança no papel da mulher nas sociedades
contemporâneas, conduziu a um claro desenvolvimento das estruturas de educação pré11
escolar na 2ª metade do século XX. Em Portugal, este subsistema só passou a assumir
alguma relevância após a transição democrática, mas o seu desenvolvimento foi lento (ver
Figura 1).
Figura 1-Evolução da Educação Pré-Escolar (1959-2000)
Fonte: Eurydice, 2002
Fonte: Eurydice, 2002
No entanto, na última década assistiu-se a uma clara valorização do estatuto da
educação de infância. De facto, e reportando-nos aos objectivos do PRODEP III, houve
uma significativa aproximação das taxas de “pré-escolarização” às praticadas na União
Europeia, tendo-se garantido, mediante os pressupostos da Lei-Quadro da Educação PréEscolar que esta passasse a ser “a primeira etapa da educação básica, num processo de
educação ao longo da vida” (Artigo 2º). O objectivo consistiu em garantir a frequência a
todas as crianças de 5 anos de idade e a 75% das crianças de 3 e 4 anos, alargando a rede
a mais 46 000 crianças no período de 2000-2006.
As estatísticas europeias referem, no caso do nosso país, um aumento significativo das
taxas de cobertura para as crianças de 4 anos de idade (de 45,7% em 1989/90 para 73,6%
em 1999/2000), mas assinalam a persistência de “oferta escolar” e “não-escolar”, isto é,
de carácter social. Os mesmos dados sublinham, para 1999-2000, um aumento das taxas
de inscrição, para 70% das crianças de 4 anos e 80% das crianças de 5 anos. No entanto,
uma análise mais fina desta informação indica que a duração da frequência da educação
“pré-escolar” que, teoricamente, deveria ser de 3 anos, não ultrapassa os 2,2 anos.
Estatísticas recentes do Ministério da Educação revelam, para 2001/02, uma taxa
global de cobertura de 73,8% das crianças dos 3-6 anos e uma estimativa de 76% para
2002/03 (ver Figura 2).
12
Figura 2 – Taxas de Frequência na Educação Pré-escolar (1997-2003)
Fonte: DAPP, Estatísticas de Educação, 2003
Num país com graves problemas de literacia e exclusão social, o desenvolvimento do
subsistema de educação pré-escolar constitui, indubitavelmente, um factor positivo a
sublinhar. No entanto, não se deve confundir a expansão da rede com a qualidade dos
serviços educativos prestados. Estudos realizados demonstram que o impacto da educação
de infância nos resultados obtidos pelas crianças são mais profundos quando existe
envolvimento duradouro e as estruturas são de “qualidade” ou de “alta qualidade”. O caso
português demonstrou ainda que os efeitos da educação pré-escolar só eram sensíveis
após 2 anos de frequência, especialmente em crianças com origem socio-económica
baixa. Por outro lado, dados de 1997 sobre a situação portuguesa indicam que 72% das
estruturas de educação para os 3-6 anos têm resultados médios ao nível da qualidade. A
nossa longa tradição, no âmbito da educação de infância, de serviços educativos para as
crianças mais favorecidas e de serviços de carácter social para as crianças dos grupos
socio-económicos mais desfavorecidos, implica que o papel estratégico da educação préescolar deva ser amplamente regulado pelo Estado e pela sociedade civil de modo a evitar
os efeitos perversos mesmo das políticas generosas (Vasconcelos et all., 2003).
Importa, ainda, ter em consideração a problemática da segmentação do sistema
educativo português, com a correlativa descontinuidade entre educação pré-escolar e
ensino básico. Com efeito, a consideração da educação de infância como primeira etapa
da educação básica não deve fazer esquecer que, em Portugal como noutros países,
existem profundas diferenças nas tradições organizacionais, curriculares e profissionais
de cada um dos sub-sistemas (Kheroubi e Plaisance, 2000; Formosinho, 2000). Essas
diferenças poderão permanecer ocultas sob as novas regras de associação e gestão
13
escolar, mas, muitas vezes, os agrupamentos verticais apenas justapõem na mesma
unidade organizacional subconjuntos profissionais diferentes, com interacções escassas
(Formosinho, 2000).
Por último, importa relembrar que, num estudo recente sobre a realidade portuguesa
(DEB, 2000), a OCDE chama a atenção para o erro estratégico da não abrangência do
grupo etário dos 0-3 anos nas referidas prioridades políticas. Aliás, numa concepção de
aprendizagem ao longo da vida, constantemente reafirmada pelas directrizes europeias,
dificilmente se poderá conceber que a educação comece aos 3 anos. Os dados mais
recentes de que dispomos quanto às taxas de cobertura das crianças dos 0 aos 3 anos,
indicam a existência de taxas de cobertura de apenas 12,6%. Num país cuja taxa de
mulheres trabalhadoras a tempo inteiro é a mais alta da Europa, onde são acolhidas as
restantes crianças desses grupos etários? Apesar de algumas denúncias preocupantes, não
há qualquer supervisão ou regulação das estruturas de apoio à primeira infância.
Decorrente deste quadro parece de toda a relevância dar continuidade ao
desenvolvimento da educação de infância em Portugal, embora reforçando claramente
algumas vertentes da mesma, ou seja uma educação de infância concebida como:
- Uma primeira etapa da educação básica, em estreita ligação com o 1º ciclo da escola
básica;
- Abrangendo as crianças dos 0 aos 6 anos, em interface com as políticas sociais, tal
como para os 1º e 2º ciclos da educação básica, ligada às famílias, à educação de adultos,
ao combate à exclusão social, à qualificação da população activa, à criação de redes de
suporte às famílias e ao desenvolvimento local, enfim, à garantia de coesão social;
- Não segregada, isto é, que não crie “uma educação segregada para os grupos
desfavorecidos, paralela à das estruturas educativas para os mais favorecidos” (Bairrão,
2005);
- Inclusiva, o que pressupõe: uma atenção às crianças com necessidades educativas
especiais; a integração da enorme diversidade de grupos imigrantes e uma abordagem
proactiva às questões de género.
1.2. Escolaridade obrigatória: padrões de acesso, sucesso e
equidade
Reiterada por sucessivos governos durante quase dois séculos, a universalização da
escolaridade obrigatória só veio a consolidar-se, em Portugal, na última década. A
14
descida nos valores do abandono escolar, definido nos termos da Lei de Bases do Sistema
Educativo como o universo de indivíduos com menos de 16 anos que não concluíram o 9º
ano e que não se encontram a frequentar a escola, é claramente significativa neste
aspecto. Enquanto em 1991 existiam 12% de jovens nessa situação, em 2001, a
percentagem era apenas de 2,7%. O analfabetismo juvenil é, também por essa razão, um
fenómeno quase sem expressão.
A viragem do século coincide assim, pela primeira vez, com uma maioria da
população alfabetizada e com uma coorte juvenil que respeita as directrizes legislativas
no domínio da escolaridade básica. Apesar do progresso registado, a universalização da
escolaridade aqui referenciada reporta-se principalmente às dimensões do acesso e da
frequência, não se tendo registando progressos tão definitivos na vertente da
universalização do sucesso escolar (ver Figura 3). Por isso, a taxa de cumprimento
efectivo da escolaridade básica2 é claramente inferior à da coorte geracional integrada no
ensino básico (cerca de 100%).
As directrizes politicas3 que concedem prioridade à escolaridade obrigatória, no que
respeita à concessão de apoios e complementos, não parecem ter suscitado os resultados
pretendidos: a taxa de conclusão com aproveitamento do 1ºciclo que, em 1994/95, era de
90%, permanece próxima desse limiar (92%).
2
3
Com níveis de aproveitamento que viabilizem a obtenção do diploma.
Art.º 24 da Lei de Bases do Sistema Educativo.
15
Figura 3 -Taxa de cumprimento de escolaridade de 9 anos
Nos restantes ciclos do ensino básico não só não se verificou qualquer melhoria nos
padrões de sucesso dos alunos como é possível constatar um agravamento da situação,
indiciando que os “ganhos” em termos de abandono escolar se perdem no campo do
sucesso educativo (fig. 4).
Figura 4 – Taxas de transição / conclusão dos ensinos básico e secundário
Nível e ciclo de
escolaridade
1994/1995
2002/2003
1ºciclo EB
89,2
92,4
2ºcicloEB
87,9
85,2
3ªciclo EB
83,4
80,9
Ensino Secundário
78,7
66,3
Fonte: GIASE: Séries Cronológicas
Uma análise mais detalhada das taxas de retenção permite ainda observar que dentro
do sistema existem momentos críticos, no domínio da retenção, que correspondem aos
anos iniciais ou terminais de cada fase ou ciclo de escolaridade (ver Figura 5).
Fig 5 – Pontos críticos na transição de ano e ciclo
16
Fonte: DAPP
O sistema educativo português parece, assim, não respeitar diversos princípios
fundamentais consignados na Lei de Bases: a universalidade do acesso e do sucesso na
educação básica; a unidade estrutural do período correspondente à escolaridade
obrigatória; os padrões de sequencialidade progressiva entre níveis de ensino. A própria
igualdade de oportunidades educativas, como veremos posteriormente, está longe de estar
salvaguardada.
Além disso, importa ter em atenção que os graves problemas de insucesso escolar
referenciados, neste e noutros subsistemas, dificilmente poderão ser atribuídos a qualquer
“excesso de zelo” dos professores portugueses no desempenho das suas funções de
avaliação. Estudos internacionais têm sistematicamente relegado Portugal para lugares
mais que modestos no “ranking” das aprendizagens que os jovens efectuam em áreas
chave para o seu desenvolvimento (ver Capítulo 3). Esses resultados são confirmados
pelas provas de aferição que têm vindo a ser desenvolvidas, no nosso país, nos últimos
anos.
Estes elementos permitem constatar que a convergência europeia não pode ser
garantida unicamente por soluções administrativas, como o alargamento da escolaridade
obrigatória para os 18 anos. Aliás, as taxas de escolarização dos nossos jovens têm tido
subidas bastante apreciáveis nas últimas décadas, mesmo sem recurso a essa solução (ver
17
Figura 6). Para se conseguir promover o acréscimo de qualificação escolar dos jovens, em
Portugal, não basta que os jovens permaneçam mais tempo na escola; é preciso maior
sucesso educativo (cfr.Rosa, 2004).
Figura 6 -Taxa de escolarização dos jovens entre os 15 e os 18 anos de idade
Idade dos
alunos
1985
1990
1995
2002
57.5
68
94.2
99.6
41.0
54.2
81.7
82.9
38,2
47.8
74.4
70.7
32.5
41.3
59.7
63.4
15 anos
16 anos
17 anos
18 anos
Fonte: GIASE: Séries Cronológicas
Apesar dos constrangimentos identificados, a universalização da frequência do ensino
básico não constitui um aspecto negligenciável. Em primeiro lugar, porque evidencia uma
maior sensibilidade dos cidadãos nacionais face às questões da educação, confirmada pela
procura crescente dos restantes subsistemas. Em segundo lugar, porque as assimetrias
regionais que costumavam caracterizar o sistema educativo português, no que respeita ao
cumprimento da escolaridade obrigatória, são hoje pouco visíveis. Só os dados do
abandono escolar reflectem, ainda, de forma directa, a influência das dinâmicas locais nos
percursos escolares dos jovens (ver Capítulo 4). Em terceiro lugar, porque essa
universalização evidencia que as desigualdades de género, pelo menos na sua vertente
tradicional, se encontram actualmente bastante atenuadas. Aliás, as raparigas têm
melhores resultados escolares do que os rapazes, conseguem classificações mais
favoráveis nos estudos internacionais e apresentam taxas mais elevadas de
prosseguimento de estudos.
Existe, no entanto, uma importante dimensão da equidade social que não registou uma
evolução tão favorável nas últimas décadas: a relação entre origem social e percurso
18
escolar. Com efeito, a implementação da democracia não parece ter modificado o carácter
socialmente selectivo do sistema educativo português (ver fig.7)
Figura 7 – Relação entre a origem social dos alunos e o insucesso escolar (1989)
Origem socio-económica dos alunos
1ª Fase
2ª Fase
42
38
29
27
32
28
Profissões liberais
7
5
Directores
5
3
Trabalhadores rurais
Operários não qualificados
Camponeses
Fonte: Dias, 2003
Estudos recentemente realizados sobre os níveis de literacia dos estudantes
portugueses comprovam, igualmente, uma forte diferenciação social (Murray, 2003). A
condição social está, também, fortemente correlacionada com outras dimensões da
escolaridade: participação dos pais na escola (Dias, 2003, Silva, 1999); opções
vocacionais e aspirações profissionais (Silva, 1999); média de ingresso, grau académico e
subsistema de ensino superior frequentado (Balsa et all, 2001).
Neste contexto dificilmente poderemos falar de uma efectiva democratização da
educação em Portugal. Com efeito, esta pressupõe não apenas a igualdade de acesso
como de sucesso entre jovens, como a própria Lei de Bases reconhece: “É da especial
responsabilidade do Estado promover a democratização do ensino, garantindo o direito a
uma justa e efectiva igualdade de oportunidades no acesso e sucesso escolares” (Art.º 2).
Os problemas de eficácia e de qualidade da educação básica representam, além disso,
uma séria ameaça ao cumprimento dos objectivos europeus em matéria de educação e de
formação. Com efeito, as aprendizagens efectuadas nesta etapa têm um carácter
estruturante, pelo que o seu impacto se faz sentir nos níveis educativos subsequentes e na
própria vivência quotidiana.
1.3. Ensino secundário: situação e tendências
As directrizes europeias relativas à Cimeira de Lisboa transformaram o ensino
secundário numa etapa fundamental para a inclusão dos cidadãos na sociedade do
19
conhecimento. Com efeito, tornou-se amplamente reconhecido que se a Europa pretender
ser um parceiro competitivo na economia global necessita de uma força de trabalho
altamente qualificada, flexível e inovadora. Níveis de instrução elevados, além de
assegurarem melhores padrões de empregabilidade, desempenham um papel fundamental
neste processo:
“People with high prior educational attainment levels tend to go on to
participate more in adult learning activities. This is related to job
requirements but also to differences in attitudes and perception of
learning possibilities” (Commission of the European Communities, 2005
Report, p. 67).
Por isso a União Europeia incluiu, na sua estratégia para a educação e
formação, duas metas com incidência no ensino secundário:
1. Taxas de abandono escolar que não excedam os 10% entre os menores
de 24 anos;
2. 85% de diplomados neste nível de ensino, aferidos aos 22 anos de
idade.
Os riscos inerentes à não concretização destes objectivos estão sobejamente
identificados: “em 2004, apenas 2,5% da população entre os 25-64 anos, com menos
que o último ciclo de educação secundária, participava em actividades de educação e
formação. Os indivíduos com níveis elevados de instrução apresentam padrões de
participação nessas acções sete vezes superiores à da população com menor
qualificação escolar”(Commission of the European Communities, 2005 Report, p.
67). Portugal necessita, portanto, de investir significativamente na escolaridade pósobrigatória.
A evolução recente do ensino secundário em Portugal, aferida pela taxa de
frequência do mesmo, evidencia que os cidadãos nacionais não são alheios às tendências
comunitárias e globais no que respeita à necessidade de padrões mais elevados de
instrução (ver fig. 8).
Figura 8 – Taxa de escolarização no ensino secundário
Ano
Nº de matriculados
Taxa real de
escolarização
1985/86
221 951
17,8
20
1986/87
243 028
19,5
1989/90
309 568
28,2
1994/95
457 194
51,5
1997/98
442 783
59,1
2000/01
413 748
62,5
Fonte: GIASE: Séries Cronológicas
A generalização da procura do ensino secundário é, no entanto, obscurecida por
alguns fenómenos, nomeadamente:
(i) A diminuição em números absolutos da população escolar neste subsistema, a
partir do ano lectivo 1995/96, resultante das alterações nos padrões demográficos das
últimas décadas. (ver Figura 8);
(ii) O forte aumento das taxas de retenção escolar que acompanhou a expansão do
ensino secundário;
(iii) A crescente visibilidade pública dos fenómenos associados com o abandono
precoce do sistema.
Constatada a tendência para a generalização do acesso à educação secundária,
interessa analisar os padrões que lhe estão subjacentes. A observação da Figura 9 permitenos constatar, em primeiro lugar, que se verifica uma fortíssima concentração dos alunos
nos cursos gerais, em todas as regiões do território nacional.
Figura 9 – Evolução da entrada de alunos no ensino secundário (em números
absolutos)
21
Fonte: DAPP
Esta situação, embora indissociável da evolução recente da formação profissional no
nosso país, dificilmente será alheia aos valores culturais dominantes (supremacia da
cultura académica sobre os saberes técnicos e profissionais), às políticas salariais que
tendem a privilegiar os diplomados com o ensino superior e ao estatuto social dos cursos
e profissões facultados pelas diferentes vias. Não surpreende, por isso, que os alunos
escolham preferencialmente as vias orientadas para a continuação de estudos, embora a
procura de alguns cursos de cariz profissional também exceda a oferta dos mesmos, o que
agrava este fenómeno.
Figura 10 – Evolução da procura nos cursos gerais e tecnológicos por regiões (alunos
matriculados pela 1ª vez no 10º ano)
No plano da equidade social deve ser salientado que as raparigas constituem o grupo
com maior representação no ensino secundário, de acordo com as estatísticas de
1999/2000, mas perdem a posição dominante nos cursos profissionais (44,9%) e
tecnológicos (43.3%).
Elas continuam, além disso, a constituir a esmagadora maioria dos estudantes de
humanidades, em qualquer das vias de ensino. Estes aspectos evidenciam que as questões
22
de género, apesar da evolução positiva registada neste domínio, ainda exercem alguma
influência nas estratégias escolares e projectos profissionais de rapazes e raparigas.
Figura 11 – Opções escolares de rapazes e raparigas
Essa influência não invalida que, embora com intensidade desigual, ambos os géneros
pareçam sensíveis às novas orientações económicas e tecnológicas que caracterizam as
sociedades contemporâneas. De facto, a observação da Figura 11 permite-nos constatar
que o Agrupamento científico-natural é o que tradicionalmente suscita maior procura
entre os estudantes do secundário, escolha promissora num contexto em que se pretende
multiplicar o número de diplomados em Matemática e Ciências. A convergência com as
orientações comunitárias e com as novas regras de “proximidade” face ao mercado de
trabalho é, ainda, visível na (i) fortíssima retracção da área de estudos humanísticos; (ii)
no crescimento moderado dos cursos económico-sociais; (iii) na rápida evolução da
vertente de estudos científico-tecnológicos.
23
Figura 12 – Distribuição dos alunos pelas diferentes especializações
O quadro que efectuámos sobre a evolução do ensino secundário, aparentemente
positivo, torna-se mais complexo quando se equacionam as problemáticas da eficácia e da
qualidade deste subsistema. Com efeito, a análise das taxas de transição no ensino
secundário permite constatar que o impacto prático da expansão da procura deste nível
educativo é muito inferior ao que o crescimento das taxas de escolarização faria prever
(ver Figura 13).
Figura 13 – Taxas de transição e de conclusão nas diferentes especializações
24
Os problemas de retenção e abandono atingem fortemente ambas as vias de ensino,
contrariando o discurso habitual que tende a recomendar a “orientação vocacional” para
os alunos com problemas de sucesso académico. Portugal não poderá, assim, depender
unicamente do crescimento das “vias técnico-profissionais” para corresponder à
universalização tendencial do ensino secundário para que se encaminham as sociedades
europeias. O problema da reduzida eficácia do ensino secundário precisa de ser
globalmente considerado, caso se pretenda uma convergência real com os padrões
europeus nesta matéria.
1.4. Ensino superior
O ensino superior tem sido um dos principais beneficiários da expansão do sistema
educativo verificada nas últimas décadas. De facto, no início da década de 80 apenas 6%
dos jovens pertencentes à faixa etária entre os 18-22 frequentava o ensino superior. Em
meados da década de 90, essa percentagem atingia os 20%, e Portugal já apresentava
alguma vantagem face a certos países europeus mais desenvolvidos (ver Figura 14).
O importante aumento da procura do ensino superior, ocorrido nas últimas décadas,
expressa-se a vários níveis. Em primeiro lugar, abrange todas as regiões do país, o que
confirma a tendência para a redução das assimetrias regionais anteriormente enunciada
(ver Figura 15).
25
Figura 14 – Níveis de escolaridade nalguns países europeus
Figura 15 – Alunos matriculados no ensino superior por NUTs I e II
450 000
400 000
350 000
300 000
Continente
Norte
250 000
Centro
200 000
Lisboa e Vale do Tejo
Alentejo
150 000
Algarve
100 000
50 000
1990/91
1992/93
1994/95
1996/97
1998/99
2000/01
2002/03
Fonte: DAPP
Em segundo lugar, a expansão de ensino superior é visível em todos as vertentes do
mesmo (politécnico, universitário, particular e cooperativo) como se constata na Figura
16.
26
Figura 16 – Número de diplomados no ensino superior
Tipo de Ensino Superior
1993
1997
2000
2002
Ensino Superior Público
Universitário
13579
17272
18728
23459
Ensino Superior Público
Politécnico-Geral
6801
9791
18949
21673
Ensino Superior Particular e
Cooperativo-Universidades
3111
5397
5889
4825
Ensino Superior Particular e
Cooperativo-Outros
Estabelecimentos
7577
11338
14916
15443
Universidade Católica
Portuguesa
1100
1833
1709
1728
TOTAL POR ANO
32598
46103
60555
67673
Fonte: DSEI-OCES (2004)
O acesso mais generalizado ao ensino superior tem igualmente representado um
aumento muito significativo dos diplomados, que duplicaram na última década. Apesar
desse crescimento, é visível a reduzida eficácia do sistema: a taxa de insucesso escolar
ronda os 40% (ver Figura 17). Comparando as vias académicas e profissionais,
universidades e politécnicos, observa-se um fenómeno já detectado no ensino secundário:
os cursos orientados para a vida activa estão longe de constituir uma aposta segura para
os alunos que os procuram. As taxas de insucesso são, inclusivamente, superiores às
existentes na formação de cariz mais “tradicional”.
27
Figura 17 – Taxa de insucesso no ensino superior (2002-2003)
Alunos
Ano lectivo de 2002-2003
Natureza dos
estabelecimentos de ensino
Inscritos
1ª vez no
1º ano
Diplomados
Índice de
Sucesso
Taxa de
Insucesso
TUTELADOS
EXCLUSIVAMENTE PELO
MCES
50 436
29 951
0,59
40,6%
UNIVERSIDADES
28 586
18 156
0,64
36,5%
POLITÉCNICOS -
21 850
11 795
0,54
46,0%
Fonte: Observatório da Ciência e do Ensino Superior
Importa ainda referir que o crescimento do número de diplomados é sobretudo visível
nas áreas das ciências empresariais e de formação de professores (ver Figura 18).
Este facto, relativamente surpreendente face às escolhas que os jovens efectuam no
ensino secundário, poderá ser explicado por diferentes factores: (i) dificuldades
acrescidas de ingresso no ensino superior, decorrente das médias nacionais em
Matemática e Física, (ii) maior incidência do ensino privado nos cursos de “papel e
lápis”; (iii) “micropoliticas” de retenção escolar nos diferentes cursos e subsistemas, (iv)
feminização do ensino superior, num quadro cultural ainda permeável às questões de
género.
28
Figura 18 – Áreas de especialização (ensino superior)
Figura 19 – Alunos por área de formação e género
Sendo o aumento dos diplomados um dos objectivos estratégicos a atingir num
horizonte próximo importará analisar com cuidado a presente situação, de forma a obviar
às distorções que actualmente se verificam na transição para o ensino superior e na
29
conclusão do mesmo, quer na generalidade dos cursos quer, de forma mais específica, nas
áreas científicas.
1.5 -Educação de adultos e formação profissional
Desde a última década que as políticas e iniciativas no campo da educação e da
formação de adultos, em Portugal, reflectem a consciência que o país tem dos desafios
com que se confronta neste domínio. “A questão-chave que os indicadores quantitativos
levantam relaciona-se com a reduzidíssima qualificação académica e profissional da
população activa. Superar esta situação é talvez o maior desafio da sociedade Portuguesa,
o qual deve ser encarado com paixão, determinação e inteligência, sob pena de
condenarmos à morte profissional e cultural a maioria dos activos nacionais, com as
consequências facilmente previsíveis para o futuro do nosso país, designadamente em
matéria de competitividade internacional” (Simão, J, Santos, S, Costa, A, 2002, 396).
Com efeito a análise dos padrões de instrução da população portuguesa revela que
Portugal continua a apresentar uma estrutura de habilitações dominada pelo peso dos
níveis de instrução mais baixos: 71,6% da população tem padrões de escolaridade iguais
ou inferiores ao 9ºano. Além disso, é perceptível a existência de um forte contraste
geracional que começou a delinear-se algumas décadas atrás: "O contraste entre uma
geração de adultos – e activos – que mal cumpriu uma escolaridade mínima de 6 anos e
uma geração de jovens tendencialmente orientada para o completamento de estudos
secundários como benchmark mínimo da revolução operada nos processos de informação
e de conhecimento" (Carneiro et all., 2000:7). Apesar desta clivagem, os baixos índices
de escolarização não constituem um problema que afecte apenas a população mais idosa.
Se é verdade que cerca de 77% da população com idades compreendidas entre os 45 e os
64 anos não possui o 3º ciclo do ensino básico, essa mesma situação abrange 58% dos
indivíduos que têm entre 25 e 44 anos, e 46% dos adultos entre os 18 e os 24 anos. Ou
seja, trata-se de um problema que, embora com graus variáveis de incidência, constitui
uma característica estrutural da sociedade portuguesa.
Esta situação podia, no entanto, ser significativamente corrigida se a taxa de
participação da população adulta em acções de educação e formação não continuasse a ter
um comportamento modesto (ver Figura 20).
30
Figura 20 – Participação na educação e formação, por grupo etário e nível de
habilitações
Dados Anuais
1998
1999
2000
2001
2002
2003
Taxa de participação na educação e formação por grupo etário
25 - 34
7,4
8,2
8,2
8,3
7,6
8,5
35 - 44
2,3
2,4
2,8
2,3
1,9
2,0
45 - 54
0,7
0,9
0,9
0,8
0,6
0,8
56 - 64
0,3
0,2
0,3
0,2
0,2
0,2
25 -64
3,0
3,3
3,4
3,3
2,9
3,2
Taxa de participação na educação e formação por nível educacional
ISCED 2
3,2
3,6
3,3
2,9
2,4
2,6
ISCED 3
14,8
15,3
14,6
14,8
12,8
12,6
9,9
9,7
10,7
9,5
8,4
9,6
ISCED 4–6
Legenda: ISCED 2 – Básico; ISCED 3 – Secundário; ISCED 4 – 6 – Superior. Foi utilizada uma
metodologia diferente para o cálculo do indicador do 2º trimestre de 2003, factor que afectou os resultados
anuais deste indicador.
Fonte: INE, Inquérito ao Emprego, 2003.
Factores culturais, económicos e organizacionais concorrem para esta situação.
Estudos realizados situam a população portuguesa entre os grupos nacionais que menos
referem a necessidade de formação ao longo da vida (Murray, 2003). Além disso, há que
salientar que, devido às características do nosso tecido empresarial, apenas cerca de 22%
das empresas têm formação interna para os seus trabalhadores. Na Dinamarca, por
exemplo, esse valor é de 96%, seguido de perto pelo Reino Unido com 87%. Portugal é,
numa Europa a 25, o 23º país da União Europeia no que respeita ao desenvolvimento da
formação em contexto empresarial.
A estrutura económica nacional contribui, também, para que apenas cerca de 27% dos
portugueses beneficiam ao longo da sua vida de uma formação profissional ou
tecnológica, quando a média Europeia se situa nos 54% e nos países mais desenvolvidos,
como os Estados Unidos, a Alemanha e o Japão, este valor se situa, aproximadamente,
nos 80%.
As políticas governamentais têm reflectido alguma preocupação nesta área, sendo
visível o esforço para a melhoria dos níveis de certificação escolar e profissional e para a
31
diversificação e flexibilização das oportunidades de aprendizagem de adultos. Essa
preocupação tem-se traduzido na definição de diversas estratégias de intervenção: reforço
da intervenção do ensino recorrente, ao nível dos ensinos básico e secundário,
nomeadamente com a introdução do sistema de unidades capitalizáveis; desenvolvimento
de novas modalidades de formação, com garantia de dupla certificação (escolar e
profissional); criação de um sistema de reconhecimento, validação e certificação de
competências adquiridas em contexto de vida e de trabalho (RVCC); alargamento da
iniciativa de formação a diferentes entidades públicas, privadas e solidárias, desde que
previamente acreditadas; tentativa de definição de um programa nacional de combate ao
abandono escolar (ver também Capítulo 4). Esta intervenção tem sido apoiada quer nas
estruturas existentes nos Ministérios da Educação e do Trabalho, quer pela criação de
novas estruturas organizacionais, como foi o caso da ANEFA, em 1999, com dupla tutela
ministerial.
Não surpreende, por isso, que a percentagem de adultos com escolaridade igual ou
inferior à obrigatória tenha descido de 85% (1991) para 71.6% (2001). Assistiu-se,
também, a um crescimento da procura do ensino secundário na vertente do ensino
recorrente, o que constitui um bom indicador no que respeita à possibilidade de melhoria
dos níveis de instrução da nossa população adulta (ver Figura 21).
As mudanças registadas, na última década, no domínio da educação de adultos estão,
no entanto, longe de garantir alterações significativas nos padrões de qualificação escolar
e profissional da população portuguesa. A análise dos níveis de instrução da população
activa é particularmente esclarecedora neste domínio. Em 2000, quando se estabeleceu o
desígnio de transformar a Europa na economia centrada no conhecimento mais
competitiva do mundo, 8,9% da população activa portuguesa não possuía qualquer nível
formal de instrução, 33,9% não possuía mais do que quatro anos de escolaridade e 21,4%
mais do que seis anos. No total, 64,2% da população activa – correspondendo a 3 138 500
adultos – não completara a escolaridade básica de nove anos, revelando a priori um fraco
nível de literacia.
Figura 21 – Frequência do ensino recorrente
32
Fonte: DAPP
Poder-se-ia contrapor a esta caracterização o facto que as competências de vida e de
trabalho não se adquirirem unicamente através da frequência do sistema formal de ensino.
No entanto, se a perspectiva analítica for centrada nas competências de base
efectivamente detidas pela população adulta, a situação não é menos preocupante.
Estudos de âmbito nacional e internacional neste domínio mostram, de forma inequívoca,
que:
- Os níveis de literacia da população adulta são muito baixos (Gomes, Ávila,
Sebastião e Costa, 2002; OCDE e Statistics Canada, 2000)
- O envolvimento em actividades de educação /formação é bastante limitado e
centrado nos grupos etários mais jovens e com melhores qualificações
Não surpreende, por isso, que o XVII Governo Constitucional, há poucos meses em
funções, questione duramente as modalidades existentes de formação profissional e
escolar:
“Nos últimos 10 anos, discutiram-se e foram lançadas várias medidas de
requalificação de activos, jovens ou adultos, com o objectivo de colmatar os
défices de qualificação da população activa. Em particular, criaram-se vias
alternativas de ensino e de formação profissional e instituiu-se um sistema de
reconhecimento, certificação e validação de competências adquiridas ao longo
da vida, associado a programas de formação formal.
Quais têm sido os resultados quantitativos destas políticas? Quantos adultos,
nos últimos anos, viram reconhecidas as suas competências através da
obtenção de um diploma? Quantos adultos obtiveram uma certificação de
habilitações escolares?
33
Responder com seriedade a estas perguntas implica reconhecer que os
resultados obtidos estão muito, mas mesmo muito, aquém das necessidades de
formação da população activa”.
Anuncia-se, assim, um novo ciclo de políticas de formação menos centrado na definição
de novos programas do que na rentabilização das estruturas existentes:
“Os instrumentos já foram criados, sendo necessário agora renovar e estimular
a sua aplicação para que as políticas tenham os resultados pretendidos. Antes
de mais, é necessário diversificar a oferta de formação de pendor mais
profissional ou vocacional, rentabilizando os recursos humanos e tecnológicos
existentes na rede de escolas secundárias públicas, para responder às
expectativas dos alunos. No mesmo sentido, os cursos de educação e formação
de adultos (EFA) deverão ser prolongados para nível equivalente ao do
secundário, constituindo uma oportunidade de aprendizagem integrada na rede
de escolas secundárias e profissionais.
Quanto ao sistema de reconhecimento, validação e certificação de
competências, deverão ser introduzidos três melhoramentos. Em primeiro lugar,
o sistema deve ser ampliado, procedendo-se para tal à sua instalação em todos
os centros de formação profissional e nas sedes dos agrupamentos de escolas.
Em segundo lugar, o sistema deve ser prolongado para nível equivalente ao do
secundário para que possa constituir uma segunda oportunidade de certificação
para os cerca de 400 mil activos que, na última década, passaram por este nível
de ensino e não o completaram (dos quais 300 mil têm menos de 34 anos).
Finalmente, a eficiência do sistema deve ser melhorada para que possam ser
atingidas as metas de atribuição de diplomas previstas no PRODEP (cerca de
300 mil, contra os cerca de 20 mil até agora atribuídos).
Não será tarefa fácil generalizar o sistema de educação e formação de adultos, apesar
da vontade política expressa nesta matéria. No entanto, essa é uma tarefa inadiável para a
sociedade portuguesa. Não se trata apenas dos compromissos internacionais assumidos,
embora estes não possam ser desvalorizados. Trata-se, principalmente, de reconhecer a
alteração dos padrões de emprego em curso nas sociedades contemporâneas. Esta
alteração já é, aliás, bastante visível no contexto nacional:
“Saliente-se que, tanto no quadro da recessão de 2003 como da retoma da
primeira parte de 2004, o emprego dos detentores de habilitações mais
elevadas aumentou significativamente (22,6% com ensino superior e 14,7%
dos de qualificações mais elevadas, enquanto o de mais baixos níveis se
reduziu (cerca de 4% no mesmo período)” (Plano Nacional de Emprego,
2004: 23).
Além disso, a aposta na educação e formação de adultos, constitui uma estratégia
fundamental nas políticas de envelhecimento activo que se perfilam nas sociedades
europeias. Importa, ainda, ter presente que o desenvolvimento do subsistema de
educação/formação de adultos em Portugal é um aspecto não negligenciável em qualquer
34
politica de equidade e coesão social. Com efeito, é nos grupos etários superiores que se
fazem sentir, de forma mais aguda, os problemas de desenvolvimento.
2. Pontos críticos do sistema
A expansão do sistema educativo português constitui o aspecto mais marcante do
período que acabámos de caracterizar (1995-2005). Essa expansão, representa
obviamente, um esforço considerável num país cujas "divergências" com os padrões
educativos europeus são seculares. Infelizmente, as melhorias registadas não invalidam
que Portugal permaneça a uma distância considerável da maioria dos objectivos
estratégicos que a União Europeia tem vindo a definir para garantir o dinamismo e a
competitividade do seu espaço económico. Salientaremos, por isso, seguidamente, os
aspectos que se nos afiguram mais problemáticos no actual contexto educativo português.
2.1. As tendências demográficas
As tendências demográficas, num contexto onde os recursos humanos são
considerados centrais para o desenvolvimento económico, não podem deixar de constituir
um aspecto chave do diagnóstico sobre as políticas e práticas no domínio da educação e
do emprego. São conhecidas as tendências para o envelhecimento da população europeia
que afectam praticamente todos os Estados membros. A diminuição da população infantil
e juvenil tem sido particularmente acentuada em Portugal (ver Figura 22).
Não surpreende, por isso, que alguns autores considerem que a coorte juvenil
portuguesa é tão pequena que, a médio prazo, terá pouco impacto no nível de qualificação
da população activa portuguesa (Murray, 2003: 155). Infelizmente, o sistema de educação
e formação de adultos em Portugal não parece, como acabámos de constatar, melhor
preparado para enfrentar os desafios da "nova economia" do que o sistema de formação
inicial (cfr Lima, 2003; Murray, 2003).
Figura 22-Evolução demográfica por grupos de idade (1991-2001)
35
Fonte: DAPP
Além disso, como veremos seguidamente, os níveis de literacia predominantes em
Portugal limitam consideravelmente os benefícios que muitos activos poderiam retirar da
diversidade de agentes, iniciativas e processos de formação que caracterizam as
sociedades contemporâneas.
2.2. Os níveis de literacia e de competências básicas
Numa população activa de 4 892 000 trabalhadores (INE 2001) cerca de 3 milhões
(64,2%) não tem o que hoje é considerado a escolaridade obrigatória (9º ano). Mesmo
entre os que são portadores do diploma correspondente a esse nível educativo, não existe
garantia de que tenham adquirido as competências básicas. Com efeito, os resultados
mais recentes do Pisa4 (2001) mostram que muitos jovens portugueses apenas possuem
conhecimentos básicos de leitura que lhes permitem, no máximo, localizar uma peça de
informação no texto ou identificar o tema principal do que leram (52% entre os jovens de
15 anos). Além disso, é muitíssimo restrito o grupo de jovens que compreende detalhes e
inferências essenciais à apreensão crítica do texto (4%). Por outro lado, dados da
Inspecção Geral de Educação5 indicam que muitos dos alunos que concluem a
escolaridade básica (21%), o fazem sem aprovação em Língua Portuguesa, o que significa
que entram no mercado de trabalho sem um nível básico de competências para se
exprimirem oralmente e por escrito. Nestas circunstâncias, acabam por se encontrar numa
situação bastante desfavorável, no quadro das economias globalizadas em que hoje
vivemos (ver Figura 23).
4
Programme for International Student Assessment
36
Figura 23 – Percentagem de estudantes com níveis de leitura iguais ou inferiores
a 1 (Pisa, 2001)
Fonte: OCDE, Base de dados do Pisa, 2001
Importa, ainda, ter em atenção que, em 1990, a Declaração Mundial sobre Educação
para Todos da UNESCO incluía, a par da literacia, a numeracia como uma das
necessidades básicas de aprendizagem de qualquer pessoa. No entanto, os resultados
obtidos pelos nossos alunos em diversos estudos internacionais com incidência na área da
matemática revelam um fraco desempenho. Também as provas de aferição aplicadas no
final dos 4º, 6º e 9º anos confirmam aquele desempenho dos nossos alunos (ver Capítulo
3).
No domínio da cidadania digital, apesar dos progressos realizados nos últimos anos,
existe, igualmente, um amplo caminho a percorrer. De facto, se os progressos no domínio
do apetrechamento informático das escolas são inegáveis (ver Capítulo 3), o mesmo não
se poderá dizer de outros aspectos relevantes para a inovação pedagógica e tecnológica
nas nossas escolas. A evolução da formação de professores na área das TICs é ilustrativa
neste domínio. De facto, o essencial da formação verificada até ao momento ocorreu nos
programas utilitários de tipo genérico (processamento de texto, base de dados) e nas
novas áreas interdisciplinares e de complemento curricular6. O “núcleo duro” do
currículo, à semelhança do que tem ocorrido com outras inovações pedagógicas e
organizacionais (Dias,
2003),
parece pouco
permeável
aos novos processos
comunicacionais e de aprendizagem. Particularmente séria parece ser a situação no
5
6
Avaliação Integrada das Escolas (2001)
(As TIC na formação de professores, 2003).
37
1ºciclo do básico, onde, inclusivamente, se verificou uma significativa descida no número
de formandos na área das TICs (ver Figura 24).
Figura 24 – Número de formandos abrangidos em acções de formação (2000 –
2003)
Nível educativo
Nº de formandos em 2000
Nº de formandos em 2003
892
1 018
1ºciclo do E. Básico
2 754
2 384
2ºciclo do E. Básico
2 380
2 531
3ºciclo do E. Básico
2 356
3 062
E. Secundário
3 834
4 648
Total
14 216
15 646
Pré -escolar
Fonte: Nónio, Estudos Nacionais 2002-2003.
Os problemas de literacia e de domínio de competências básicos detectados neste
estudo tornam-se ainda mais preocupantes se tivermos em consideração que estamos
perante domínios onde se tem vindo a verificar um forte investimento internacional.
Aliás, as próprias directrizes europeias são muito claras no que respeita à necessidade de
melhorar os níveis de leitura dos jovens, de aumentar o número de diplomados em
matemática e ciências e de generalizar o acesso às TIC’s.
2.3 Níveis de educação, formação e empregabilidade dos jovens e
dos activos nacionais: a distância face aos padrões europeus
O domínio das competências básicas não constitui a única vertente onde se verifica
uma forte discrepância entre os objectivos definidos pela União Europeia e a realidade
nacional. Nas vertentes relativas à “universalização da educação secundária” e à
participação em actividades de formação ao longo da vida, essa distância é igualmente
preocupante.
Em primeiro lugar importa lembrar que se pretende que o abandono escolar precoce,
definido em termos europeus como o conjunto de jovens entre os 18 e os 24 anos que não
se encontram a frequentar qualquer acção de formação ou educação, se venha a fixar em
valores inferiores a 10%. Definido dessa forma, que não corresponde ao estabelecido na
38
legislação nacional, o abandono escolar precoce em Portugal é superior a 40% (ver Figura
25).
Figura 25 – Abandono escolar precoce (18-24anos)
Fonte: Eurydice
A magnitude do problema com que nos defrontamos pode ser aferida com
simplicidade: basta comparar a descida verificada na última década (cerca de 5%), com
aquela que teríamos que garantir (25%) para nos aproximarmos do “benchmark “europeu
(10%). Além disso, não estamos perante um problema que possa ser simplesmente
resolvido por via administrativa (o alargamento da escolaridade obrigatória para os 18
anos, por exemplo). A nossa taxa de escolarização entre os jovens dos 15 aos 17 anos é já
bastante elevada (Cfr Carneiro, 2000). Os resultados escolares não traduzem esse avanço.
Dificultam, também, por arrastamento, o cumprimento de outra meta europeia: o aumento
dos jovens diplomados com o ensino secundário para valores próximos dos 85% (valores
aferidos aos 22 anos de idade).
Figura 26 – Percentagem da população de 22 anos que completou com êxito pelo
menos o último ciclo do ensino secundário – nível 3 da tabela CITE (2002)
39
Fonte: Eurydice
Acresce que a renúncia ao sistema formal de ensino, como já foi referido, não é
geralmente compensada em Portugal pela integração posterior em sistemas de formação
profissional (ver Fig. 27). O abandono do sistema, largamente forçado pelas fracas
expectativas de sucesso e de continuação de estudos superiores, efectua-se sem qualquer
preparação específica para a integração no mercado de emprego. A actividade
profissional também oferece escassas possibilidades de progressão escolar e de
qualificação profissional, como vimos no ponto 1.5.
Figura 27 – Participação em acções de formação de adultos (+24 anos) por sexo
Fonte: DAPP
Aliás, no domínio usualmente designado por ALV será necessário efectuar um
esforço de magnitude não muito inferior ao identificado para o abandono escolar precoce.
Precisamos de quadruplicar a taxa de participação existente (passar de 3% para 12.5%),
num quadro nacional que nos últimos anos evidenciou alguma retracção, para garantir a
convergência com os nossos parceiros europeus.
As dificuldades envolvidas neste processo são agravadas pelo baixo nível de instrução
que caracteriza a população activa portuguesa e pelos problemas de literacia
anteriormente identificados. Com efeito, existe um largo espectro de estudos que
comprova que a participação em acções de educação e formação varia acentuadamente
com a idade e o nível de qualificação dos cidadãos (Plano Nacional de Emprego, 2004;
Progress Report, 2005). Uma correlação que em nada beneficia um país com uma coorte
juvenil limitada e uma população activa com baixos níveis de instrução e de formação
profissional.
40
2.4. A gestão e a regulação da educação
A problemática da convergência entre educação, formação e emprego está longe de se
esgotar na preocupação com as competências básicas exigidas pelos novos modelos
económicos e sociais. A modernização das estruturas empresariais implica, também, a sua
flexibilização, uma maior atenção aos padrões de qualidade e aos interesses dos
consumidores, processos sustentados de aprendizagem e inovação organizacional.
As organizações escolares, mesmo considerando que são detentoras duma
especificidade que importa salvaguardar, não podem permanecer alheias às alterações
gestionárias que gradualmente se têm vindo a impor em praticamente todos os sectores da
actividade económica e social, das empresas privadas à administração pública, das
estruturas centrais aos órgãos de poder local, da produção de bens à prestação de serviços.
Além disso, a emergência de novos modelos de aprendizagem, congruentes com as
sociedades de "modernidade tardia" em que vivemos, dificilmente poderá ocorrer no
quadro dos processos gestionários de matriz centralista e burocrática que continuam a
presidir ao funcionamento das escolas portuguesas. Com efeito, a concessão de
autonomia às escolas portuguesas tem sido um processo muito lento e limitado, raramente
ultrapassando o plano legislativo e formal (Dias, 1999, 2003). As principais alterações
políticas verificadas nesse domínio, apesar de promulgadas há quase uma década,
continuam em larga medida por implementar (Decreto-Lei nº 115/A, de 98. As
transformações efectuadas até ao momento – estrutura e composição dos órgãos de
gestão, reforço das atribuições dos órgãos de decisão local – não parecem ser de molde a
alterar significativamente as práticas organizacionais, curriculares e pedagógicas
prevalecentes na maioria dos estabelecimentos de ensino. Falta definir o essencial: as
competências efectivamente transferidas para as escolas; os processos de convergência
entre o modelo de direcção e gestão (centrados em projectos e equipas educativas) e o
sistema de colocação e contratação de professores; as modalidades de apoio institucional
às escolas e, em especial, os processos de regulação que assegurem a equidade num
quadro de diversidade organizacional.
Importa, igualmente, lembrar que a questão da territorialização das políticas
educativas transcende largamente o campo dos normativos organizacionais. A
importância concedida pela literatura da especialidade e pelas directrizes europeias às
novas modalidades de associação e concertação entre agentes e estruturas locais constitui
um claro indicador nesse sentido (parcerias, redes, "regiões aprendentes"). De facto,
41
pensar as sociedades contemporâneas exige hoje considerar as questões a um nível
regional e/ou local, para além do âmbito nacional e global.
2.5. Padrões de equidade social e de qualidade da educação
As directrizes relativas ao futuro da Europa contemplam alterações na concepção do
modelo social europeu mas, ao contrário das perspectivas neo-liberais mais radicais, não
pressupõem a progressiva eliminação do mesmo. Por isso, os Estados membros
continuam a ter importantes responsabilidades no domínio da coesão e da equidade
social. O sistema educativo português precisa, assim, de ultrapassar o carácter selectivo
que hoje o define e de garantir os preceitos constitucionais relativos à igualdade de
oportunidades educativas e sociais. Face ao diagnóstico efectuado, que a literatura da
especialidade corrobora, as áreas de maior sensibilidade no domínio da equidade são: as
modalidades de frequência da educação pré-escolar e o acesso à mesma (Reis, 1990;
Silva, 2000); a relação entre o sucesso escolar e a origem social, no decurso da
escolaridade básica (Pinto, 1996; Dias, 2003); a opção pelo prosseguimento de estudos
profissionais ou "gerais" (Silva, 2000), e o acesso às diferentes modalidades de ensino
superior: público/privado e universitário/politécnico (Balsa).
Os problemas de equidade são, também, bem visíveis na correlação entre a idade e os
níveis de qualificação escolar e profissional, várias vezes referenciada ao longo deste
diagnóstico. Importa, também, não esquecer a incidência do analfabetismo entre os
maiores de 60 anos, expressão maior das desigualdades geracionais que continuam a
caracterizar a sociedade portuguesa (ver Figura 28).
Figura 28 – Taxa de analfabetismo por escalão etário e sexo (2001)
Fonte: DAPP
42
Por todas estas razões, as questões de coesão e equidade social não poderão deixar de
ocupar um lugar de relevo nas políticas públicas relativas ao Horizonte 2007/2013. No
entanto, para que se verifique uma melhoria sensível nas oportunidades educativas das
crianças e jovens mais desfavorecidos os padrões de qualidade e de eficácia da educação
pública têm que ser significativamente alterados. E é nessa mudança que se joga o futuro
do sistema educativo português, como foi sistematicamente demonstrado ao longo deste
diagnóstico. Não basta investir mais em educação , embora os custos da educação por
aluno sejam ainda comparativamente baixos (OCDE, 2004). Não é suficiente apostar
unicamente nos aspectos visíveis do sistema: infra-estruturas, equipamentos, ratio –
professor, nível de qualificação dos professores. Nesses domínios, embora muito possa
ser ainda melhorado (em especial no ensino básico) já efectuámos progressos muito
assinaláveis (ver 4.3.2). No entanto, essas mudanças não tiveram os resultados esperados.
A cultura pedagógica, curricular e organizacional das escolas Portuguesas não sofreu
alterações significativas. Esses aspectos são vitais para uma educação de qualidade. E só
através de uma educação de qualidade, se poderá evitar “condenar à morte laboral e
cultural mais de três milhões de Portugueses”, “combater as desigualdades e a exclusão” e
“vencer as barreiras artificiais entre educação e formação”, como claramente se expressa
na Magna Carta da Educação e da Formação.
Face aos pontos críticos enunciados e às tendências que se desenham no espaço
europeu parece-nos de toda a pertinência que as políticas públicas relativas ao Horizonte
2007-2013 concedam uma atenção prioritária ao desenvolvimento de um sistema de
aprendizagem ao longo da vida, pautado pelos valores da qualidade e universalidade. A
concretização deste desígnio pressupõe, pela natureza e profundidade das transformações
associadas, o esforço concertado do Estado e da sociedade e civil, no quadro de mudanças
culturais e organizacionais de grande amplitude. Essas mudanças serão referenciadas no
próximo capítulo, integralmente dedicado à fundamentação e explicitação do desígnio
definido para o próximo Plano Comunitário de Apoio.
43
Capítulo 2 – O desígnio central para a intervenção no
campo educativo: a aprendizagem ao longo da vida
A estruturação do sistema nacional de aprendizagem ao longo da vida constitui, do
nosso ponto de vista, o desígnio central e agregador em função do qual definimos os
eixos estratégicos de intervenção prioritária no campo educativo. É sobre a
fundamentação deste desígnio e as suas implicações que nos detemos no segundo capítulo
do presente relatório.
Começamos por explicitar a concepção de aprendizagem ao longo da vida adoptada,
que transcende as perspectivas economicistas e instrumentais que caracterizaram o final
do séc. XX, perspectivas estas centradas na competição e na racionalidade técnicocientífica.
Seguidamente, analisamos as implicações da escolha deste desígnio no contexto
nacional, dada a situação de partida muito desfavorável, nomeadamente em termos de
níveis de instrução da população, assim como as prioridades de intervenção.
Finalmente, referimos algumas mudanças genéricas e estratégicas a operar, em termos
de gestão dos sistemas de educação e de formação, para que seja possível estruturar um
sistema de aprendizagem ao longo da vida.
2.1. O contexto social global e a mudança de paradigma
educativo – o conceito de aprendizagem ao longo da vida:
O sucesso do conceito de “aprendizagem ao longo da vida” (ALV) na última década
do século XX está relacionado com duas ordens de preocupações relevantes, mas
distintas. A primeira, de cariz económico, reconhece ao conhecimento e à informação o
papel de "matéria-prima" fundamental do desenvolvimento económico. Assim, deste
ponto de vista e tendo em conta a pressão económica para competir e a rapidez com que
se processam as transformações tecnológicas, trata-se de encontrar formas de obviar à
rápida obsolescência do capital intelectual e das competências dos indivíduos. A
aprendizagem ao longo da vida surge, então, como uma prioridade do desenvolvimento
económico aos olhos dos principais actores económicos, com particular relevo para o
universo empresarial (European Round Table, 1995).
A segunda ordem de preocupações a que a ALV vem responder prende-se com uma
visão mais englobante e humanista da educação. Esta abordagem da ALV põe em relevo
44
a diversidade de saberes e competências requeridas pelas sociedades contemporâneas,
sejam elas as competências pessoais, necessárias à construção da autonomia e de
projectos de vida dos indivíduos, ou ainda as indispensáveis competências sociais de
cidadania activa, de capacidade de cooperação, de respeito pela diferença e de
participação social. É nesta ordem de preocupações que se inscreve o Relatório elaborado
para a UNESCO, em 1996, pela Comissão Internacional sobre Educação para o Século
XXI presidida por Jacques Delors.
A mudança de paradigma educativo em curso, de contornos ainda pouco definidos e
por vezes contraditórios, está ligada à própria natureza informacional das mutações
produzidas e ao contexto sócio-económico em que ocorrem. Ao tornarem-se a força
motriz da actividade económica, os novos conhecimentos comunicacionais definem agora
a capacidade de inovação de uma economia. Este processo altera o estatuto do próprio
saber, tornado mercadoria em si mesmo, condicionador da produtividade, da capacidade
de atrair capitais, da competitividade e do emprego (Breton et Lambert, 20037). Este novo
contexto global não determina fatalmente um novo paradigma utilitarista da educação e a
sua liberalização económica, mas actua fortemente neste sentido.
A evolução tecnológica dos meios e suportes de aprendizagem e a necessidade de
maior convergência entre os modos de aprender e os novos modos de produzir,
prefiguram também uma reconfiguração das formas tradicionais de educação/formação e
colocam aos sistemas de ensino e às instituições de formação novos desafios.
No contexto europeu, as iniciativas tomadas no âmbito da UE respeitantes à ALV
reflectem as duas ordens de preocupações acima referidas, com destaque para a primeira,
sobretudo nos documentos iniciais dos anos 90, inspirados nos textos programáticos da
OCDE sobre a matéria, que remontam a 19738.
O Livro Branco sobre Crescimento, Competitividade e Emprego (1993) prenuncia a
viragem na política da UE relativa à educação e à formação, de maior implicação, ao
sublinhar o seu papel decisivo na economia e no emprego. Em termos do que deve ser a
formação geral, o Livro Branco preconiza a aquisição por todos os indivíduos de uma
base cultural sólida, competências técnicas e aptidões sociais e aponta para a necessidade
de cada Estado-membro disponibilizar uma oferta educativa variada ao longo da vida,
certificar as competências adquiridas em contextos não-formais de aprendizagem e ainda
7
Breton, G e Lambert, M. (2003). Globalisation et universités. Nouvel espace, nouveaux acteurs. Éditions
UNESCO/ Les Presses de l’Université de Laval.
8
OCDE (1973). Recurrent education: A Strategy for Lifelong Learning. Paris: OCDE.
45
flexibilizar os seus sistemas de formação/educação, alargando-os a novos públicos e
promovendo a constituição de parcerias educativas.
A perspectiva predominantemente económica deste documento suscitou uma adesão
mitigada no mundo da educação. O Relatório Delors, Educação um tesouro a descobrir9,
publicado pela Unesco em 1996, confere ao conceito de ALV uma maior abrangência.
Nesta obra é tido em conta o papel da aprendizagem informal desenvolvida pelos
indivíduos ao longo da vida, dado “o potencial educativo dos modernos meios de
comunicação, da vida profissional, ou até das actividades de cultura e lazer” e a ALV
aparece como uma forma de ultrapassar a tradicional distinção entre educação inicial e
educação permanente. À educação inicial, correspondente ao período que vai desde o
nascimento até ao final do período de escolarização, é conferido o papel de promover a
aquisição dos conhecimentos e das capacidades básicas que preparam as pessoas para a
educação permanente. Esta, por sua vez, também integra componentes de educação básica
inicial de segunda oportunidade, como forma de dar resposta às necessidades da
população adulta.
Em termos políticos, a aprendizagem ao longo da vida passa a ser um direito social e,
como tal, acessível a todos; assim, a igualdade de oportunidades deixa de se perspectivar
unicamente em termos de acesso e de sucesso educativo na educação/formação inicial,
dado que os adultos necessitam também de actualizar permanentemente os seus
conhecimentos e competências. Este direito tem como contrapartida um novo dever de
cada indivíduo perante a sociedade, o de aprender continuadamente, com o que isso
implica de esforço e de trabalho acrescido.
Este conceito de ALV centra a acção voluntária de aprender nos sujeitos aprendentes
e abrange toda e qualquer actividade de aprendizagem formal, não formal e informal10,
que se traduza no desenvolvimento de conhecimentos e competências, realizada num
continuum educativo, qualquer que seja o contexto social.
9
Dellors, J. Et all (1996). Educação um tesouro a descobrir. Relatório para a UNESCO da Comissão
Internacional sobre Educação para o século XXI. Porto: Edições ASA (trad. portuguesa).
10
Por aprendizagem formal, entende-se a que decorre em instituições de ensino e de formação e que
conduz a diplomas e qualificações reconhecidas; por aprendizagem não-formal, a que decorre em paralelo
aos sistemas de ensino e formação não conduzindo, necessariamente, a certificados formais: finalmente, por
aprendizagem informal, entende-se aquela que se realiza na vida quotidiana, não sendo necessariamente
intencional - Comissão Europeia (2000). Memorando sobre a Aprendizagem ao Longo da Vida.
46
Influenciada por esta concepção, uma nova orientação da política europeia para a
ALV, menos economicista do que a anterior, surge com a publicação do Livro Branco
Towards a Europe of Knowledge (1997) que apresenta as linhas concretas de
desenvolvimento dessa política, para o período de 2000-2006.
Com a adopção da estratégia de Lisboa (Conselho Europeu de Lisboa, Março de
2000) é conferido à ALV o papel de pilar fundamental para a construção da Europa do
conhecimento, tendo em vista possibilitar uma transição bem sucedida para a economia e
uma sociedade assente no conhecimento. Segundo a estratégia adoptada nesta Cimeira, os
novos modelos de educação e formação devem valorizar os ideais europeus de
solidariedade, equidade e participação e devem ser reconhecidos os processos de
aprendizagem ao longo da vida, nomeadamente de construção de novos saberes, de
resolução de problemas complexos, de gestão das incertezas, de compreensão e de
promoção da mudança.
O Memorando sobre Aprendizagem ao Longo da Vida (2000)11 desenvolve esta nova
orientação da Comissão Europeia e coloca como objectivos centrais da aprendizagem a
construção de uma cidadania activa, enquanto participação em todas as esferas da vida
social e económica e o desenvolvimento da empregabilidade, entendida como
“capacidade de assegurar um emprego e de o manter”.
O conceito de ALV adoptado no Memorando é abrangente e designa toda e qualquer
actividade de aprendizagem (realizada no âmbito da educação geral, profissional,
formação, educação não-formal e aprendizagem informal ao longo da vida), empreendida
em base contínua e visando melhorar conhecimentos, aptidões e competências no campo
pessoal, cívico, social e profissional, tendo como premissa a disponibilização de serviços
de orientação e aconselhamento para todos, ao longo da vida.
Na sequência da Cimeira de Lisboa, novos desenvolvimentos vieram dar forma
operacional à política da UE neste domínio, nomeadamente o relatório ‘Os objectivos
futuros concretos dos sistemas educativos”, elaborado pela Comissão Europeia em 2001.
O Conselho Europeu de Estocolmo (Março de 2001) definiu os objectivos a atingir pelos
sistemas de educação e formação na Europa e o Conselho Europeu de Barcelona (Março
de 2002) e elaborou um programa de trabalho para implementar esses objectivos.
11
Comissão Europeia (2000). Memorando sobre Aprendizagem ao Longo da Vida. Bruxelas.
47
No programa de trabalho comum, a segunda destas metas diz respeito à ALV e é
formulada do seguinte modo: “Facilitar e generalizar o acesso à educação e à formação
em todas as fases da vida”; e na sua explicitação podemos ler:
“A necessidade de adaptar os sistemas educativos às necessidades das pessoas de
todas as idades e de poder atrai-las para o processo de educação e formação ao
longo da vida é considerado justamente como o mais importante dos desafios com
que os Estados-Membros se defrontam” (...) “A evolução da pirâmide etária (a
proporção de jovens na sociedade nunca foi tão baixa) aumenta ainda a
necessidade de incentivar a educação e a formação contínua nos grupos mais
idosos”. (CE, 2001: 812).
Neste documento é salientada a importância das novas realidades demográficas na
adopção da ALV como prioridade de intervenção. De facto, a ALV e o novo paradigma
educativo que a ela está associada vem dar resposta a múltiplas necessidades sociais
contemporâneas, entre elas a do prolongamento da vida activa e a da diminuição
percentual da população jovem. Não admira, portanto, que a ALV seja central na agenda
e no discurso político e que ela se tenha tornado uma componente estrutural de numerosas
políticas, mesmo com orientações divergentes, seja as que visam uma maior liberalização,
seja as que se orientam para o desenvolvimento sustentado.
2.2. A aprendizagem ao longo da vida no contexto nacional
Tal como os restantes Estados-Membros, Portugal tem de responder aos desafios da
sociedade do conhecimento, mas a sua situação de partida, em termos educativos, é muito
desfavorável e o país corre o risco de, até 2013, aumentar a distância que o separa dos
restantes Estados-Membros, nomeadamente no que respeita aos níveis de qualificação da
sua população.
Se, em sociedades que atingiram patamares desenvolvidos no que respeita à
massificação do ensino secundário e superior, é pacífico afirmar que a prioridade
educativa é a ALV, no caso nacional tal prioridade assume um carácter imperativo.
De facto, as projecções demográficas (1991-2043) assentes nos resultados dos últimos
censos apontam para uma evolução em termos de envelhecimento populacional em que se
chegará na próxima geração a uma percentagem de 13% de população jovem para 30% de
12
Comissão Europeia (2001). Os objectivos futuros concretos dos sistemas educativos. Bruxelas:
Relatório da Comissão (COM, 2001, 59) 31.01.2001.
48
população idosa. Esta evolução, assim como a do decréscimo da população, tem sido
retardada pela imigração, mas as projecções apontam também para a rápida diminuição
do saldo migratório (Ver Anexo 1).
Assim, mesmo se assegurarmos que as novas coortes que anualmente terminam a
formação inicial e entram no mercado de trabalho atingem um bom nível de educação
básica e qualificação, elas constituirão uma percentagem cada vez mais pequena da
população activa, e o seu impacto no nível médio de qualificação será cada vez menor. A
importância crescente dos escalões etários superiores no conjunto dos activos, o aumento
previsível da idade da reforma, os baixos níveis de qualificação da população activa e as
necessidade de actualização e reconversão profissional fazem com que, no caso nacional,
a ALV tenha de ser considerada a grande prioridade no campo educativo.
Apesar da revolução demográfica diminuir drasticamente a percentagem de jovens na
população activa, terá contudo de continuar a ser feito um esforço acrescido e um
investimento importante no que respeita à formação inicial de jovens. De facto, dada a
elevada percentagem de jovens portugueses que continuam a abandonar a escola
prematuramente e sem qualificação, esse esforço é necessário para que a distância que
nos separa dos restantes Estados-Membros não se transforme num fosso.
Em Portugal, nas duas últimas décadas, investiu-se fortemente em educação, e obtevese resultados significativos no que respeita à melhoria do acesso à educação, desde o préescolar até ao ensino superior. No entanto, apesar dos progressos realizados, continuamos
a ter, a nível quantitativo, taxas de cobertura da educação infantil, do ensino secundário,
do ensino profissional e do ensino superior muito inferiores às dos restantes EstadosMembros. Nos Anexos 3 a 5 podemos verificar que o progresso significativo realizado na
cobertura dos ensinos secundário e superior não foi suficiente para melhorar a nossa
posição relativa, dada a situação de partida ser especialmente difícil.
No que respeita ao desempenho qualitativo do sistema educativo, as fragilidades da
situação nacional têm sido objecto de atenção pública, aquando da publicação de
resultados de estudos internacionais sobre o desempenho dos alunos. Apesar de incidirem
em resultados parcelares e de não se tratar de uma avaliação global, tais resultados
constituem indicadores a ter em conta para aferir a qualidade do sistema e alertam para a
necessidade de a reforçar, aumentando simultaneamente a sua atractividade, a fim de
diminuir drasticamente o número de saídas precoces e abandonos escolares. Investir na
formação inicial é assim um importante imperativo nacional mas que, por si só, não é
49
suficiente para assegurar a adequada formação da população activa do primeiro quartel do
século XXI.
É ainda de ter em conta que no campo educativo os progressos não se fazem sentir de
imediato: por um lado, a entrada das novas gerações na idade adulta reflecte-se de modo
muito lento na elevação dos níveis escolaridade e qualificação da população activa; por
outro lado, o nível de educação dos pais repercute-se na educação da geração seguinte e
contribui também para as elevadas taxas de insucesso e de abandono dos filhos.
Neste momento, existe já um forte contraste geracional entre uma geração de adultos
que mal cumpriu a escolaridade mínima de quatro e seis anos e uma geração de jovens
que frequentou o ensino secundário. É uma questão de justiça intergeracional que aos
actuais adultos cujas oportunidades de aprendizagem foram cerceadas, sejam abertas
novas oportunidades em termos de ALV, tanto mais que o trabalho pouco qualificado no
sector secundário tende a reduzir-se drasticamente.
Relembremos aqui os actuais níveis de qualificação dos adultos, em que cerca de 3
milhões (64,2%) não tem o que hoje é considerado a escolaridade obrigatória (ver Figura
27). Além disso, comparando com o nível de escolaridade da população activa, na média
dos 25 países da UE, constatamos que em Portugal existe:
•
Cerca de 12% da população activa com escolaridade de nível secundário
superior, enquanto que na UE essa percentagem é de 46,2%;
•
8% da população activa com escolaridade superior, contra 19,2% na média da
UE.
A massificação do acesso à ALV ganha, neste contexto, uma importância estratégica
fundamental e deve ser considerada uma prioridade absoluta. Apesar do novo código do
trabalho prever que todos os trabalhadores tenham direito a um número mínimo anual de
horas de formação, de 20 horas até 2006 e de 35 horas a partir desse ano, haverá que
tomar providências, nas instâncias adequadas, para que tal direito se torne uma realidade
e para que as empresas (e os próprios trabalhadores) realizem o necessário investimento.
Figura 29 - População activa por nível de instrução em 2000
Nível de instrução
Nenhum
Ensino básico:
1º Ciclo (4 anos)
2º Ciclo (6 anos)
3º Ciclo (9 anos)
N.º
%
433 200
8,9
1 659 700
1 045 600
33,9
21,4
14,6
50
715 900
Ensino secundário
585 400
12,0
Ensino superior
452 200
9,2
4 892 000
100,0
Total
Fonte: INE, 2001
O envolvimento dos adultos com idade superior a 24 anos em actividades de
formação e educação é, como já foi referido no diagnóstico da situação, muito baixo.
Acresce ainda que, em Portugal, quem participa em acções de educação e formação
são sobretudo os jovens adultos, com um bom nível de qualificação. Ou seja, os que
menos benefícios retiraram da formação inicial são também os que menos beneficiam da
formação contínua. Haverá, por isso, que investir fortemente numa educação não
escolarizada, dirigida prioritariamente aos adultos que dela carecem e que tenha em conta
os seus muito diferentes pontos de partida, conhecimentos e necessidades.
Este tipo de oferta educativa tem de passar a ser acessível a todos os cidadãos, de
qualquer idade, em qualquer ponto do país, de forma a que possam adquirir, quer as bases
de conhecimentos e a apetência pela aprendizagem necessárias ao desenvolvimento
educativo, quer as novas qualificações que lhes permitam realizar os seus projectos
pessoais e profissionais.
2.3 A estruturação do sistema de aprendizagem ao longo da vida
Tal como tem vindo a ser feito em diversos Estados Membros, os sistemas de
educação e formação nacionais têm que ser perspectivados e progressivamente
estruturados em função da ALV, para responder não só aos desafios da sociedade do
conhecimento, mas também à revolução demográfica e às suas implicações em termos de
necessidade de "envelhecimento activo" da população, permitindo assim a todos os
cidadãos vir a beneficiar das oportunidades de mobilidade entre países, regiões,
instituições, profissões e sistemas de emprego, no quadro da UE. Existe, contudo, uma
enorme distância entre o êxito que o novo paradigma de ALV tem tido, em termos de
conceito, e a aplicação de políticas de fundo conducentes à sua realização prática.
A estruturação do sistema de ALV pressupõe, com efeito, a adopção de políticas
dirigidas quer à reorganização, promoção e regulação da oferta de formação, quer à
procura de formação, estimulando-a.
51
No campo das políticas agindo sobre a oferta de formação, enunciamos seguidamente
algumas orientações transversais a adoptar, no contexto nacional, essenciais para tornar
realidade um sistema aberto e ebrangente de ALV e fazer face aos pontos críticos do
sistema:
1. Considerar a oferta educativa em termos amplos, abrangendo instituições de
educação e de formação e um vasto leque de organizações e associações
promotoras de aprendizagem em contextos não-formais e informais.
Tal significa valorizar, apoiar e reconhecer modos de aprendizagem nãoformais e informais, não favorecendo políticas conducentes a uma maior
dominância do modelo escolar, pois formas muito diversificadas de educação e
formação são necessárias para ir ao encontro da grande diversidade dos públicos,
e dos seus interesses e da enorme dimensão da tarefa educativa a realizar.
Significa
também
terminar
com
um
obstáculo
importante
à
operacionalização da ALV: a segmentação das administrações da educação e da
formação, a nível nacional, regional e local, que dificultam a continuidade e a
progressão entre estes dois diferentes tipos de aprendizagem.
2. Tornar norma o trabalho em parceria das diferentes instituições educadoras, de
forma a criar sinergias e a rentabilizar os recursos afectos aos diversos tipos de
aprendizagem.
No interior de cada bacia de formação, as diferentes instituições onde se
processa a aprendizagem têm de compartilhar responsabilidades e recursos no
sentido de disponibilizar a melhor e mais adequada oferta de formação possível,
no território em questão. Tal pressupõe um grau bastante elevado de autonomia
das organizações locais, o que não é ainda o caso das escolas e dos centros de
formação, para que possam negociar e contratar parcerias formais. A acção
governativa deve ter em conta esta necessidade e também conduzir de forma
determinada à constituição de parcerias. Estas deverão abranger todo o tipo de
instituições e de associações que concorrem para a tarefa educativa, no respeito do
princípio da co-responsabilidade no quadro do projecto de parceria.
3. Privilegiar políticas integradas, numa lógica crescente de territorialização,
conjugando os objectivos sociais, culturais e educativos da aprendizagem ao longo
da vida com o desenvolvimento económico local ou regional. Tais políticas
devem assentar na actuação integrada das diferentes administrações sectoriais, a
52
nível local e/ou regional e de diferentes tipos de ONG, e pressupõem a
constituição de parcerias alargadas que incluam os serviços públicos sectoriais.
4. Instalar os mecanismos de regulação e de coordenação que garantam a
coerência da rede, a gestão racional dos recursos, a qualidade da educação e a
prestação pública de contas a todos os níveis do sistema. A necessária
diversificação da oferta educativa (fornecedores, conteúdos e modalidades) para
responder à diversidade dos públicos exige, simultaneamente, formas de regulação
mais complexas, nomeadamente:
- sistemas de avaliação que conjuguem o desenvolvimento de uma efectiva autoregulação, com a prestação de contas e a supervisão;
- criação de sistemas de garantia da qualidade da educação/formação, pautando-se
por normas internacionalmente aceites que permitam a integração do sistema
nacional da ALV no contexto europeu e mundial.
As políticas dirigidas ao aumento, adaptação e regulação das ofertas formativas têm
de ser complementadas por políticas que estimulem a procura. A ALV tem por
pressuposto o querer aprender e a promoção do valor social da aprendizagem em todos
os contextos representa um passo indispensável para a mobilização da sociedade em torno
deste desígnio. No contexto actual, tal implica, designadamente:
1.
Valorizar socialmente a escola, as vias profissionalizantes e a escolaridade
de obrigatória de 12 anos, assim como todas as modalidades de
aprendizagem não formais e informais e a auto-aprendizagem.
2.
Divulgar adequadamente a oferta formativa e disponibilizar serviços de
orientação adequados a todos os cidadãos.
3.
Reconhecer, validar e certificar os conhecimentos adquiridos em contextos
diversificados.
4.
Incluir progressivamente a componente de formação no tempo de trabalho.
As políticas agindo sobre a oferta e a procura de ALV, atrás sumariamente
enunciadas, visam as metas de convergência europeia estabelecidas. A ALV, tal como a
explicitámos, aparece-nos como o desígnio central para o desenvolvimento na área da
educação/formação. Contudo, é necessário que este desígnio faça sentido, a nível pessoal,
social e profissional, para os cidadãos portugueses, para que se consiga uma real
mobilização social em torno da ALV.
Nos três capítulos seguintes explicitamos as componentes desta política de ALV, nos
três eixos prioritários de intervenção (ver quadro síntese) que propomos e que são:
53
1.
Promoção de competências-chave numa sociedade do conhecimento;
2.
Promoção da coesão social através da formação e da empregabilidade;
3.
Promoção da governabilidade da educação
Independentemente do que em termos de estratégia é específico a cada eixo, existe
uma abordagem genérica proposta, inerente à nossa concepção de ALV, que implica,
como indicámos, perspectivar a acção educativa e formativa de forma sistémica,
integrada e territorializada, não centrada exclusivamente na escola e estimulando a
participação
na
tarefa
educativa
de
todos
os
possíveis
parceiros.
Trata-se
fundamentalmente de assentar o desenvolvimento educativo no desenvolvimento global
das
pessoas
e
das
54
comunidades.
Quadro
Síntese
- Desígnio Principal
e Domínios de
Intervenção
G
O
V
E
R
N
A
B
I
L
I
D
A
D
E
APRENDIZAGEM AO
LONGO DA VIDA
QUALIDADE E UNIVERSALIDADE
AVALIAÇÃO
COESÃO
GESTÃO
MODERNIZAÇÃO
PARCERIAS
FLEXIBILIDADE
AUTONOMIA
LITERACIAS
F
O
R
M
A
Ç
Ã
O
TECNOLOGIAS DE
INFORMAÇÃO
COMPETÊNCIAS CHAVE
PARA A SOCIEDADE DO CONHECIMENTO
55
E
M
P
R
E
G
A
B
I
L
I
D
A
D
E
Capítulo 3 – Promoção de competências-chave numa sociedade
do conhecimento
3.1 Introdução
Assistimos nas últimas décadas a um "pôr em causa" a eficácia das escolas no que
respeita às aprendizagens conseguidas pelos alunos. A questão não é, infelizmente,
apenas um problema nacional, mas possui nacionalmente contornos específicos. Dados
comparativos sobre desempenho, abandono e insucesso escolares não deixam dúvidas: a
escola portuguesa tem sido melhor a discriminar e a afastar alunos do que a desenvolver
competências em todos os que a frequentam. São prova disso as taxas de abandono
escolar, os graus de escolaridade da população adulta portuguesa e os níveis de
desempenho em estudos internacionais, nos exames e nas provas nacionais de aferição.
Embora o abandono escolar tenha diminuído significativamente no ensino básico, a
taxa de não frequência e abandono escolar ao nível do ensino secundário é ainda hoje,
segundo os dados do Eurostat (2004), uma das mais elevadas nos 25 países que integram
a UE. Por outro lado, à melhoria da frequência escolar no ensino básico não correspondeu
uma melhoria de desempenho dos alunos. Uma breve análise sobre dados comparativos
de estudos internacionais nos últimos quinze anos (Reading Literacy-IEA, 1992; II IAEP,
1993, Third International Study of Matematics and Science-TIMSS, 1997; e Programme
for Student Assessment -PISA, 2001, 2004) mostra que não houve progressão na
melhoria comparativa dos desempenhos dos alunos portugueses em leitura, embora tenha
havido uma ligeira melhoria em matemática. Os resultados do PISA (2001 e 2003)
confirmaram a manutenção dos baixos desempenhos em leitura, matemática e
conhecimento científico obtidos em 1992 e 1997, confirmando que os jovens portugueses
de 15 anos se continuam a situar nos últimos lugares, muito abaixo da média dos países
da OCDE. A directa implicação desta realidade é o comprometimento na possibilidade da
continuação de aprendizagens posteriores, determinantes numa sociedade cada vez mais
globalmente direccionada para o conhecimento.
O perigo de exclusão ao acesso a trabalhos diferenciados de largos segmentos da
população nacional, devido a baixas qualificações, compromete em cadeia a formação
futura. A causalidade recíproca ganha aqui uma dimensão potenciadora: quanto menor é a
formação, menor a oportunidade de trabalhos onde o acesso à continuação da formação é
56
prática corrente. É assim que a iliteracia aparece sempre ligada à exclusão social, à
impossibilidade de mobilidade social e, em última instância, à pobreza.
A taxa de 9% de analfabetismo nacional adulto que ainda perdura, de acordo com os
indicadores dos países que integram a União Europeia, remete Portugal para uma posição
de desvantagem em relação aos outros estados membros. No relatório European
Parliament Report on Illiteracy and Social Exclusion de 2002, Portugal surge como o país
membro com taxas mais elevadas de população que apresenta graves dificuldades de
acesso à informação escrita. Estes valores são confirmados no The Statistical Yearbook of
the Economic Comission for Europe 2003, onde o analfabetismo da população com
idades superiores aos 15 anos (5,3% nos homens e 10,1% nas mulheres) só é suplantado
pela Turquia e pela Albânia.
O consumo de informação escrita de uma população é um dos indicadores que nos
permite apreciar a capacidade de acesso à informação de uma comunidade. Também aí os
dados colocam Portugal muito atrás de qualquer país do espaço da União Europeia.
Um outro indicador discriminativo de acesso à informação e, consequentemente, à
aprendizagem, é a acessibilidade às tecnologias da informação e comunicação. No
Relatório EITO (2001) é estabelecida uma forte correlação entre o investimento em
tecnologias informáticas e o rendimento per capita dos países. Não podendo ser
estabelecida uma simples relação causal, pode constatar-se que o investimento em compra
e uso de computadores num país é acompanhado em paralelo pelo nível de riqueza que
nele é produzido. Entre os países que em 1999 integravam a UE as assimetrias são
também significativas, sendo o investimento per capita da Suécia, no referido ano, 10
vezes superior ao da Grécia, o país que menos investiu, logo seguido de Portugal. Nesse
mesmo ano o número de computadores por 100 habitantes era em média, na União
Europeia, de 22 unidades, com Portugal a usufruir de 8.5 computadores por cada centena
de portugueses.
A possibilidade de aceder com rapidez e eficácia à informação, qualquer que seja a
idade do utente, é certamente uma via de construção de conhecimentos e de
desenvolvimento do que já hoje se designa por inteligência conectiva. A preocupação
com a educação neste domínio nas instâncias comunitárias é bem patente no Relatório
ICT in Education and Training (Novembro, 2004), do Programa Comunitário “Education
& Training 2010”.
As tecnologias de informação e comunicação (TIC) apresentam a singularidade de
serem universais. É nesse quadro de universalidade que as suas características específicas
57
têm sido essenciais para condicionarem transformações estruturais no quadro económico,
social, educativo/formativo e organizativo da sociedade, abrindo um número cada vez
maior de sectores ao intercâmbio, à concorrência e à reestruturação internacionais. Assim,
o local e o global interpenetram-se, criando a necessidade de novas categorias de análise
da realidade.
O desenvolvimento pessoal, o ser pessoa no contexto da sociedade tecnológica
globalizada, apresenta uma forte correlação com a produção de competências no domínio
da lide com as novas tecnologias info-comunicacionais de base digital. É neste contexto
que faz sentido valorizar-se, estrategicamente, uma literacia digital, a par da literacia de
leitura e escrita, da literacia matemática e da literacia científica. Este é um problema com
abrangência intergeracional que não diz respeito, portanto, exclusivamente a crianças e a
jovens, mas também aos adultos e aos mais velhos. Nessa medida focaliza a necessidade
de uma aprendizagem e de uma educação/formação ao longo da vida.
Um outro factor facilitador de aprendizagem ao longo da vida, e consequentemente do
usufruto do conhecimento e da mobilidade, é o domínio de uma ou mais línguas, para
além da língua materna. O desenvolvimento de políticas multilingues tem sido uma
constante na construção europeia e a aprendizagem de línguas estrangeiras tornou-se, por
isso, uma prioridade. A esta prioridade subjaz não só a necessidade de comunicação entre
falantes de línguas diferentes, mas também uma compreensão mais profunda das diversas
culturas que constituem o mosaico europeu e, consequentemente, o desenvolvimento da
cooperação e de uma cidadania europeia.
Numa Europa multilingue, a preservação da diversidade linguística implica a
promoção da fluência em línguas estrangeiras. É nesse sentido que deve ser lida a
recomendação emanada da reunião do Conselho da União Europeia, reunido em Março
de 2002 em Barcelona, e que confirmou a necessidade de desenvolver esforços
conducentes ao ensino de, pelo menos, duas línguas estrangeiras desde idades precoces.
No recente relatório Key Data on Teaching Languages at Schools in Europe (2005), é
possível encontrar um conjunto de indicadores que revelam que, embora o ensino de
línguas estrangeiras seja obrigatório em todos os países, a idade inicial dessa
aprendizagem varia (dos 3 aos 11 anos), o que significa que o nível de proficiência
atingido durante a escolaridade também é variável. Como obrigatória ou opcional, a
língua estrangeira mais ensinada é o inglês. De forma já consolidada, ou em regime ainda
de implementação, a aprendizagem de uma língua estrangeira inicia-se na maioria dos 25
58
países da União Europeia antes dos 10 anos de idade, sendo Portugal um dos poucos
países em que esse ensino se inicia obrigatoriamente apenas no 5º ano de escolaridade.
A possibilidade de usufruir da informação disponível, e consequentemente da riqueza
e do poder associado ao conhecimento, não é universal e a limitação do acesso ao
conhecimento é o maior obstáculo ao desenvolvimento individual e colectivo. A
qualificação profissional, o usufruto dos bens culturais e a própria qualidade de vida estão
condicionadas pela acessibilidade e pela fruição da informação.
Nas últimas décadas, ocorreram novos desenvolvimentos culturais, sociais, políticos e
económicos resultantes, em grande parte, da penetração das tecnologias de informação e
comunicação na sociedade contemporânea e, como sublinha Ilharco (2004), o impacto da
tecnologia moderna faz-se sentir na exigência de crescentes graus de formação e de
sofisticação educacional, cultural e profissional para a sua utilização (p. 33). Com efeito
mudou a natureza do objecto técnico que já não se manipula exclusivamente numa
perspectiva empírica, mas requerendo uma espessura significativa de saber teorético.
Deste modo, governos, educadores e a sociedade em geral reconhecem que os alunos
precisam de deixar a escola com competências que os tornem capazes de participar
activamente numa sociedade global e consigam avaliar a informação que lhes chega
permanentemente, de modo a dar algum sentido aquilo que os rodeia. Este é, na sua
essência, o âmago do conceito de aprendizagem para além da escola, i.e., ao longo da
vida.
A escola continua a ser um tempo e um espaço de aprendizagem muito importante,
não só pelos conteúdos que ministra mas, principalmente, pelas competências de
aprendizagem que desenvolve nos alunos. É hoje reconhecido de forma inegável e
incontestável que os alunos no final da escolaridade obrigatória necessitam possuir
competências que os tornem capazes de participar activamente numa sociedade global,
conseguindo filtrar e avaliar a informação que lhes chega permanentemente, de modo a
dar algum sentido ao mundo que os rodeia e assim construir conhecimento.
O conceito de competência é definido como uma combinação de capacidades,
conhecimentos, aptidões e atitudes e a disposição para os usar de modo integrado. A
competência, dotada de uma complexidade própria, é concebida como um processo
dinâmico e não como um estado. Para Pires (2005) a passagem dos recursos (o potencial
do sujeito, assente em conhecimentos, capacidades, atitudes, etc.) à acção implica um
processo de integração e construção, conferindo às competências um valor acrescentado.
A competência tem um duplo carácter operatório e finalizado; é competência para agir, e
59
apenas faz sentido em relação à finalidade da acção, numa determinada situação (p. 291).
A competência só pode, por isso, ser compreendida em relação ao sujeito e ao contexto
em que se situa. Deste modo, não pode ser separada nem da motivação nem da
intencionalidade do sujeito, pois está sempre ligada à situação significativa que o sujeito
constrói. Esta natureza dinâmica e globalizante do conceito de competência implica que
ela se vai construindo na acção; em si mesma a competência é um saber-em-uso.
Reequacionar os objectivos de desenvolvimento que contemplem a aprendizagem ao
longo da vida pode pois passar por favorecer o aparecimento de oportunidades de
desenvolvimento de competências essenciais, ou saberes estruturantes, que permitam
continuar a realizar aprendizagens dentro e fora do âmbito escolar, i.e., durante todo o
percurso de vida. Esses saberes estruturantes, transversais, transcurriculares, transferíveis,
multifuncionais e essenciais à consecução de outras aprendizagens, e do próprio acto de
continuar a aprender, foram designados por competências-chave , embora existam com a
mesma intencionalidade outras designações. Devidamente enraizadas no final da
escolaridade básica, deverão ser o motor das aprendizagens posteriores que se processam
em todo o percurso posterior, quer na vida profissional, quer na vida académica ou social.
O Relatório do estudo Saberes básicos de todos os cidadãos no século XXI (2004),
coordenado por Cachapuz, define saberes básicos como competências fundacionais que
se deseja que todos os cidadãos na sociedade da informação e do conhecimento possuam,
harmoniosamente articuladas, para aprender ao longo da vida e sem as quais a sua
realização pessoal, social e profissional se torna problemática (2004:17). No referido
relatório são definidos cinco saberes básicos para a vivência da contemporaneidade,
nomeadamente: aprender a aprender; comunicar adequadamente; possuir cidadania
activa; ter espírito crítico; e resolver situações problemáticas e conflitos.
Esta perspectiva é convergente com o que outros investigadores e filósofos têm
reflectido em relação às necessidades educativas no século XXI, como é o caso de Morin
(2000) que identifica sete saberes necessários à educação do futuro, que são, ao mesmo
tempo, eixos de acção que o autor desenvolve em torno de capítulos com as seguintes
designações: as “cegueiras” do conhecimento: o erro e a ilusão; os princípios do
conhecimento pertinente; ensinar a condição humana; ensinar a identidade terrena;
enfrentar as incertezas; ensinar a compreensão; a ética do género humano.
Autores mais ligados à aprendizagem e à formação profissional têm enunciado
listagens de “novas competências” para a vivência pessoal e social na actualidade, numa
perspectiva de formação ao longo da vida, as quais são igualmente válidas para o mundo
60
da educação em geral, a saber: espírito de iniciativa, perseverança, responsabilidade,
flexibilidade, criatividade, capacidade de trabalho em grupo, de comunicação, de análise
e de aprendizagem, capacidade de tomada de decisão, de planificação e de cooperação,
capacidade relativa à auto-imagem, capacidade de adaptação e de mudança, abertura a
novas ideias, motivação, sentido de organização, espírito crítico, autocontrolo, atitude de
liderança, persuasão, autoconfiança, percepção e interceptação nas relações pessoais,
preocupação e solicitude em relação aos outros.
Como atrás referíamos, o conceito de competências-chave remete-nos para um
conjunto de aprendizagens instrumentais e das quais depende a disposição e o sucesso
para aprendizagens posteriores. O período de aquisição destas competências não se
confina ao tempo e espaço escolares, inicia-se muito antes e prolonga-se para além da
escolaridade básica, mas é durante o período escolar que o indivíduo está genética e
socialmente mais disponível para retirar a maior vantagem de um conjunto de
experiências específicas e, de uma forma sistemática, aceder com solidez a saberes,
atitudes e aptidões que serão alicerces de uma aprendizagem continuada, após a
conclusão do processo de escolarização. O sucesso pessoal e o desenvolvimento colectivo
dependem
muito
do
nível
de
competências-chave
conseguidos
individual
e
colectivamente.
Entre os diversos domínios que esses saberes e atitudes podem contemplar,
considerámos prioritário, no contexto português, concentrarmo-nos numa perspectiva
multiliterácita, no domínio (i) da linguagem escrita (leitura e expressão escrita); (ii) da
literacia matemática; (iii) da literacia digital; e (iv) do conhecimento de línguas
estrangeiras. É para estes domínios que definiremos objectivos estratégicos de
intervenção, que quantificaremos impactos e metas temporais e que elencaremos
justificadamente caminhos para os atingir.
3.2 A linguagem escrita e a linguagem matemática
Muito mais do que uma realidade dicotómica, presente no conceito de
alfabetização/analfabetismo, ou ainda para além da funcionalidade que marcava a noção
de alfabetização vigente nas décadas que se seguiram à segunda guerra mundial, as
competências literácitas são hoje vistas num continuum de cariz relativo, dependentes das
exigências sociais do grupo de pertença do sujeito. Na sua essência, estas capacidades
contemplam a possibilidade de comunicar através da linguagem escrita em situações
61
diversificadas e com finalidades diferentes, em compreender e extrair eficazmente
informação de tipos de textos variados, em suportes diversos (papel ou ecrã), sobre
assuntos familiares ou desconhecidos e, em consequência, saber procurar e organizar a
informação obtida através de material escrito.
A linguagem escrita é pilar instrumental, indispensável no acesso, na produção e na
comunicação de conhecimento, e as capacidades de leitura das populações são um dos
indicadores utilizados pelas instâncias internacionais para determinar índices compostos
de desenvolvimento dos países (Elley, W., 1992). Dadas as exigências actuais colocadas
pelas sociedades mais desenvolvidas no acesso ao conhecimento, são requeridos cada vez
mais níveis superiores de literacia para que cada um possa procurar, obter e sintetizar com
eficácia informação proveniente de fontes diversificadas, base da resolução de problemas
que o quotidiano coloca.
A existência de analfabetismo e de níveis inferiores de literacia são barreiras ao
desenvolvimento dos sujeitos e das comunidades de pertença. Os 9% de analfabetos na
população portuguesa (Censo de 2001), com predominância no sexo feminino acima dos
65 anos e com uma distribuição regional assimétrica (5.7% em Lisboa, 15.9% no
Alentejo, 10.9% no Centro e 10.4% no Algarve) são sinais importantes no contexto
nacional. Por outro lado, as elevadas taxas de maus leitores nos alunos portugueses que
terminam a escolaridade básica (22% de maus leitores no PISA 2003 e os resultados
consistentemente baixos nas provas de aferição em Língua Portuguesa, de 2000 a 2004)
não preconizam um nível promissor de literacia adulta num futuro próximo.
No passado, a noção de alfabetizado ou letrado traduzia o conjunto de aprendizagens
básicas (leitura, escrita e cálculo) resultantes do facto de se ter frequentado a escola
durante um certo número de anos. A constatação de que muitos alfabetizados não eram
capazes de realizar tarefas do seu quotidiano, para as quais se supunha ser necessário a
mobilização de conhecimentos adquiridos na escola (Abrantes, Serrazina e Oliveira,
1999; Steen, 2001), leva a centrar hoje a alfabetização não só na aquisição de
conhecimentos, mas na sua mobilização em diversas situações consideradas importantes
na vida das pessoas, enquanto cidadãos activos e intervenientes. Ao analisar situações do
quotidiano para as quais é necessário mobilizar conhecimento matemático, Steen (1990)
assinala que, desde as finanças da casa aos desportos, das taxas autárquicas e impostos às
lotarias, da segurança na saúde ao uso de novos medicamentos, os cidadãos são
permanentemente confrontados com informação que requer compreensão matemática.
Numa comparação com a língua materna o autor destaca que esta e a linguagem
62
matemática
constituem
instrumentos
poderosos
na
descrição,
comunicação
e
representação.
A literacia quantitativa torna as pessoas mais capazes na medida em que lhes fornece
ferramentas para pensarem por si (Steen, 2001). Os cidadãos quantitativamente letrados
estão melhor preparados para compreender e saber lidar com as diversas forças que
interferem nas suas vidas e compreender, por exemplo, como diferentes sistemas de
votação podem influenciar os resultados de uma eleição.
A OCDE, em 1999, no International Programme for Student Assessment (PISA),
definiu a literacia matemática como “a capacidade de identificar, de compreender e se
envolver em matemática e de realizar julgamentos bem fundamentados acerca do papel
que a matemática desempenha na vida privada de cada indivíduo, na sua vida
ocupacional e social, com colegas e familiares e na sua vida como cidadão construtivo,
preocupado e reflexivo”.
O domínio de competências literácitas envolve sempre o conhecimento e uso de
sistemas simbólicos e de formas de raciocínio para os manipular eficazmente em
contextos sócio-culturais. Diversos estudos realizados no âmbito da literacia matemática
(e.g.Teresinha Nunes; Carraher et al, 1993) revelaram que práticas de numeracia informal
estão presentes em diferentes actividades sociais e que, quotidianamente, nos locais de
trabalho, as pessoas usam técnicas matemáticas distintas das que aprenderam na escola.
Os estudos em etnomatemática, por sua vez, evidenciam que essas competências não se
desenvolveram a partir de uma aprendizagem escolarizada, na medida em que tais
técnicas não integram o currículo oficial. Esta concepção sustenta a importância da
necessidade de valorizar a experiência cultural prévia que os alunos trazem para a escola,
com vista à articulação de práticas não escolares com a matemática escolar.
Os Principles and Standards for School Mathematics (NCTM, 2000), analisando as
necessidades da sociedade relativamente à compreensão matemática, apontam como
fundamentais: a) a literacia matemática, entendida como as compreensões quantitativas
que os estudantes precisam ter para tomar decisões inteligentes no mundo actual; b) a
literacia cultural, na medida em que a matemática é um produto cultural e intelectual da
humanidade e, por isso, os cidadãos devem apreciá-la e compreendê-la e c) a matemática
no trabalho, porque ao aumentar o nível de matemática necessária para desenvolver uma
cidadania capaz, também o nível de pensamento matemático e de resolução de problemas
melhoram no trabalho.
63
Em Portugal, a discussão sobre a literacia matemática ganhou contornos especiais
com os resultados do estudo A Literacia em Portugal, realizado em 1995 (Benavente,
1996), com participação da população adulta (dos 15 aos 64 anos), e com os resultados da
população escolar em estudos internacionais, como o II IAEP (Ramalho, 1994), TIMSS
(Third International Study of Mathematics and Science) e o PISA (Programme
International Students Assessment) 2000 e 2003 (GAVE, 2004). Os desempenhos obtidos
pelos adultos portugueses e pelos nossos alunos revelam os baixos níveis de literacia
matemática da população portuguesa.
A iliteracia, qualquer que seja o seu âmbito, diminui a capacidade de intervenção na
sociedade e, nesse sentido, constitui-se como um obstáculo à expansão e ao
aperfeiçoamento da democracia. As sociedades tornaram-se mais complexas e os níveis
de literacia, até então socialmente exigidos, revelam-se agora insuficientes, reduzindo,
por isso, o poder democrático das populações iletradas. É a esta luz que deve ser lida a
Declaração Mundial sobre A Educação para Todos (UNESCO 1990) que inclui, a par das
competências literácitas, a capacidade de resolução de problemas, os valores e as atitudes
como conteúdos básicos a serem aprendidos por todos. É dentro da mesma linha de
pensamento que Paulo Abrantes (2003), ao clarificar o conceito de competência, salienta
que esta inclui desde o nível de básico de desempenho (o saber-fazer) até a um nível de
integração superior, identificado com atributos qualitativos. É aqui que ganha sentido a
natureza holística e integrada da competência onde “o conhecimento está, obviamente,
envolvido, assim como a destreza necessária para o usar, mas este uso é emancipatório,
baseado na reflexão e implicando algum grau de autonomia” (p. 99). Conhecimentos
instrumentais, capacidade de os usar, atitudes e valores na sua utilização constituem a
essência do que entendemos aqui por competência literácita.
Perante os baixos níveis de competências de matemática, leitura, escrita da população
portuguesa, e no sentido de procurar alterar esta situação, apontaremos como objectivos
estratégicos neste sub-domínio (i) melhorar o nível de aprendizagem da linguagem escrita
e do conhecimento matemático durante os nove anos de escolaridade básica; (ii)
desenvolver a competência da leitura, escrita e conhecimento matemático nos jovens
adultos já inseridos no meio laboral, particularmente naqueles que abandonaram a escola
sem terminar a escolaridade básica; e (iii) promover os hábitos de leitura da população
escolar, proporcionando às comunidades locais meios e estratégias de envolvimento em
actividades promotoras da leitura.
64
Com um investimento programado, articulado e intencionalmente assumido pelas
escolas, famílias, autarquias, empresas e instituições de ensino superior, julgamos ser
possível, a médio prazo (8 a10 anos), inverter definitivamente a grave situação actual.
3.2.1 A promoção do nível da linguagem escrita e do conhecimento
matemático na escolaridade básica
Melhorar as competências de leitura, escrita e de conhecimento matemático implica
investir no melhoramento do ensino dessas mesmas competências durante a escolaridade.
Este foi o principal caminho seguido por diversos países ocidentais, após verificarem os
baixos níveis de desempenho das respectivas populações escolares. Referem-se, a
propósito, os relatórios e os programas subsequentes desenvolvidos nos Estados Unidos
da América (cf. A Nation at Risk, 1983; Everybody Count, 1992; Every Child Reading:
An Action Act Plan, 1998, 2000; The No Child Left Behind Act of 2001), na Inglaterra (cf.
The Kingman Report, 1988; The National Numeracy Strategy, 1998) ou na Finlândia (The
Study of Reading Comprehension in Fifteen Countries 1973; Projecto Luma, 1996).
As medidas tomadas pelos governos dos diversos países incidiram fundamentalmente
na melhoria da formação de professores para o ensino das competências visadas, num
investimento muito especial na qualidade do ensino nos primeiros anos de escolaridade,
no acompanhamento supervisionado dos professores, na responsabilização das escolas
pela avaliação monitorizada dos desempenhos dos alunos, dos professores e das escolas, e
no esbater de assimetrias de desempenho entre alunos e entre escolas.
A criação de conhecimento, através do desenvolvimento de investigação sobre a
aprendizagem e ensino da leitura, da escrita e da matemática, e a utilização dos resultados
dos estudos internacionais para desenvolver políticas adequadas poderão ser alavancas
poderosas na melhorias dos resultados a conseguir.
3.2.2 A competência matemática nos alunos portugueses
Os resultados do PISA 2003 (GAVE, 2004) mostram que Portugal tem ainda um
elevado número de estudantes com níveis muito baixos de literacia matemática – cerca de
30% dos nossos alunos têm um nível de literacia matemática igual ou inferior a 1. Nos
países da OCDE esse valor é de 21%. Isto significa que quase um terço dos nossos jovens
de 15 anos se limita a responder correctamente a questões familiares, em que toda a
65
informação está disponível e só conseguem identificar informação e levar a cabo
procedimentos de rotina de acordo com instruções, em situações explícitas.
Quando comparamos as percentagens de alunos nos níveis 5 e 6 do PISA (os níveis
superiores), existe também uma grande disparidade. Apenas 5% dos alunos portugueses
estão naqueles níveis, enquanto que em termos da OCDE essa percentagem é de 15%.
Também as provas de aferição, aplicadas no final dos 4º, 6º e 9º anos de escolaridade,
confirmam estes dados relativos aos nossos alunos. Nas provas do 9º ano, de 2004, 52%
das perguntas ficaram por responder ou tiveram respostas erradas, sendo o domínio dos
Números e Cálculo aquele em que há uma maior percentagem (60%) de não respostas ou
respostas totalmente erradas, seguido da Geometria (57%). Nas competências de
Resolução de problemas e de raciocínio as não respostas e as respostas erradas atingem
62%.
A situação agrava-se no 6º ano de escolaridade, onde a percentagem de respostas
erradas ou não respostas atinge 68%, registando-se os piores resultados nos domínios de
Álgebra e funções (75%) e Geometria (70%). Na competência da Comunicação as não
respostas e as respostas erradas atingem os 78%, seguida do Conhecimento de conceitos e
procedimentos (62%). Os resultados do 4º ano também mostram fragilidades pois a
percentagem de respostas certas é apenas de 51%. Por exemplo, o domínio da Geometria
tem apenas 45% de respostas certas, sendo esta percentagem, no que se refere à
competência de resolução de problemas, apenas de 39%.
Os resultados das provas de aferição, que têm mostrado alguma consistência ao longo
dos anos evidenciam algumas das fragilidades do nosso sistema educativo,
designadamente no 2º ciclo do ensino básico, que tem vindo a revelar os resultados mais
fracos.
Um dado, do PISA 2003 (GAVE, 2004), sobre o qual interessa reflectir, já verificado
em avaliações internacionais anteriores, é o facto de os alunos que frequentam anos de
escolaridade inferiores ao 10º ano (devido à repetição de um ou mais anos) obterem
resultados significativamente inferiores aos seus colegas do mesmo ano que seguiram o
percurso sem retenção (ver anexo 2). Daqui resulta a necessidade de repensar o nosso
sistema educativo no que se refere à retenção de alunos.
A investigação sugere que a forma como é encarada uma dada disciplina tem uma
forte influência na aprendizagem dessa disciplina, O anexo 3 mostra que, no PISA 2003,
mais de dois terços dos alunos portugueses se preocupam com as dificuldades sentidas
66
nas aulas de matemática, enquanto que apenas um terço dos alunos da Dinamarca ou da
Suécia o fazem.
Um problema adicional tem a ver com a falta de confiança pessoal e uma atitude
negativa que muitos dos professores, em especial os dos primeiros anos, têm
relativamente à Matemática; dificilmente se pode desenvolver nos outros uma atitude
positiva perante uma ciência se o próprio a não tem. Dos resultados de um questionário
aplicado a 202 professores do 1º ciclo do ensino básico da cidade de Lisboa em 1998
(Serrazina, 1998), conclui-se que a maioria não gosta de Matemática (mais de 60%) e não
a consideram uma das suas disciplinas favoritas. A investigação tem mostrado que a
forma como os professores encaram a disciplina tem uma repercussão muito forte nas
suas práticas lectivas. Acresce ainda que, ao contrário do que acontece em muitos países,
não existe em Portugal uma prática de monitorização e acompanhamento supervisionado
de aulas (segundo os dados do PISA 2003, apenas 5% das aulas são supervisionadas
contra 61%, em média, nos países da OCDE). Por outro lado, os estudos que nos
permitem conhecer com rigor as práticas profissionais dos professores de Matemática são
escassos. Todos estes factores influenciam certamente a qualidade do ensino e da
aprendizagem da Matemática pelos alunos portugueses (Ponte e Serrazina, 2004).
3.2.3 A competência de leitura e escrita nos alunos portugueses
No sentido de que a educação europeia possa ser uma referência mundial em 2010, na
sequência dos objectivos das Cimeiras de Lisboa (2000) e de Barcelona (2002), foram
estabelecidos na Cimeira de Estocolmo (2001) objectivos referenciais (benchmarks) a
atingir em 2010, entre outras áreas no nível de leitura dos estudantes dos países membros.
Não se trata de valores a serem alcançados por cada país, dadas as diferentes condições de
partida, mas de valores globais médios que cada estado membro deverá tomar em
consideração para a definição de prioridades políticas.
De acordo com esses objectivos, em 2010 o número médio de maus leitores nas
escolas da Europa comunitária deveria ser reduzido em aproximadamente 20%, tendo
como referência os valores do início do século. Com base nos resultados do PISA foi
estabelecido que a redução de 20% faria cair de 19.4% (2000) para 15.5% (2010) os maus
leitores de 15 anos. Contudo, os resultados comparados do PISA 2003 revelam que o
valor percentual dos maus leitores não diminuiu, pelo contrário registou um aumento para
19.8% de leitores de 15 anos que pontuaram no nível 1 ou – 1 no referido estudo. Isto
67
significa que aproximadamente um milhão de jovens europeus arrisca entrar no mercado
de trabalho sem competências básicas em leitura. São jovens com grandes dificuldades
em usar a leitura como um instrumento de aprendizagem e, portanto, incapazes de alargar
os seus conhecimentos através da linguagem escrita.
Portugal integra o grupo dos sete países da União Europeia com uma percentagem de
maus leitores superior a 21% e em que os rapazes se distanciam significativamente das
raparigas. Com efeito aos 22% de maus leitores nacionais correspondem 29.4% de
rapazes, contra 15.1% de raparigas.
Um olhar mais pormenorizado sobre os resultados do PISA 2003 mostra que 48% dos
jovens portugueses de 15 anos apenas possuem conhecimentos básicos de leitura que lhes
permitem, no máximo, localizar uma peça de informação no texto ou identificar o tema
principal do que leram. Apenas 4% demonstraram uma compreensão pormenorizada e
exaustiva do texto lido, avaliando criticamente o que leram e apreendendo profundamente
a informação de textos complexos.
Figura 30 - “Maus leitores”
Abaixo do nível 1
Nível 1 e menos 1
OCDE
6.7%
19.1%
União
Europeia
7%
19.8%
Portugal
7.6%
22%
Fonte: PISA 2003
Na sequência dos dados revelados pelo PISA, os resultados das provas nacionais de
aferição em Língua Portuguesa (de 2004) confirmam, nos três níveis de escolaridade
avaliados (1º, 2º e 3 º ciclos), as dificuldades que os alunos portugueses apresentam no
domínio da linguagem escrita. Assim, constata-se que apenas 44% do universo total dos
alunos do 9º ano responderam correctamente às questões de compreensão de leitura da
prova de aferição, havendo 43% que responderam incorrectamente ou não responderam.
No que respeita à produção escrita, só 19% dos alunos avaliados obtiveram a pontuação
máxima na produção de escrita compositiva de um texto. Uma análise mais fina permite
verificar que apenas 43% identificaram a informação solicitada, 40% realizaram
correctamente inferências e só 14% fundamentaram as opiniões assumidas. Nos níveis de
escolaridade inferiores, os resultados colhidos por amostragem apontam no mesmo
68
sentido. Com efeito, 56% dos alunos da amostra testada no 6º ano não responderam
correctamente às questões de compreensão de leitura formuladas, só 37% dos
respondentes compreenderam as inferências em análise e 17% identificaram
correctamente paráfrases. Também na expressão escrita, apenas 19% produziram com
correcção um texto. Na população mais jovem (4º ano), 58% dos alunos da amostra
responderam correctamente às questões de compreensão de leitura, 43% dos inquiridos
não reconheceram a informação solicitada e 44% não identificaram informação não
explícita no texto.
Figura 31 – Percentagem global de respostas correctas (Provas de aferição, 2004)
Ano de escolaridade
4º
6º
9º
Compreensão de
leitura
58%
26%
44%
Produção de textos
31%
19%
19%
Fonte: DAPP
Considerado indispensável para aprender e para comunicar, o domínio da linguagem
escrita não parece atingir nos alunos portugueses um nível essencial para prosseguir
estudos ou entrar no mercado de trabalho.
3.2.4 A formação de professores e o desempenho dos alunos
É hoje largamente reconhecido e aceite que a qualidade dos docentes é a pedra de
toque na qualidade da educação em geral e, particularmente, das aprendizagens das
crianças. A forte correlação encontrada entre a qualidade da docência, resultante da
qualificação profissional dos professores, e os resultados dos desempenhos dos alunos em
leitura está patente em diversos estudos que procuraram identificar variáveis que, com
maior peso, influenciam os resultados da aprendizagem. Esta correlação mantém-se,
mesmo quando controladas as variáveis relacionadas com o status económico e
linguístico dos alunos (cf. por exemplo Darling-Hammond, 2000).
A formação inicial de professores em Portugal foi nas últimas décadas palco de
mudanças significativas que se prendem, por um lado, com a universitarização da
formação para qualquer nível de ensino e, por outro, com a busca da definição de
políticas e modelos consonantes com as funções esperadas de um profissional de
educação e ensino nos dias de hoje. Nem sempre, porém, o esforço da procura e o
dispêndio de energias e de investimentos financeiros correspondeu a um resultado
produtivo.
69
Diversos relatórios e estudos nacionais sobre a formação inicial de professores no
âmbito do ensino da leitura e escrita (Sim-Sim, 1994; Relatório da Comissão de
Avaliação Externa – 2000 dos cursos de professores do 1º ciclo das universidades
públicas; Relatório - Português 2002) não deixam dúvidas sobre alguns pontos
questionáveis na formação inicial de professores, nomeadamente, o nível de
conhecimentos dos alunos admitidos nos cursos, a exagerada extensão dos planos de
estudo,
o
desequilíbrio
entre
conhecimentos
disciplinares
e
conhecimentos
metodológicos, a falta de adequação da qualificação científica e pedagógica dos docentes
formadores (Sim-Sim, 2001).
Por sua vez, os docentes já em exercício manifestam necessidades formativas muito
concretas. No estudo Português 2002, 79% dos inquiridos referiram necessidades de
formação para o ensino da leitura, 85% para o ensino da escrita e 77% para o ensino da
oralidade.
Apesar da manifestação de necessidades de formação, quando analisamos o número
de professores que nos últimos anos realizaram formação contínua, subsidiada pelo
PRODEP, verificamos que em 2002 apenas 3156, num universo de 129727 formandos, o
fizeram em Língua Portuguesa, 1137 num universo de 113812 em 2003, e 937 num
universo de 114785. Estes valores englobam docentes dos quatro ciclos de educação, não
discriminando o tipo e qualidade da formação oferecida.
No que se refere ao ensino da Matemática, a investigação da última década mostrou
claramente que os professores necessitam de ter uma profunda compreensão e um sólido
domínio dos conceitos matemáticos que vão ensinar (cf, por exemplo The Mathematical
Education of Teachers (CBMS, 2002). No entanto, diversos estudos e relatórios nacionais
sobre a formação inicial, e em especial sobre a formação para o ensino da matemática,
revelam fragilidades significativas nessa mesma formação (Relatório da Comissão de
Avaliação Externa – 2000 dos cursos de professores do 1º ciclo das universidades
públicas, Matemática 2001, Serrazina e Oliveira, 2002).
No estudo Matemática 2001, dos professores do 1º ciclo inquiridos 54% revelaram
não ter frequentado nenhuma acção de formação contínua de matemática para a
implementação do programa de 1990. No que se refere às necessidades expressas de
formação, estas cobrem um vasto leque que vai desde a forma como integrar conteúdos
numa perspectiva inter e multidisciplinar, à dinâmica de ligação da matemática à
realidade, através da resolução de problemas, passando pela aquisição de conteúdos
específicos como, por exemplo, no domínio da Geometria. Aliás, a formação em
70
Geometria é também uma das áreas mais referidas como carente de formação pelos
professores de Matemática de outros níveis de ensino. Um outro aspecto muito referido
pelos professores questionados neste estudo é a necessidade da formação centrada nas
escolas e com uma forte relação com as práticas na sala de aula.
Tal como no domínio do ensino da linguagem escrita, apesar da manifesta
necessidade de formação, o número de professores que nos últimos anos realizaram
formação contínua em Matemática, subsidiada pelo PRODEP, é significativamente
diminuto. Em 2002, num universo de 129 797 formandos, apenas 1923 (14,8%) o fizeram
em Matemática, contra 1 313 (11,5%) num universo de 113 812 em 2003, e 1 339
(11,7%) num universo de 114 785, em 2004.
À realidade das necessidades formativas sentidas acrescenta-se a quase inexistência
de acompanhamento lectivo supervisionado nas escolas. De facto, como atrás já
mencionámos, de acordo com o estudo PISA 2003, apenas 5% dos inquiridos
frequentavam escolas em que existe monitorização/supervisão do trabalho docente, em
contraste com a média da OCDE que é de 61%. Em síntese, uma formação inicial nem
sempre adequada, uma lacunar oferta de formação contínua de qualidade e a falta de
acompanhamento e supervisão das práticas docentes nas escolas não são bons augúrios
para a qualidade da docência e, consequentemente, para os bons desempenhos dos alunos.
3.2.5 Objectivos e estratégias para melhorar o desempenho dos
alunos
Com o objectivo de melhorar as competências no domínio da linguagem escrita e do
conhecimento matemático na escolaridade básica, propõe-se uma intervenção a três
níveis: A – na produção de conhecimento nacional sobre aprendizagem e ensino da
linguagem escrita e da matemática e na formação de uma rede nacional de especialistas;
B – na formação inicial e contínua de professores; C – no apoio diferenciado às escolas.
A. Produção de conhecimento e de materiais e a formação de especialistas
•A escassa produção nacional de investigação no domínio do ensino e
aprendizagem da linguagem escrita e da matemática é recente (15 anos) e
maioritariamente constituída por trabalhos individuais conducentes a graus
académicos. É urgente a constituição, e o respectivo financiamento, de linhas de
investigação nacionais que reúnam os poucos investigadores, dispersos por várias
instituições de ensino superior, e que algumas dessas linhas se articulem com
71
centros internacionais, nomeadamente localizados em países membros da União
Europeia. Seria de grande vantagem que os trabalhos académicos produzidos se
integrassem nas respectivas linhas, para potenciar recursos esforços e produtos.
•Sem uma rede de especialistas que apoie as escolas e que funcione como um
recurso de cariz regional não será possível diminuir as assimetrias de formação
nesta área. Esta rede, com objectivo de cobertura nacional, à semelhança do que
acontece em outros países, deveria visar, no caso dos professores generalistas (1º
ciclo do Ensino Básico), a existência, ao nível de cada agrupamento, de docentes
especializados em ensino da Matemática, e em ensino da leitura e escrita que
apoiem os restantes professores, dinamizando acções de formação e apoiando
projectos que visem a resolução de problemas específicos do ensino e,
consequentemente, da aprendizagem de competências de leitura, escrita e
Matemática. Nos 2º e 3º ciclos do ensino básico e no ensino secundário (docentes
por área ou disciplina), os especialistas poderiam assumir o papel do coordenador
do departamento ou do delegado de grupo de Matemática ou de Língua Portuguesa.
•A criação de um corpo de especialistas que possam apoiar as escolas,
particularmente as mais carenciadas, passa pela formação desses mesmos
especialistas. Julga-se pertinente a organização interinstitucional de pós-graduações,
conducentes ou não a graus académicos - mestrado e doutoramento, destinadas a
alimentar e sedimentar a referida rede de especialistas. Os poucos recursos
nacionais existentes poderiam ser optimizados a nível nacional através de
programas de pós-graduação da responsabilidade partilhada por várias instituições
de ensino superior.
•A divulgação do conhecimento nacional e a produção e divulgação de materiais de
ensino de qualidade para os diversos níveis de ensino é indispensável para alimentar
a formação nas escolas. São raros os materiais de apoio de qualidade para o
professor ensinar Matemática, leitura e escrita. Considera-se urgente a
disponibilização de materiais (textos pedagógicos, jogos didácticos) em papel e on
line capazes de responderam atempadamente às dificuldades colocadas na prática
docente dos domínios visados, em ciclos diferentes de ensino.
B. Formação inicial e contínua de professores
• Embora salvaguardando a autonomia das instituições de ensino superior que
formam professores, julga-se importante a assumpção de um conjunto de padrões de
72
qualidade a serem seguidos nos cursos de formação inicial de professores para os
domínios visados (leitura, escrita e conhecimento matemático). Um sistema de
monitorização externa ou de certificação da qualidade da formação poderia ajudar
na melhoria da formação em todas as instituições que formam docentes e constituirse-ia como garantia da qualidade da formação oferecida.
•A criação de redes formativas e de supervisão das práticas profissionais dos
docentes, sedimentada na constituição de parcerias de base regional entre as escolas
ou agrupamentos de escolas e as instituições de ensino superior de formação de
professores, poderia dar origem a bolsas de recursos disponíveis para a comunidade
educativa de cada região.
•A formação contínua dos professores beneficiaria se fosse concebida e
desenvolvida com base nas necessidades de cada escola ou de cada agrupamento de
escolas, centrada nas práticas de sala de aula, e na consequente reflexão sobre essas
práticas, e partilhada por docentes de níveis de ensino diferentes. Com efeito, o
desenvolvimento de competências literácitas (leitura, escrita, matemática)
funcionam num continuum que se não compadece com a artificialidade dos ciclos
escolares. Para além da modalidade de seminários, workshops, ou ciclos de estudo,
seria importante que a formação visasse o apoio a projectos (de turma, de escola, ou
interinstitucionais). Uma particular importância deveria ser dada à formação da
componente de avaliação dos alunos, das práticas de docência e das instituições
escolares. Seria igualmente oportuno que a formação se debruçasse também sobre
os manuais escolares, a sua escolha e uso.
73
C- Apoio diferenciado às escolas
A melhoria do nível de leitura e escrita e do conhecimento matemático dos alunos
portugueses implica, antes de mais, o envolvimento da sociedade civil, assim como
decisões de carácter político com objectivos claros, com metas calendarizadas, com a
disponibilização racional de recursos financeiros e com exigências de responsabilização
(accountability) de todos os intervenientes. O projecto americano The No Child Left
Behind Act of 2001, atrás mencionado, resultou de um Pacto de Regime entre os partidos
americanos Republicano e Democrático, envolveu verbas do governo federal e teve como
primeiro objectivo o desenvolvimento da literacia nos primeiros anos de escolaridade, de
tal modo que todas as crianças, independentemente das respectivas condições de origem,
aprendessem a ler fluentemente. Idêntica situação ocorreu na Finlândia nos anos
setenta/oitenta e na Inglaterra nos anos noventa. Embora com mais de uma década de
atraso, os caminhos a percorrer em Portugal não são muito diferentes.
Porque cabe às escolas um papel determinante na alteração das condições de ensino, é
importante, para além dos recursos financeiros, desenvolver dentro, fora e com as escolas
mecanismos específicos de apoio e monitorização. Nesse sentido, julga-se pertinente:
•
A criação de redes de supervisão aos professores e às escolas;
•
O
estabelecimento
de
contratos
programa
especiais
para
o
desenvolvimento das competências literácitas dos alunos nas escolas mais
carenciadas;
•
A rentabilização de projectos locais, regionais ou nacionais em curso;
•
O apoio a projectos interinstitucionais sedeados nas escolas;
•
O envolvimento das autarquias, das bibliotecas públicas, da rede de
bibliotecas escolares e de outras instituições locais, regionais ou nacionais,
nomeadamente os órgãos de comunicação social, as instituições religiosas
ou de solidariedade social, no sentido de valorizar a promoção da leitura e
do desenvolvimento da competência matemática;
•
A formação de outros agentes, para além dos professores, que possam
dinamizar actividades de leitura e promover a competência matemática nos
74
alunos dentro da escola ou fora dela (e.g., em bibliotecas, ATLs Actividades de Tempos Livres, associações recreativas, etc );
•
O apoio a experiências de “Boas práticas” no ensino das competências
visadas e a sua divulgação;
•
A criação de parcerias entre as escolas, os centros de formação e as
instituições de ensino superior da mesma zona geográfica, visando a
melhoria da leitura, da escrita e do conhecimento matemático dos alunos;
•
O envolvimento dos pais e de voluntários de cada comunidade na
implementação de programas de estimulação de leitura das crianças e dos
jovens e nas questões da aprendizagem da matemática.
3.2.6 A promoção dos hábitos de leitura na população escolar
O consumo de informação escrita de uma população é um dos indicadores que nos
permite apreciar o nível de leitura de uma comunidade. Também aí os dados nos colocam
muito atrás de qualquer outro país do espaço da União Europeia. De acordo com o
Eurostat (2001), 46% da população europeia diz ler cinco a sete vezes por semana um
jornal diário, havendo contudo uma grande diferença entre 78% de leitores entre os
finlandeses e suecos, contra 25% dos portugueses. Nestes últimos há mesmo 26% que diz
nunca ler o jornal. Estes valores encontram eco no Relatório da World Association of
Newspapers que dizem que a circulação de jornais diários em Portugal era em 2000 de
82.7 jornais por milhar de habitantes, contra 106.4 na Espanha, 408.5 no Reino Unido
347.1 na Dinamarca. Se da leitura de jornais passarmos para a leitura de livros, e ainda
segundo o Eurostat, 60% dos europeus diz ler, pelo menos, um livro por ano, contudo,
enquanto no norte da Europa a percentagem de leitores é de 80% na Suécia, 75% na
Finlândia e 74% no Reino Unido, em Portugal ficamo-nos pelos valores mais baixos da
União Europeia com apenas 32% de leitores.
A consolidação de hábitos de leitura, embora estabilizada na idade adulta, inicia-se
durante a infância. A forte correlação entre hábitos e níveis de competências de leitura
leva a que se invista na criação dos primeiros o mais cedo possível na vida da criança. É
no campo dos não consumidores de leitura que se recrutam os maus leitores e vice-versa.
Acresce ainda que “ser mau leitor é perpetuar um ciclo que ultrapassa o próprio
indivíduo adulto, pois produz efeitos directos na geração seguinte, na medida em que
quando se lê mal lê-se pouco, por isso, não se fomenta um ambiente de leitura para as
75
crianças que, partilhando o mesmo espaço de convívio, têm como ambiente de
socialização primária uma família não leitora.” (Sim-Sim, 2001:14).
Quebrar este ciclo e fomentar nas crianças o gosto por ouvir ler e ler com fins
recreativos exige um conjunto de estratégias diversificadas e eficazes que envolvem a
mobilização de meios e de recursos para além das famílias e da escola. Os meios
tecnológicos são um dos recursos recentemente usados em programas disponíveis em
diversos países europeus. Como exemplo, refere-se no Reino Unido o programa Reading
Is Fundamental, que ajuda a motivar para a leitura os jovens dos 0 aos 19 anos; La petite
souris em França; Storybook website, na Escócia, com histórias populares para crianças e
actividades sobre a leitura dessas histórias; Biblioteca Virtual Miguel de Cervantes, em
Espanha, destinada a fomentar a leitura on line dos mais novos; História do dia, em
Portugal, com histórias diárias inéditas, acompanhadas de actividades diversas que
incitam à leitura.
3.2.6.1 Objectivos e estratégias para promover hábitos de leitura e
desenvolver a literacia matemática
O exercício da cidadania de forma activa e participada nos dias de hoje implica a
capacidade de procurar, extrair, integrar e usar a informação, o mesmo é dizer que esse
exercício exige por parte de todos os cidadãos a capacidade de mobilização de
competências quer no âmbito da leitura, quer no âmbito da literacia quantitativa.
Promover hábitos de leitura e alterar a imagem pública da Matemática é uma necessidade
premente na sociedade portuguesa, requerendo o contributo das sociedades científicas e
das associações profissionais, dos meios de comunicação, das instituições escolares, de
investigadores e docentes de todos os níveis de ensino. Tendo em vista o objectivo de
criar, e cimentar hábitos de leitura na população jovem e promover o desenvolvimento da
literacia matemática, julga-se importante:
•
A divulgação, através dos meios de comunicação, da importância da promoção de
hábitos de leitura nas crianças e nos jovens;
•
A promoção de conferências, debates, programas de rádio e televisão, artigos de
divulgação na imprensa sobre a importância do envolvimento das crianças e dos
jovens em actividades de leitura e de literacia matemática;
•
A divulgação, através dos meios de comunicação, de actividades que incitem à
leitura (em papel e on line);
76
•
O apoio à divulgação de iniciativas locais ou nacionais de promoção da leitura já
existentes;
•
O apoio a projectos interinstitucionais de promoção de leitura e de
desenvolvimento de literacia matemática;
•
O desenvolvimento de projectos especialmente desenhados para crianças cujo
ambiente familiar não seja rico em actividades de leitura, nem em conhecimento
matemático;
•
A criação de semanas dedicadas à Matemática, abertas aos pais e à sociedade, e de
exposições interactivas de Matemática;
•
A formação específica de agentes, não exclusivamente professores, para
dinamizarem actividades de leitura e de promoção da literacia quantitativa;
•
A rentabilização dos recursos materiais e humanos existentes nas bibliotecas
públicas e escolares.
3.2.7 A promoção do nível de leitura e da literacia matemática nos
jovens adultos
Embora o abandono escolar tenha diminuído significativamente, segundo os dados do
Eurostat (2004), Portugal possui ainda valores muito baixos (aproximadamente 20%) de
adultos entre os 25 e os 64 anos com o ensino secundário concluído. Quando recuamos no
grupo etário (20-24 anos), encontramos uma melhoria significativa (49%) da população
portuguesa que terminou o ensino secundário, embora mais de metade dos jovens
portugueses fique aquém dos restantes países da União Europeia. O abandono escolar
precoce está ainda longe de se aproximar do benchmark estabelecido para a União
Europeia, i.e., um valor não superior a 10% em 2010, e mesmo que medidas políticas
tornem obrigatória a frequência do ensino secundário, haverá durante muitos anos uma
franja significativa de jovens adultos sem um domínio básico das competências de leitura
e escrita. O estudo de Benavente et al. (1996) é claro quanto aos indicadores literácitos
dos adultos: 37% da população adulta apenas conseguia compreender pequenos textos
que só implicavam a localização explícita da informação.
Considerando que segundo dados do Conselho Nacional de Educação (2003), em
2001, 55% dos alunos saíram antecipadamente da escola sem terem terminado a
escolaridade básica (9º ano), torna-se urgente criar condições para que, já em plena vida
activa profissional possam melhorar as respectivas competências literácitas de tal modo
77
que fiquem capacitados para (i) procurar e reconhecer a informação de que precisam; (ii)
aceder eficazmente à informação, qualquer que seja o suporte em que se apresente (papel
ou on line); (iii) incorporar a informação no conhecimento que já possuem; (iv) usar a
informação obtida de forma eficaz na consecução do objectivo visado; (v) reconhecer que
as competências literácitas requerem um aperfeiçoamento e actualização constantes ao
longo de toda a vida.
3.2.7.1 Objectivos e estratégias para promover o domínio da linguagem
escrita e do conhecimento matemático em jovens adultos que
abandonaram a escolaridade
No sentido de que o abandono escolar não torne irremediável a não aquisição de
competências devidas no tempo da escolaridade básica, julga-se importante:
• A criação e o financiamento de programas nas escolas, desenhados especificamente
para jovens que abandonaram a escolaridade, com idades inferiores a 20 anos, e
cujo objectivo seria o do desenvolvimento de competências literácitas no domínio
da linguagem escrita e da matemática;
• A criação e o financiamento de projectos de carácter local, em contexto social e
profissional, com o objectivo de desenvolvimento de competências literácitas em
leitura, escrita e matemática em adultos e jovens adultos;
• A promoção de contratos programa com as autarquias, bibliotecas, associações, com
o objectivo da promoção de programas de leitura e de desenvolvimento de
competências literácitas em adultos e jovens adultos;
• A promoção de contratos programa com as empresas para formação específica no
seio da empresa no domínio competências literácitas em adultos e jovens adultos;
• A formação e acreditação de formadores para o ensino de adultos e jovens adultos
em competências literácitas nos domínios visados;
• A produção e o apoio à produção de materiais para o ensino de competências
literácitas nos adultos;
• O incentivo à criação da figura do “tutor individual”, recrutado entre voluntários,
credenciados para acompanhamento dos formandos;
• A acreditação de competências literácitas no domínio da linguagem escrita e da
matemática, obtidas em contexto sócio-profissional, em programas e projectos
específicos.
78
3.3 A literacia digital e o domínio de línguas estrangeiras
A importância do domínio da língua materna, na sua versão oral e escrita, assim como
do conhecimento matemático, são reconhecidos como “saberes básicos” para
compreender o real, tendo sido, por isso, desde sempre, objecto de ensino no currículo
escolar de qualquer sistema educativo. O espectro, a função e a universalidade destes
conhecimentos ganhou, porém, como atrás referimos, a partir da Segunda Grande
Guerra, um valor particular. No mundo actual, em que a rapidez de deslocação de
pessoas e bens e de transmissão da informação fez romper fronteiras, dando origem a
um novo fenómeno, denominado globalização, outros saberes ganharam igualmente
relevância. Referimo-nos, particularmente, à capacidade multilingue dos indivíduos e
ao domínio das tecnologias de informação e comunicação, as quais têm sido um alvo
de constante melhoria e eficácia tecnológica. A plena integração numa sociedade
global requer hoje, e cada vez mais, que qualquer cidadão seja capaz de comunicar
eficaz e rapidamente, saiba como procurar em tempo real informação pertinente e
como transformá-la em conhecimento. As condições actuais de plena cidadania
passam, portanto, pela capacidade multilingue e pela literacia digital.
3.3.1 Multilinguismo e a aprendizagem de línguas estrangeiras
Mais do que nunca vivemos constantemente em contacto com outras línguas naturais
para além da nossa língua materna, mesmo que a nossa necessidade ou interesse de viajar
fisicamente sejam diminutos, a televisão e a Internet forçam-nos a ter um contacto
linguístico variado. Se nos limitarmos à União Europeia, encontramos no seu seio 20
línguas oficiais e, nalguns países, como é o caso no nosso vizinho mais próximo, várias
línguas nacionais para além do Castelhano.
Uma análise do peso percentual das línguas faladas na UE, revela-nos que o Inglês,
falado por 16% de falantes nativos, é hoje usado por 47% dos cidadãos europeus, o
alemão, com 24% de falantes nativos, surge em 2º lugar dominado por 32% de toda a
população da UE, e o francês em 3º lugar, com 16% de falantes nativos e 28% de falantes
na UE. O Português é falado por 3% da população europeia e esse valor corresponde
essencialmente aos falantes nativos. Acresce que aproximadamente 1% dos europeus diz
usar a língua gestual dos respectivos países.
79
Segundo dados recentes da Comissão Europeia (Education & Training 2010Languages of Europe, 200513), 45% dos cidadãos europeus pode já hoje ser considerado
multilingue, na medida em que é capaz de manter uma conversa fluente noutra língua que
não a sua língua materna. Neste grupo estão incluídos em maior percentagem estudantes,
adultos com um nível superior de educação, empresários, profissionais liberais e quadros
diferenciados. Portugal está entre o grupo de europeus que menos domina uma língua
estrangeira; apenas 1/3 da população o faz. As três línguas estrangeiras mais faladas em
Portugal são o Inglês (22% da população), o Francês (16% da população) e o Castelhano
(6% da população).
O domínio de línguas estrangeiras conduz ao implemento da capacidade de
comunicação e à possibilidade de usufruir de mais fontes da informação, alarga e potencia
a abertura a realidades culturais variadas, favorece o desenvolvimento da tolerância, da
aceitação e da diversidade e promove o desenvolvimento de capacidades metacognitivas e
metalinguísticas, que potenciam o próprio desenvolvimento da língua materna. Todos
estes fundamentos suportam as razões que têm levado as instâncias europeias a prestar
particular atenção ao fenómeno da mestria multilingue, apoiando e promovendo o
multilinguismo na Europa comunitária.
Na sua essência, o multilinguismo visa encorajar os falantes a aprender mais do que
uma língua estrangeira, o que exige um contacto directo com as línguas estrangeiras a
aprender, e que pode ocorrer devido à proximidade de falantes dessas mesmas línguas, ou
através da via do ensino formal.
O domínio de uma língua estrangeira é um processo moroso que requer continuidade.
Esse o fundamento subjacente à proposta saída do Conselho Europeu de Barcelona, em
Março de 2002, que deu orientações no sentido de que cada Estado Membro defina
políticas conducentes à mestria e diversidade linguísticas, particularmente através do
ensino de pelo menos duas línguas estrangeiras, a partir de idades precoces. Na Resolução
do Conselho da União Europeia de 1998, relativo ao ensino precoce das línguas, é
possível ler “ a aprendizagem precoce de uma ou de várias línguas distintas da língua
materna, […], especialmente através de uma via lúdica, numa fase em que a
receptividade e a flexibilidade intelectuais alcançam o potencial máximo, pode criar as
condições necessárias e favoráveis à aprendizagem posterior de línguas estrangeiras e
13
Com base no Eurobarometer 54 Special, 2001
80
contribuir para a aprendizagem de duas línguas da União Europeia, para além da língua
materna.”
A par do paradigma do multilinguismo, desenha-se teoreticamente na Europa um
novo paradigma, denominado plurilinguismo, em que a ênfase é colocada no
enriquecimento linguístico proveniente do alargamento cultural (e linguístico) em que o
sujeito se move, quer a língua estrangeira seja aprendida em casa, na escola ou noutro
ambiente. O conhecimento das línguas deixa de ser visto como fragmentado em múltiplos
conhecimentos culturais e linguísticos, para passar a ser considerado uma competência
linguística em que todos os conhecimentos e experiências linguísticas se inter-relacionam
e interagem. E como as línguas não são apenas objectos passíveis de conhecimento, mas
também instrumentos de comunicação e aprendizagem, a competência linguística14 tornase uma tarefa de aprendizagem ao longo de toda a vida, mobilizando o sujeito, em cada
situação, aspectos diferentes dessa mesma competência para comunicar com
interlocutores distintos ou para aprender sobre assuntos diversos.
A diversidade linguística apresenta uma considerável variação nos diferentes países
do espaço europeu. No conjunto dos países que integram a UE, 8% dos alunos de 15 anos
referiram que a língua de escolarização não corresponde à língua materna falada em casa,
mas essa percentagem cobre desde os 34% na Bélgica flamenga até aos 0.7% na Irlanda
do Norte. Segundo os dados disponibilizados pelo Key Data on Teaching Languages at
School in Europe, 2005, estes valores condizem com os referentes à população que
frequenta a chamada educação primária.
A informação disponibilizada para Portugal, com base no PISA, revela que existem
3.2% de jovens em que a língua de escolarização difere da língua materna. Trata-se de
crianças e jovens, nascidos ou não em Portugal, mas cujos pais não são falantes nativos
do Português. Na medida em que, com excepção das escolas estrangeiras, a língua de
escolarização em Portugal é o Português, e não existe nas escolas públicas ensino
bilingue, os referidos alunos, filhos de imigrantes, aprendem o Português através do
sistema de imersão linguística. Isto significa que, uma vez chegados à escola, todo o
ensino é ministrado em Português.
Num país, com as particularidades monolingues de Portugal, em que as
possibilidades de confronto com línguas diversas é inferior ao que sucede na Europa
14
não entendida aqui no sentido chomskiniano
81
central, a aprendizagem de línguas estrangeiras terá que passar primordialmente pelo
ensino eficaz das línguas estrangeiras dentro do sistema educativo. Até recentemente, o
ensino da primeira língua estrangeira era iniciado no 2º ciclo da Educação Básica, numa
altura em que os alunos têm entre 9 – 10 anos de idade. Recentemente através do
Despacho da Ministra da Educação, de 24 de Junho de 2005, foi aprovado o Programa de
Generalização do Ensino de Inglês nos 3.º e 4.º anos do primeiro ciclo do ensino básico
público. Este foi o primeiro passo para a iniciação a uma língua estrangeira antes da
frequência obrigatória de uma disciplina no 5ºano de escolaridade.
Na maioria dos países da UE, as línguas germânicas (o Inglês, o Alemão e em
menor escala o Neerlandês) são as línguas estrangeiras mais ensinadas, seguidas das
línguas latinas (Francês, Castelhano e Italiano). Com excepção da Bélgica e do
Luxemburgo, o Inglês é língua estrangeira mais ensinada aos estudantes europeus (90%),
durante o período da escolaridade. O Francês e o Alemão são as segundas línguas
estrangeiras ensinadas, dependendo cada uma delas da posição geográfica do país visado.
Em Portugal a 1a posição é para o Inglês e a 2ªpara o Francês.
Melhorar o domínio de línguas estrangeiras implica assegurar uma oferta
diversificada e de qualidade de ensino de línguas estrangeiras ao longo de todo o percurso
escolar do aluno e proporcionar oportunidades variadas de contacto dos alunos com
falantes nativos das línguas a aprender. Obviamente que a qualidade do ensino passa pela
qualidade da formação dos docentes e pela existência, disponibilidade e exploração de
materiais pedagógica e cientificamente adequados. Por último, a promoção de uma
sociedade multilingue passa, também, por assegurar que a população imigrante beneficie
de oportunidades de aprendizagem do Português padrão, nas suas modalidades oral e
escrita, e que cada comunidade linguística veja socialmente valorizada a sua língua e
cultura.
3.3.1.1 Objectivos e estratégias para a promoção da aprendizagem de
línguas estrangeiras na população escolar
•
A generalização do ensino do Inglês a todo o 1º ciclo do Ensino Básico e uma
progressiva sensibilização a línguas estrangeiras, a partir do último ano da
educação de infância, poderia favorecer um ensino precoce multilingue;
•
A criação de centros multilingues nos agrupamentos de escolas, onde pudessem
decorrer actividades de cariz diversificado (debates, conferências, filmes,
exposições), a serem frequentadas por alunos de idades e níveis de escolaridade
82
diversos, e pelos respectivos docentes de variadas áreas disciplinares, poderia
gerar espaços privilegiados de implementação de uma cultura plurilingue;
•
O convite a falantes nativos das línguas estrangeiras ensinadas no agrupamento,
para dinamizar actividades nas escolas, associações comunitárias, centros e
bibliotecas locais, permitiria o contacto com falantes nativos e fomentaria a
abertura a novas realidades culturais;
•
O desenvolvimento de actividades, programadas em conjunto, entre escolas
nacionais e escolas estrangeiras sedeadas em Portugal, em que as interacções
linguísticas e culturais fossem o foco principal, poderia potencializar a cultura
plurilingue entre professores e alunos;
•
A promoção de intercâmbios entre alunos portugueses dos níveis superiores do
Ensino Básico e Secundário com alunos falantes de outras países, assim como a
estimulação de intercâmbios lectivos e culturais (no âmbito do programa
Comenius, ou outros), entre professores portugueses do Ensino Básico e
Secundário
e
os
seu
congéneres
estrangeiros,
poderia
proporcionar
oportunidades de contacto multilingue variados e profícuos;
•
A oferta de acções de formação contínua em línguas estrangeiras, para docentes
de qualquer nível de ensino e área disciplinar, em domínios tão variados quanto
a comunicação oral, com finalidade de uso quotidiano, a comunicação escrita
para fins académicos, ou outras, permitiriam a todos os docentes uma melhoria
na respectiva competência plurilingue;
•
O desenvolvimento de um sistema de monitorização externa ou de certificação
da qualidade da formação inicial poderia ajudar na melhoria da formação em
todas as instituições que formam docentes de línguas estrangeiras e constituirse-ia como garantia da qualidade da formação inicial oferecida;
•
A implementação de cursos de pós-graduação e especialização em ensino
precoce de línguas estrangeiras facultaria aos professores generalistas a
formação essencial para o ensino precoce das línguas;
•
A implementação de núcleos (dentro, ou não, de centros multilingues),
representativos de línguas minoritárias faladas por alunos cuja língua materna
não é o Português, poderia fomentar o desenvolvimento da identidade destas
83
crianças e servir de abertura linguística e cultural a toda a população escolar
(alunos, professores e outros agentes educativos);
•
A criação, sempre que o número de alunos falantes de uma determinada língua o
recomendasse, de actividades na língua nativa das crianças, orientadas por
falantes adultos dessa língua, poderia ser o embrião para futuras experiências de
educação bilingue no país;
•
O reforço estruturado, e não apenas o apoio individual, ao ensino da variante do
Português padrão, para alunos cuja língua materna não seja o Português, quer se
trate de crianças imigrantes, quer se trate de crianças surdas, poderia ser
enquadrado na perspectiva plurilingue que temos vindo a defender.
3.3.1.2 Objectivos e estratégias para promover a competência
multilingue em adultos e jovens adultos portugueses
No sentido de melhorar a competência multilingue dos jovens e jovens adultos
portugueses, julga-se importante:
•
A criação e o financiamento de programas nas escolas, desenhados
especificamente para jovens que abandonaram a escolaridade, com idades
inferiores a 20 anos, e cujo objectivo seria o do ensino de línguas
estrangeiras;
•
A criação e o financiamento de projectos de carácter local, em contexto
social e profissional, com o objectivo de desenvolvimento da competência
multilingue em adultos e jovens adultos;
•
A promoção de contratos programa com as autarquias, bibliotecas,
associações, com o objectivo da promoção de programas de ensino de
línguas estrangeiras para adultos e jovens adultos;
•
A promoção de contratos programa com as empresas, para a formação
específica para adultos e jovens adultos, destinada ao domínio de línguas
estrangeiras.
3.3.2 A literacia digital
As novas tecnologias de informação e comunicação (TIC), devido à extraordinária
evolução do conhecimento científico, que as próprias tecnologias também condicionam,
têm sido, nas últimas décadas infra-estruturantes de (i) novas formas de organização do
trabalho (teletrabalho, trabalho móvel, trabalho misto entre acções presenciais e a
distância), (ii) produção e de consumo (e-business e o e-commerce); (iii) novas relações
84
com a informação, o saber e o conhecimento, fazendo aflorar o e-learning (ensino a
distância) e o b-learning (ensino misto, presencial e a distância); (iv) novas formas de
comunicação social, de lazer e de entretenimento, fazendo emergir o e-entertainment e o
edutainment (a mistura da educação com o lazer); (v) novas formas pró-activas de
participação e de exercício da cidadania; (vi) alargamento de relacionamentos
multiculturais.
Mais do que apenas meios ou ferramentas neutrais, as TIC são tecnologias tanto
cognitivas como sociais (Ponte 2001), que, através de um computador ligado à rede,
deixam ao alcance de todos espaços e tempos ilimitados, com tudo o que de mais positivo
ou negativo esta circunstância acarreta.
Assiste-se, principalmente nos países mais desenvolvidos, que se podem denominar
de info-privilegiados, a uma cada vez maior popularização dos computadores pessoais e a
uma cada vez maior utilização das redes infocomunicacionais digitais, principalmente da
Internet. No que respeita à utilização das tecnologias de informação e comunicação por
parte da população portuguesa, as estatísticas mostram uma tendência progressiva de
inclusão desses meios nos quotidianos pessoais e profissionais, públicos e privados,
embora cerca de metade da população ainda não use o computador, o que revela uma
percentagem muito significativa de info-excluídos. Por outro lado, se se considerar a
qualidade da utilização do computador, numa perspectiva de cultura tecnológica e do
desenvolvimento de competências o problema, agudiza-se significativamente.
Na escola portuguesa, tem-se também verificado uma grande progressão em relação
ao número de máquinas instaladas, melhorando a ratio computador por número de
alunos, em termos gerais e, especificamente, a ratio computador com ligação à Internet
(analógica ou banda larga) por número de alunos, sobretudo nos níveis de ensino
secundário e nos 2º e 3º ciclos do ensino básico.
Figura 32 – Nº de alunos por computador, com e sem ligação à Internet
Nº de alunos por
computador
2001/2002
2002/2003
2001/2002 Com
Internet
2002/2003 Com
Internet
TOTAL
22
18
42
30
Ensino público
23
19
46
33
Pré-escolar
100
64
442
307
1º Ciclo do E.B.
33
27
59
47
2º e 3º ciclos e E. Sec.
19
16
38
27
Escolas Profissionais
5
4
8
7
85
Ensino privado
18
13
30
20
2º e 3º ciclos e E. Sec
(público+privado)
19
16
38
26
Fonte: http://www.dapp.min-edu.pt/nonio/pdf/estudo_alunos-v3.pdf (05/05/2005)
É uma informação que se constitui como relevante por evidenciar uma preocupação
com a existência de equipamentos capazes de animar a abertura à experiência
tecnológica, de acordo com o modelo de que pode servir os chamados primeiros
adoptantes que se envolvem com as tecnologias, e que progressivamente se alargam a
outros e depois a outros, como é habitual num processo de mudança e de criação de
“massas críticas” de utilizadores, quer entre alunos, quer entre professores.
A situação que se vive hoje nas escolas dos ensinos básicos e secundário em termos
de utilização das TIC tem vindo a ser gerada ao longo das duas/três últimas décadas,
sobretudo após a explosão da micro-informática, em meados dos anos de 1980, através de
projectos e programas no âmbito das políticas públicas da educação e da formação.
Muitos destes projectos foram progressivamente transformados em programas mais
abrangentes, em termos de número de escolas e de alunos e professores envolvidos.
O Projecto Minerva foi pioneiro. Em seguida, a utilização educacional do computador
e das redes telemáticas, desenvolvida no âmbito do programa Nónio-Século XXI, criado
pelo Ministério da Educação, iniciado em 1996/97, e do Programa Internet nas Escolas,
criado pelo Ministério da Ciência e Tecnologia, iniciado em 1997/98 e coordenado pela
uArte (Unidade de Apoio à Rede Telemática Educativa), que ficou transitoriamente na
dependência da UMIC (Unidade de Missão Inovação e Conhecimento), e que acabou por
ser extinguir progressivamente.
Ainda por iniciativa ministerial, outros programas, como o Programa Interministerial
para a Promoção do Sucesso Educativo (PIPSE) ou o Programa Educação para Todos
(PEPT) ou o Programa de Educação Multicultural/Entreculturas e o Programa Ciência
Viva (lançado pelo ex-Ministério da Ciência e da Tecnologia), ou o Programa Boa
Esperança, Boas Práticas (da responsabilidade do ex-Instituto de Inovação Educacional),
proporcionaram às escolas oportunidades financeiras para se equiparem com recursos
informáticos e desenvolverem redes e projectos de inovação pedagógica.
Com a afirmação da Internet, emergindo de esforços levados a cabo desde os anos de
1990 na criação de redes educativas e de programas europeus, numa dimensão de
desenvolvimento da cidadania europeia, foi criada a rede das redes europeias da
86
educação, a European SchoolNet, que apoia também projectos e actividades significativas
na dinamização de actividades colaborativas entre professores e alunos de muitas escolas
europeias, como é o caso da iniciativa Netd@ys , sob o patrocínio da Comissão Europeia.
Tem havido muitas outras formas de penetração das TIC nas escolas portuguesas,
nomeadamente através, entre outros, dos programas de equipamento para o ensino
vocacional, de iniciativas de alguns organismos regionais de educação e do auto
apetrechamento das escolas, recorrendo aos seus próprios orçamentos, a projectos
específicos ou ainda a parcerias e colaborações com o apoio de instituições públicas e
privadas.
Com a introdução de uma disciplina obrigatória de TIC no 9º e no 10º anos de
escolaridade, a partir de 2004/2005, este apetrechamento irá provavelmente melhorar
quantitativamente nos próximos anos.
Neste enquadramento, as próximas décadas serão uma época de consolidação e de
maior penetração das TIC na educação e de melhoria significativa da sua apropriação por
parte dos actores da comunidade educativa. É por isso que políticas públicas que apostem
na inclusão das TIC na educação continuam a ser uma urgência nacional.
3.3.2.1 Competências no âmbito do desenvolvimento da literacia digital
As competências que se afiguram mais relevantes ao nível da complexa lide com a
informação e com as dinâmicas da comunicação baseiam-se no domínio da (i)
Multiconexão (lide com a multiconexão proporcionada pelo facto de num só computador
convergirem todas as possibilidades de conectividade síncrona e assíncrona (ii)
Multitarefa (trabalho em simultâneo com processamento de texto, folha de cálculo, bases
de dados, edição electrónica, apresentação electrónica, com software de produção e
gestão de páginas pessoais, plataformas de e-learning, navegação na Internet); (iii)
Navegação na Internet; (iv) Organização da informação (organização de pastas, bases de
dados, lide com diferentes suportes de armazenamento, lide com diferentes formas de
catalogação, …); (v) Produção de informação (finalidades, conteúdos, webdesign,
protecção de direitos de autor, …) (vi) Tecno-segurança (lide com programas antivírus,
firewalls, navegação na Internet; controlo de spam; …)
A produção deste tipo de competências específicas está directa e intimamente
relacionada com o desenvolvimento de competências-chave que permitem a
aprendizagem continuada ao longo da vida.
87
3.3.2.2 Objectivos e estratégias para o desenvolvimento da competência
digital para a população escolar
O domínio de competências digitais deverá iniciar-se o mais cedo possível no
percurso escolar do aluno. O desenvolvimento de uma forma sustentada e progressiva
dessas competências em toda a população escolar exige a implementação de infraestruturas tecnológicas em todo o sistema educativo e de programas e projectos nacionais,
regionais e locais, cuja monitorização deveria ser acompanhada pelos serviços centrais e
regionais da educação e da formação. Quer a total cobertura de infra-estruturas
tecnológicas, quer a implementação de programas e de projectos, beneficiaria com:
•
O desenvolvimento de parcerias entre serviços centrais, locais, empresas,
associações, estabelecimentos de ensino, autarquias, etc;
•
O intercâmbio internacional, particularmente no âmbito das escolas da
União Europeia;
•
A criação de um portal, desenvolvido em parceria entre o Ministério da
Educação, instituições do ensino superior e empresas ;
•
A criação de incentivos à criação de páginas web em todos os
estabelecimentos de ensino, que se constituam como espaços de
informação e de comunicação entre os membros dessas instituições;
•
A criação de intranets em todas as escolas que permitam uma gestão e
uma administração educativa mais eficaz e eficiente, tornando-se um
suporte condicionador de inovações;
•
A disponibilização nos servidores das escolas de caixas de e-mail para
todos os membros da comunidade educativa e também para páginas
pessoais.
•
A instalação de infra-estruturas que permitam a utilização da tecnologia
sem fios (wireless);
•
O apoio e acompanhamento directo e personalizado aos alunos no
desenvolvimento da inteligência conectiva;
•
A disponibilização de interacções electrónicas, facilitadoras do apoio ao
estudo e à aprendizagem dos alunos;
•
A criação de gabinetes virtuais para apoio técnico-pedagógico dos
professores à distância, no domínio das TIC;
•
O fomento do uso das TIC na formação inicial e contínua de professores;
88
•
A criação de uma rede de especialistas no domínio da literacia digital para
se constituírem como pólos dinamizadores do uso das TIC, acompanhando
os docentes e as escolas;
•
O desenvolvimento de projectos e linhas de investigação, quer no campo
da tecnologia educativa, quer no âmbito de desenvolvimento da
competência digital, envolvendo equipas multidisciplinares, provenientes
de diversos níveis de ensino e de áreas diversificadas do saber.
3.3.2.3 Produção de materiais e de conteúdos para a educação com base
na Internet
Repensar a qualidade da educação num futuro próximo implica disponibilizar
recursos actualizados e potenciadores de melhoria da aprendizagem. Julga-se da máxima
importância a existência de linhas de apoio à concepção, desenvolvimento e avaliação de
software educacional e de materiais educativos para serem disponibilizados on-line.
Sendo o e-learning e o b-learning campos em emergência, o apoio à concepção,
desenvolvimento e avaliação de conteúdos para estas abordagens apresenta-se como uma
nova área essencial a apoiar.
Nesta perspectiva de acção é oportuna a criação de um repositório de materiais
susceptíveis de serem partilhados pelos docentes das várias escolas, a disponibilizar no
portal geral da educação, devendo os mesmos serem objecto de avaliação continuada.
89
Capítulo 4 - Promoção da Coesão Social através da
Formação e da Empregabilidade
4.1 Introdução
Encaramos este eixo em estreita articulação com as políticas de coesão social do
âmbito do Emprego, Urbanismo, Inclusão e Saúde. Muitos recursos no nosso país têm
sido pouco rentabilizados devido à desarticulação das políticas, por isso se enuncia a
necessidade de promover articulações e fomentar sinergias entre as vertentes de
intervenção educativa e social acima referenciadas
Neste capítulo apresentamos um leque de propostas relativas à educação de infância, à
formação profissional e à formação de adultos que, não obstante a especifidade de cada
uma destas áreas, se complementam numa óptica de promoção da coesão social. Em
termos de coesão social, a problemática do insucesso escolar é fulcral. No âmbito deste
relatório ela é abordada de forma transversal, não sob o ângulo da remediação, mas sim
da prevenção. O enfoque proposto para a aprendizagem das competências-chave, no
capítulo anterior, e a acção preconizada, no presente capítulo, no âmbito da educação de
infância, do ensino básico e no reforço de atractividade do ensino vocacional, assim como
as medidas destinadas a comunidades desfavorecidas, estão todas elas dirigidas à
prevenção do insucesso escolar, bem como do abandono escolar precoce, sendo que este
último é, frequentemente, consequência directa do primeiro.
4.2 Educação de Infância e Promoção da Coesão Social
4.2.1 Enquadramento geral
No quadro global das decisões relativas às políticas educativas, sabendo como o
investimento numa educação de qualidade desde os primeiros anos é factor de sucesso
educativo e, de modo mais alargado, factor de prevenção da exclusão social, o papel da
educação de infância - tomado na acepção do atendimento, educação e cuidados às
crianças dos 0-6 anos - pode ser definido como um papel estratégico (OECD, 2001).
Neste enquadramento, encaramos a educação de infância como a primeira etapa da
educação básica (Lei nº 5/97, de 10 de Fevereiro), isto é, concebida e encarada em
estreita ligação com o 1º ciclo da escola básica e, simultaneamente, no pressuposto de que
se realiza num contexto de Aprendizagem ao Longo da Vida (Pires, 2005).
90
Consideramos que ela abrange as crianças dos 0 aos 6 anos, em interface com as
políticas sociais15, ligada às famílias (Mendonza, Katz, Robertson & Rothenberg, 2003;
Whalley, 2003), à educação de adultos, ao combate à exclusão social, à qualificação da
população activa, à criação de redes de suporte às famílias e ao desenvolvimento local,
enfim, à garantia de coesão social. É, assim, uma educação de infância não segregada,
isto é que evita “uma educação segregada para os grupos desfavorecidos, paralela à das
estruturas educativas para os mais favorecidos” (Bairrão, 2005).
Finalmente, contemplamos aqui uma educação de infância inclusiva, o que pressupõe:
uma atenção específica às crianças com necessidades educativas especiais e a integração
da enorme diversidade de grupos imigrantes e culturalmente diversos, assim como uma
abordagem proactiva às questões de género.
Desde 1996 (durante o XIII e XIV Governos), as políticas de desenvolvimento e
expansão da educação de infância (de modo específico, no grupo etário dos 3 aos 6 anos)
mereceram, uma atenção prioritária por parte do governo e da sociedade civil
(Vasconcelos, 2005). No entanto, tal como a OCDE chama a atenção no seu estudo sobre
a realidade portuguesa (DEB, 2000), cometeu-se o erro estratégico da não abrangência do
grupo etário dos 0-3 anos nas referidas prioridades políticas.
Talvez seja oportuno, neste momento, determo-nos num conceito ainda mais alargado
de educação e cuidados para a infância de modo a englobar o atendimento das crianças
do 1º ciclo (e, eventualmente, do 2º ciclo) fora das horas estritamente curricularesescolares: este conceito de atendimento e cuidados pressupõe qualidade educativa e
intencionalização pedagógica e pode englobar serviços que já existem ao nível das Juntas
de Freguesia ou das estruturas locais da Segurança Social, ou das Misericórdias, ou que
poderão ser criados tais como: ATL (atendimento nos tempos livres); bibliotecas e
ludotecas; campos de férias; ateliers dedicados a expressões artísticas, espaços dedicados
ao desporto, etc.
Parece-nos que um investimento concertado nestas dimensões da vida das crianças
pode contribuir significativamente para diminuir o insucesso educativo e prevenir o
abandono escolar, assim como colmatar a exclusão social e os problemas avolumados de
delinquência infantil e juvenil, fortalecendo o capital social das famílias (Janssens &
Gunning, 2004).
15
Estes interfaces, a nosso ver, também se devem aplicar aos 1º e 2º ciclos da educação básica, dado
considerarmos que a escola básica, nestas idades, tem um papel mais amplo que o estritamente “curricular”.
91
Uma tal educação de infância pressupõe Espaços das Crianças e não Serviços para as
Crianças que, segundo Moss e Petrie (2002)16 “são espaços físicos (certamente), mas são
espaços simultaneamente sociais, culturais, discursivos – espaços criados como serviço
público, lugares de vida cívica (em contraponto a lugares destinados a transacções
comerciais). Nestes lugares, as crianças encontram-se umas com as outras e com os
adultos. Tais lugares colocam o presente em primeiro plano mais do que pensarem no
futuro: são parte da vida, não apenas uma preparação para a vida. São espaços para os
temas de interesse das crianças, ainda que não excluam as “agendas intencionais” dos
adultos. Nestes espaços as crianças são reconhecidas como cidadãs com direitos,
membros participantes de grupos sociais de que fazem parte, agentes das suas próprias
vidas, mas, também, interdependentes dos outros, co-construtoras de saberes, de
identidades e de cultura, crianças que coexistem e convivem com as outras crianças, na
base do que são, mais do que daquilo que possam vir a ser. Os espaços das crianças são
para todas as crianças numa base democrática, cruzando diferentes grupos sociais. São
espaços para a ‘criança total’ (Dewey), não para a criança seccionada de muitos ‘serviços
para as crianças’.
4.2.1.1. Caracterização global da situação
Os pressupostos da Lei-Quadro da Educação Pré-Escolar17 garantiram que, como já
foi referido, a educação pré-escolar passasse a ser “a primeira etapa da educação básica,
num processo de educação ao longo da vida” (artigo 2º). As estatísticas do ME indicam
que, no ano de 2000/01, houve um crescimento bruto de 30% na oferta de educação préescolar (com 47% de aumento na rede pública, 34% na rede solidária e 19% na rede do
ensino particular e cooperativo), registando-se um crescimento anual médio de 4,3%.
Como os indicadores apontam que foram retirados à “educação pré-escolar” 34% do
orçamento (OGE, 2005), existe uma elevada probabilidade de que a taxa de “préescolarização” se venha a ressentir, apesar de não cumpridos ainda os objectivos
quantitativos do PRODEP III. Uma atenção aos dados de insucesso escolar, à saída
precoce da educação básica18, ao insucesso nas literacias (Matos e Duarte, 2003) e ao
atraso na generalização das TIC, alerta para uma necessidade de intervenção cada vez
16
Moss, P. & P. Petrie (2002). From Children’s Services to Children’s Spaces: Public policy, children and
childhood.. London: Routledge/Falmer.
17
Lei nº 5/97, de 10 de Fevereiro.
18
Conselho Nacional de Educação (2003). Identificação de Riscos Educativos no Ensino Básico. Estudos e
Relatórios. Lisboa: Conselho Nacional de Educação.
92
mais precoce, no sentido de atacar drasticamente os índices preocupantes de pobreza,
reduzindo as desigualdades e promovendo a equidade social.
No tocante às taxas de cobertura das crianças dos 0 aos 3 anos (1ª infância), os dados
mais recentes de que dispomos19 indicam uma taxa de cobertura de apenas 12,6% e não
existe praticamente qualquer supervisão ou regulação das estruturas de apoio à primeira
infância. Para a efectivação do presente trabalho, tivemos, inclusivamente, dificuldade em
obter indicadores estatísticos por parte dos serviços competentes do Ministério do
Trabalho e da Solidariedade Social.
4.2.1.2 Qualidade da Educação de Infância
É de salientar que a garantia do grau de licenciatura para todos os professores,
incluindo os educadores de infância20, constituiu um marco importante na afirmação da
profissionalidade destes docentes e na garantia de qualidade da educação de infância. Está
ainda por cumprir a promessa de ser considerado como serviço docente o exercício
profissional de educadores de infância diplomados em contexto de creche. A introdução
das Orientações Curriculares para a Educação Pré-Escolar21, como afirmação do
princípio da Tutela Pedagógica Única por parte do Ministério da Educação22, a redução
das assimetrias regionais mediante prioridade no acesso aos financiamentos23 e a criação
de respostas de animação sócio-educativa, complementares à resposta educativa24, são de
assinalar. Não dispomos ainda, de dados quantitativos que nos indiquem se estes
princípios indicativos de qualidade e igualdade de acesso foram efectivamente
concretizados (Vasconcelos et al., 2003). Os Relatórios Anuais de Avaliação Integrada
das Escolas da Inspecção-Geral de Educação25, indicam lacunas importantes quanto à
qualidade do atendimento nos estabelecimentos públicos, nomeadamente no tocante a
uma intencionalização das aprendizagens nestas idades.
O investimento na qualidade da educação de infância não tem sido, de facto,
proporcional ao significativo aumento das taxas de cobertura. O Estudo Longitudinal
19
Vasconcelos et al. (2003), baseado em Estatísticas da Segurança Social, IGF, 1996.
Lei nº 115/97, de 19 de Setembro – Alterações à Lei de Bases do Sistema Educativo.
21
Despacho nº 5520/97, de 4 de Agosto.
22
Artigos 5º da Lei 5/97 de 10 de Fevereiro e 15º do Decreto-Lei nº 147/97, de 11 de Junho.
23
Artigo 23º do Decreto-Lei nº 147/97, de 11 de Junho.
24
Artigos 17º e 18º do mesmo Decreto-Lei.
25
A partir de 2000-2001.
20
93
Cost Quality and Child Outcomes (1995)26 demonstra a relação entre a qualidade da
educação de infância e os resultados obtidos pelas crianças, mais tarde alunos, em
diferentes aspectos cognitivos, sociais e, mesmo, académicos. O Estudo demonstra que os
resultados eram mais evidentes quando as estruturas eram de “qualidade” ou de “alta
qualidade”. No caso português, demonstrou-se que a família continua a ter um papel
decisivo; daí a necessidade de medidas consistentes de apoio à família, sem as quais o
impacto da educação pré-escolar se poderia tornar pouco significativo (cf. Vasconcelos et
al. 2003). O caso português demonstra ainda que os efeitos da educação pré-escolar só
eram sensíveis após 2 anos de frequência, especialmente em crianças com estatuto sócioeconómico baixo. Daí se ter concluído que, na situação portuguesa, investir só aos 5 anos
já era tarde. Por outro lado, ao nível da qualidade, apenas 3% das estruturas de educação
para os 3-6 anos demonstra “alta qualidade” e cerca de ¾ têm resultados de nível médio
(dados de 199727 ). Ora, só estruturas de “alta” qualidade podem ser significativas para as
crianças em desvantagem.
O decréscimo da população infantil (Census 2001) parece indicar ser este um
momento privilegiado para o investimento concertado na educação de infância como
primeira etapa da educação básica. Conscientes de que somos um país com limitados
recursos financeiros, parece-nos fundamental articular, a este nível, a intervenção
operacional para a educação com outros programas estratégicos a nível nacional e
regional no sentido do reforço da coesão social e da partilha de recursos e estratégias,
para que façamos face ao nosso atraso endémico e nos tornemos competitivos mas,
também, solidários, numa Europa do século XXI.
4.2.2 Fundamentação teórica e política
4.2.2.1 Educação de Infância e Promoção da Coesão Social
Sendo a educação de infância (0 aos 6 anos) a primeira etapa da educação básica, o
investimento nesta etapa educativa não se pode fazer sem o ligar ao fortalecimento da
educação básica – tendo como missão levar a que TODOS aprendam - e, como já atrás
enunciámos, garantindo simultaneamente um atendimento de qualidade nos tempos não
estritamente escolares ou “curriculares”, questão esta que também se aplica a outros
26
Cost, Quality and Child Outcomes Study Group Team (1995). Cost, Quality and Child Outcomes in
Child Care. Portugal só participou na 1ª fase deste estudo.
27
European Child Care and Education Study Group (1997). European Child Care and Education: Cross
national analyses of the quality and effects of early childhood programs on children’s development
94
níveis de escolaridade. Mas a educação de infância também tem que estar profundamente
ligada às políticas de educação de adultos, de formação e capacitação de adultos (e
jovens) e de empregabilidade, bem como às políticas gerais de inserção social e de apoio
à família e, muito especificamente às mulheres. Será importante privilegiar um apoio
sistémico, no contexto de interfaces, e mediante financiamentos integrados, de forma a
ultrapassarmos a “dualidade endémica” prevalecente na educação de infância (estruturas
“educativas” para os que podem pagar; estruturas “sociais” para as famílias carenciadas),
promovendo políticas de “equidade” e uma educação de infância “não segregada”
(Bairrão, 2005). A qualidade de vida das crianças mais pequenas está intrinsecamente
ligada à qualidade de vida das comunidades em que vivem, aos processos de
empowerment das famílias (assumindo a diversidade que este conceito pressupõe nos
tempos presentes) e ao fortalecimento do capital social das mesmas (Janssens & Gunning,
2004).
Se a prossecução dos fins da Estratégia de Lisboa deve estar conseguida no
“Horizonte 2013”, há que encarar este eixo na perspectiva sistémica acima enunciada,
buscando interfaces entre as políticas para a infância e família mas, também, assumindo a
paridade homens-mulheres na articulação família/trabalho (OCDE 2004), garantindo
estratégias de inclusão social de grupos mais vulneráveis, mediante práticas realmente
inclusivas mas, simultaneamente “afirmativas”, nas escolas ou em outro tipo de
atendimento que as crianças ou jovens frequentem.
4.2.2.2. Evolução das políticas a nível internacional
Tomamos como referência primordial o Relatório Comparativo Internacional da
OCDE (2001) e o trabalho de Vasconcelos (2001) na divulgação no nosso país desse
mesmo relatório. Optámos por abordar intensivamente este relatório dado constituir o
mais recente documento que equaciona as políticas de educação e cuidados para a
infância de forma comparativa entre os doze países estudados, incluindo o nosso,
elaborando um importante diagnóstico e propondo claras prioridades de intervenção. A
primeira parte do relatório comparativo apresenta uma profunda análise dos factores
contextuais que influenciam a educação de infância, analisando como essas questões
contextuais corporizam perspectivas diversificadas sobre a infância, o papel das famílias,
as finalidades da educação e cuidados para a infância, questões essas que, por sua vez,
influenciam as políticas e as práticas.
95
O envelhecimento das populações, a baixa natalidade e um número cada vez mais
elevado de crianças vivendo em famílias monoparentais constituem algumas das
mudanças demográficas constatadas. Simultaneamente, o número cada vez mais elevado
de mulheres trabalhando fora de casa torna as licenças de maternidade e de paternidade
decisivas para o bem-estar das famílias e para uma efectiva paridade na reconciliação
trabalho-família, garantindo uma real igualdade de oportunidades. No entanto, em alguns
países – nos quais Portugal está incluído – mais de 20% das crianças vive em situação de
pobreza. Na sequência destes factos, o relatório preconiza medidas de apoio específico à
intervenção precoce, no sentido de melhorar a qualidade de vida das crianças e promover
a coesão social. O relatório considera ainda que, em muitos países, a problemática da
educação e cuidados para a infância está a deslocar-se progressivamente do domínio do
privado para o domínio das políticas públicas, com especial ênfase nos papéis
complementares entre as famílias e as instituições para a infância. Diversos países estão a
procurar equilibrar uma perspectiva do “aqui e agora” no que toca à infância com uma
visão da criança como “adulto-em-devir”, como “portadora do futuro” no presente, como
sujeito de direitos e de responsabilidades, pequeno cidadão/cidadã de parte inteira.
Do estudo comparativo emergem sete traços comuns nas políticas actuais de educação
e cuidados para a infância:
1. A expansão das redes de cobertura no sentido de garantir um acesso universal à
educação de infância
Apesar da existência de situações altamente diversificadas nos países estudados,
revela-se uma tendência generalizada para:
•
Total cobertura da faixa etária dos 3 aos 6 anos de idade, procurando que todas
as crianças tenham, pelo menos, dois anos de experiência pré-escolar antes da
entrada na escolaridade obrigatória, salvaguardando a diversidade e
flexibilidade de propostas organizacionais;
•
Alargamento progressivo dos serviços destinados às crianças dos 0 aos 3 anos
de idade, de acordo com as necessidades das famílias que trabalham, aliado à
promoção de mais amplas licenças de maternidade e paternidade e,
simultaneamente, à promoção da qualidade educativa das estruturas de
atendimento;
•
Atenção especial aos serviços de apoio extra-escolar para as crianças em idade
de escolaridade obrigatória no sentido da sua mais ampla expansão;
96
•
Maior intencionalidade no apoio a populações com necessidades educativas
específicas (famílias em desvantagem socio-económica, minorias étnicas,
culturais e linguísticas, crianças com necessidades educativas especiais),
garantindo uma discriminação positiva dos grupos minoritários aliada a
políticas e estratégias de inclusão.
2. A melhoria da qualidade da oferta
Conscientes de que as definições de qualidade variam consideravelmente entre países
e entidades responsáveis, considera-se ser necessário um conjunto muito amplo de linhas
orientadoras de forma a permitir que cada instituição corresponda às necessidades de
desenvolvimento e capacidades individuais de cada criança. A maior parte dos países
incide a sua estratégia de promoção da qualidade em questões estruturais (ratio adultocriança, formação do pessoal, espaços), utilizando, em alguns casos, escalas
estandardizadas. No entanto, desenha-se a tendência progressiva para uma co-construção,
a nível local, de objectivos e finalidades para os programas para a infância, envolvendo
todos os intervenientes nos diferentes níveis de decisão. A garantia da qualidade pode ser
da responsabilidade de serviços de inspecção e/ou animação pedagógica, dos pais (e
ocasionalmente crianças), mas tem-se manifestado uma tendência muito clara no sentido
de uma auto-avaliação (centrada na e da responsabilidade da própria instituição), a qual é
validada externamente, de forma a garantir uma reflexão sistemática conducente à
efectiva melhoria da qualidade dos serviços.
Da análise comparativa emerge ainda um conjunto de preocupações que se prendem
com a falta de coordenação e coerência entre as políticas para a infância e a sua execução;
o estatuto menor e a formação menos exigente do pessoal que trabalha no sector da
solidariedade social; a menor exigência na qualidade dos serviços destinados às crianças
com menos de 3 anos de idade; e a tendência para as crianças de famílias com menos
recursos receberem serviços de inferior qualidade.
3. A promoção da coerência e coordenação entre as políticas e os serviços
Desenha-se uma tendência internacional para serem as estruturas da Educação as
entidades responsáveis pela coordenação de todos os serviços destinados às crianças dos
0 aos 6 anos de idade. Manifesta-se ainda uma tendência para uma descentralização de
responsabilidades de forma a permitir uma resposta holística a necessidades mais
específicas e individuais e uma integração de serviços a nível local. Os governos centrais
assumem a tarefa de equilibrar a tomada de decisão local com a variabilidade de situações
no acesso à qualidade. A integração de serviços passa pelo trabalho em equipa entre
97
profissionais com formações e valências diversificadas: educação, saúde, cultura, apoio
social.
4. A necessidade de explorar estratégias que garantam um investimento adequado
Constata-se ainda a tendência da maior parte dos países para um substancial
investimento público (por via directa ou indirecta) no sistema de educação e cuidados
para a infância, esperando-se que as famílias possam assegurar cerca de 25 a 30% dos
custos. Os dois anos anteriores à entrada na escolaridade obrigatória são frequentemente
gratuitos, mas a sobrecarga económica do custo dos serviços para as famílias é ainda um
factor de desigualdade.
5. A melhoria da qualidade da formação dos profissionais e das suas condições de
trabalho
O Relatório Comparativo confirma a tendência internacional para consagrar um
mínimo de 3-4 anos à formação inicial dos profissionais para a infância, quer estes sejam
professores, educadores ou “pedagogos”. No entanto, o relatório considera haver lacunas
importantes na formação para a articulação com pais, o trabalho específico com as
crianças dos 0-3 anos, a educação especial e situações de educação bilingue ou
multicultural e, ainda, em questões de investigação e avaliação. As possibilidades de
formação contínua e de desenvolvimento profissional são muito desiguais, sobretudo
entre o pessoal com menos formação, prevalecendo a preocupação com o baixo estatuto e
deficientes condições de trabalho e salários no pessoal que trabalha com as crianças de 03 anos ou em atendimento extra-escolar.
6. Desenvolvimento de quadros pedagógicos de referência para o trabalho com as
crianças
A maior parte dos países estudados tem desenvolvido quadros pedagógicos de
referência no sentido de promover parâmetros de qualidade entre as diferentes instituições
e apoiar os profissionais no seu trabalho prático, facilitando a comunicação entre os
profissionais entre si, com os pais, com as crianças. Manifesta-se uma tendência para
escolher referenciais pedagógicos amplos e flexíveis, abrangendo níveis etários
diversificados, favorecendo a sua adaptação aos contextos reais. A implementação eficaz
destes quadros pedagógicos de referência depende das estruturas de suporte, da formação
do pessoal, da animação e orientação pedagógica e de condições estruturais favoráveis.
7. Envolvimento dos pais, famílias e comunidades
Os saberes únicos e específicos dos pais são essenciais à educação de infância. Uma
parceria eficaz pressupõe o envolvimento dos pais nas estruturas para a infância, a
98
promoção de atitudes enquadradoras das aprendizagens e do desenvolvimento dos filhos,
a partilha de informação e de serviços, o apoio à emergência dos poderes dos pais e da
comunidade. Reconhecem-se dificuldades no envolvimento de pais de culturas diferentes
e limitações logísticas, nomeadamente a falta de tempo por parte do pessoal
(Vasconcelos, 2001).
Ainda de acordo com o Relatório Comparativo (OCDE, 2001 e Vasconcelos, 2001),
são oito os elementos-chave para uma política de educação e cuidados. Estes elementoschave proporcionam um conjunto de recomendações e perspectivas para os Estados
Membros:
•
Uma abordagem sistémica e integrada ao desenvolvimento e implementação
das políticas para a infância, respeitando as mudanças que se estão a desenhar
nos conceitos sobre a infância e formas concretas de vida das crianças. Esta
abordagem reconhece que cada vez mais as crianças passam anos
significativos das suas vidas longe das respectivas famílias e, frequentemente,
em enquadramentos institucionais que oferecem serviços múltiplos e
abordagens pluri-profissionais. Assim, há que assumir uma clara visão da
infância dos 0 aos 8 anos correspondente à acção de um único ministério, o
qual deverá articular serviços no sentido de garantir políticas integradas;
•
Uma parceria forte e igualitária com o sistema educativo abrangendo uma
perspectiva de educação/formação ao longo da vida e garantindo transições
flexíveis;
•
Uma abordagem universal às questões do acesso, com atenção especial às
crianças com necessidade de apoio especial, incidindo num apoio mais
sistemático às crianças dos 0 aos 3 anos e garantindo uma efectiva equidade
no acesso ao sistema de educação e cuidados, independentemente da origem
familiar, cultural, étnica e linguística e estatuto de emprego dos pais;
•
Investimento público substancial em serviços e infra-estruturas, apesar de que
a proveniência dos fundos possa ser múltipla. Os governos deverão, no
entanto, garantir uma distribuição equitativa de recursos que se sabem
escassos;
•
Uma abordagem participativa à melhoria da qualidade no sentido de a garantir
e monitorizar. Trata-se de um processo democrático que envolve pais,
profissionais e crianças;
99
•
Condições apropriadas de formação e de trabalho do pessoal em todo o tipo de
serviços para a infância, dado que a qualidade da educação de infância
depende, em grande medida, das condições de trabalho e formação
permanente do pessoal dos serviços para a infância;
•
Uma atenção sistemática ao processo de monitorização e de recolha de dados,
implicando um conjunto coerente (e internacionalmente consensualizado) de
instrumentos de recolha e tratamento de dados;
•
Um enquadramento estável e uma agenda a longo prazo para a investigação e
avaliação, expandindo a agenda da investigação no sentido de incluir
disciplinas e metodologias correntemente menos representadas.
Segundo a OCDE este conjunto de elementos-chave poderá constituir-se em
referencial para que os Estados-Membros olhem para o interior das respectivas políticas
para a infância e encontrem estratégias políticas integradas e amplas.
4.2.3 Domínios e estratégias de intervenção
O longo e substancial enquadramento e caracterização da situação no nosso país,
comparando-a com dados internacionais, nomeadamente de outros países da União
Europeia, emergentes de relatórios comparativos internacionais, orienta-nos para um
conjunto de domínios, metas e objectivos a atingir no Horizonte 2013, que se nos revelam
como essenciais para o desenvolvimento do nosso país e para que se cumpram os
desígnios da Declaração de Lisboa.
4.2.3.1. Domínios prioritários de investimento
Nesta perspectiva, enunciamos o seguinte conjunto de recomendações relativas aos
domínios e às modalidades prioritários de investimento:
A) Investimento articulado entre os Ministérios da Educação e da Solidariedade
Social, envolvendo as autarquias locais e, nomeadamente, as juntas de freguesia, de modo
a garantir a rápida expansão de um apoio integrado e sustentado de alta qualidade às
crianças dos 0 aos 3 anos e suas famílias, nomeadamente as mais desfavorecidas (Aguiar,
Bairrão e Barros, 2002) e capacitando jovens ou mulheres para, sob supervisão e
regulação adequadas, prestarem serviços às suas próprias comunidades;
B) Investimento em projectos integrados de desenvolvimento local (com interface
entre educação, formação e qualificação de activos, políticas de habitação, de saúde e,
100
mesmo, criação de empregos locais: o financiamento será feito por concurso e serão
usados como critérios prioritários de selecção o facto de servirem populações e
comunidades realmente desfavorecidas e de fazerem uma real interface de serviços,
mobilizando e poupando recursos e criando reais centros de excelência, na consciência de
que o investimento no capital social das famílias reverte em indicadores de sucesso
educativo (Janssens & Gunning, 2005) e tal como vem sido recomendado no que toca à
situação específica em Portugal, com base em evidência investigativa (Bairrão, 2005).
C) Investimento na promoção de qualidade nas estruturas para as crianças dos 3 aos 6
anos (e também nas estruturas dos 1º e 2º ciclos), com especial incidência nos
agrupamentos da rede pública e nas estruturas ao serviço de famílias mais vulneráveis,
garantindo processos de supervisão, monitorização e avaliação mas, também, de apoio à
inovação; uma real articulação entre o tempo curricular e o tempo de apoio socioeducativo; a garantia de uma escola do 1º ciclo a “tempo inteiro” e a correspondente
criação de estruturas de estudo orientado, apoio aos tempos livres, como forma de
prevenir o insucesso educativo e o abandono escolar (criação de reais “Centros de
Crianças”, Moss e Petrie, 2002);
D) Envolvimento das estruturas do ensino superior (ou ONG’s de reconhecida
competência) em apoio no terreno para implementação das prioridades acima enunciadas
(projectos de inovação, formação contínua, círculos de estudo, aconselhamento
pedagógico, sistemas de mentorship etc.), mediante contratos-programa financiados pelo
PRODEP; implementação de um sistema de avaliação e regulação do impacto dos
financiamentos e de investigação longitudinal sobre o impacto dos mesmos na melhoria
de índices de qualidade de vida das populações.
4.2.3.2 Objectivos e Metas a atingir
Consideramos que devem ser mobilizados todos os esforços no sentido de se atingirem,
até 2013, as seguintes metas:
•
Alargamento das taxas de cobertura dos 3-6 anos a 100%, com claro investimento
no sector público;
•
Subida para os 50% das taxas de cobertura, a nível creche ou outro atendimento
menos formal (amas legalizadas e supervisionadas, creches familiares, etc.), das
crianças dos 4 meses aos 3 anos, precedida de uma caracterização, a nível infraconcelhio das estruturas existentes de apoio à 1ª infância, com o apoio das
estruturas do poder local e das organizações locais de cidadãos. Esta medida
101
deveria ser acompanhada de dedução nos impostos das mensalidades das creches
ou infantários, incentivando as famílias a escolherem atendimentos legalizados e
contribuindo para uma política pró-natalidade.
•
Elaboração, por parte do Ministério da Educação, de linhas pedagógicas
orientadoras para o atendimento dos 0 aos 3 anos, como prenúncio a uma
progressiva assunção de responsabilidade sobre esta faixa etária;
•
Reconhecimento do trabalho dos educadores em creche (ou na coordenação e
supervisão de creches familiares e amas legalizadas), como actividade
efectivamente docente;
•
Criação de Concursos Nacionais para Projectos de Excelência destinados a
populações vulneráveis, depois de mapeadas as necessidades do país e
caracterizadas as zonas de maior vulnerabilidade, contemplando:
-
Incentivos na fixação de professores, educadores e técnicos a esses
projectos;
-
Articulação dos serviços locais;
-
Fortalecimento das “literacias” básicas (incluindo as TIC) na população
adulta e certificação de competências;
-
Incentivos à leitura e ao consumo de bens culturais (rede de bibliotecas,
teatro, expressão artística).
•
Garantia de que todas as escolas públicas do 1º ciclo funcionem a tempo inteiro
em todo o país e proporcionem os serviços de apoio socio-educativo necessário,
em articulação com entidades locais;.
•
Incremento da criação de associações de pais, ou fortalecimento das já existentes.
É de estudar a possibilidade de criar, a exemplo do Reino Unido (OECD, 2001),
Parcerias Locais para a Educação e Cuidados para a Infância, com o contributo
articulado de investigadores, autarcas, responsáveis por instituições, profissionais
e seus sindicatos, representantes dos pais, etc, com funções de acompanhamento,
regulação e, também, de atribuição de financiamentos.
•
Envolvimento de todas as Escolas Superiores de Educação (ESEs) públicas do
país (cobertura distrital) na prossecução dos desígnios atrás enunciados;
•
Criação de Observatórios regionais de implementação das políticas; estes
observatórios locais para as políticas para a infância são, por um lado, um recurso
importante para pais que buscam informação sobre instituições para os seus filhos
102
e, simultaneamente, proporcionam dados constantemente actualizados sobre onde
estão e como estão as crianças portuguesas.
4.2.3.3. Indicadores de execução
Como indicadores de progresso e de cumprimento das metas apontadas, sugerimos que
sejam tidos em conta os seguintes items:
•
•
•
•
•
•
•
•
•
Taxas de cobertura (0-3; 3-6)
Taxas de frequência (até final da Educação Básica )
Índices de criação de novos empregos de resposta a necessidades locais de
carácter social (amas, babysitters, animadores de crianças de rua, atendimento
nos tempos livres, animadores de grupos juvenis, pais “formadores” de outros
pais)
Número de diplomados de cursos qualificantes para estas novas funções na
comunidade
Índice de aumento de iniciativas locais de emprego
Projectos de inovação apoiados pelas ESEs; indicadores de tempo de “serviço
docente” atribuído a estes projectos
Indicadores de execução financeira
Níveis de envolvimento parental
Indicadores demonstrativos de articulação local de recursos
4.3. Educação e Cuidados para a Infância, Educação Básica e
Coesão Social
4.3.1 Condições para atingir as metas estabelecidas na educação de
infância
Por muito exigentes que sejam as metas acima apontadas, elas são possíveis de
alcançar, se as políticas relativas à primeira infância forem articuladas de forma coerente
com outros programas nacionais, tais como os do Rendimento Mínimo de Inserção, as
Redes Anti-pobreza, o Programa Ser Criança (MTSS), a Promoção de emprego para os
jovens, para não falar de outros programas de âmbito educativo e de formação ao longo
da vida.
Atingir estas metas pressupõe também uma ligação intrínseca entre as estruturas
locais de educação e formação e entre estas e as do emprego, saúde, habitação,
planeamento regional, etc
As estratégias a seguir, no âmbito da aplicação destas recomendações, dizem respeito,
primeiramente, a uma adequada atribuição de prioridades de financiamento,
nomeadamente:
•
Financiar privilegiadamente projectos que se desenvolvam localmente e em
interfaces (família/ escola/ tempos livres/ empregabilidade) e que promovam uma
elaboração local das políticas;
103
•
Financiar preferencialmente projectos integrados;
•
Premiar a rentabilização de recursos (espaços, equipamentos, etc);
•
Financiar projectos baseados em estudos prévios, com análise da oferta educativa
local;
•
Financiar Projectos de Excelência dirigidos a populações em risco e baseados em
partenariados contra a exclusão.
Em segundo lugar, haverá que propiciar as estruturas e dispositivos de
acompanhamento, de formação e de avaliação que assegurem a adequada realização dos
projectos financiados. É assim necessária uma política de formação de recursos humanos
que dê suporte à execução desses projectos, em particular, de formação de professores,
para serem suportes e guias da ALV, a formação de formadores, de animadores e de
gestores de projectos. Neste âmbito, haverá que apoiar o estabelecimento de parcerias
transnacionais e a ligação a redes internacionais que tragam uma mais-valia em termos de
saber-fazer. E sobretudo é necessário estabelecer um sistema eficaz de regulação e
avaliação da qualidade dos projectos
4.3.2. Ensino básico, reforço da coesão social e combate ao
insucesso e ao abandono escolares
O Acordo de Concertação Estratégica (1996-1999), celebrado na Comissão
Permanente de Concertação Social do Conselho Económico e Social, tornou expressa a
preocupação dos parceiros sociais com a situação dos jovens em risco de abandonar o
sistema educativo sem terem completado a escolaridade obrigatória e sem possuírem
qualquer qualificação profissional. Hoje tem-se por incontroversa a necessidade de
reforçar e incentivar medidas eficazes de inclusão escolar para todos, o que pressupõe
intervenções de natureza pedagógica e social, no sentido da intervenção preventiva
precoce do insucesso — ou, melhor, da promoção do sucesso educativo. As metas
propostas em termos de educação de infância, assim como as recomendações do segundo
capítulo, relativas à aquisição de competências-chaves, constituem elementos preventivos
essenciais para o combate ao insucesso e abandono da escola, assim como à exclusão
social que muitas vezes se lhe sucede.
Boas condições de desenvolvimento e aprendizagem na primeira infância e a
concretização atempada das aprendizagens fundamentais durante o 1°ciclo da escola
104
básica constituem os factores chaves para o sucesso educativo e o suporte imprescindível
das aprendizagens subsequentes.
Para quebrar o círculo vicioso da pobreza, do insucesso e abandono escolar, além de
uma educação de infância de qualidade, inclusiva e não segregada, é necessária também
uma educação básica de qualidade, que suscite a vontade de aprender, aberta a escolhas
diversificadas e percursos alternativos e estabelecendo pontes com o mundo do trabalho.
Não é isso que se verifica actualmente na sociedade Portuguesa. As taxas de insucesso
escolar são muito elevadas, contribuindo para a persistência de um forte diferencial entre
o patamar educativo atingido pelos jovens Portugueses e aquele que caracteriza os
restantes países europeus.
Importa, por isso, salientar que o insucesso escolar é um fenómeno precoce e que,
quando os jovens entram num processo de desistência da escolaridade (por volta dos 1415 anos), o atraso escolar é já muito significativo: “do grupo de jovens que saíram
antecipadamente da escola, uma larga maioria possui como grau máximo de escolaridade
o 2º ciclo “ (Rosa, 2003, p204). A ignorância deste aspecto está na base de interpretações
distorcidas sobre o fenómeno do abandono escolar em Portugal, que tendem a atribuir aos
alunos e às respectivas famílias grande parte da responsabilidade pelo mesmo
(dificuldades económicas, baixas expectativas, desinteresse dos alunos). No entanto, as
taxas de escolarização têm crescido significativamente nas últimas décadas, ao contrário
do que sucede com o sucesso escolar. Considerando que apenas 40% dos alunos
portugueses chegam ao 12º ano sem atraso escolar, as escolas e o sistema educativo
dificilmente poderão ser ilibadas de responsabilidades no processo que conduz à saída
antecipada do sistema.
Importa, igualmente, ter em atenção que não será a persistência dos jovens na adesão
ao sistema de educação – formação que irá, por si mesmo, solucionar o problema da
posição desfavorecida em que nos encontramos no espaço europeu:
“Temos hoje taxas de escolarização parecidas com as da Europa, mas é por
causa do peso dos repetentes: se formos aos 17 e 18 anos, verificamos que
temos taxas de escolarização iguais às dos restantes países da Europa, mas os
nossos alunos andam a tentar acabar o secundário e os da Europa estão na
Universidade “ (Lopes, 2003,p132)
“Para conseguir acelerar o acréscimo de qualificação dos jovens em Portugal,
não é só preciso que os jovens estejam mais tempo na escola, é também
preciso que esse tempo equivalha a mais tempo em sucesso (Valente Rosa,
2004,p207.)
105
Além disso, como já referimos, os estudos internacionais sobre literacia remetem
Portugal para um lugar mais do que modesto no conjunto dos países desenvolvidos.
Nestas circunstâncias, não bastará alargar o patamar etário estabelecido para a
escolaridade obrigatória nem promover o ensino tecnológico para garantir a convergência
face à Estratégia Europeia para Educação e Formação (ver taxas de insucesso no ensino
técnico – profissional, cap1). É toda a organização e funcionamento dos ensinos básico e
secundário que deverão ser repensados, se quisermos prevenir o abandono escolar dos
jovens entre os 15 e os 24 anos e melhorar os indicadores de qualidade de sistema. Não se
trata apenas de investir mais no subsistema de educação de crianças e jovens. Nesse
domínio tem sido feito um esforço muito relevante que, inclusivamente, nos coloca em
posição privilegiada no quadro dos países desenvolvidos (Simão, 2003):
- 5º lugar na relação professor /aluno no ensino básico (1/12)
- 12º lugar em despesas de educação /PNB
- 15ºlugar na relação professor-aluno no secundário (1/13)
As próprias infra-estruturas educativas têm evoluído positivamente, embora muito
ainda possa a ser feito nesse domínio: temos menor superlotação das escolas, menos
alunos em horários duplos, melhores equipamentos educativos, melhor acesso a
computadores e à Internet (Carneiro et al., 2000, Giase, 2003). São sobretudo os
paradigmas pedagógicos (Dias, 2003) e organizacionais (Afonso, 1999) que parecem
resistir à mudança. Será nesses domínios que terá que se concentrar o esforço de
inovação, como defendemos ao longo deste trabalho (ver caps 3,5 e 6) e como tem sido
sublinhado por outros autores, nas críticas relativas ao funcionamento do sistema de
educação-formação:
•
Peso da administração central e da máquina burocrática da administração
(Simão, 2003; Carneiro et al., 2000)
•
Deficiente utilização dos recursos humanos e das infra-estruturas educativas
(Simão, 2003; Carneiro et al., 2000)
•
Distorções no domínio da formação de professores (Esteves e Rodrigues,
2002, Viana, 2005) e na carga horária dos alunos (Lopes, 2003)
•
Reduzida eficácia da despesa pública na educação (Lopes, 2003)
Por último importa realçar que o reconhecimento da existência de relações próximas
entre o insucesso e o abandono escolar não deverá servir de pretexto para a não
introdução de medidas especificas de combate ao abandono escolar e de “recuperação “
106
de jovens para as actividades de educação e formação. Com efeito, o novo patamar de
escolaridade e de aprendizagem exigido pelo modelo europeu obriga a concentrar a
atenção nos cerca de 45% de jovens que abandonam anualmente a escola sem ter
concluído o ensino secundário. Por isso, incluiremos neste capítulo diversas iniciativas
relevantes para a educação e formação de jovens com baixos níveis de escolarização (ver
também Cap3 ). Existem, além disso, orientações em curso na sociedade Portuguesa que
importa concretizar e aprofundar:
•
“ A articulação e coordenação de estratégias entre o Ministério da Educação e o
Ministério do Trabalho e da Solidariedade Social, reflectida na prossecução de uma
maior racionalização de oferta educativa e formativa;
•
A consolidação de novas ofertas educativas e formativas, flexíveis, com certificação
escolar e profissional, nomeadamente no âmbito do ensino recorrente e nos cursos
de educação e formação;
•
A estabilização de quadros referenciais em matéria de competências-chave que
assegurem a capacidade de (re)dirigir oferta, de priorizar investimentos e validar
aquisições informais, numa óptica de preservação e valorização do património de
conhecimentos existente na população activa;
•
A aproximação da formação ao contexto empresarial, com vista a facilitar a
transição para o mundo do trabalho, como é objectivo dos programas de estágios
profissionalizantes.” (Vilão, 2004)
Por todas estas razões o novo plano comunitário de apoio não poderá deixar de dedicar
uma atenção muito especial à vertente da educação e formação de jovens adultos e
adultos, como veremos seguidamente .
4.4. Formação e Empregabilidade
4.4.1. A formação inicial qualificante e a empregabilidade
A formação profissional é constituída pelas modalidades básicas de acção
educativa que visam a preparação de jovens, e também de adultos, para o exercício de
profissões qualificadas ou técnicas, de nível não superior, assim como a formação
contínua dos activos em diversos níveis de qualificação profissional. Portugal apresenta,
no que respeita à formação profissional das novas gerações, índices inferiores aos seus
parceiros comunitários. De facto, entre nós, a procura de ensino nas áreas
profissionalizantes, ao nível secundário, é tradicionalmente reduzida.
107
Reflectindo o carácter específico da situação portuguesa, o contingente juvenil
abandona precocemente o ensino para o emprego ainda que a sua qualificação,
anteriormente adquirida no ensino, seja proporcionalmente mais baixa que a da média
europeia (ver fig.33). Importa, por isso, analisar a formação profissional oferecida no
quadro do sistema educativo.
Figura 33 - Ocupação dos jovens entre os 18 e os 24 anos
Países
No ensino
Fora do ensino
c/emprego
s/emprego
c/emprego
s/emprego
EU
16
36
34
14
Portugal
7
36
48
10
Alemanha
27
29
33
11
França
9
47
31
13
Grécia
2
45
32
21
Espanha
7
45
36
13
Fonte: Canavarro, J. M. (2001). Eu não desisto; Plano Nacional de Prevenção e
abandono escolar. ME-MSST; s/d. p:64.
4.4.2. A formação inicial desenvolvida no quadro do sistema
educativo
O ensino vocacional, normalmente de nível secundário e integrando componentes
educativas gerais, técnicas e prática profissional, destina-se à formação inicial de jovens,
em cursos de longa duração (tendencialmente com três anos e previamente à integração
no mundo do trabalho), contemplando sempre o duplo objectivo de certificação escolar e
profissional.
A generalidade dos sistemas educativos dispõe desta oferta profissionalizante,
secundária, vocacionada para a resposta às necessidades de preparação técnica, de nível
não superior, dos futuros activos. A vertente escolar desta formação assume grande
importância devido ao fluxo significativo de alunos que não pretendem prosseguir
estudos após o ensino secundário, sendo considerado que devem ter dentro do próprio
sistema educativo a oportunidade de adquirir competências para o exercício profissional.
108
Em Portugal, a presente estrutura do ensino oferece, ao nível do ensino secundário,
três tipos de cursos. São eles os gerais (via de ensino), orientados para o prosseguimento
de estudos, os tecnológicos, orientados para a vida activa ou para o prosseguimento de
estudos e leccionados na rede de escolas secundárias oficiais do país, e os cursos
profissionais, leccionados nas escolas profissionais, privadas, orientados essencialmente
para o mundo do trabalho.
Nos últimos anos esta oferta formativa foi complementada com novos programas,
nomeadamente:
- Cursos artísticos especializados, para formação artística especializada, pós
escolaridade básica, e prosseguimento de estudos, desenvolvidos no quadro das
escolas secundárias;
- Cursos de educação e formação, constituindo percursos diversificados e
flexíveis, por etapas, com entradas e saídas a diversos níveis;
- Cursos de especialização tecnológica, constituindo formações pós-secundárias
não superiores, orientados, preferencialmente, para a preparação para o exercício
profissional e para o prosseguimento de estudos;
A análise das modalidades profissionalizantes do ensino secundário português revela,
comparativamente aos países da OCDE, uma debilidade relativa de frequência. De facto,
enquanto nos países da OCDE, a média de matriculados nestas modalidades de ensino se
reparte entre cerca de 50% para o vocacional e 50% para o geral, em Portugal, este último
beneficia de clara vantagem, sendo as modalidades profissionalizantes frequentadas por,
apenas, cerca de 1/3 dos alunos.
Figura 34 - Padrões de frequência das modalidades educativo-formativas de
nível secundário em % do total de alunos inscritos no mesmo nível (2001)
Média OCDE
48,5
Inscritos nas
modalidades
vocacionais
47,2
Portugal
71,7
28,3
Alemanha
36,7
63,3
França
43,3
56,7
Grécia
64,8
35,3
Espanha
64,4
35,6
Países
Inscritos no
ensino geral
109
Fonte: Canavarro, José Manuel; Eu não desisto; Plano Nacional de Prevenção e
abandono escolar; ME-MSST; S/D.
Apesar da fragilidade relativa desta situação, a formação inicial realizada no sistema
educativo tem-se desenvolvido em consequência do continuado esforço organizativo e
financeiro, incluindo o co-financiamento Comunitário. Mas, como veremos, a debilidade
de procura não é, também, compensada pela frequência de outros sistemas de qualificação
que, no caso português, igualmente se limita a volumes de formandos pouco expressivos
(ver fig. 34).
São diversos os factores que tem contribuído para esta baixa frequência do ensino
profissional, sendo de realçar os factores sociais e culturais. No presente, o efectivo
formado anualmente é o constante na Figura 35.
Figura 35 - Alunos matriculados segundo a orientação curricular e a natureza do
estabelecimento educativo (2004/2005)
Total
Geral
Profissional
Artístico
Total
345 696
238 499
104 880
2 317
Público
283 392
212 117
69 071
2 204
Privado
62 304
26 382
35 809
113
Fonte: www.Giase.min-edu.pt
Os trabalhos de investigação realizados no âmbito da empregabilidade revelam que o
problema da integração profissional cresce quando a ausência de qualificações é
acompanhada de baixos níveis de escolaridade. O esforço realizado no sentido do
cumprimento da escolaridade obrigatória é necessário mas não suficiente e deverá ser
prolongado mediante o alargamento das vertentes profissionalizantes, para os que não
pretendem seguir estudos.
É assim desejável o incremento significativo do ensino secundário vocacional, muito
em particular das suas áreas de tecnologia “pesada” ou em áreas profissionais emergentes
onde há, em princípio, bom potencial de emprego qualificado e onde a actual resposta
qualificante é particularmente débil. Mas, se esta orientação é consensual, o problema da
sua expansão localiza-se na determinação das formas de estimular, quer a procura pelos
alunos, quer o aumento da oferta pelas escolas.
110
Para além da procura estruturalmente desadequada, há outros enviesamentos que
limitam o impacto do secundário vocacional na economia. Assim, por exemplo em
2000/01, a oferta formativa dos Cursos Profissionais (Escolas Profissionais e Cursos
Tecnológicos) incidia predominantemente nas áreas de serviços. Da mesma forma em
2004/5, os alunos matriculados nos cursos tecnológicos revelam idêntica distorção sendo
as áreas “industriais” apenas representadas por 8,8% dos alunos.
Figura 36 - Alunos matriculados nos cursos tecnológicos, em 2004/5, por grandes
domínios técnicos
Domínios
Industriais
Informática
Artísticos e
sociais
Total
económico-
10, 11, 12.º anos
N°
%
5 889
8,8%
15 319
23,0%
45 337
68,2%
66 545
100%
Fonte: www.giase.min-edu.pt
Há, assim, uma “significativa concentração de respostas” dos diversos sub-sistemas
de formação inicial (cursos tecnológicos, cursos profissionais, Sistema de Aprendizagem
do Ministério do Trabalho) em áreas terciárias (administração, serviços e comércio,
informática, comunicação, turismo, hotelaria, intervenção pessoal e social)28 que se pode
explicar através de diversos factores que vão desde os culturais, que privilegiam a escolha
de cursos conducentes a carreiras terciárias, ao próprio crescimento da oferta formativa,
mais fácil em tecnologias “ligeiras” e, também, à terciarização da economia que conduz a
maiores oportunidades nestes domínios.
As conclusões efectivas dos cursos vocacionais, de que depende o efectivo realmente
profissionalizável, revelam normalmente grandes perdas entre a frequência e a conclusão.
Uma das explicações reside na desadequação curricular e no funcionamento dos sistemas,
muitas vezes pouco preparados para enquadrar jovens culturalmente diferenciados e não
motivados pelos conteúdos abstractizantes do ensino tradicional. De facto, a nossa cultura
escolar parece valorizar essencialmente a “retórica, o saber descritivo e desvaloriza o
28
Neves, Oliveira; et all.; A intervenção do FSE no desenvolvimento dos recursos humanos - uma leitura
da avaliação intercalar; IGFSE/IESE; s/d.; p: 25
111
saber fazer, o trabalho manual, a competência prática”29. Estas questões apontam para a
necessidade de melhorar o carácter aplicado do ensino profissional, recorrendo mais à
experimentação e aos media, recursos que, embora tenham invadido o mundo, mantêm,
entre nós, uma utilização marginal no ensino.
Há também que incrementar a oferta, pós-escolaridade obrigatória, de acções mais
curtas dirigidas à profissionalização dos que não querem continuar estudos, nas tipologias
dos cursos de educação/formação (9.ºano+1)30 ou, outras, nomeadamente através da
melhor e mais directa articulação, na óptica da gestão micro, entre as escolas e os centros
de formação profissional, responsáveis por oferta de ciclo curto mais adequada a estes
públicos.
Outro nível de qualificação particularmente interessante, em termos de reorientação
dos sistemas, é constituído pelas formações de nível 3, oferecidas pelas escolas
profissionais. Este nível, o da formação de quadros médios e de pessoal qualificado para
profissões mais exigentes, é apontado como uma área de particular debilidade e a resposta
em termos de oferta tem sido insuficiente. Complementarmente, o crescimento da oferta
dos Cursos de Especialização Tecnológica (CET), de nível 4, tem sido dificultado pelo
seu enquadramento institucional, o qual deve ser alvo de reconsideração, num quadro de
incentivo à iniciativa desenvolvida com diversificação institucional31.
Uma característica essencial do sistema de educação vocacional português é a clara
limitação do seu impacto na qualificação da população activa e nos ingressos no trabalho,
aos níveis de qualificação de referência. Compreende-se a natural repetição dos
diagnósticos, apontando a falta crónica de formação de quadros médios e de pessoal
qualificado para profissões mais exigentes. A evolução do efectivo escolar secundário
parece proporcionar a oportunidade de alteração significativa das políticas públicas neste
domínio.
Isto significa que as políticas públicas devem enfrentar desde já os desafios da
requalificação escolar das camadas de activos de maior idade e, simultaneamente,
melhorar qualitativamente o trabalho de preparação para a vida activa dos jovens
presentes no ensino secundário, ou dos que abandonam a educação após a escolaridade
obrigatória.
29
Discurso proferido pela Senhora Ministra da Educação na abertura do Congresso internacional
“Educação e Trabalho” em Aveiro a 2/5/2005.
30
Carneiro; R.; Fazendeiro, A.; et all. (2000) Aprender e trabalhar no século XXI. Lisboa: MTS, p:261
31
Ibidem, p: 262.
112
As debilidades diagnosticadas no funcionamento e resultados dos nossos sistemas de
qualificação tornam particularmente importante a articulação entre o reforço da acção
formativa, desenvolvida no quadro escolar, e a acção formativa pós-escolar, que deveria
assumir um lugar determinante na qualificação de quadros e trabalhadores. É de qualquer
forma essencial rentabilizar os recursos humanos e tecnológicos existentes na rede de
escolas secundárias públicas32.
4.4.3. A formação inicial desenvolvida no âmbito do mercado de
trabalho
Um segundo tipo de intervenções de qualificação inicial é constituído pelas
intervenções extra-escolares, sediadas, como tal, noutras tutelas diferentes da educação,
visando a preparação de jovens já inseridos no mercado de trabalho para o exercício
profissional qualificado.
Esta política adopta uma filosofia orientada para a regulação do mercado de trabalho,
constituindo em Portugal, como noutros países, uma oferta formativa pluri-sectorial, extra
ou pós escolar, orientada para a formação de adultos activos à procura de trabalho
(incluindo jovens saídos do sistema educativo) e visando a sua preparação para o
exercício de uma profissão qualificada, com vista a acederem a um primeiro, ou mesmo, a
um novo emprego.
Este tipo de qualificação inicial é desenvolvido, entre nós, essencialmente pelas
estruturas do IEFP (MT), constituindo-se, essencialmente, como um instrumento da
política de emprego.
As características essenciais deste sistema são a formação inicial pós-escolar de
adultos, com acções de duração curta e intensiva e com um conteúdo essencialmente
prático. No presente, a oferta formativa desenvolvida no quadro da qualificação inicial
pelas estruturas do IEFP está sediada nos “Centros de Formação Profissional”, equipados
para reproduzirem o ambiente laboral. As modalidades referenciadas como formação
desenvolvida pelo IEFP, sem equivalência escolar, são:
•
Qualificação inicial
•
Especialização tecnológica
•
Qualificação e reconversão profissional
•
Reciclagem, actualização, aperfeiçoamento
32
Discurso proferido pela Senhora Ministra da Educação na abertura do Congresso internacional
“Educação e Trabalho” em Aveiro a 2/5/2005.
113
•
Especialização profissional
•
Formação de activos qualificados
As modalidades de formação desenvolvidas pelo IEFP, com equivalência escolar, são
o Sistema de Aprendizagem e os Cursos de Educação e Formação.
Apesar da tendência de multiplicação das actividades formativas tuteladas pelo
Ministério do Trabalho não ser nova, tem-se verificado uma sensível multiplicação das
ofertas oferecidas pelo IEFP, bem visível no número das “medidas e programas” em
execução.
Figura 37 - Medidas e programas de formação sob execução do IEFP
Medidas/programas
Formação-ensino
2002
14
Fonte: Relatório de Actividades de 2002 do IEFP.
Em 2003 os “indicadores de actividade do portal do IEFP citado, elencam 16
intervenções diferentes de formação e ensino, não incluindo o “Reconhecimento e
Validação de Competências”.
A formação realizada no âmbito do mercado de emprego apresenta características
muito distintas das do sistema educativo, reflectindo a sua orientação ligada à execução
das políticas de emprego e à regulação do mercado de trabalho. Mas, a par destes, foram
sendo igualmente considerados objectivos de qualificação do trabalho.
Perante a inexistência de outro referencial, as iniciativas no âmbito da formação
profissional tem tido como referência determinante as orientações comunitárias, pelo que
estas se tornaram no principal factor estruturante da política de formação33. Nos últimos
anos, o PNE, em particular, tem constituído um novo quadro orientador das intervenções
tuteladas pelo Trabalho associando-se aos QCA’s, ao reforço da Concertação e à lógica
de “territorialização”34. Estes instrumentos têm produzido novos diagnósticos e
orientações, nem sempre compatibilizados entre si (Programas de Governo, QCA’s,
Grandes Opções do Plano, Acordos de Concertação, Planos, acção legislativa, etc.).
33
IEFP (1997). Para o desenvolvimento da formação profissional: prioridades, qualidade e financiamento.
Lisboa: IEFP/MQE; p:5.
34
Matias, N. (2001). Concertação Social e Formação Profissional em Portugal. In: Formar n.º 38,
Janeiro/Março; IEFP, p:11.
114
Para além disso, nos últimos anos, em termos de propostas de acção e novas
intervenções, o PNE tem reflectido uma tendência dispersiva, com a criação de cerca de
60 “novos instrumentos” de actuação.
As políticas de formação têm procurado também articular os sistemas educativo e
formativo, mas a proliferação de medidas tem produzido um quadro de difícil
inteligibilidade e mesmo
de difícil operacionalização. Esta situação implica
consequências práticas na execução da formação, no desenvolvimento dos efectivos
formados e no impacto real das políticas de formação e emprego.
Figura 38 - Medidas e programas de formação sob execução do IEFP35
Medidas/programas
Formação-ensino
198736
1990 37
1995 38
200239
3
5
5
14
Fonte: IEFP
A actual arquitectura reflecte essencialmente a óptica da construção da oferta e menos
a perspectiva da procura, sendo subavaliada a preocupação com a inteligibilidade e com a
acessibilidade dos sistemas. Os diagnósticos apontam para a necessidade de racionalizar
as medidas existentes, que constituem uma teia assistemática, complexa e incoerente40.
Também a crescente intenção de “personalizar a resposta formativa”, adaptando-a aos
públicos, através de “programas dedicados”, muito segmentados e especializados (ou
mesmo para tratamento individualizado), tem aumentado a complexidade organizativa.
Pode afirmar-se que as condições para a universalização da qualificação exigem que
haja um número limitado de respostas de formação, mas com uma frequência discente
alargada, e com maior visibilidade e adesão empresarial.
A consideração mais directa das necessidades individuais, nomeadamente as de
públicos mais específicos, deve realizar-se sobretudo no plano pedagógico-didáctico e
35
Estimou-se o número de intervenções a partir da sua designação nos documentos citados, eliminando a
referência às estruturas, ou às suas actividades correntes (centros de formação, etc.).
36
IEFP (1987). Relatório de Informação de Base, Lisboa: MISEP/IEFP.
37
IEFP (1990). Relatório de Informação de Base, Lisboa: MISEP/IEFP. A estas medidas, sob
responsabilidade do IEFP há que juntar 14 POs respeitantes à política de financiamento externo a acções de
formação e emprego.
38
IEFP (1995). Relatório de Informação de Base, Lisboa: MISEP/IEFP.
39
Programas de formação profissional e emprego com execução física prevista, indicados no Relatório de
Actividades de 2002 (www.iefp.pt). Em 2003 os “indicadores de actividade do portal do IEFP citado,
recenseiam 16 intervenções diferentes de formação e ensino, não incluindo o “Reconhecimento e Validação
de competências”
40
Catarino, A. F. e Neves, A. O. (1999). Políticas de emprego e mercado de trabalho. Lisboa: MTS/SEEF;
p:5.6.
115
“no interior” dos sistemas e das acções, através da actuação pedagógica diferenciada dos
formadores, na medida em que a pulverização da oferta de múltiplos “programas”não é a
resposta eficaz para o problema em causa.
4.4.4. Os resultados das políticas formativas do âmbito do mercado
de trabalho
O Ministério do Trabalho, através do IEFP dispõe hoje de cerca de 16.000 postos de
formação, o que possibilita uma diversidade de acções com características e públicos
variados.
A formação no Sistema de Aprendizagem
(sistema de alternância) constitui, no
âmbito do Ministério do Trabalho, o programa mais estruturado e formalizado, com a
duração de três anos e dupla certificação, tendo crescido nos últimos anos até ao patamar
dos 25000 aprendizes, número que se mantém relativamente estável41.
Figura 39 - Actividade formativa-educativa de ciclo longo: Aprendizagem
1997
N° de
forman
dos
13033
1998
16512
1999
24835
2000
26087
2001
2002
25219
26929
2003
25201
Fontes: IEFP, Estatísticas da actividade formativa (www.iefp.pt).
O Sistema de Aprendizagem apresenta, no entanto, significativas taxas de abandono.
Esta questão, associada à do seu custo, levanta o problema do respectivo modelo. No
actual sistema, não tem sido possível tornar o seu regime extensivo a todos os jovens que
entram ou procuram uma profissão sem qualquer formação prévia.
A formação “qualificante para integração no mercado de trabalho” e a “formação
profissional para desempregados”, constituem formações de ciclo médio (variando entre
os 4 e os 10 meses). Apesar de o crescimento destas duas intervenções ser significativo
desde 2000, o impacto da formação profissional para desempregados é ainda muito
reduzido relativamente ao efectivo desempregado total.
41
Em 2003, o sistema terá custado, em referência a 25 000 formandos, cerca de 108 milhões de euros. IEFP
(2004). Sistema de Aprendizagem - Relatório de execução física e financeira 2003. Lisboa: IEFP/ DFP;
doc. policopiado; p: 55.
116
Nas formações de ciclo médio (até um ano de duração, incluindo estágio)
predominam , como vimos, os cursos de formação profissional essencialmente destinados
a desempregados subsidiados e, claramente, prioritários.
Figura 40 - Actividade formativa de ciclo médio
Actividades
F. p/ integração
e p/
desempregados
1999
22 168
2000
2001
24 575 22 149
2002
2003
22 171
24 231
Fonte: IEFP, Estatísticas da actividade formativa (www.iefp.pt).
No entanto, as acções de educação-formação para estes públicos abrangem um
número de efectivos pouco expressivo, o que se deve à maior dificuldade de organização
e de execução de acções cuja componente educativa é essencial. As actividades de ciclo
médio reflectem irregularidade no fluxo abrangido e revelam pouca consistência no
crescimento, assim como frequências pouco significativas.
O baixo efectivo formado e a procura reduzida reflectem a dificuldade de desenvolver
intervenções com componente escolar dirigidas a adultos. As ofertas formativas para
grupos desfavorecidos reflectem idêntica dificuldade, mesmo considerando a sua curta
duração, o que reforça a vantagem dos sistemas mais conhecidos e com maior
visibilidade, maior massa crítica e melhor organização.
117
Figura 41 - Actividades educativo-profissionais de ciclo médio
Actividades
1998
1999
Cursos de educação/
formação para
adultos
Cursos de educação/
formação para
jovens com baixa
escolaridade
Formação para
grupos
desfavorecidos
0
2 143
2000
2001
2002
2003
326
2 379
2 697
3 757
540
1 357
1 878
2 354
3 094
3 656
5 228
3 068
Fonte: IEFP, Estatísticas da actividade formativa (www.iefp.pt).
Além disso, a formação realizada no âmbito do Ministério do Trabalho caracteriza-se
por uma oferta pulverizada, a que tem faltado um “enfoque estratégico”. A capacidade de
implementação das acções é crescentemente considerada como a resultante de uma clara
identificação das finalidades, dos objectivos e das etapas de desenvolvimento, assim
como dos “órgãos de execução” com papéis bem definidos e atribuídos com clareza42.
Há, assim, que estruturar a oferta adoptando a lógica essencial da sua arquitectura aos
factores sociais que condicionam a procura. Isso obriga, em primeiro lugar, a ter em
consideração que a débil imagem da formação profissional em Portugal reduz a sua
aceitação social e a própria procura de formação. Parece, por isso, essencial racionalizar e
estruturar a oferta formativa e valorizar a sua imagem, assentando-a no seu carácter
distintivo, i.e., o acesso ao emprego mais qualificado. Acrescente-se ainda que a expansão
do ensino profissional implica que as empresas procurem pessoal qualificado o que,
acima de tudo, depende da cultura empresarial e da sua dimensão e não, apenas, da
construção da oferta formativa.
4.4.5. Domínios estratégicos de intervenção
42
Ferreira, A. F. Manual de Gestão, Lisboa: PORLVT; CCRLVT, doc.policopiado.
118
As distâncias de qualificação, escolar e profissional, entre os padrões europeus e os da
sociedade portuguesa estão bem identificadas. Assim, apesar da qualificação dos recursos
humanos ser uma questão central da estratégia europeia para o desenvolvimento
sustentado, Portugal terá dificuldade em alcançar os objectivos estabelecidos pela União
Europeia para 2010.
As novas pontes estabelecidas entre as lógicas da informação, do conhecimento e da
aprendizagem vêm trazer novas perspectivas à articulação educação/formação e, por mais
conservadores ou reactivos à mudança que estes dois sistemas possam apresentar-se, esta
dinâmica é já imparável do ponto de vista das tendências de mudança a introduzir, não só,
na lógica interna daqueles sistemas, como também, e privilegiadamente, nos modelos de
articulação e integração entre os mesmos.
Pressupõe-se que as políticas de educação e formação não constituem um fim em si
mesmas, mas antes um meio de apoio à qualificação e autonomia dos cidadãos, bem
como ao desenvolvimento da economia. A política de qualificação deve por isso pautar-se
por uma visão global que adeqúe os objectivos às necessidades, embora considerando os
recursos disponíveis.
Neste âmbito, destaca-se a aposta numa estratégia comum de aprofundamento de
práticas de aprendizagem ao longo da vida que assegurem uma continuidade dinâmica de
valorização dos recursos humanos. Esta opção compreende uma nova exigência de
definição estratégica dos sistemas de educação e formação, o que implica juntar a
capacidade de assegurar uma via alternativa de qualificação inicial de jovens à capacidade
de responder em continuidade e extensivamente à exigência de aquisição e reforço de
competências da população activa, em geral.
A articulação educação-formação começou já a ser uma realidade em iniciativas
recentes de qualificação. Verificando as baixas habilitações escolares de muitos activos
empregados e desempregados, o IEFP em cooperação com o ME lançou novas respostas
que articulam a educação e a formação, de que são exemplo os cursos de educaçãoformação (associando qualificação profissional e progressão escolar reconhecida para
efeitos de uma equivalência ao 3º. ciclo do ensino básico), para jovens e adultos sem o
9ºano de escolaridade e os cursos socioprofissionais, para aqueles cujas habilitações
escolares se situam abaixo do 6º ano de escolaridade.
Comportando desafios na organização global dos sistemas de educação e formação,
este desígnio de articulação educação-formação compreende, de facto, implicações de
fundo no que se refere ao seu financiamento.
119
4.4.5.1. Induzir a procura pela legibilidade da arquitectura dos sistemas
Cabe ao Estado orientar o financiamento e a intervenção pública para os aspectos
críticos diagnosticados, nomeadamente para o reforço da formação inicial qualificante e
da formação contínua. Para o horizonte 2007/2013, estas orientações exigem a definição
de uma estratégia claramente identificada e assumida pelo Estado, pelos parceiros sociais
e pela sociedade civil, com impacto efectivo nos cidadãos e na economia e com uma
qualidade que gere o seu reconhecimento social. É essencial eliminar os factores que
reduzem a empregabilidade, entre eles as dificuldades geradas pela própria falta de
estruturação da oferta de formação que, ao retirar-lhe visibilidade, dificulta o seu
reconhecimento social e bloqueia o crescimento da procura.
Neste contexto não deve ser esquecido o compromisso internacional de redução do
abandono escolar precoce, procurando que se fixe em valores inferiores a 10%. Este
objectivo pode ser realizado pela expansão das vias de concretização da escolaridade
obrigatória que integrem componentes vocacionais, por uma formação de carácter
concreto, experimental, prática e motivadora da aprendizagem baseada na operação e
transformação directa do real.
O ensino secundário profissionalizante com bom desempenho deve também ser
reforçado, ampliando e melhorando a oferta educativa adequada ao mercado de trabalho.
É importante o incremento do ensino profissional, muito em particular das suas áreas de
tecnologia “pesada” e nas profissões emergentes, onde a actual resposta qualificante
parece particularmente débil.
O crescimento da procura pelos formandos e pela economia pode depender da maior
adequação das arquitecturas dos programas, e mesmo, das unidades activas (escolas,
centros de formação, etc.), às necessidades sociais, promovendo a mobilização do
interesse discente e o relacionamento intenso com a economia.
O objectivo da diversificação da formação inicial de jovens deve ser agora substituído
pelo da consolidação e alargamento dos fluxos existentes, tendo em vista a constituição
de um “main stream” educativo-formativo capaz de mobilizar e atrair um grande efectivo
de alunos e a intervenção das escolas secundárias. As soluções parecem assentar na
concentração de programas, na redução do seu número, simplificando a oferta e
conferindo-lhes maior estabilidade, maior flexibilidade interna, maior componente
experimental e prática, maior enriquecimento com actividades extra-escolares e maior
reconhecimento social e empresarial e, como tal, maior visibilidade junto dos
empregadores, das famílias e dos jovens.
120
A diversificação dos percursos dos alunos no sistema deve, assim, resultar do
estabelecimento de novos tipos de oferta formativa, dotados de flexibilidade curricular, de
molde a possibilitar no seu “interior” diferentes soluções e a consequente adaptação a
públicos com necessidades e objectivos diversos.
Apesar de a necessidade de induzir uma maior procura, é também necessário expandir
as
modalidades
formativas
mais
adequadas
aos
públicos
interessados
na
profissionalização rápida. É importante qualificar a oferta formativa terminal, pós escolar
ou mesmo realizada nas escolas, através de cursos de ciclo mais curto e sujeitos aos
modelos presentemente oferecidos pelo sistema, realizando formação inicial (terminal)
para profissões qualificadas através de cursos de, por exemplo, 9.º ano + 1. No entanto, a
melhor forma de alargar a oferta terminal para os que pretendem de facto abandonar o
ensino e ingressar na profissão, após a escolaridade básica, seria a articulação entre as
estruturas da educação e do trabalho (centros de formação do IEFP, escolas, empresas,
etc.), remetendo para estas últimas a oferta deste tipo, ainda que em articulação estreita
com as escolas e os centros de formação.
4.4.5.2. Melhorar a visibilidade e a flexibilidade interna dos sistemas
A visibilidade dos sistemas formativos é uma condição importante para a obtenção de
resultados duráveis. É, por isso, particularmente importante a que resulta de uma imagem
junto das famílias e dos jovens e dos próprios empregadores.
A configuração de uma oferta clara nos seus contornos e facilmente compreensível
para a multidão de agentes que devem operar com ela constitui uma questão
absolutamenteessencial. É pois necessário fazer crescer a oferta para além de limites
experimentais, simplificar e normalizar os instrumentos regulamentadores, definindo a
este nível apenas os “programas de actuação” ou traves mestras da oferta, e remetendo
para níveis acessórios questões que não exigem definição precisa (ou que devem ser
passíveis de soluções diversificadas).
Parece desejável ganhar flexibilidade e capacidade de adaptação às necessidades
diferenciadas dos públicos, através da maior liberdade de “configuração” das acções
concretas (cursos), a obter através da maior liberdade das entidades que a devem
executar: as escolas.
A estratégia de flexibilização deve localizar-se nos conteúdos e métodos de ensino e
conduzir à adopção de soluções diferenciadas no interior de algumas alternativas, num
quadro claro de organização do ensino e da formação, bem definido e fácil de
121
percepcionar interna e externamente. Mas é também essencial melhorar a imagem da
formação profissional, para o que é importante aumentar a informação sobre os sistemas
qualificantes e aperfeiçoar o trabalho da informação e orientação vocacional.
É, em particular, necessário valorizar junto dos serviços de orientação a imagem e o
carácter distintivo das áreas profissionais, como via de acesso ao emprego mais
qualificado, contrariando as visões mais preconceituosas.
A orientação profissional deve divulgar sistematicamente as opções profissionais,
alcançando e orientando os públicos interessados. Deve ser realizada uma divulgação
sistemática da oferta formativa junto dos alunos potenciais e das suas famílias de forma
directa ou pela organização de, por exemplo, “mostras de profissões”, desenvolvimento
de actividades de sensibilização para o mundo do trabalho e de conhecimento do tecido
empresarial, através de programas próprios.
A direcção das escolas e dos centros de formação devem assumir como objectivo
essencial a ligação às empresas. É necessário incrementar o partenariado entre escolas
secundárias e organizações empregadoras (empresas e outras entidades). A iniciativa de
construção de parcerias entre escolas e outras entidades formadoras pode melhorar a
acção formativa, alargar o terreno de aplicação prática e abrir a actividade da escola e dos
centros de formação ao exterior e à vida.
A valorização das parcerias com entidades externas implica também que as próprias
organizações de ensino contemplem (e respeitem) os objectivos e as limitações das
entidades parceiras privadas (horários e calendários de presença, utilidade dos alunos no
local de trabalho, etc.), e que não considerem exclusivamente a colaboração na óptica do
“interesse escolar”. Sempre que a escola pretenda recorrer a terceiras entidades
(particularmente a empresas) deve procurar flexibilizar os modos de organização no
sentido de respeitar os interesses desses parceiros. Particularmente para as empresas,
qualquer intervenção no seu interior é normalmente dispersiva e mal considerada. O
acompanhamento directo destas acções por docentes permite melhorar a compreensão
para as dificuldades de colaboração concretas, valorizando-se, também, o potencial
formativo desta aproximação.
4.4.5.3. Gerar sinergias pelo enfoque territorial da acção e pela ligação
entre estruturas de tutelas diferentes
O estabelecimento de relações cooperativas entre entidades e a escola é, obviamente,
desejável e tem sido um objectivo perseguido, ainda que nem sempre com eficácia.
122
As parcerias verdadeiramente importantes são as que pretendem e podem desenvolver
experiências em contexto real de trabalho centradas em projectos de interesse local ou
nacional.
A acção local deverá expressar-se pelo reforço da participação dos municípios nos
órgãos representativos das escolas e dos centros de formação, o que não acontece, em
muitos casos. Igualmente será importante estimular a representação dos centros do IEFP
nas assembleias das escolas. No sentido do benefício do desenvolvimento de programas e
actividades efectivas, a co-participação entre os diversos agentes locais deve ser feita ao
nível da acção directa, escolhendo-se os representantes adequados à operacionalização
dos contactos. A criação da figura do “interlocutor” poderia ser um meio de estabelecer a
ligação entre as escolas, as empresas e os centros de formação, criando um elo de ligação
entre as estruturas e os próprios alunos.
Ainda no âmbito da participação entre entidades criadas para análise da realidade
educativa e formativa local, pode ser útil o estreitamento da relação entre as diversas
entidades envolvidas e os observatórios que existam com tal objectivo.
Uma maior adesão da escola a estas actividades, num quadro de autonomia, implicará
seguramente a criação de dispositivos regionais de intervenção que, de forma
descentralizada e sistemática, trabalhem com as escolas acompanhando, apoiando e
incentivando, directa e eficazmente, a sua acção. A existência de mecanismos de
incentivo às escolas para que intervenham nestes domínios pode constituir um estímulo
necessário para compensar o acréscimo de trabalho que essas mesmas actividades e
projectos implicam.
4.4.5.4. Renovar curricular e pedagogicamente a acção para estimular a
procura
O desenvolvimento curricular e o enriquecimento dos recursos são orientações de
trabalho essenciais para a criação de um ensino profissionalizante mais motivador e
eficaz, seja qual for a arquitectura dos sistemas adoptada. A renovação pedagógica deve
resultar da reorganização (interna) do ensino, da renovação dos programas, passando da
definição de conteúdos para a identificação de competências a adquirir (Catálogo
Nacional de Qualificações actualizado periodicamente), e contemplando a utilização de
novos recursos pedagógicos e a introdução sistemática de métodos activos. O reforço da
ligação à prática e ao contexto real de trabalho é uma constante na formação em causa.
No quadro de uma formação profissional pós-escolar, é igualmente importante atender ao
123
desenvolvimento de “competências transversais”, adoptando conteúdos diferentes dos do
ensino convencional.
4.5. Contexto e situação das políticas de educação e formação
de adultos
4.5.1. Opções políticas e mobilização de recursos
Nos nossos dias, atribui-se à expressão Educação e Formação de Adultos um
significado abrangente, incorporando no conceito uma variedade de fórmulas, com
acentuações temporais e espaciais diversas. No entanto, o conceito de educação de
adultos é definido de forma mais restrita na Lei de Bases do Sistema Educativo, LBSE
(Lei n.º 46/86, de 14 de Outubro), onde é encarada como o conjunto de actividades, de
frequência gratuita, a que têm acesso todos os indivíduos que ultrapassaram a idade de
frequência dos ensinos básico e secundário, respectivamente 15 e 18 anos, sem terem tido
oportunidade de se enquadrar no sistema regular de ensino, ou sem terem obtido qualquer
certificação, por insucesso ou abandono antecipado ou precoce da escola. Na referida Lei,
a educação de adultos estrutura-se segundo dois eixos fundamentais: o ensino recorrente e
a educação extra-escolar.
Desde 2000, com a criação da Agência Nacional de Educação e Formação de Adultos
(ANEFA), o âmbito apontado na Lei começou a ser questionado, por veicular algum
reducionismo, ao limitar a Educação e Formação de Adultos ao ensino recorrente e à
educação extra-escolar, e ao considerar o ensino recorrente uma modalidade especial de
educação escolar.
A Educação e Formação de Adultos passou desde então a ser contemplada num
quadro de serviço de proximidade com sentido cívico, solidário e prospectivo, escrevendo
e construindo o futuro, na convicção de que “a educação e a formação das pessoas, a
níveis cada vez mais elevados e ao longo de toda a vida, bem como a sua gestão
(individual, grupal e organizacional) constituem o elemento crítico do desenvolvimento
sustentado de qualquer economia, território, organização e grupo de pertença” (Trigo;
2001).
No que respeita ao ensino recorrente, modalidade especial de educação escolar
dirigida a adultos e jovens com mais de 15 anos, firmou-se como uma modalidade de
intervenção prioritária na resposta às necessidades de actualização de conhecimentos e de
competências exigidas por um mercado de trabalho em permanente mutação. Pretendia
responder tanto às necessidades do universo socio-económico, como às necessidades de
124
obtenção da escolaridade básica e secundária, de forma a atenuar os desequilíbrios entre
os diferentes grupos etários no que respeita a níveis educativos atingidos. O seu
funcionamento, dadas as características dos destinatários, é predominantemente em
regime nocturno. Essas características obrigam a uma elevada flexibilidade e
adaptabilidade aos diferentes ritmos de aprendizagem, às disponibilidades dos formandos,
ao conhecimento e experiências dos aprendentes, traduzindo-se num sistema de unidades
ou módulos capitalizáveis, quer no 3.º ciclo do ensino básico, quer no ensino secundário.
Sendo manifestamente insuficiente, a oferta de ensino recorrente apresenta, neste
momento, fragilidades de ordem organizativa e pedagógica que têm condicionado
fortemente os seus resultados, determinando níveis significativos de abandono e
insucesso. De um modo geral, essas fragilidades prendem-se com a excessiva colagem ao
modelo escolar, com ausência de relação com o mundo do trabalho, com a rigidez do
funcionamento das escolas, com o perfil e mobilidade dos formadores e com as condições
de frequência dos formandos. Assim, embora se registe uma procura que se tem mantido
relativamente estável nos últimos anos, quer no 3º ciclo do ensino básico, quer no ensino
secundário, o ensino recorrente não tem correspondido significativamente às necessidades
de qualificação escolar dos activos que procuram este sub-sistema, bem como às
necessidades do país.
4.5.2. A organização de novas ofertas de educação e formação de
adultos (2000 – 2003)
No Acordo sobre Política de Emprego, Mercado de Trabalho, Educação e Formação,
assinado pelo Governo e os Parceiros Sociais em Fevereiro de 2001, é claramente
assumido que a modernização do sistema de emprego português, deve assentar, de forma
articulada e integrada (tendo presente a Estratégia Europeia para o Emprego e o definido
no Plano Nacional de Emprego), no combate aos défices de escolarização e de formação
profissional, na promoção da qualidade do emprego e em políticas activas integradas de
emprego, formação e trabalho.
Com efeito, constituem objectivos estratégicos, consignados neste Acordo, o
desenvolvimento da participação e acesso à educação e formação profissional,
nomeadamente à formação contínua – por forma a que todos os trabalhadores tenham um
número mínimo de 20 horas de formação certificada por ano, em 2003 e de 35 horas, em
2006 -, a consolidação da educação e formação de adultos, e o desenvolvimento de um
Sistema Nacional de Certificação.
125
Especificamente, no domínio da educação e formação de adultos, o Acordo considera
que essa mesma formação, enquanto sistema facilitador do acesso generalizado dos
adultos à progressão educativa, tecnológica, cultural e profissional, de forma autónoma e
permanente, deverá ser conduzida de forma a potenciar a certificação escolar e
profissional dos saberes e das competências adquiridas ao longo da vida, em contextos
não formais de aprendizagem, visando a inserção nas comunidades locais e regionais e
nos espaços nacional e europeu.
Afirma-se, assim, a necessidade de convergência de diversas políticas sectoriais. Foi
neste sentido que, dando prosseguimento à 2.ª fase da EEE, o Plano Nacional de Emprego
de 2003, adoptou uma natureza fundamentalmente estratégica ao longo das suas dez
directrizes, dando corpo a um conjunto de objectivos e metas para o período 2003-2006.
Aí se reafirmam os compromissos assumidos anteriormente para atingir os objectivos a
curto e médio prazo da EEE, num contexto mais abrangente da Estratégia de Lisboa para
2010, a promoção do pleno emprego, a melhoria da qualidade e da produtividade do
trabalho e o reforço da coesão e inclusão social. Pretende-se, deste modo, responder às
recomendações gerais e específicas dirigidas a Portugal pelo Conselho Europeu, fazendo
incidir a intervenção do PNE nos domínios da adaptabilidade dos trabalhadores e das
empresas, na promoção da Aprendizagem ao Longo da Vida, na atracção e manutenção
de mais pessoas no mercado de trabalho e na governação.
A ANEFA, criada sob a dupla tutela do ME e do MTS, como já se referiu, passou a
intervir nos novos domínios, designadamente no reconhecimento, validação e certificação
de competências, contribuindo ainda para alargar, diversificar, integrar e flexibilizar a
oferta e estimular a procura.
As ofertas de educação e formação à população adulta assumem, em Portugal, a partir
do ano 2000, um papel muito significativo e diferenciado dos países europeus. Está em
causa tanto a aquisição de saberes, como a criação de condições para o reconhecimento
social, validação, certificação, aquisição ou desenvolvimento de competências básicas por
uma parte significativa da população que não teve oportunidade de acesso à escola ou que
a abandonou prematuramente.
Com efeito, o não reconhecimento e certificação de muitas competências adquiridas
em contextos não-formais e informais de ensino por grande parte dos portugueses,
nomeadamente em contexto de trabalho, reforça a necessidade do esforço nacional no
sentido da validação e certificação dessas competências, no quadro da aprendizagem ao
126
longo da vida e tendo em vista a definição de percursos de educação e formação
individualizados em função de cada situação particular.
A implementação de um quadro referencial de competências serve de base: (i) à
validação de competências adquiridas e à construção de itinerários formativos
diversificados para adultos pouco escolarizados e com qualificação profissional
insuficiente; (ii) à diversificação e diferenciação de modalidades de educação-formação
alternativas ao ensino regular e recorrente, combinando formação escolar com formação
profissional; (iii) à implementação de ofertas formativas de curta duração, flexíveis e
capitalizáveis.
A Rede Nacional de Centros de Reconhecimento, Validação e Certificação de
Competências (Centros RVCC), constituída por 84 Centros co-financiados a criar
gradualmente até 2006, no quadro do QCA III, dispõe actualmente de 70 Centros cofinanciados e 3 Centros auto-financiados.
A procura de certificação e de novas possibilidade de formação, decorrente do
processo de Reconhecimento, Validação e Certificação de Competências, tem tido um
aumento significativo. De acordo com as principais conclusões do Estudo “O Impacto do
Reconhecimento e Certificação de Competências Adquiridas ao Longo da Vida”43, os
principais efeitos de um processo de RVCC remetem, tipicamente, para certas dimensões
pessoais de carácter eminentemente subjectivo. De facto, parte significativa dos adultos
inquiridos referiu que o processo de RVCC teve um ‘contributo muito importante’ para
aspectos como o auto-conhecimento, a auto-estima ou a auto-valorização do indivíduo. A
reconstrução ou mesmo definição do projecto pessoal do adulto – nomeadamente do seu
projecto profissional – foi também um efeito observado frequentemente.
Como revelam os resultados obtidos através da estimação econométrica de um
modelo de duração do desemprego, quando o processo de RVCC contribui de forma
intensa para essas dimensões subjectivas, a probabilidade de um adulto desempregado
encontrar uma ocupação remunerada aumenta de forma significativa (do ponto de vista
estatístico).
Em particular, mais de um terço dos adultos que estavam desempregados quando
iniciaram o respectivo processo de RVCC e que obtiveram o respectivo certificado até 31
de Dezembro de 2002, estão actualmente a trabalhar. Paralelamente, a taxa de
43
CIDEC (2004). O Impacto do Reconhecimento e Certificação de Competências Adquiridas ao Longo da
Vida. Lisboa: Direcção-Geral de Formação Vocacional.
127
desemprego, que no início do processo era próxima dos 17%, é actualmente de apenas
13% para os adultos certificados até àquela data.
É importante notar que este efeito benéfico do processo de RVCC em termos de
inserção profissional dos desempregados parece ser mais efectivo ao nível das mulheres,
as quais são mais atingidas pelo fenómeno do desemprego do que os homens.
É igualmente importante notar que estes resultados se referem a um período (20012003), em que o mercado de trabalho em Portugal aparece marcado pelo aumento do
desemprego, o que confirma a relevância do Sistema de RVCC enquanto política activa
de emprego.
Relativamente à questão da influência da posse de um certificado em termos de
transições do desemprego para o emprego, os resultados são algo limitados. No entanto,
sugerem uma menor tendência para esse tipo de transição no caso dos desempregados que
obtiveram o nível Básico 2, em comparação com os que obtiveram um certificado
equivalente ao 9º ano de escolaridade (Básico 3).
Para além de aumentar a possibilidade de obtenção de emprego por parte do adulto
desempregado, o processo de RVCC parece promover a aproximação ao mercado de
trabalho dos desempregados e dos inactivos. De facto, são frequentes os adultos que
iniciam o processo numa situação de inactividade e que, após a certificação, passaram a
considerar-se desempregados, pretendendo encontrar uma ocupação remunerada e,
eventualmente, procurando-a. Por outro lado, os indivíduos que se mantiveram
desempregados após a respectiva certificação passaram a estar mais motivados para
arranjar trabalho e passaram a procurá-lo mais frequentemente.
Os efeitos benéficos do processo de RVCC estendem-se igualmente aos indivíduos
empregados que são os que procuram maioritariamente o sistema (79%). De facto, os
resultados do Inquérito aos Adultos revelam que é essencialmente ao nível dos
rendimentos mais baixos (inferiores a € 350 mensais) que se verificaram aumentos
salariais entre os indivíduos trabalhadores por conta de outrem (TCO), após a respectiva
certificação. O Sistema de RVCC promove, desta forma, ganhos de bem-estar social do
tipo “rawlsiano”, dado que são sobretudo os indivíduos mais pobres que vêem a sua
situação (financeira) melhorar.
Os efeitos da certificação parecem também estender-se ao vínculo contratual dos
adultos empregados. Em particular, cerca de 15% dos TCO que possuíam um contrato
com termo no momento da inscrição, encontravam-se na situação de efectividade no
emprego, seis meses após a obtenção do respectivo certificado.
128
Paralelamente, a certificação de competências ao nível escolar parece estar também a
contribuir para a criação de expectativas em termos de progressão na carreira. De facto,
cerca de um quinto dos TCO, que inicialmente não tinham perspectivas de progressão,
seis meses após a certificação tinham mudado de opinião.
Em termos de prosseguimento de estudos, sensivelmente 13% dos adultos inquiridos
prosseguiram estudos no âmbito do sistema de ensino regular. Trata-se, na maioria dos
casos, de mulheres (que também predominam ao nível dos inquiridos), jovens (sobretudo
entre os 25 e os 34 anos, mas também com idade inferior aos 25 anos), que já tinham
frequentado o 3º Ciclo do Ensino Básico, trabalhadores por conta de outrem e com uma
situação profissional mais favorável do que a média da amostra dos respondentes.
De qualquer forma, mais de dois terços (65%) dos adultos que responderam ao
Inquérito pensam vir a prosseguir estudos. Este resultado ganha ainda maior expressão
quando se sabe que apenas 10% dos adultos afirmaram ter-se inscrito no processo de
RVCC com o objectivo de prosseguir estudos. Ou seja, o processo de RVCC parece
motivar os adultos para a educação ao longo da vida, incentivando aqueles que não
pretendiam prosseguir estudos a fazê-lo – ou, pelo menos, a considerarem o “regresso à
escola” como uma hipótese em termos de projecto pessoal.
Ainda no âmbito da progressão escolar e profissional dos jovens e activos menos
qualificados importa salientar o papel dos Cursos de Educação e Formação de Adultos
(Cursos EFA). Estes cursos destinam-se a pessoas adultas, maiores de 18 anos, que não
possuam a escolaridade básica, sem qualificação profissional, empregadas ou
desempregadas, inscritas nos Centros de Emprego do Instituto de Emprego e Formação
Profissional (IEFP) ou indicadas por outras entidades, como empresas, ministérios,
sindicatos e outros.
Promovidos por entidades públicas, privadas e social solidárias, acreditados nos
termos da lei, os Cursos de Educação e Formação de Adultos (Cursos EFA), com dupla
certificação escolar e profissional, constituem-se como um instrumento de reforço e
facilitação da qualificação escolar e profissional da população, sendo o seu financiamento
disponibilizado
no
quadro
do
Programa Operacional
Emprego,
Formação
e
Desenvolvimento Social (POEFDS).
Embora os Cursos EFA, concluídos e validados pela DGFV, representem 54% da
totalidade dos cursos realizados ou em marcha no mesmo período, a taxa dos adultos que
realizaram com sucesso os objectivos da formação atinge os 80%. Este valor está
certamente associado à respectiva natureza do curso, flexível e centrada nas necessidades
129
de cada adulto, e com abertura para a dupla certificação (escolar e profissional). Os
valores de frequência e aproveitamento tornam-se particularmente significativas ao
sabermos que o público destinatário é escolar e profissionalmente pouco qualificado e
maioritariamente desempregado e em situação de exclusão social e económica.
Por último, importa referenciar as Acções S@ber+ que constituem um conjunto
diversificado de acções de formação de curta duração destinadas a pessoas adultas,
maiores de 18 anos, independentemente da respectiva habilitação escolar ou da formação
profissional, e que pretendam desenvolver ou aperfeiçoar competências em áreas
específicas, privilegiadamente Literacia Tecnológica, Internet e Línguas Estrangeiras
(incluindo o Português).
Estas acções integrando-se no âmbito da Intervenção Operacional da Educação,
PRODEP III e do POEFDS – Formação Contínua, constituem uma oferta determinada
pela procura social, ditada pelo tecido económico, social e cultural das comunidades
locais e regionais onde se concretizam e por uma preocupação na promoção e
manutenção da empregabilidade dos activos.
Do universo dos adultos que frequentaram as Acções S@bER+, em 2002, 92%
atingiram com sucesso os objectivos da formação. As desistências, porém, assumem um
valor com algum significado, ou seja, 1 257 pessoas iniciaram as Acções mas
abandonaram-nas durante a sua realização, situação que se prende provavelmente com o
tipo de formandos abrangidos, adultos activos e na sua maioria empregados.
4.5.3. Os diferentes actores no processo de educação e formação de
adultos
A oferta de educação e formação de adultos em Portugal apresenta, no momento
actual, uma grande diversificação, quer ao nível dos promotores e do respectivo
enquadramento, quer ao nível dos percursos formativos. Esta diversidade evidencia um
esforço de adequação aos diferentes públicos adultos, aos diversos contextos e
necessidades de formação, procurando, deste modo, motivar a procura. É nesse sentido
que deve ser encarado o esforço de flexibilização dos diferentes percursos e da
articulação entre os diferentes promotores e ofertas de educação e formação.
Em traços gerais, poderemos considerar que as ofertas promovidas ou tuteladas pelo
ME tendem a ocupar-se essencialmente com os públicos não qualificados ou sem
qualificação adequada para efeitos de inserção no mercado de trabalho e que não tenham
concluído a escolaridade básica de 9, 6 ou 4 anos. O grande objectivo é a educação de
130
segunda oportunidade, consubstanciada no ensino recorrente, ao nível da escolaridade
básica, para os maiores de 15 anos de idade, e da escolaridade secundária para os maiores
de 18 anos de idade, ou com 16 anos de idade, no caso de se encontrarem inseridos no
mercado de trabalho. O MSST, por seu turno, continua a privilegiar os activos,
empregados e desempregados, os candidatos ao 1º emprego e os grupos em risco de
marginalização socioprofissional, entre os quais se contam os desempregados de longa ou
muito longa duração.
Assim, o ensino recorrente, básico ou secundário, assume-se fundamentalmente como
educação de segunda oportunidade, destinando-se, essencialmente, aos aprendentes que
têm projectos de prosseguimento da sua formação para além da escolaridade básica ou
secundária. Os aprendentes servidos pelo MSST visam, no essencial, obter uma
qualificação profissional ou actualizá-la. Embora com acentuações diversas, também
subsidiárias das respectivas culturas institucionais, todas as intervenções de educação e
formação de adultos procuram proporcionar a aquisição de competências pessoais,
escolares e profissionais, a fim de aumentar a empregabilidade, facilitando a integração
no mundo do trabalho e o pleno exercício de uma cidadania activa.
Em todos os casos, os fornecedores institucionais de formação organizam eles
próprios as ofertas de educação e formação de adultos, promovem-nas através do
patrocínio de outras entidades públicas ou privadas, vocacionadas ou não para o fazer, e
apoiam-nas técnica, pedagógica e financeiramente. Exercem sobre a formação alguma
tutela, que pode revestir formas como a cedência de espaços, equipamentos e materiais
pedagógicos e didácticos, a afectação de agentes de educação e formação, a
disponibilização de referenciais. Além disso, e porventura o mais importante, o
Reconhecimento, a Validação e, sobretudo, a Certificação dos resultados dessas
intervenções de educação e formação de adultos, depende, de facto e de direito, da
actuação conjunta do ME e do MSST.
Por outro lado, o reconhecimento, validação e certificação das diferentes ofertas de
formação de curta, média ou longa duração, exigindo o envolvimento dos parceiros
sociais, constitui igualmente um requisito de permeabilidade, não só entre os subsistemas
de educação e formação de adultos do ME e do MSST, mas ainda entre qualquer deles e o
sistema educativo formal ou sistema de ensino (regular e recorrente)
Para além dos actores institucionais da educação e formação de adultos, e sobretudo
graças aos apoios comunitários no âmbito principalmente do FSE, têm-se igualmente
perfilado como actores no processo de educação e formação de adultos outras entidades,
131
umas públicas e outras privadas. Entre aquelas avultam os serviços de formação de
recursos humanos existentes em vários órgãos da Administração Pública, central, regional
e até local, geralmente ao serviço da formação contínua, inclusive de aperfeiçoamento,
dos respectivos funcionários. Entre as entidades privadas, destacam-se, por um lado, as
associações empresariais, sindicais e profissionais e, por outro lado, associações de
solidariedade social, expressivamente simbolizadas pelas Instituições Particulares de
Solidariedade Social
(IPSS),
e pelas associações de desenvolvimento
local,
designadamente as confederadas na ANIMAR. Estas têm demonstrado progressivamente
uma forte capacidade de reflexão e de intervenção, e a capacidade para institucionalizar
uma relação de parceria com a Administração, nos termos da ‘Carta de Relacionamento
com o Estado’, aprovada na assembleia de Desenvolvimento Local, no âmbito da
Manifesta 2001.
São de referir, segundo os dados disponíveis, a título ilustrativo de ofertas de
educação e formação de adultos promovidas por outros actores: no sector da agricultura,
as intervenções promovidas pelo Programa LEADER II, pela Direcção Geral do
Desenvolvimento Rural (DGDR) e pela Confederação dos Agricultores de Portugal
(CAP), através do seu Plano Integrado de Formação. Salientamos, igualmente, a oferta da
União das Misericórdias Portuguesas (UMP), através do seu Centro de Formação e as
intervenções do Instituto Nacional de Formação Turística (INFTUR).
No quadro de uma economia em reconversão, assente no aprofundamento das
transformações dos processos produtivos, no plano tecnológico e organizacional, importa
garantir a concretização de um conjunto integrado de políticas estruturantes,
potenciadoras da aceleração da actividade económica, com base em ganhos efectivos de
produtividade e sem perdas significativas de emprego. Neste contexto, é atribuída uma
especial importância à valorização do capital humano no seio das organizações,
particularmente das PME, através de intervenções sistemáticas de educação e formação
ao longo da vida, capazes de potenciar a adaptação dos trabalhadores aos processos de
modernização e inovação organizacional, numa dupla perspectiva de desenvolvimento
empresarial e de melhoria das condições de trabalho.
Para reforçar a intervenção das empresas na educação e formação, tanto inicial como
contínua, pretende-se potenciar a sua capacidade técnica e organizativa, nomeadamente
através da celebração de acordos sectoriais, de modo a favorecer a criação das condições
para um maior protagonismo na dinamização de acções de formação, à medida das suas
próprias necessidades e estratégias de desenvolvimento, sendo os percursos de formação
132
delineados em função dos interesses e características dos participantes. Os actores
institucionais deste processo — do ponto de vista dos apoios às empresas — são vários:
Ministério do Trabalho, designadamente o IEFP e Ministérios sectoriais, nomeadamente
o Ministério da Economia que concentra os principais apoios dirigidos aos sectores de
actividade económica dominantes (indústria, turismo, comércio e serviços).
Por definição, a formação profissional contínua, em serviço, tem como objectivo o
reforço da profissionalidade dos activos empregados, através da renovação e elevação das
suas competências, numa perspectiva de aprendizagem ao longo da vida, privilegiando o
desenvolvimento da formação nas próprias empresas. O apoio a esta formação em serviço
tem-se articulado à volta da dinamização de acções de formação que, orientando-se
fundamentalmente para percursos que visam a qualificação, assentam em modelos
sistemáticos, flexíveis e preferencialmente modulares, associados a uma acreditação de
competências valorizável para efeitos de obtenção de um nível de qualificação. Os
percursos destas formações tendem a ser delineados em função dos interesses e
necessidades dos participantes, a partir de um processo de reconhecimento e validação de
competências previamente adquiridas que, todavia, só recentemente tem dado os seus
primeiros passos.
Têm-se desenvolvido, igualmente, modalidades de formação à medida que,
orientando-se para a resposta a situações concretas, decorrentes da introdução de novos
métodos, equipamentos, tecnologias e processos de produção, assentam no traçado de
percursos de formação adaptados às necessidades e contextos específicos das
organizações e dos seus trabalhadores. Estas acções de formação profissional contínua
visam a reciclagem, a actualização, o aperfeiçoamento ou a especialização dos
trabalhadores qualificados, através do aprofundamento das suas competências técnicas e
sociais, numa lógica de permanente adequação às exigências das empresas, num quadro
de acentuada competitividade intra e intersectorial.
O envolvimento das empresas na formação profissional contínua pressupõe, porém, a
sua capacidade técnica e organizativa para assumir um maior protagonismo na
dinamização de acções, à medida das respectivas necessidades e estratégias de
desenvolvimento, tendo em conta os interesses, as capacidades, as motivações, as
características dos seus trabalhadores, nomeadamente do ponto de vista das competências
que efectivamente já possuem.
É de notar que o Inquérito à Execução das Acções de Formação Profissional (2002,
DEEP/MSST), em 2001, situa em 18,6% a proporção do número dos trabalhadores de
133
empresas com 10 e mais pessoas ao serviço, no sector empresarial não agrícola, que
participaram em cursos de formação profissional contínua (este valor era de 17% em
1999). De acordo com o mesmo Inquérito, em termos de investimento das empresas nos
custos de formação, verifica-se que ao longo do período 1996-2002 a tendência tem sido
para um aumento da participação das empresas nos custos da formação, que passaram de
58,8% em 1998 para 86,5% em 2002.
Em Portugal, como na generalidade dos outros países da OCDE, aos parceiros sociais,
logo também aos sindicatos, é atribuído um papel relevante na concepção,
acompanhamento e avaliação das políticas de emprego e formação.
A participação dos sindicatos, através da CGTP-IN e da UGT, acompanha a das
associações patronais, embora seja forçoso observá-lo com um poder de influência das
decisões políticas bastante menor, observação que não é, por certo, válida apenas para
Portugal. As centrais sindicais (e outras associações profissionais) — cujo papel é
valorizado pelos sucessivos PNE, mas que não pode deixar de se ressentir da perda de
força do sindicalismo — encontram-se representadas nos conselhos consultivos, e
também cooperam com o IEFP em centros protocolares, tendo criado escolas
profissionais. Além disso, promovem intervenções em educação e formação, em centros
próprios ou não. Enquanto parceiros socais, o seu papel é desempenhado em três planos:
(i) definição de políticas, negociação/contratação colectiva; (ii) participação em órgãos
consultivos, com funções de acompanhamento da execução de políticas, ao nível
nacional, regional e local; (iii) intervenção directa, como promotores de intervenções de
educação e formação.
4.5.4. Domínios estratégicos de intervenção
4.5.4.1. Motivação para a procura de formação e territorialização
Abordar a educação e a formação de adultos, do ponto de vista da procura, implica
compreender, entre outras, as questões que se prendem com a motivação dos aprendentes
adultos e com a identificação das suas necessidades de aprendizagem.
Os adultos portadores de baixos níveis educativos são, em geral, aqueles que maiores
dificuldades apresentam em termos de adesão à educação e à formação. Do ponto de vista
da oferta, até há bem pouco tempo, eram também os adultos portadores de baixos níveis
educativos aqueles que menores oportunidades de acesso tinham, quer por insuficiência
de oferta no seu meio de inserção, quer porque a mesma não se encontrava
especificamente direccionada para essa população. Neste contexto, o reforço das ofertas
134
pensadas a partir das necessidades manifestadas pelos adultos portadores de baixos níveis
educativos e o desenvolvimento de estudos sobre as questões da motivação para a
aprendizagem, do ponto de vista do adulto, em particular do portador de baixos níveis de
escolaridade e qualificação, tornaram-se acções prioritárias para o desenvolvimento da
educação e formação de adultos em Portugal.
Além dos factores de ordem sócio-económica e cultural, reconhecem-se, como
potencialmente negativos na motivação dos adultos para a aprendizagem, em particular,
dos portadores de baixa qualificação escolar e profissional, factores como os seguintes: i)
dominância do modelo escolar de educação e formação, cujos currículos e programas são,
na maior parte dos casos, descontextualizados dos referenciais culturais dos adultos e
desarticulados em relação às suas vivências sociais e profissionais; ii) desadequação das
metodologias, dos materiais e dos espaços utilizados em diversas situações de educação e
formação de adultos; iii) lacunas na formação de professores e formadores relativamente
aos princípios, processos e metodologias de formação de adultos; iv) desvalorização dos
conhecimentos e competências previamente adquiridos pelos adultos em outras situações
formais, não-formais ou informais de aprendizagem.
Contrariar estes factores é, justamente, o objectivo de todas as medidas que têm vindo
a ser desenvolvidas - designadamente no âmbito da intervenção articulada entre o
Ministério da Educação e o Ministério do Trabalho - de diversificação, articulação,
flexibilização e inovação das diversas ofertas de educação e formação, assim como, todas
as iniciativas que potenciam a partilha de informação, conhecimentos e experiências e a
disseminação de boas práticas.
Para os adultos que se encontram em plena idade activa, titulares de níveis
relativamente baixos de escolaridade formal, mas, por vezes, portadores de competências
profissionais efectivas que lhes permitem desempenhos profissionais razoavelmente
eficazes e eficientes, e que frequentemente não se encontram motivados para investir em
educação e formação, o reconhecimento, validação e certificação de competências, tem-se
mostrado, de acordo com as diferentes avaliações realizadas, adequado para (re)motivar
os adultos para a formação. Paralelamente, o incentivo à articulação de todas as ofertas de
educação e formação, bem como dos seus promotores, com actores significativos da
comunidade, nomeadamente as empresas, mobilizando-os, em termos de recursos
materiais e humanos, para se assumirem como parceiros locais, constitui, igualmente,
uma forma de adequar essas ofertas aos diversos contextos, de modo a tornar as
aprendizagens mais significativas para todos os participantes.
135
Além das empresas, as autarquias, instituições particulares de solidariedade social,
associações de vária natureza, centros de emprego e de formação, inclusive escolas,
rádios e imprensa local, partilhando responsabilidades no envolvimento de todos os
adultos em múltiplas situações de aprendizagem, contribuem para as configurar de
maneira a que se desenvolvam relevantemente para os aprendentes, de forma a que os
seus resultados se repercutam na qualidade de vida dos que nelas investiram, bem como
na produtividade e competitividade do país.
Assim, uma aposta na promoção da designada iniciativa local apresenta-se como um
factor de enriquecimento desta área de intervenção, o que só acontecerá se forem
estimuladas práticas e forem envolvidas entidades que exprimam interesses e expectativas
sociais, bem como mandatos para a educação distintos e apresentando características e
tradições de intervenção social e educativa diversas.
Mas não basta que as pessoas e as organizações se empenhem, na criação de uma
“cultura de inovação e de aprendizagem”, para haver desenvolvimento sustentado em
ambiente de conhecimento mais intensivo; é preciso desenvolver novas formas de
participação e de intervenção e envolver os diferentes parceiros na concepção, na acção,
na relação contratual e na avaliação.
4.5.4.2. Reconhecimento dos conhecimentos adquiridos
A qualificação dos adultos é uma necessidade reafirmada nas conclusões do
“Maastricht Study”, elaborado no âmbito do CEDEFOP, em Dezembro de 2004, quando
se afirma que ”em termos demográficos é, igualmente, de realçar o envelhecimento
sensível das populações, pelo que importa efectuar um esforço acrescido no domínio do
reconhecimento e validação de competências, da orientação e da formação profissional”.
A generalização, reforço e o aprofundamento de um dispositivo de RVCC Integrado,
que articule os dispositivos existentes para a certificação escolar e profissional dos
activos, empregados e desempregados, potenciando os conhecimentos e as experiências
adquiridos em diferentes contextos de vida e de trabalho, não certificados pelos sistemas
formais de educação e formação, deve ser assumido, no próximo período de
programação, como um objectivo estratégico.
Assim, deve-se, privilegiadamente:
•
Promover a integração metodológica e processual dos dispositivos escolar e
profissional permitindo, no futuro, o acesso simultâneo à dupla certificação, na
mesma entidade formadora;
136
•
Reforçar e aprofundar a utilização do dispositivo instalado para generalizar a
certificação escolar (e profissional) dos adultos que não possuem o 9º ano de
escolaridade;
•
Alargar o processo de reconhecimento, validação e certificação de competências
ao Ensino Secundário. Este alargamento pode prever a utilização da Internet,
combinando sessões presenciais, em grupo e sessões on-line.
•
Alargar o processo de reconhecimento e validação de competências, para os
adultos maiores de 25 anos, ao acesso aos Cursos de Especialização Tecnológica
(CET), no contexto da formação pós-secundária não superior. Disseminar,
territorialmente, este dispositivo, abrangendo a rede de escolas secundárias, os
centros de formação profissional e outras entidades públicas e privadas,
devidamente acreditadas, incluindo os parceiros sociais;
•
Abranger segmentos prioritários da população: (i) a população activa empregada;
(ii) os desempregados com baixíssimas qualificações e que muito dificilmente
conseguirão, pelo menos de forma constante, reinserir-se no mercado de trabalho.
Este dispositivo de RVCC (escolar e profissional) deve ver a sua intervenção
territorial complementada com uma oferta de cursos de educação e formação (de longa e
curta duração), organizados de forma flexível, a partir de um Referencial único de
Competências-Chave, possível de se desenvolver em múltiplas entidades formadoras escolas, centros de formação profissional e entidades públicas e privadas devidamente
acreditadas.
Promover a formação profissional contínua dos trabalhadores e dos empresários,
estimulando-os a reconhecer a sua importância estratégica é neste novo contexto uma
prioridade a sustentar financeiramente. O papel dos parceiros sociais, é neste domínio
fundamental, nomeadamente pela defesa da integração de pactos de aprendizagem ao
longo da vida, nas convenções colectivas.
Torna-se, também, necessário reforçar a articulação da educação e formação
profissional de adultos, oferecendo respostas integradas e flexíveis, em que a aquisição ou
reforço de competências-chave ou transversais se articule com a aquisição ou reforço de
competências profissionais específicas, de forma a que o desenvolvimento profissional se
processe intimamente ligado ao desenvolvimento pessoal e social.
Neste sentido, é possível perspectivar, como quadro de referência para a construção
de respostas complementares ao Sistema de RVCC, o seguinte:
137
•
A concepção, produção e estabilização de referenciais em matéria de
competências-chave e transversais que assegurem a capacidade de desenhar
ofertas modulares, validar e certificar aquisições não formais e informais,
numa perspectiva de valorização do património de conhecimentos existente na
população activa permitindo que, a partir deles, possam aceder a níveis
superiores de qualificação escolar e profissional. Defende-se, assim, a
institucionalização de um Referencial de Competências-Chave com
equivalência ao Ensino Secundário.
•
As competências-chave, quando combinadas com módulos de formação
profissional, poderão permitir a obtenção de um diploma de Ensino
Secundário e o nível 3 de formação profissional; prolonga-se, assim, a
experiência existente no acesso ao 9 ano de escolaridade e ao nível 2 de
formação profissional dos cursos de Educação e Formação de Adultos.
•
Experimentação de um sistema b-learning (combinando sessões presenciais
em grupo e ensino on-line apoiado, nomeadamente, na rede de bibliotecas
públicas para o acesso de pessoas adultas ao 12º ano.
•
Institucionalizar uma oferta formativa, com a frequência de módulos de curta
duração (25 a 50 horas) – Acções de Curta Duração - que estimule os adultos
activos a adquirir ou reforçar as suas competências, nomeadamente nos
domínios das novas Tecnologias da Informação e da Comunicação, das
Línguas Estrangeiras (incluindo o Português como 2ª língua) e em domínios
específicos, nomeadamente os relacionados com a literacia, a numeracia, a
cidadania e a empregabilidade.
•
Promover o acesso aos Cursos de Especialização Tecnológica, dos activos
maiores de 25 anos, para acesso a um Diploma de Especialização Tecnológica
(DET) e a uma formação profissional de nível 4. Os CET, cujos princípios se
enquadram nas orientações definidas no Plano Nacional de Emprego, visam
aprofundar o nível de conhecimentos científicos e tecnológicos no domínio da
formação de base e a aquisição ou reforço competências pessoais e
profissionais adequadas ao exercício profissional qualificado, através de
percursos formativos com a duração de um ano lectivo. Os CET, enquanto
formações
pós-secundárias
não
superiores,
após
um
processo
de
reconhecimento e validação de competências adquiridas, na área profissional
correspondente, ou afim, àquela em que o adulto exerce a sua actividade
138
profissional, devem estruturar-se de forma modular e integrarem componentes
de formação sócio-cultural e científico-tecnológica.
•
Promover a instalação de serviços de proximidade que facilitem a procura de
formação por parte dos adultos, nomeadamente dos activos e dos adultos mais
idosos, através do acesso a espaços de acolhimento, informação e orientação
dos adultos, promovidos por entidades locais, públicas e privadas, já
envolvidas em trabalho cultural e educativo que demonstrem capacidade
instalada em termos de recursos físicos e humanos. Aposta-se, assim, na
instalação de uma rede territorializada, que ofereça serviços de proximidade,
diversificada em relação à sua organização e funcionamento.
Esta intervenção estratégica deve ser apoiada por um conjunto de medidas que
assegurem a sua viabilidade e a qualidade do serviço prestado, como reflexo de uma
vontade política clara de intervenção sistemática e prioritária no subsector. A participação
activa de todas as instituições e organizações com responsabilidade e experiência na
Educação e Formação de Adultos, bem como os diferentes agentes económicos e os
parceiros sociais deve ser garantida.
Para tal há que apoiar a criação e o funcionamento de uma rede de organizações não
governamentais intervenientes em domínios da Educação e Formação de Adultos, para a
estruturação interna do subsector e para efeitos de interlocução e representação à escala
nacional e internacional.
A mobilização das organizações públicas, privadas e solidárias para intervirem nesta
área deve ser acompanhada pela promoção da procura, através da organização de uma
forte Campanha Mediática, visando sensibilizar e motivar a população adulta portuguesa
relativamente às necessidades e às oportunidades de aprendizagem ao longo da vida.
O envolvimento das instituições de Ensino Superior deve ser apoiado através da
criação de incentivos às instituições capazes de atrair um número crescente de maiores de
25 anos aos respectivos cursos, instituindo-se um sistema de reconhecimento e validação
de competências e conhecimentos adquiridos em contextos não formais e informais de
aprendizagem.
139
140
Capítulo 5 – Promover a governabilidade da educação
5.1. Justificação
5.1.1. A crise de governabilidade do Estado
Nas últimas décadas as estruturas e serviços do Estado têm passado por um processo
de reestruturação significativo, que alguns autores atribuem à "crise do Estado
Providência" verificada no último quartel do séc. XX. Encerrado o ciclo de prosperidade
do pós-guerra, o Estado parecia incapaz de contribuir para o desenvolvimento da
economia, incapaz de garantir transparência nos seus actos, incapaz de "acrescentar
valor” com a sua intervenção e, sobretudo, incapaz de assegurar o futuro dos seus
cidadãos (Waters, 1995). No domínio da educação, os problemas da governabilidade do
Estado manifestavam-se, de forma mais vincada, nos seguintes domínios: dificuldade em
fazer face a uma diversidade social crescente; inadequação do sistema educativo às
características económicas, culturais, e tecnológicas das sociedades contemporâneas;
insatisfação com os resultados do sistema escolar por parte de sectores significativos da
população.
A confiança na escola pública sofreu uma profunda erosão, como se pode observar na
Figura 42.
Figura 42 - Opinião sobre o ensino básico e secundário
Afirmações
«Na maior parte das escolas existe falta de autoridade”
«Em geral os alunos sabem menos que há 20 anos atrás”
«A maior parte das escolas e dos professores não se preocupa
com a educação moral e cívica dos seus alunos”
«Cada vez se exige menos aos alunos em termos de
estudo, trabalho e disciplina trabalho”
Fonte: Afonso, 1995:15 (adaptação)
Concordam (%)
74,0
70,3
66,3
66,1
Esta "crise do Estado", em que se integra o criticismo sobre a escola pública, tem sido
associada ao impacto da globalização nos sistemas políticos nacionais. A globalização da
economia tem reduzido a capacidade dos Estados para definirem autonomamente as suas
opções, minando a sua legitimidade e credibilidade (Giddens, 1999).
Os condicionalismos com que os Estados nacionais se defrontam são, ainda,
ampliados pelas dificuldades derivadas do encerramento do ciclo de prosperidade do pós-
141
guerra e pelas sucessivas crises económicas verificadas nos últimos anos. A crise
financeira cria limites às funções tradicionais do Estado Providência, obrigando à
redefinição estratégica e organizacional da administração central e dos serviços públicos
(educação, emprego, saúde, segurança social). Com efeito, o keynesiasmo baseava-se no
pressuposto de competia ao Estado intervir em todos os planos considerados necessários,
visando a criação de uma sociedade mais justa e com capacidade para proporcionar
elevados níveis de bem-estar social a todos os cidadãos (Jessop, 1995).
Em contrapartida, na nova "economia global", os Estados nacionais são confrontados
com a necessidade de limitar e modificar a sua acção, tornando-se entidades mais
"competitivas", numa dupla acepção deste termo. Em primeiro lugar, pela supremacia que
são obrigados a conceder às dimensões económicas da sua actividade e, em segundo
lugar, pela diminuição das despesas inerentes ao seu próprio funcionamento. No domínio
da educação, esta situação traduz-se no aparecimento de um clima favorável à aceitação
de um conjunto restrito de princípios básicos que podem ser detectados mesmo em
mesmo países com tradições administrativas e educativas muito diversas e que se
traduzem, nomeadamente, em:
“(1) Improving national economics by tightening the connection between schooling,
employment, productivity and trade;
(2) Enhancing students outcomes in employment-related skills and competencies;
(3) Attaining more direct control over curriculum content and assessment;
(4) Reducing the costs to government of education;
(5) Increasing community input to education by more direct involvement in school
decision making and pressure of market choice.” (Ball., 1998: 12).
5.1.2. As críticas à burocracia estatal
As novas orientações políticas e económicas são acompanhadas por alterações
significativas na regulação e gestão das instituições públicas. As burocracias estatais
deixaram de ser consideradas um factor de desenvolvimento, como acontecia no período
keynesiano, e passaram a ser classificadas como obstáculos à mudança. A OCDE (1995),
por exemplo, num estudo realizado sobre a qualidade dos serviços do Estado considerava
que estes eram "excessivamente centralizados, normativos", "valorizavam os processos e
não os resultados "e "inibiam a eficiência e a eficácia ". Este quadro negro sobre os
limites das organizações burocráticas transparece, também, em muitas descrições sobre as
sociedades de "modernidade tardia" (Giddens, 1997) que alertam para o facto das
142
sociedades ocidentais terem vindo a tornar-se cada vez mais complexas e fragmentadas,
em diversas dimensões, e por isso, mais difíceis de governar.
É neste contexto que emergem as novas políticas públicas para educação, cujas
directrizes centrais analisaremos sumariamente.
5.2. As novas políticas públicas para a educação
A administração da educação encontra-se em processo de reestruturação em diferentes
contextos. Alguns autores consideram, inclusivamente, que estaríamos a viver um
fenómeno de descentralização praticamente universal (Karlsten, 2002). Contudo, as novas
políticas públicas para a educação constituem um fenómeno bastante mais complexo do
que os processos tradicionais de devolução e de delegação de poderes.
5.2.1. A redefinição do papel do Estado: "governo", "governação" e
"metarregulação" da educação
A regulação da educação é, muitas vezes, concebida como um conjunto de directrizes
emanadas do governo ou da administração central e que servem de código de acção aos
diferentes actores educativos. O cumprimento dessas normas seria assegurado por redes
hierárquicas claramente definidas e sujeito a fiscalização do Estado. Esta visão do sistema
político é, no entanto, bastante linear:
•
Subvaloriza a diversidade dos processos de "acção concreta" que se desenvolvem
nos contextos locais, contribuindo para significativas diferenças entre as
directrizes legislativas e as práticas organizacionais;
•
Não efectua qualquer distinção entre a problemática do "governo " e da
"governação"da educação:
"The tendency in common use (is) to identify the term "government" with the
institution of the state that control and regulate the life of a territorial community.
Governance - that is the control of an activity by some means such that a range of
desired outcomes is attained - is, however, not just the province of the state.
Rather, it’s a function that can be performed by a wide variety of public and
private, state and non-state, national and international, institutions and
practices” (Hirst and Thompson, 1995: 422, in Dale, 1997: 275).
As novas políticas públicas para a educação, em contrapartida, atribuem uma
importância fundamental às referidas considerações e, em particular, à emergência de um
novo conjunto de relações sociais de governação, envolvendo o Estado, as instituições
económicas, as instituições da sociedade civil e os próprios cidadãos. A redefinição das
funções do Estado abrange as seguintes dimensões:
143
•
Alterações no domínio da provisão directa da educação e/ou dos serviços
associados com essa provisão, permitindo uma concentração nos aspectos
estratégicos da educação;
•
Centralização das decisões expressivas (fins, avaliação) e descentralização
das decisões instrumentais (recursos, processos);
•
Participação de entidades privadas na definição, implementação e
financiamento de projectos educativos relevantes (grupos financeiros,
empresas, associações);
•
Desenvolvimento dos mecanismos de avaliação e prestação de contas,
originando o que alguns autores designam por "Estado Avaliador" (Neave,
1988).
Simultaneamente assiste-se ao reforço do protagonismo de alguns actores locais, fruto
dos processos de devolução de competências gerados pelas novas orientações politicas:
"Os pólos de micro-regulação são diversificados e tanto podem situar-se nos
serviços de administração desconcentrada ou descentralizada, como nas
organizações educativas individualmente consideradas, como em grupos de
interesses (políticos, sociais, económicos, religiosos, étnicos, profissionais e
outros) (....) é necessário ter em conta, igualmente a influencia exercida pelos
actores individuais com interferência directa no funcionamento do sistema
educativo, quer como prestadores, quer como utilizadores (pais, alunos,
professores, funcionários, gestores escolares” (Barroso, 2004:18).
Assim, o desafio que se coloca ao Estado no sec. XXI não é eliminar os "interesses
privados", ao contrário das práticas dominantes no sec. XIX, mas dar coerência e sentido
colectivo a acções locais diversificadas, potenciando as sinergias entre actores, redes e
instituições. Esse processo de "metarregulação", que inclui a avaliação sistemática do
sistema, constitui, a nosso ver, a principal função do Estado nas sociedades
contemporâneas. Daí a importância que concedemos neste trabalho à problemática da
"governabilidade da educação".
Importa, no entanto, realçar que as mudanças necessárias nas funções do Estado não
devem legitimar a "privatização", directa ou indirecta, da escola pública. Com efeito, a
defesa radical da aplicação dos modelos neo-liberais à educação tem consequências
importantes no plano social. Os problemas sociais, como a pobreza, o desemprego ou o
abandono escolar, passam a ser considerados problemas decorrentes de falta
"empreeendorismo" em certos indivíduos ou camadas sociais, subavaliando-se, dessa
forma, o impacto das políticas e estruturas sociais nos padrões de desigualdade social.
144
Estas reservas não devem, no entanto, servir para legitimar o "status quo" no domínio
organizacional. A "nova gestão pública da educação", contém princípios e estratégias que
importa conhecer e reflectir para superar o mito do "Estado Educador".
5.2.2. O gerencialismo empresarial
Ao contrário dos dispositivos burocráticos tradicionais centrados na preocupação com
a correcção dos processos e a orientação por regras, com o gerencialismo empresarial a
preocupação central são os resultados e o desempenho. Pressupõe-se a definição da
missão estratégica e dos objectivos para a organização, sendo avaliada a consecução
destes objectivos através da utilização de indicadores de desempenho.
Assim, sustenta-se que cada escola pública deve definir o seu próprio plano de
desenvolvimento, em vez de assumir simplesmente a prestação do serviço de educação na
forma prescrita pelo Estado, como é de norma na lógica da burocracia estatal. Pressupõese agora que as escolas têm que definir as suas próprias metas educativas, obedecendo
apenas a uma estrutura de enquadramento político constituída pelos objectivos gerais de
política educativa definidos pelo Ministério da Educação.
Outro princípio chave é o dos orçamentos globais. De acordo com a lógica
tradicional, as escolas recebem fundos públicos destinados a despesas concretas. Agora
pretende-se que as escolas desenvolvam o seu próprio planeamento financeiro, e decidam
como e quando usam os fundos de que dispõem.
Uma terceira vertente importante é a existência na escola de instâncias de decisão
formalmente constituídas numa lógica de participação social, implicando o envolvimento
de representantes do pessoal, dos alunos, dos pais e da comunidade local. Finalmente, a
garantia da eficiência implica a capacidade de tirar o máximo rendimento possível dos
recursos disponíveis, já que está em causa o uso criterioso e produtivo de bens públicos.
5.2.2.1. A "autonomia" das escolas
A definição de novos modelos de gestão das escolas constitui um dos aspectos mais
relevantes das políticas educativas contemporâneas. Esse processo, tem sido designado de
diferentes formas: autonomia, devolução, descentralização, gestão centrada na escola.
Esta profusão de designações não deve ser unicamente atribuída à grande diversidade de
contextos onde a pressão para reforma da administração se tem feito sentir. Ela espelha,
em grande medida, a complexidade dos fenómenos em causa e a pluralidade de
145
concepções políticas e administrativas que lhes podem estar subjacentes (Caldwell &
Spinks , 1990).
As novas formas de governo das escolas pressupõem uma autonomia apenas relativa
das mesmas, dado que as decisões organizacionais devem ocorrer no quadro de
directrizes políticas nacionais e as organizações escolares passam a estar sujeitas a
mecanismos relativamente sofisticados de prestação de contas. As novas orientações
gestionárias implicam, também, a alteração da relação de força entre "produtores"
(professores) e "consumidores" (pais, alunos), reforçando a posição destes últimos. A
magnitude da autonomia concedida é variável, podendo incluir uma gama muito
diversificada de recursos.
5.2.2.2. A avaliação da qualidade
Numa sociedade democrática, o Estado deve assegurar a tutela política sobre a
provisão do serviço de educação a cargo das escolas públicas, garantido que as escolas
respeitem quatro valores fundamentais: liberdade, equidade, qualidade e eficiência
(Sergiovanni et al, 87). O respeito pelo valor da liberdade implica, entre outros aspectos,
a promoção de uma vivência democrática na escola e a intencionalidade de uma formação
para a cidadania. A equidade pressupõe políticas e práticas consistentes de promoção da
igualdade de oportunidades e de garantia de educação para todos, segundo as
necessidades de cada um. A procura da qualidade pressupõe a consecução de níveis
mínimos socialmente aceitáveis, em termos das finalidades educativas formalmente
definidas, assim como o incentivo ao desenvolvimento e à inovação. Finalmente, a
garantia da eficiência implica a capacidade de tirar o máximo rendimento possível dos
recursos disponíveis, já que está em causa o uso criterioso e produtivo de bens públicos.
Na perspectiva tradicional, o Estado procurava garantir o respeito por tais valores
através de uma regulamentação minuciosa seguida de inspecção correctiva, configurando
um modelo de administração directa apoiada no controlo burocrático. A nova estratégia,
em fase de desenvolvimento, pressupõe que os esforços do Estado se concentrem no
enquadramento político e na avaliação, transferindo-se para outras instâncias os poderes
de decisão mais operacionais. Deste modo, as políticas de promoção da autonomia das
escolas não são um capricho, uma moda, ou uma dádiva da administração do Estado. São
uma nova estratégia concebida para enfrentar o problema do deficit de governabilidade.
Assim, as políticas de reforço da avaliação das escolas vêm, necessariamente, em
paralelo com as políticas de promoção da autonomia. A transferência de poderes para a
146
escola aumenta a responsabilização e o escrutínio público sobre a escola, na medida em
que a atenção da opinião pública tende a orientar-se para onde as decisões são tomadas.
Em síntese, através desta política com duas vertentes complementares (mais
autonomia e mais avaliação), o Estado procura melhorar a prossecução das suas funções
de regulação da provisão do serviço de educação. Por um lado, pretende reduzir a sua
intervenção para a tornar mais eficaz, concentrando-a num menor número de funções.
5.3. A administração da educação em Portugal (1986-2005)
Em Portugal, a administração da educação tem-se concretizado no quadro de um
sistema centralizado e hiper-regulamentado. A centralização corresponde a uma tradição
que é comum a toda a administração pública portuguesa, com profundas raízes na própria
construção histórica do Estado, tradição reforçada durante o Estado Novo, por razões de
natureza ideológica e política. As escolas portuguesas foram, assim, tradicionalmente
concebidas como "serviços locais do Estado” (Formosinho, 1989) e, como tal, sede de
decisões instrumentais (meios) e não de decisões expressivas (finalidades da
organização). Enquanto serviços periféricos, as escolas não possuíam verdadeiramente
direcção interna, sendo dirigidas de fora, pelos serviços centrais, através de despachos
normativos, circulares e outra legislação. Mesmo após a transição democrática, o conceito
de "comunidade escolar "manteve-se, em grande medida, circunscrito aos elementos
sujeitos ao poder disciplinador do Estado – professores, funcionários, alunos – excluindo
os "clientes” (pais), assim como os órgãos e as associações locais.
Esta tradição começou a ser quebrada em meados da década de 80, quando o Estado
começou a recorrer a uma linguagem mais apelativa e menos coerciva, a defender a
participação da sociedade civil na resolução dos problemas educativos e a introduzir
alguns mecanismos de microregulação das escolas (projectos educativos, planos de
actividades, projectos de área escola, avaliação aferida). A imagem do "Estado Educador"
cedia, lentamente, lugar à do “Estado Regulador”.
Esta mudança é indissociável da evolução do sistema educativo português, na
segunda metade do séc.xx. Com efeito, a partir dos anos sessenta, assistiu-se em Portugal
a uma aceleração do processo de massificação da escola, para além do patamar tradicional
da escolaridade elementar. A partir de então e até aos anos noventa, o fenómeno da
"explosão escolar" tornou-se no factor central de todas as políticas educativas.
147
No plano quantitativo, este processo deu origem a um crescimento vertiginoso do
número de alunos, de escolas e de professores, no sub-sistema intermédio entre o ensino
básico elementar (os quatro primeiros anos de escolaridade) e o ensino superior. No plano
qualitativo, a explosão escolar deu origem a uma complexificação crescente do serviço de
educação prestado pelas escolas, forçadas a multiplicarem e a diversificarem a oferta
educativa, em função da diversidade da massa estudantil escolarizada.
Tendo-se mantido uma lógica de administração centralizada, esta expansão e
diversificação da oferta educativa, veio a produzir um processo de gigantismo acelerado
da burocracia da administração educativa. Este gigantismo tem vindo a levantar
crescentes problemas de governabilidade, conduzindo, de facto, a uma efectiva redução
da capacidade do Estado para gerir o sistema público de educação.
Por outro lado, a manutenção das escolas públicas sob a administração directa do
Estado, através das estruturas executivas do poder central, tem originado, pela própria
natureza e urgência das decisões, a prevalência das preocupações quotidianas de
administração e gestão operacional das escolas públicas, sobre as questões estratégicas e
globais do exercício da tutela política do sector da educação (cuja provisão envolve
escolas públicas e privadas).
Ao nível do governo central, a constatação destas dificuldades conduziu, a partir de
meados dos anos 80, à defesa de novas estratégias e modelos de administração e gestão
"As escolas são quase sufocadas por circulares... Isto é um sistema que,
enquanto for gerido a nível central, não vemos a possibilidade de reformar."
(João de Deus Pinheiro, entrevista ao Jornal da Educação, 1985)
"É preciso inverter a lógica do sistema. O nosso objectivo chama-se autonomia
da escola." (Roberto Carneiro, entrevista ao Expresso, 1987")
No entanto, a Lei de Bases do Sistema Educativo, publicada em 1986, não introduziu
a alterações radicais na organização e gestão do sistema apontando, essencialmente, para
formas de desconcentração dos serviços. A regulamentação da lei veio confirmar esta
orientação:
•
A natureza das competências autárquicas não foi alterada, continuando o
município a ser considerado um recurso e não um parceiro (Fernandes, 1995);
•
As direcções regionais de educação foram concebidas, essencialmente, como
órgãos de coordenação e de apoio às escolas (Decreto-Lei nº3/87, de 3 de
Janeiro), usufruindo unicamente de autonomia administrativa;
148
•
As competências atribuídas às escolas preparatórias e secundárias pelo
Decreto-Lei nº43/89 são extremamente limitadas, pouco se demarcando do
quadro tradicional de gestão pedagógica e animação cultural.
A necessidade de aprofundamento do processo de mudança do sistema de gestão só
será claramente reafirmada pelo XIII Governo constitucional que, no seu programa,
define a gestão da educação como uma questão de sociedade, que deverá envolver todos
os parceiros, com implicações na descentralização de competências, na valorização da
inovação a nível local e na ligação entre educação e formação (p. 223). Em conformidade,
o "Pacto Educativo para o Futuro" (1996) consagra entre os seus objectivos estratégicos a
necessidade de "modernizar, regionalizar e descentralizar a administração do sistema
educativo". Abre-se, assim, ainda que de forma não linear, uma nova fase de
convergência com as novas políticas públicas para a educação. A mudança faz-se sentir
no domínio da gestão e avaliação dos estabelecimentos de ensino escolas e na afirmação
dos princípios de territorialização das políticas educativas.
Neste processo deve ser salientado, em primeiro lugar, a aprovação do Decreto-Lei
n.º115/A/98 que institui um novo regime de administração e gestão dos estabelecimentos
de ensino não superior. Entre as mudanças introduzidas por este normativo importa
realçar as seguintes:
(1) Consagração do princípio da autonomia das organizações escolares, no domínio
estratégico, pedagógico, administrativo, financeiro, e organizacional;
(2) Adopção do modelo de contratualização na devolução de poderes às escolas;
(3) Aproximação aos modelos de gestão profissional dos estabelecimentos de ensino;
(4) Reforço da participação das famílias e da comunidade na gestão das escolas
básicas e secundárias.
Uma segunda vertente de aproximação às novas políticas públicas para educação
revela-se nas políticas de expansão e alargamento do escrutínio público sobre a gestão
local da educação, com exigências de desenvolvimento da avaliação externa e da
prestação de contas. Tais políticas têm sido desenvolvidas, com diferentes níveis de
sucesso, através da promoção da avaliação externa dos resultados escolares e do
desenvolvimento de programas inspectivos centrados na avaliação das escolas.
Foi também criada uma dinâmica que viabilizou a divulgação pública dos resultados
nacionais e dos resultados de cada escola, a qual constitui informação relevante para a
formulação de juízos de avaliação sobre o desempenho dos estabelecimentos de ensino,
149
nomeadamente no que se refere à diferença entre os resultados dos exames e a avaliação
interna das aprendizagens dos alunos.
Na estrutura da administração central da educação, a crescente importância destas
políticas de avaliação externa dos resultados escolares deu origem à criação, no final dos
anos noventa, do Gabinete de Avaliação Educacional (GAVE), um serviço do Ministério
da Educação, ao nível de Direcção-Geral, expressamente vocacionado para a avaliação
externa dos resultados escolares, dotado de meios financeiros e know-how especializado e
da apropriada capacidade de intervenção.
Outro indicador da crescente importância da avaliação do desempenho organizacional
das escolas foi a reorientação da actividade da Inspecção-Geral da Educação (IGE),
serviço central do Ministério da Educação tradicionalmente vocacionado para a
verificação da conformidade normativa e para a execução da actividade disciplinar. No
final da década de noventa, a actuação da IGE foi progressivamente focalizada em
programas de auditoria e de avaliação externa, numa lógica de monitorização e pilotagem
centrada na produção de informação relevante sobre a qualidade dos desempenhos.
Em 2002, na sequência da mudança de governo que então ocorreu, este programa foi
suspenso e a actividade inspectiva foi de novo reencaminhada para as funções tradicionais
de fiscalização e intervenção disciplinar. Entretanto o governo promoveu a aprovação da
Lei n.º 31/2002 de 20 de Dezembro (Lei do Sistema de Avaliação da Educação e do
Ensino Não superior), nos termos da qual a avaliação das escolas passaria a centrar-se na
autoavaliação obrigatoriamente desenvolvida por cada escola, e posteriormente
certificada em termos de avaliação externa. A regulamentação posterior que a lei exigia
não foi entretanto publicada, pelo que a política de avaliação das escolas se encontra
actualmente num impasse que carece de resolução. Apesar dos sucessivos avanços e
retrocessos, o percurso realizado no domínio da avaliação indicia que se verifica, em
Portugal, uma crescente preocupação com esta problemática.
Por último, mas não menos relevante no que respeita à mudança do paradigma
gestionário das escolas públicas portuguesas, importa referir o movimento de
"territorialização
das
políticas
educativas",
expresso
no
desenvolvimento
das
competências das autarquias locais (ver Figura 43).
A análise do quadro revela que os municípios estão a deixar de se situar no mesmo
plano das outras entidades privadas ou cooperativas para se integrar, com atribuições
próprias, no sistema público. A investigação revela, ainda, que os municípios
150
desenvolvem, com alguma frequência, funções educativas que visam reforçar,
complementar ou mesmo suprir carências do ensino público.
Essas funções transcendem, largamente, as competências formais que lhes estão
atribuídas (Guedes, 2002; Prata, 2003; Taipas, 2003). Além disso, as directrizes
legislativas mais recentes permitem antever que o município poderá ter no futuro um
papel mais activo no desenvolvimento e coordenação de políticas locais de educação
(Fernandes, 2005).
151
Figura 43 - Competências municipais no domínio educativo
Domínio
Edifícios
Acção Social
Escolar
Actividades
sócio
educativo
Educação
extra-escolar
Competências municipais
Níveis de Ensino
Construção, apetrechamento e manutenção Pré-escolar e 1º ciclo do
dos estabelecimentos.
Ensino Básico.
Assegurar os transportes escolares;
1º, 2º e 3º Ciclos do
Ensino Básico
Garantir o alojamento aos alunos que
frequentam o ensino básico, como
1º Ciclo do Ensino
alternativa ao transporte escolar,
Básico
nomeadamente em residências, centros de
alojamento e colocação familiar;
Comparticipar no apoio às crianças no
Pré-escolar e 1º ciclo
domínio da acção social escolar;
Assegurar a gestão dos refeitórios.
Pré-escolar e 1º ciclo
Apoiar o desenvolvimento de actividades
complementares de acção educativa.
Pré-escolar e 1º ciclo
Participar no apoio à educação extraescolar.
Recursos
Humanos
Gerir pessoal não docente da educação préescolar e do 1º ciclo do ensino básico.
Participação no processo de constituição
Autonomia dos agrupamentos de Escolas;
Administração Intervenção nos órgãos de direcção dos
e Gestão.
estabelecimentos de educação e ensino e
dos agrupamentos de escolas;
Intervenção no estabelecimento dos
contratos de autonomia de escola.
Administração Elaboração da carta educativa a integrar
local do
nos planos directores municipais;
sistema
Criação dos Conselhos Municipais de
educativo
Educação.
Fonte: Prata, 2005
Educação extra-escolar
Pré-escolar e 1º Ciclo
Pré-escolar, Ensinos
Básico e Secundário
Pré-escolar, Ensinos
Básico e Secundário
Pré-escolar, Ensinos
Básico e Secundário
Todos
É contudo extremamente desigual, a nível nacional, a forma como os municípios
exercem as suas novas funções educativas, existindo situações de manifesto
incumprimento das funções atribuídas, enquanto noutros municípios a descentralização
representou uma efectiva melhoria na prestação do serviço público de educação. Nestas
circunstâncias, embora a transformação dos municípios em agentes com papel relevante
na coordenação e dinamização das políticas locais, se nos afigure premente e desejável,
importa assumir uma atitude bastante ponderada na contratualização de novas
152
competências com os municípios. A adopção de uma política de “geometria variável”,
consolidando o exercício das competências já atribuídas nalguns contextos e favorecendo
a proactividade noutros, poderá contribuir para que a prestação de serviço público não
seja afectada, antes beneficie com o processo.
5.4 - Estratégias de Intervenção – I. Desenvolvimento
organizacional das escolas
A melhoria dos níveis de governabilidade do sistema público de educação pressupõe a
reconfiguração do papel do Estado na administração da educação, através de medidas que
reduzam o peso do centralismo e da burocracia estatal na gestão operacional das escolas
públicas.
Tal desiderato requer medidas políticas de fundo em termos de regionalização e
descentralização, mas o seu eventual sucesso pressupõe o desenvolvimento de "massa
crítica" significativa em termos do desenvolvimento e aprendizagem organizacional das
escolas públicas, para que se transformem em verdadeiras organizações educativas e
deixem de ser meros serviços periféricos do Estado.
Assim, é necessário que as escolas públicas disponham de quadros e equipas de
dirigentes e gestores com elevados níveis de qualificação no domínio da diversas
vertentes da gestão escolar, crescentemente mais complexa pela diversidade e
multiplicidade dos públicos e das agendas educativas, e pelo reforço das suas atribuições
e competências. No quadro de opções estratégicas nacionais, as escolas públicas têm que
ter meios e capacidade para definir, executar e avaliar políticas educativas próprias
adequadas aos seus contextos específicos.
Por outro lado, é necessário garantir que os serviços da administração educacional
desenvolvam eles próprios estratégias de desenvolvimento e aprendizagem organizacional
que lhes permitam relacionar-se em novos moldes com as escolas, definindo claramente a
fronteira entre as funções de tutela política da educação e as funções de gestão
operacional escolar.
O reconhecimento formal da autonomia da escola, o reforço da capacidade de decisão
da gestão escolar e a criação de condições que permitam a sua consolidação e
aprofundamento,
num
quadro
de
responsabilização
pública,
surgem
como
desenvolvimentos fundamentais na redefinição do "Estado Educador". Se este processo
político se desenvolver e ganhar dimensão significativa, as escolas deixarão de ser
entendidas como extensões locais do aparelho do Estado, para passarem a ser concebidas
153
como instituições públicas, onde a intervenção do poder central tende a concentrar-se em
segmentos estratégicos de interesse nacional; a definição de um quadro político de
coerência e equidade, a provisão global de recursos e a avaliação externa. Nesse sentido
deverão ser promovidas as estratégias a seguir enunciadas:
5.4.1. Fomentar a autonomia das escolas
A publicação e entrada em vigor do Decreto-Lei n.º115-A/98, de 4 de Maio,
estabelecendo um novo "Regime de Autonomia, Administração e Gestão das Escolas e
Agrupamentos de Escolas" constituiu o referencial político e suporte normativo para o
desenvolvimento de medidas de política orientadas para a autonomia das escolas e para a
reforço do poder e capacidade de decisão dos respectivos órgãos de gestão. No seu
Capítulo VII, este decreto-lei cria a possibilidade de serem estabelecidos "contratos de
autonomia" envolvendo escolas, municípios e o Ministério da Educação "e eventualmente
outros parceiros interessados", no âmbito dos quais as escolas envolvidas podem ver
reconhecida a atribuição de competências acrescidas no âmbito da gestão curricular, da
organização interna, do recrutamento de pessoal docente não docente e da gestão
financeira. São definidos princípios orientadores e procedimentos específicos para a
celebração destes contratos, prevendo-se a existência de duas fases, correspondentes a
níveis diferentes de aprofundamento da autonomia, e estabelecendo-se normas para a
coordenação, acompanhamento e avaliação por parte dos serviços regionais da
administração da educação.
De facto, a efectiva aplicação deste Decreto-Lei, a partir de 1999, levou à constituição
de novos órgãos de administração e gestão e à criação ou imposição de agrupamentos de
escolas em todo o país. Contudo, no que se refere aos previstos contratos de autonomia, a
sua aplicação nunca foi regulamentada. O único exemplo conhecido de celebração de um
contrato de autonomia (Escola da Ponte, em Vila das Aves) mostra que o sucesso da
medida implica o desenvolvimento de um trabalho aprofundado em termos de construção
de um projecto educativo próprio, desenvolvido com o apoio dos pais e encarregados de
educação e da comunidade em que a escola se insere, por uma equipa coesa e bem
liderada de profissionais motivados e empenhados na construção efectiva do sucesso
educativo.
Não bastam, portanto, as medidas legislativas que asseguram o enquadramento
normativo das políticas a desenvolver. É necessário desenvolver estratégias de
154
intervenção política que promovam a capacidade de iniciativa e o "empreendedorismo"
na provisão local da educação, por parte dos professores e gestores escolares. Neste caso,
tais estratégias podem passar pelo estabelecimento de programas de apoio à construção,
gestão e avaliação de projectos educativos de escola ou agrupamento de escolas, com o
objectivo expresso de constituírem elementos de suporte para a celebração de contratos de
autonomia com as autoridades da administração da educação, em parceria com os
respectivos municípios, no respeito pelos princípios e objectivos estabelecidos no
Decreto-Lei n.º 115-A/98 de 4 de Maio.
Estes programas de apoio deverão concretizar-se através de concursos para
financiamento de projectos, apresentados pelas escolas em parceria com os respectivos
municípios, podendo envolver outras entidades (associações da comunidade local,
associações científicas ou profissionais, instituições de ensino superior). Os termos dos
concursos deverão tornar claro que os projectos a candidatar deverão envolver
necessariamente a transferência de competências e de recursos para a escola e para o
município, na gestão curricular, no recrutamento de pessoal docente e não docente e na
gestão financeira.
O financiamento deverá orientar-se também para a provisão de serviços de consultoria
científica, técnica e de formação, que permitam a constituição e efectivo funcionamento
de equipas mistas de reestruturação da gestão escolar, envolvendo gestores escolares e
consultores externos responsáveis pela concepção do projecto educativo, pela
apresentação e negociação do contrato de autonomia, e pela montagem e gestão de
dispositivos de avaliação interna e de produção de relatórios públicos de prestação de
contas.
5.4.2. Promover a autoavaliação das escolas
O relevo da problemática da avaliação das escolas no contexto da evolução das
políticas educativas decorre da crise da gestão burocrática dos sistemas públicos de
educação e reflecte a transição, em curso, da gestão operacional directa para a gestão da
informação, ou seja, do Estado Educador para o Estado Avaliador. No contexto português
155
esta transição ocorre perante paradoxos e dilemas específicos: o impasse da
descentralização administrativa e a indefinição em torno da municipalização da
administração educacional, o carácter inconsequente da retórica sobre a autonomia das
escolas, a recorrência ao iluminismo re-centralizador, expresso em "fugas para a frente"
perante os défices de governabilidade (casos recentes dos concursos nacionais para
colocação de professores e de emparcelamento forçado de escolas em agrupamentos), a
aposta falhada nos "rankings" enquanto dispositivos centrais do sistema de regulação
social da provisão da educação.
Na Europa comunitária, a avaliação das escolas é entendida, na maior parte dos
países, como uma questão estratégica, embora a sua importância nos contextos das
políticas educativas varie muito de país para país.
O significado político da avaliação das escolas e os motivos que fundamentam as
modalidades de avaliação são muito diferentes e decorrem de situações concretas em que
são desenvolvidas, em função da história, dos períodos "centralizador" (Inglaterra) ou
"descentralizador" (países escandinavos) que os sistemas educativos atravessam, do tipo
de descentralização que está em causa (para os municípios ou para as próprias escolas),
do foco da responsabilidade política (a nível nacional ou a nível regional) e das políticas
específicas em curso (por exemplo, existência ou não de curricula, programas de ensino
ou exames nacionais).
A análise da diversidade dos factores que estão na origem do desenvolvimento da
avaliação das escolas faz ressaltar a importância dos programas de avaliação
internacionais como o PISA, assim como a valorização da autonomia da escolas, mais do
que a descentralização da administração educacional.
A análise dos métodos e critérios de avaliação mais frequentes faz ressaltar como
relevantes a periodicidade pré-definida, a publicitação prévia de objectivos e critérios, por
vezes com discussão política alargada, a forte incidência na análise dos resultados dos
alunos, a previsão de dispositivos de acompanhamento para as escolas identificadas em
situação considerada desfavorável, e a recolha de informação junto dos "utentes",
nomeadamente os pais e encarregados de educação.
Finalmente, no que respeita à autoavaliação, verifica-se que, na maior parte dos
países, existem políticas mais ou menos consequentes de fomento da autoavaliação, que
por vezes é tornada obrigatória e integrada no processo de avaliação externa. Num
relatório recente da Unidade Eurydice, sublinha-se a importância da autoavaliação na
própria configuração da avaliação externa, sublinhando-se que, em termos da melhoria da
156
qualidade e da inovação, é o nível de desenvolvimento da avaliação interna (ou
autoavaliação) que acaba por determinar os contornos da avaliação externa. Assim,
quanto mais a autoavaliação assumir um carácter sistemático e relevante, mais a avaliação
externa tende a revestir uma natureza discreta e complementar.
Deste modo, torna-se necessário procurar a complementaridade entre autoavaliação e
avaliação externa, tendo contudo consciência de que prosseguem finalidades distintas. A
primeira centra-se na identificação pelos próprios actores dos efeitos da sua acção,
enquanto que a segunda se destina à prestação de contas à tutela e ao público. Porém, a
autoavaliação pode servir de ponto de partida para a avaliação externa, enquanto que esta
pode favorecer a melhoria da qualidade da autoavaliação, pelos efeitos de aprendizagem
que produz, nomeadamente ao nível da construção de indicadores e de instrumentos de
recolha de informação.
Na situação de impasse em que se situa a problemática da avaliação das escolas em
Portugal, o imperativo legal do desenvolvimento de dinâmicas de autoavaliação em todas
as escolas não tem tido concretização relevante, apesar de algumas iniciativas isoladas e
da existência de projectos-piloto.
Para além da inexistência de quadros normativos regulamentadores da lei-quadro
aprovada em 2002, não existe de facto uma cultura de avaliação nas escolas, nem existe
know-how suficientemente desenvolvido e disseminado para uma rápida expansão de
dispositivos e práticas de autoavaliação.
Assim, torna-se indispensável uma intervenção com impacto relevante nesta área, o
que pode passar pela abertura de concursos de financiamento para a apresentação de
projectos de concepção e gestão de programas de autoavaliação. Tais projectos deverão
desenvolver-se em estreita articulação com os instrumentos de gestão estratégica da
organização escolar (projecto educativo e plano anual de actividades), o que implica o
compromisso na definição objectiva de metas, estratégias, padrões de referências e
indicadores, assim como a elaboração e publicação de relatórios de autoavaliação que
devem incluir a formulação de juízos claros sobre os resultados obtidos e planos de acção
específicos para remediarão das situações consideradas desfavoráveis.
O financiamento deve centrar-se nas vertentes da consultoria e formação destinada à
constituição de equipas internas responsáveis pelo dispositivo de autoavaliação,
envolvendo peritos, instituições de ensino superior ou agências de investigação com
intervenção na área. Deve fomentar-se a apresentação e financiamento de candidaturas
que envolvam parcerias entre escolas, ou projectos de autoavaliação integrados em
157
programas mais amplos, incluindo outras vertentes estrategicamente relevantes da política
educativa (construção de contratos de autonomia, promoção da participação parental e
comunitária, reforço da intervenção autárquica na administração local da educação).
5.4.3. Desenvolver a formação de gestores da educação
A formação dos gestores da educação, apesar de algum investimento realizado no
âmbito dos anteriores PRODEPs, está longe de responder às actuais necessidades. De
facto, os diversos cursos presenciais de especialização em administração escolar que têm
sido disponibilizados, independentemente do seu mérito próprio, não podem abarcar o
público que mais necessitaria de formação, pelas características intrínsecas da actividade
profissional dos gestores em exercício e pela distância espacial que, em muitos casos, os
separa das instituições de formação. Quer nas escolas, quer nas autarquias, quer na
administração regional, os gestores da educação têm um horário de trabalho intenso que
dificilmente se adapta à frequência de cursos tradicionais.
Em contrapartida, os seus cargos exigem novas competências que não se
circunscrevem às tradicionais competências de gestão organizacional, já de si
particularmente complexas, mas compreendem agora capacidades de perspectivar e
pilotar instituições educativas capazes de dar resposta aos actuais desafios da
aprendizagem ao longo da vida. Os projectos locais integrados e de parceria necessitam
de gestores da educação com formação adequada, a nível das escolas, das autarquias e das
administrações desconcentradas, regionais e locais. Sem a realização de um esforço sério
neste âmbito não teremos quadros que assegurem uma liderança eficaz, à altura dos
desafios educativos actuais.
Dadas as características do público a formar (profissionais em exercício, com horários
alargados) e a sua dispersão geográfica, a formação a distância, com os meios que
actualmente a Internet faculta, parece ser a mais adequada, desde que conjugada com os
necessários momentos de formação e avaliação presencial. Contudo, no campo deste tipo
de formação a distância o saber-fazer nacional está ainda pouco desenvolvido.
Se analisarmos os recursos de que o país dispõe para formar gestores da educação,
verificamos que apesar dos progressos realizados nos últimos quinze anos na formação de
especialistas, estes são ainda poucos e encontram-se dispersos pelas diferentes
instituições de ensino superior, mal dando resposta às necessidades da formação inicial e
pós-graduada. Não existem instituições de ensino superior com a massa crítica, em
158
termos de recursos humanos especializados em gestão da educação, capazes de,
isoladamente, disponibilizar a formação necessária, presencial ou a distância.
Deste conjunto de circunstâncias deduz-se que para responder às actuais necessidades
de formação nesta área é necessária uma parceria entre várias instituições de ensino
superior nacionais e instituições com saber-fazer na área do ensino a distância
(presumivelmente não-nacionais) que mobilizem recursos, nacionais e não só, capazes de
disponibilizar uma formação a distância especializada e de qualidade a equipas de
gestores da educação.
Salientamos aqui que uma tal formação deve ter como destinatários equipas de uma
mesma instituição e não pessoas isoladas, dado que tal proporciona, por um lado,
melhores condições para a co-formação, e por outro lado, perspectivas de maior impacto
da formação, através do planeamento conjunto de projectos locais.
A abertura de um concurso público que defina claramente as condições a preencher
pelas entidades candidatas a realizar essa encomenda de formação pode ser a forma de
operacionalizar um tal desiderato. Entre essas condições será de prever a obrigatoriedade
de constituição de parceria entre instituições de ensino superior que desenvolvem
formação especializada ou pós-graduada em administração educacional e instituições com
saber-fazer na área do ensino a distância. Tal concurso deverá conter também um caderno
de encargos relativo à formação pretendida e oferecer condições financeiras adequadas a
uma boa execução.
Um projecto de formação com estas características deveria numa primeira fase
abranger equipas de formandos de pelo menos 30% dos concelhos nacionais, devendo ser
replicado para poder garantir a cobertura do território nacional. Tal projecto, pelas suas
características inovadoras e pelo impacto esperado, reúne as condições necessárias para
merecer o co-financiamento comunitário, nomeadamente através do FSE.
Dado o esforço financeiro que representa e a importância estratégica que reveste,
torna-se também necessário que, desde o início, tal projecto comporte uma avaliação de
desempenho e uma avaliação de impacto, contratualizadas externamente e a realizar por
equipa(s) de âmbito internacional.
Para além da vertente da formação, será de prever também uma vertente
complementar de reconhecimento e certificação dos adquiridos. De facto, muitos dos
gestores em exercício realizaram um importante trabalho de autoformação que é
necessário validar, não só por uma questão de justiça, mas também para evitar
desperdício de recursos. De par com o concurso público já referido, deveria ser também
159
aberto um outro concurso, dirigido a instituições de ensino superior que desenvolvam
formação especializada ou pós-graduada em administração educacional e que se dirija ao
desenvolvimento de projectos de reconhecimento, validação e certificação de
competências e de conhecimentos adquiridos neste domínio pelos profissionais em
exercício.
É também essencial considerar a diferente inserção institucional dos gestores locais e
regionais da educação e da formação. No caso das autarquias, e dado as novas exigências
que se lhes colocam no campo educativo, haverá que equacionar as novas necessidades de
formação na área da educação, articulando-as tanto quanto possível com a intervenção
educativa.
Nesta perspectiva fundamental de territorialização da educação, a formação pode e
deve ser partilhada por professores, gestores da autarquia, pais, e outros parceiros da
comunidade, centrada nos contextos concretos de intervenção e dirigida à resolução de
problemas. A importância de práticas de formação-acção-investigação envolvendo
professores e outros actores sociais locais tem vindo a ser demonstrada em estudos de
terreno (Canário, B, 1999)44. Elas geram mudanças educativas mais eficazes, sobretudo
quando permitem aos actores envolvidos constituírem-se como autores reflexivos dos
próprios processos de formação, articulando estes com os contextos e as situações de
trabalho.
5.4.4. Melhorar a regulação dos serviços centrais e regionais do
Ministério da Educação
A criação de um sistema de regulação das escolas baseado na avaliação tem sido
amplamente
fundamentada,
na
literatura
da
especialidade,
como
instrumento
indispensável para a melhoria do seu funcionamento. Tal necessidade existe também em
relação aos serviços do ME, cuja ineficiência é tantas vezes apontada nas escolas como
justificação para os diversos problemas que afectam o sistema de ensino nacional.
Começar pela avaliação, em novos moldes, dos serviços do ME indica às escolas o
que delas é esperado, em termos de prestação de contas, e contribui para enraizar a
cultura de avaliação nos serviços centrais e regionais do ME, tornando-os mais aptos a
desempenhar o seu papel de orientação relativamente à avaliação de projectos e de
44
Canário, Beatriz (1999). Construir o projecto educativo local. Lisboa, IIE
160
instituições. É também uma forma de dar corpo à estratégia de Lisboa no que concerne ao
papel motor dos serviços públicos na modernização da sociedade.
Além disso a “reflexidade” indispensável a qualquer processo de avaliação
participada pode ajudar a preparar os serviços para a adopção de novos modelos de
governabilidade, colocando-os perante a necessidade de rever as suas formas de
funcionamento e proporcionando-lhes, simultaneamente, a oportunidade de reequacionar
a forma como desempenham a sua missão.
5.5 - Estratégias de Intervenção – II. Políticas locais de educação
e de formação
Pensar as sociedades contemporâneas exige hoje considerar as questões a um nível
regional ou local. Existe uma grande diversidade de factores que estão na génese dos
movimentos de desconcentração e de descentralização que caracterizam as sociedades
contemporâneas: o aprofundamento da democracia, com o reconhecimento da
participação como valor social; o questionamento sobre a qualidade e eficácia dos
sistemas centralizados de educação/formação; a expansão das ideologias e dos
movimentos que legitimam a capacidade de autonomia e de auto-organização das
instituições; a importância concedida aos processo de desenvolvimento integrado e
sustentado, aliando as questões da coesão social e da luta contra a exclusão à melhor
gestão e rendibilidade de recursos.
São particularmente conhecidas as dificuldades com que se debatem as grandes
estruturas centrais quando tentam encontrar soluções, a partir do centro, evidenciando a
necessidade de criação de espaços "intermédios" de mediação e negociação. Além disso,
existe uma tendência crescente para conceber a educação como acção globalizante, com
consequências na valorização dos saberes dos alunos e da comunidade; reconhecer o
carácter plurifuncional dos recursos disponíveis e as vantagens da sua gestão integrada,
promover formas de animação e revitalização do tecido social numa perspectiva de
educação para todos. Assiste-se, assim, à emergência de formas de novas formas de
participação social, como testemunham, entre outros, os conceitos de "territorialização
das políticas educativas", de "regiões aprendentes" ou de "cidades educadoras". A
emergência destas designações assinala a procura de processos inovadores de cooperação
entre agentes e instituições locais, visando o desenvolvimento económico e social.
Particularmente relevantes, em virtude do desígnio definido pela equipa do CIED para o
161
Horizonte 2007-2013, são os conceitos de “região aprendente” e de "cidade educadora".
Procederemos, por isso, ainda que de forma sumária, a uma análise dos mesmos.
Na expressão "região aprendente " o termo região deve ser interpretado num sentido
lato, dado que não se circunscreve a uma entidade, administrativa ou politicamente,
delimitada. O aspecto inovador que distingue a região aprendente é a “cooperação entre
os parceiros sociais, as organizações não governamentais, os organismos públicos, as
empresas etc. afim de trabalhar e aprender em conjunto para responder aos problemas
locais (CEDEFOP, 2001, p:136).
A adopção dos princípios da região aprendente implica uma estratégia de abertura
entre organizações de diferente natureza (económica, política, cultural) e de convergência
entre os diversos grupos, associações e instituições comunitários. As universidades e
outros estabelecimentos de ensino superior desempenham um papel muito importante
neste processo, pelo seu contributo potencial para a inovação e para o desenvolvimento
local.
A concretização dos princípios de região aprendente está na base de experiências
bastante diversificadas. Os centros locais de aprendizagem, que podem desenvolver-se a
partir da abertura ao exterior das escolas e dos centros tradicionais de formação ou
constituir criações ex nihilo, constituem uma das faces mais visíveis desse movimento.
Permitem dar resposta a uma grande diversidade de públicos e necessidades, mediante
iniciativas que abrangem: a abertura da escola à comunidade fora do horário lectivo; "os
partenariados para a aprendizagem", (Inglaterra); a educação e formação das populações
menos qualificadas (Áustria e Holanda); a criação de centros de aprendizagem das TIC
nos estabelecimentos de ensinos secundário e noutros espaços comunitários (Pais de
Gales) e os programas da University for Industry, com o objectivo de facilitar o acesso
dos indivíduos e das empresas à aprendizagem (Reino Unido).
As regiões aprendentes têm, ainda, vindo a contribuir para aproximar os serviços de
educação e formação dos cidadãos (escolas e universidades virtuais, formação à distância,
informação sobre educação, emprego e formação) e para estabelecer parcerias locais
alargadas que viabilizem a criação de serviços ou actividades de interesse comunitário
(pólos e centros tecnológicos, centros para a infância, adolescência e família, projectos de
combate à pobreza e à exclusão).
Iniciativas com objectivos similares podem ser identificadas na Associação
Internacional das Cidades Educadoras (1990), um projecto baseado no pressuposto que
todos os cidadãos e todas as instituições locais são solidariamente responsáveis pela
162
educação de crianças, jovens e adultos, num processo orientado para o desenvolvimento
das potencialidades económicas, sociais e culturais de um território (Pinto, 2001.45)
A ideia de base da Associação Internacional de Cidades Educadoras (AICE) é que a
educação formal, por si só, não consegue dar resposta a crianças, jovens e adultos cujo
tempo, espaço e interlocutores só parcialmente coincidem com o tempo e o espaço
escolar, encontrando-se disseminados na comunidade local, nas suas instituições e
colectivos, no seu ambiente construído, nas suas redes de informação e comunicação
(Fernandes, 2004). A cidade, em contrapartida, dispõe de um extenso leque de iniciativas
educadoras, de origem, intenção e responsabilidades diversas. Nela confluem instituições
de educação formal, meios de intervenção não formais com objectivos pedagógicos préestabelecidos, assim como propostas ou experiências que surgem de uma forma aleatória
ou nascem de critérios comerciais. Embora o conjunto das propostas apresente, algumas
vezes, contradições, ou evidencie desigualdades já existentes, elas encorajam a
aprendizagem permanente de novas linguagens, oferecem oportunidades de conhecer o
mundo, e permitem o enriquecimento individual e a partilha solidária.
Em resumo, as cidades educadoras entendem o meio urbano como um espaço
multidimensional de convivência e de relações baseadas no respeito, no tratamento
positivo da diferença, na informação e na participação; entendem, também, a educação
como um processo de crescimento e de transformação que permite a todas as pessoas
obterem maior formação e informação e, simultaneamente, serem mais livres e mais
solidárias, ou seja, mais capazes de levar uma vida plena.
Este modelo de cidadania activa deve abranger também as crianças e os jovens que,
de acordo com a Convenção das Nações Unidas de 1989, deixaram de ser considerados
protagonistas passivos da vida social e, por conseguinte, da cidade. Podem, portanto,
associar-se e participar em função do seu grau maturidade. Por esta razão, a protecção das
crianças e dos jovens na cidade já não consiste só em privilegiar a sua condição mas
também em encontrar o lugar que verdadeiramente os coloca ao lado dos adultos. Nesta
perspectiva, a satisfação mútua que deve presidir ao contacto entre gerações constitui uma
expressão de cidadania.
Os municípios devem, na perspectiva das cidades educadoras, desempenhar um papel
importante no desenvolvimento do projecto educativo da cidade (Pensar la ciutat des
l’educació, 1998: 38-42) e ser implicados em novas e exigentes funções (Fernandes,
45
Pinto, J.Cabral (2001). Prefácio. In Caballo Vilar. A Cidade Educadora de Organização e Intervenção
163
2005). Esse movimento implica uma redefinição da forma como exercem as suas
competências, acentuando a vertente da definição e orientação das políticas educativas
locais, em detrimento do papel tradicional de "serviço periférico de Estado".
O protagonismo atribuído ao município no movimento das cidades educadoras
decorre de vários factores: defesa de uma visão integrada dos problemas da educação e da
formação; reconhecimento do acervo de influências e recursos que o município pode
mobilizar; e legitimidade política de que o município é portador em virtude do seu
estatuto privilegiado na representação dos cidadãos e das organizações locais.
Em Portugal existem já diversas cidades que aderiram ao movimento das cidades
educadoras (Almada, Cascais, Lisboa, Loures, Odivelas, Palmela, Porto, Sacavém, Seixal
e Sintra) e que, por isso, se comprometeram a trabalhar em projectos e actividades que
melhorem a qualidade de vida dos habitantes a partir da implicação activa dos mesmos na
utilização e na evolução da própria cidade.
Importa, no entanto, realçar que as actividades "especiais" dos municípios
portugueses não se restringem à participação no movimento das cidades educadoras.
Como veremos seguidamente, transcendem, com frequência, as suas atribuições na
tentativa de dar resposta aos problemas educativos com que são confrontados. Por essa
razão, reforçada pela crescente importância que a legislação nacional e internacional lhes
confere, ocuparão um lugar de relevo nas estratégias que vamos propor.
5.5.1 Valorizar a proactividade dos municípios, apoiando a
contratualização de novas responsabilidades
A diminuição da dependência hierárquica das escolas em relação à administração
central e regional deve ser acompanhada por uma maior integração horizontal na
comunidade local, onde os municípios assumem um papel de destaque. De facto, a carta
Europeia da Autonomia Local estabelece que as autarquias locais têm o direito e o dever
de gerirem, no interesse das respectivas populações, uma parte importante dos assuntos
públicos. Estabelece ainda que as competências autárquicas devem ser plenas e
exclusivas, viabilizando dessa forma o desenvolvimento de políticas próprias. Em
Portugal o reconhecimento destes direitos é recente e bastante circunscrito, dado que as
funções municipais foram tradicionalmente direccionadas para a resolução de carências
das escolas públicas (apoio logístico e social) e para vertentes educativas descuradas pelo
sistema educativo oficial: formação profissional, formação artística, educação de adultos
Municipal. Lisboa: Instituto Piaget, p:7-11.
164
(Fernandes, 2002). A institucionalização dos Conselhos Municipais de Educação (CME)
não representou um avanço significativo no desenvolvimento de uma política de
educação local, integrada, evidentemente, na política nacional para o sector. Uma parte
importante da actividade dos Conselhos Locais de Educação (órgãos que antecederam os
actuais CME) restringiu-se à produção de pareceres e à organização de debates (Pinhal &
Viseu, 2001), para o que não pode ter deixado de contribuir a sua composição e mandato.
Importa, no entanto, ter em atenção que a realidade municipal é muito diversificada:
existem municípios que limitam a sua acção educativa às prestações a que são legalmente
obrigados; outros que não exercem as que lhe competem, mas que podem fazer incursões
em áreas que não cabem no quadro normativo; e um número não negligenciável de
autarquias cria ou apoia projectos educativos inovadores e promove a expansão e a
qualidade das actividades educativas nos seus concelhos. É esta diversidade de dinâmicas
locais que impede que possamos olhar para a acção dos municípios apenas através das
disposições legais em vigor e que torna ilusório o estabelecimento de padrões médios de
comportamento. Com efeito, investigações realizadas sugerem que diversos municípios:
• Antecipam as próprias disposições legislativas, como aliás ocorreu com a criação
dos Conselhos Municipais de Educação acima referenciados;
• Exercem uma intervenção educativa muito diversificada, que abrange vertentes de
educação artística, física, ambiental, cívica (Guedes, 2002);
• Contribuem para o enriquecimento do currículo do 1ºciclo do básico, facultando
professores especialistas nas áreas das TIC ou do ensino do inglês (prática que
acabou por ser contratualizada recentemente pelo próprio ME);
• Contribuem para a criação de uma importante rede de recurso locais que representa
um "valor acrescentado " para muitas escolas (bibliotecas, parques desportivos,
piscinas, mediatecas, pavilhões polivalentes);
• Desenvolvem diversos projectos de iniciativa municipal e dão apoio a muitos
outros.
Importa, ainda salientar que as disposições legislativas mais recentes estão a atenuar o
fosso que separava Portugal da maior parte dos países europeus no domínio das
competências municipais. Verifica-se, também, uma "aproximação crescente entre
professores e autarcas" e uma concomitante diminuição dos "sintomas de desconfiança
mútua, ainda muito visíveis nos anos oitenta” (Fernandes, 2002, p:94).
Deve-se, por isso, incentivar a proactividade dos municípios, criando condições
financeiras para que estes possam contratualizar o exercício de novas responsabilidades,
165
nomeadamente, nos domínios de intervenção prioritária definidas nos capítulos 3 e 4
deste relatório.
A evolução dos municípios e das associações municipais para configurações próximas
das "regiões aprendentes" ou das "cidades educadoras" também se nos afigura um
desiderato a incentivar. O movimento das cidades educadoras parece-nos um referencial
particularmente interessante nesta área, dada a existência de um número não
negligenciável de municípios portugueses que já aderiram ao projecto e a partilha de
experiências que este movimento viabiliza.
5.5.2.Apoiar projectos sócio-educativos inovadores e o programa
"escola a tempo inteiro"
Desde meados dos anos 80 que a legislação atribui aos municípios a responsabilidade
de apoio às actividades complementares de acção educativa, nomeadamente a acção
social escolar e a ocupação dos tempos livres (Decreto-Lei n.º 77/84). Com base nessa
legislação, diversos municípios têm tentado contribuir para melhorar a qualidade da
educação, quer através do incentivo a projectos curriculares das escolas, quer
desenvolvendo projectos e programas sócio-educativos próprios. Estes projectos
encerram uma importante vertente formativa, de apoio às práticas dos professores, ao
desenvolvimento global dos alunos e à inovação pedagógica (Guedes , 2004). Os
programas e projectos socio-educativos representam uma forma inovadora das autarquias
intervirem na educação concelhia, possibilitando, nomeadamente que:
•
A escolas mais desfavorecidas do 1º ciclo do ensino básico tenham podido
modernizar a sua "oferta educativa”(Dias, 2003);
•
Algumas áreas menos tradicionais do currículo tenham sido trabalhadas
(Guedes , 2002; Prata , 2000).
No sentido de evitar que a tentação da quantidade (de projectos e programas)
prevaleça sobre a relevância e a qualidade dos mesmos, uma tendência visível em muitos
estabelecimentos de ensino (Dias, 2003), propomos que na selecção dos projectos a
apoiar se tenham em conta os seguintes vectores:
•
Contributo para uma "aprendizagem colaborativa" e durável entre
parceiros, em áreas críticas do sistema de educação e de formação e /ou
das políticas locais;
•
Congruência com os objectivos estratégicos europeus no domínio da
educação e da formação (combate ao abandono escolar precoce, progresso
166
nos níveis de leitura, no ensino experimental e na aprendizagem de línguas
estrangeiras);
•
Promoção da inovação no domínio das práticas educativas, dos processos
organizacionais e/ou dos sistemas de supervisão;
•
Previsão de mecanismos de avaliação da qualidade, preferencialmente
envolvendo interlocutores externos;
•
Nível de envolvimento de instituições locais relevantes para os objectivos
dos projectos (instituições de ensino superior e de investigação, empresas,
organizações culturais, etc.).
Na altura em que se anuncia a institucionalização da "escola a tempo inteiro” em
Portugal - uma necessidade mais do que evidente dada a elevada taxa de actividade
feminina e o baixo nível de instrução de uma parte importante dos pais e avós
portugueses - importa ter em atenção outra dimensão da intervenção municipal e local: a
ocupação dos tempos livres dos jovens. Acresce, ainda, que diversos estudos evidenciam
que os tempos livres das crianças e jovens portugueses se caracterizam por uma
"overdose televisiva" (Schmitt, 1995) sendo, por isso, urgente encontrar alternativas de
qualidade às práticas de ocupação dos tempos livre actualmente existentes.
Convém, também, ter presente que no domínio da oferta
de actividades extra-
escolares existem fortes contrastes entre as escolas frequentadas por crianças de classe
média alta (que contam com um significativo apoio das associações de pais ) e as escolas
onde predominam os grupos sociais desfavorecidos (Dias , 2003). Importa, por isso,
tentar promover parcerias e sinergias locais fortes que contribuam para ultrapassar a
presente dicotomia, criando condições mais favoráveis ao desenvolvimento de todas as
crianças.
5.5.3. Promover o envolvimento parental e comunitário na provisão
local da educação
A análise da participação social no gestão das escolas e do desenvolvimento de
parcerias no contexto local, em diversos países da Europa, revela uma tendência
generalizada para a constituição de instâncias de participação social no interior das
escolas, incluindo representantes dos pais dos alunos e de outras entidades locais,
nomeadamente do mundo empresarial. Este processo tem sido promovido pelas
autoridades governamentais, com níveis de sucesso muito diferenciados, mas geralmente
inferiores às expectativas anunciadas, nomeadamente no que se refere ao envolvimento
167
comunitário na definição das políticas educativas locais e no governo das escolas. Em
geral, as parcerias locais têm contribuído para reforçar o controlo social sobre a escola,
embora com um impacto diferenciado consoante as especificidades de cada país.
Por exemplo, na Inglaterra e no País de Gales, a mudança mais relevante consiste na
redução da dependência das escolas em relação às autoridades locais de educação
(LEAs), cuja capacidade de intervenção tem vindo a enfraquecer, ao mesmo tempo que se
reforçam os poderes dos conselhos de governo das escolas, organismos colegiais com
uma componente dominante de participação comunitária. A actuação destes órgãos
desenvolve-se geralmente num registo de convergência e de cooperação com os
directores, nos quais reside o centro do poder gestionário das escolas. A promoção do
envolvimento parental tem sido objecto de intensa retórica governamental, mas os seus
resultados práticos parecem ser pouco relevantes, com a eventual excepção dos pais de
crianças com necessidades educativas especiais que se têm mostrado mais pró-activos,
especialmente quando pertencem à classe média, mais informada sobre os seus direitos e
sobre os dispositivos a que devem recorrer para os defender. As políticas governamentais
têm também vindo a promover o envolvimento de empresas privadas nas escolas, a nível
local, tendo-se assistido também ao aparecimento de empresas privadas no sector da
educação vocacionadas para a consultoria e avaliação.
Em França, a participação social na escola concretiza-se através dos conselhos de
estabelecimento onde têm assento representantes da comunidade local, nomeadamente
dos pais dos alunos. A relação da escola com o local tem vindo a ser progressivamente
influenciada pelas multiplicação das dependências resultantes do processo de
descentralização e de desconcentração, implicando o desenvolvimento de diversas
parcerias institucionais com consequências significativas no plano do controlo social
sobre a escola. Em consequência, os processos de tomada de decisão tendem a envolver
maior negociação nas diversas instâncias de poder com que a escola se confronta.
Em Portugal, as políticas governamentais têm vindo a promover o envolvimento dos
pais, das autarquias e de outros actores locais, nomeadamente empresariais, em órgãos de
participação social constituídos no interior da estrutura de administração de cada escola.
Os resultados pouco ultrapassam um efeito meramente retórico, embora se assista a um
reforço do movimento associativo parental. Há autarquias locais com políticas definidas
no âmbito da animação educativa escolar, e que se concretizam pela via de
financiamentos para projectos específicos, através dos quais se desenvolvem fontes de
controlo informal do currículo, cujo impacto é porém pouco significativo. Do lado dos
168
pais, o controlo social da escola, no plano local, expressa-se sobretudo através dos
movimentos de fluxos de alunos na passagem entre os vários ciclos de escolaridade.
No sector marginal das escolas profissionais, abrangendo um número restrito de
escolas e alunos, existe significativo envolvimento directo das autarquias e do sector
empresarial local, embora o financiamento público continue a ser dominante, canalizado
pelo recurso a programas da União Europeia. Em síntese, as parcerias locais são fracas e
as fontes locais de controlo social são incipientes.
Importa portanto acentuar a intervenção política nesta dimensão, na medida em que se
trata de um vector estratégico em termos da dinamização da pressão externa (parental,
social e comunitária) sobre a organização escolar, o que se considera um elemento
favorável ao desenvolvimento de modos mais pró-activos de organização e gestão
escolar.
Por outro lado, a investigação internacional e nacional tem mostrado que o
envolvimento activo das famílias na gestão da educação, em geral, e especificamente da
escolarização das novas gerações, produz efeitos positivos relevantes nos níveis de
integração e sucesso escolar. Do lado da organização escolar, a investigação também
aponta para efeitos positivos das estratégias de gestão escolar que privilegiam as parcerias
e a integração da acção educativa escolar em projectos mais amplos de desenvolvimento
social e comunitário.
Assim, devem desenvolver-se linhas de financiamento que constituam apoios
relevantes a estes tipos de dinâmicas que, em Portugal, têm ainda um carácter pouco mais
que embrionário. Em concreto, devem desenvolver-se programas de financiamento para
projectos de investigação-acção centrados na promoção do envolvimento parental na
educação, numa lógica de colaboração escola-família e de integração comunitária da
instituição escolar. Tais programas devem privilegiar o financiamento de projectos
centrados na intervenção em meios sociais desfavorecidos, e desenvolvidos numa lógica
de "empowerment" das famílias e das comunidades, dando-lhes voz e reconhecendo-lhes
reais capacidades de intervenção educativa. Devem privilegiar-se também projectos de
intervenção socio-educativa de iniciativa local, envolvendo, isoladamente ou em parceria,
associações de pais e encarregados de educação, instituições comunitárias e autarquias
locais, centrados na optimização da capacidade educativa instalada localmente, no sentido
de melhorar a alargar a capacidade de acolhimento e de intervenção das escolas (por
exemplo, escola a tempo inteiro para crianças e jovens, programas de educação sanitária,
169
sexual e ambiental, ensino recorrente para adultos, projectos de criação de microempresas).
5.5.4. Instituir como norma o trabalho em parceria
O facto de propormos a instituição de parcerias como forma normal de resposta às
actuais necessidades sociais em termos de educação e formação, nomeadamente de
actuação conjunta de actores sociais e de acção integrada dos serviços locais, traduz-se
em recomendações que não passam unicamente por tornar a parceria uma condição sine
qua non de financiamento de qualquer projecto educativo.
Tal é, sem dúvida, necessário, mas não se deve incorrer no risco de ver florescer
parcerias nominais ou falsas parcerias que nada signifiquem em termos de actuação
conjunta.
O conceito de partenariado, ou parceria, designa um acordo específico de
colaboração, em termos de paridade, entre instituições e/ou organismos, co-responsáveis
no âmbito do objecto específico do contracto.
A diferença essencial do partenariado em relação a outras formas de entreajuda ou de
auxílio é que ele pressupõe uma paridade entre parceiros, que têm alguns interesses
convergentes, (o que permite definir projectos e objectivos comuns), mas que têm
também os seus objectivos próprios divergentes. No âmbito da parceria, os compromissos
e os benefícios de cada parceiro são formalizados em contrato ou acordo de parceria, a
que se chega através de negociação, cada um deles podendo legitimamente retirar
vantagens particulares da actividade conjunta.
No mundo da educação, a parceria não é a modalidade comum de colaboração entre a
instituição escolar e as outras instituições sociais. As relações que muitas escolas
estabelecem com as autarquias e com as associações e empresas locais são normalmente
assimétricas: as escolas solicitam apoios para as suas actividades ou projectos e os
financiadores externos raramente são envolvidos na realização do projecto em causa.
Mesmo nas modalidades de estágio em empresa ou organismo público, estas entidades só
raramente são encaradas como co-responsáveis pela actividade formativa. Como
excepção importante, devemos referir as escolas profissionais cujos projectos assentam
maioritariamente em parcerias.
Em relação a eventuais parceiros externos com maior poder económico, a escola tem
tradicionalmente alguma dificuldade em apresentar e valorizar as contrapartidas ao seu
170
alcance, e que não são desprezíveis, e que poderiam levar ao estabelecimento de
verdadeiras parcerias..
Mesmo em relação a parceiros próximos, como os pais e respectivas associações,
existem obstáculos culturais ao estabelecimento de verdadeiras parcerias. As escolas não
partilham habitualmente o seu poder de decisão em vastas áreas de intervenção educativa
em que tal é possível e aconselhável.
Sabemos bem que a formalização da parceria é já uma forma avançada de
colaboração e que ela começa normalmente por relações mais informais que importa
valorizar e incentivar. Contudo, tendo em conta as tendências enunciadas, recomendamos
que os projectos visando a melhoria da prestação do serviço educativo sejam sempre
apresentados e realizados em parceria formalizada, cuja abrangência será diferente
consoante a natureza do projecto:
1. Em projectos de âmbito local ou regional, em que os partenariados estabelecidos
por escolas visam uma melhoria dos serviços locais (ou regionais) de educação, eles
devem abranger, no mínimo, instituições da comunidade local, quer aquelas que são coresponsáveis em termos educativos - a autarquia, os serviços sociais e de saúde de apoio à
criança e à família, as associações de pais -, quer um leque mais largo de parceiros
externos, como associações (culturais, desportivas, recreativas ou outras), empresas e
demais organismos públicos. Os proponentes de cada projecto educativo, escolas ou
outros, terão que equacionar, numa perspectiva de ALV, as sinergias que é possível
realizar através da actuação conjunta destes diferentes tipos de organizações.
2. Em projectos visando a inovação pedagógica e a formação contínua de professores
e/ou formadores, as parcerias deverão incluir universidades, escolas superiores ou centros
de investigação. Este tipo de partenariado deve traduzir-se, como já referimos, numa nova
forma de relacionamento, mais paritária e colaborante, entre escolas e instituições de
formação de professores, contemplando o apoio mútuo que ambas as instituições
necessitam para bem desempenhar as respectivas tarefas.
Recomendamos ainda no processo de financiamento dos projectos entre em
consideração a pertinência e eficácia previsível de cada parceria. Assim, haverá a
considerar que:
•
A existência de um partenariado efectivo se traduz nos compromissos
concretos de actuação que os diferentes parceiros assumem no acordo ou
contrato de parceria, assim como nas vantagens previstas da actuação
conjunta.
171
•
A pertinência da parceria é avaliada em função dos objectivos do projecto, da
forma como ele se insere no contexto comunitário e como perspectiva o seu
impacto no desenvolvimento local.
•
A eficácia previsível de cada parceria pode ser apreciada através do seu plano
de trabalho, nomeadamente das formas organizativas de facilitação do trabalho
conjunto, das formas previstas de coordenação e de avaliação.
A perspectiva que defendemos não se aplica unicamente a projectos de educação e
formação. De facto, pensamos que todos os projectos de desenvolvimento local, mesmo
os que são financiados pelo FEDER, devem ter uma vertente educativa e que o seu
financiamento deve pressupor o estabelecimento de parcerias que envolvam as escolas
e/ou instituições de formação locais.
Tal permitirá introduzir a dimensão de ALV na intervenção de um conjunto
diversificado de actores e rentabilizar, para fins educativos, recursos existentes nas
comunidades e, muitas vezes, insuficientemente aproveitados, tais como espaços,
equipamentos, recursos humanos. E possibilitará, sobretudo, criar bases sólidas de
desenvolvimento sustentado, através da valorização dos recursos humanos locais.
5.6. Conclusões
A melhoria dos níveis de governabilidade do sistema público de educação pressupõe a
reconfiguração do papel do Estado na administração da educação através da transferência
de competências para os níveis regional e local, e para a própria gestão escolar. Estas
medidas políticas de fundo devem ser acompanhadas por iniciativas que favoreçam o
desenvolvimento de uma cultura de avaliação e aprendizagem nas escolas /instituições de
formação e criem condições para o desenvolvimento parcerias locais fortes, capazes de
contribuirem de forma sustentada para a territorialização das políticas educativas e para a
estruturação de um sistema de aprendizagem ao longo da vida.
Nesse sentido propomos que as políticas a promover no Horizonte 2007-20013
contemplem, no domínio da governabilidade da educação e formação, os seguintes
aspectos:
1 - Desenvolvimento organizacional das escolas e outras instituições de formação
O reconhecimento da autonomia dos estabelecimentos de ensino, além de constituir
um importante contributo para o desenvolvimento de modelos de cidadania activa, pode
constituir um importante incentivo para que os actores locais desenvolvam modelos
172
organizacionais mais flexíveis, eficazes e inovadores. Esse processo deverá ser
enquadrado pelo desenvolvimento de mecanismos de avaliação da qualidade e
preparado/sustentado pela formação de uma massa crítica de dirigentes e outros agentes
educativos locais. Com efeito, a qualidade das organizações depende, em grande medida,
dos processo organizacionais que são desenvolvidos no seu seio e, em especial, das
características das culturas que nelas predominam, da natureza das relações com as
famílias e as comunidades, da existência de lideranças locais competentes, empenhadas e
inovadoras que fomentem a reflexividade e a aprendizagem organizacional.
2. - Desenvolvimento e articulação de políticas locais de educação e formação
O conceito de aprendizagem ao longo da vida compreende modalidades de
aprendizagem formal, não formal e informal e faz apelo a uma significativa interiorização
das responsabilidades por parte de cada indivíduo/actor local. Deste modo, impõe-se uma
grande cooperação entre os diferentes níveis de administração e uma efectiva devolução
de competências para os níveis locais e regionais. No entanto, as estruturas e serviços que
integram a administração pública portuguesa encontram-se, ainda, bastante segmentados,
dificultando claramente a implementação de um sistema de aprendizagem ao longo da
vida e uma gestão integrada dos recursos locais. No sentido de contrariar estas tendência
propõe-se que:
•
Seja incentivada a proactividade dos municípios, nomeadamente no
domínio da coordenação das políticas locais, da promoção de programas e
projectos sócio-educativos e do desenvolvimento de uma "escola a tempo
inteiro";
•
Seja condição relevante para o financiamento de qualquer projecto, no
domínio das políticas locais de educação e formação, a existência de um
partenariado efectivo e pertinente e a eficácia previsível de cada parceria.
Sendo as questões da governabilidade da educação relativamente recentes no
panorama político português torna-se difícil estipular metas quantificadas. A qualidade e
inovação
dos
projectos deve,
neste âmbito,
prevalecer
claramente sobre
a
"universalidade” dos mesmos. No entanto, existem áreas onde, com alguma margem de
segurança e coerência, se pode efectuar alguma previsão quantitativa (ver Cap. 5).
Importa ainda salientar que as parcerias internacionais nos domínios relevantes para
governabilidade da educação poderão constituir uma estratégia muito importante para a
formação de "know-how", académico e profissional, nas áreas referenciadas neste
capítulo. Deverão, por isso, ser criadas condições para a mobilidade internacional de
173
gestores, técnicos autárquicos dos serviços de educação, investigadores e outros agentes
educativos locais (estágios, programas de inter-visitas, realização de encontros
internacionais, participação em projectos e redes europeias) .
174
Capítulo 6 – Políticas públicas educacionais para o
horizonte 2013
6.1. Cenários prospectivos e perspectivas de mudança
O cenário prospectivo que tentámos definir ao longo deste trabalho, centrado na
estruturação de um sistema de aprendizagem ao longo da vida, está longe de constituir o
único modelo que pode ser configurado para delinear o futuro da educação no nosso país.
Com efeito, o diagnóstico que efectuámos no primeiro capítulo evidencia, claramente, a
existência de tendências estruturais na sociedade portuguesa que podem contribuir para a
afirmação de outros cenários. Convém, por isso, que nos detenhamos naquilo que
consideramos constituir as principais possibilidades de desenvolvimento da sociedade
portuguesa num horizonte próximo. Para facilitar essa análise esboçámos três cenários
principais que designámos por: “Expansão Simples”, “Modernização Tecnocrática” e
“Convergência Europeia”. Tentaremos, em seguida, explicitar as características e riscos
associados aos diferentes modelos.
6.1.1. Cenário 1 – Expansão Simples
O cenário 1 corresponde, em larga medida, à evolução “natural” das tendências que
se têm feito sentir em Portugal nas últimas décadas:
(1) Melhoria dos índices de frequência escolar em todos os subsistemas educativos,
em particular nas modalidades dirigidas à população infantil e juvenil (educação
pré-escolar, ensino básico e ensino secundário);
(2) Crescimento do ensino particular, mantendo-se a forte diferenciação interna do
mesmo (resposta à procura das classes médias e altas, resposta a necessidades não
cobertas pelo sistema público de ensino);
(3) Expansão da procura da “formação ao longo da vida” pela população com maior
qualificação e pertencente aos escalões etários mais jovens;
(4) Melhoria nas infra-estruturas, equipamentos e recursos escolares;
(5) Crescimento lento das vertentes de formação profissional nos ensinos secundário
e superior;
(6) Programas especiais para as camadas mais jovens ou especialmente carenciadas
(abandono escolar, reconversão de diplomados, estágios apoiados).
175
A arquitectura fundamental do Estado seria preservada, tornando difícil, no plano
gestionário, uma redistribuição significativa de funções entre a administração central e
regional/local. A necessidade de formação de autarcas e técnicos tenderia a ser
minimizada, facilitando a continuidade de formas de intervenção extremamente
diversificadas e a própria privatização indirecta das funções das autarquias
(contratualização externa de actividades e serviços associados com as novas
competências). No entanto, alguns aspectos críticos da actual gestão centralizada da
educação seriam, provavelmente, transferidos para o plano regional ou local, seguindo
uma tendência já esboçada.
No plano organizacional continuaria a verificar-se uma forte dissociação entre os
instrumentos gestionários introduzidos nas últimas décadas e as práticas institucionais
dominantes nas escolas: segmentação pedagógica (por classes, anos de escolaridade e
áreas de especialidade); compartimentação disciplinar dos saberes; centralidade dos
manuais escolares; conformidade meramente formal face às orientações superiores
(projecto educativo, gestão flexível dos currículos, diferenciação dos programas de
aprendizagem, “avaliação do desempenho” dos professores).
As classes médias continuariam a recorrer à escolha da escola, aberta ou camuflada,
como forma de preservar as suas “vantagens competitivas” no domínio da educação. A
falta de qualidade e modernidade das escolas públicas teria como consequência, em
particular nestes grupos sociais, a persistência de:
- Um forte recurso a actividades de complemento curricular e a explicações;
- Uma pressão não negligenciável sobre as escolas e os professores, como forma de
responder a um cenário global mais competitivo e exigente;
- Formas camufladas de escolha das instituições educativas, das turmas e dos
próprios professores.
A internacionalização da educação abrangeria, essencialmente, o ensino superior e
alguns projectos-piloto. Nos outros níveis educativos, o “núcleo duro” da “integração
europeia” seria constituído pela aprendizagem de línguas estrangeiras, das TICs e pelos
programas de intercâmbio escolar e profissional.
A agenda educativa continuaria a ser fortemente marcada por um número restrito de
actores (administração central, sindicatos, media) embora com recurso legitimador a
outros parceiros sociais (universidades, centros de investigação, empresas).
176
6.1.2. Consequências previsíveis
Os resultados atingidos com o cenário 1 seriam próximos dos descritos para a
última década (ver capítulo 1), com ligeiras melhorias resultantes da diminuição de
algumas das pressões que se têm feito sentir no domínio educativo: níveis de instrução
das famílias de origem das crianças e jovens; massificação da formação de professores de
molde a responder à rápida expansão do sistema e à evolução de estatuto de alguns
grupos profissionais; instalações degradadas e pouco apetrechadas; instituições de
formação fortemente debilitadas pelas necessidades de formação dos seus próprios
membros e pela significativa oscilação dos mandatos atribuídos, profusão de legislação
associada com a mudança de paradigma educativo (organização e gestão das escolas,
gestão flexível do currículo, competências e funções dos actores locais).
A capacidade de pressão externa sobre o sistema educativo e a participação social
continuariam a ser limitadas, em virtude das nossas tradições político-administrativas e da
natureza do nosso tecido empresarial.
Assim, o país continuaria a “progredir” em termos educativos46 mas num contexto
de forte divergência face aos seus parceiros europeus. Essa divergência seria tanto formal,
devido à lentidão no ritmo de expansão do sistema, como efectiva (persistência de baixos
índices de qualidade nas aprendizagens efectuadas pelos educandos). Além disso, mesmo
num plano estritamente nacional, os efeitos benéficos das mudanças introduzidas pela
expansão do sistema teriam fraco efeito reprodutivo. Com efeito, as tendências
demográficas anteriormente referenciadas, conjugadas com os fracos padrões de
qualidade que caracterizam o nosso sistema educativo, não permitem visualizar, a partir
do cenário da “expansão simples”, mudanças significativas na sociedade portuguesa.
6.1.3. Cenário 2 – Modernização Tecnocrática
O cenário 2 incorpora muitos dos aspectos do modelo que designámos por
“expansão simples”, na medida em que representa a confluência das tendências nacionais
que acabámos de descrever, com as pressões “modernizadoras” globais predominantes
177
nas últimas décadas. Os princípios orientadores destas pressões, fortemente tributárias das
concepções neo-liberais e tecnocráticas, centram-se na defesa da convergência entre o
sistema educativo e o sistema económico e na diluição das fronteiras entre os serviços
públicos e privados de educação. Assistir-se-ia, por isso, ao fortalecimento das seguintes
tendências:
- Reestruturação do sistema educativo em moldes congruentes com as concepções
de empresa educativa e de mercado educativo (rankings, escolha parental,
marketing, orientação para resultados, gestão empresarial);
- Financiamento pelos utentes de uma parte significativa das actividades de
educação e formação;
- Abertura às transnacionais educativas e incentivo à competitividade e à
privatização dos serviços e produtos educativos
- Defesa de um novo “core curriculum” para as escolas, fortemente articulado com
as necessidades da “nova economia” (competências comunicativas “globais”,
racionalidade instrumental, “empreendorismo”)
- Avaliação de resultados das escolas dissociada das vertentes relativas à
composição sociológica das mesmas (origem social, étnica e regional dos alunos,
percursos escolares anteriores)
-Transferência do financiamento público dos “produtores ” (escolas) para os clientes
(alunos, famílias) e secundarização das iniciativas e programas associados com as
políticas de inclusão social
A centralidade do Estado na sociedade portuguesa, característica das sociedades
semi-periféricas, torna a aplicação destes princípios à realidade nacional um processo não
linear. Com efeito, estas orientações pressupõem um papel crescente do mercado na
regulação da educação, uma situação que não tem grande tradição no nosso país. Não
existe sequer uma presença forte da iniciativa privada no sector educativo, excepto na
educação pré-escolar e no ensino superior, que possa beneficiar da perda de legitimidade
da escola pública. Além disso, o sector privado em Portugal é, ele próprio, fortemente
financiado e regulado pelo Estado.
46
Seria essa a leitura resultante da análise de diversos indicadores relevantes para o desenvolvimento do
sistema educativo (taxas de frequência, infra-estruturas e apetrechamento das escolas, níveis de qualificação
do pessoal docente).
178
Desta forma, a defesa dos princípios do mercado na educação dificilmente
constituiria, no quadro temporal que orienta este trabalho, um factor de efectiva
transformação e modernização do sistema educativo Português. Acresce, ainda, que ao
contrário dos países onde as teorias da marketização da educação foram elaboradas,
Portugal possui um tecido económico com fortes problemas de produtividade e
modernização. Nestas condições a “convergência” entre o sistema educativo e
económico, para se constituir em instrumento de inovação, requer a presença de factores
de mediação que importa não subvalorizar (parcerias com universidades e centros de
investigação, participação em projectos internacionais, selecção cuidada de empresas e
segmentos profissionais)
Estas restrições não significam, obviamente, que Portugal vá permanecer á margem
dos processos de reestruturação educativa em curso em diferentes países. Alias, são já
visíveis diversos sinais da emergência desse fenómeno em Portugal: possibilidade de
escolha da escola pelos pais (no ensino secundário), processos de desconcentração,
devolução e contratualização de competências (por parte da administração central), defesa
crescente da gestão “profissional” das escolas, desenvolvimento de mecanismos de
“controlo remoto” dos estabelecimentos de ensino.
Os constrangimentos enunciados sugerem, sobretudo, que o impacto das novas
orientações gestionárias poderá ser diferente em Portugal daquele que tem sido
identificado nos países mais desenvolvidos. Serviria, muito provavelmente, de pretexto
para diminuir os direitos dos profissionais da educação e para introduzir maior
diferenciação entre as escolas públicas, sem grande contrapartida na alteração global dos
paradigmas educativos e gestionários
6.1.4. Consequências previsíveis
Apesar do carácter retórico que assumiria em muitos aspectos, pelas razões acima
enunciadas, o predomínio do cenário 2 no horizonte 2007-2013 poderia gerar algumas
mudanças de vulto na tradição educativa portuguesa. Com efeito, a adopção de princípios
neo-liberais num período de forte contenção financeira, reflectir-se-ia, muito
provavelmente, em diversas dimensões relevantes para o funcionamento das instituições
educativas:
- Degradação da imagem da escola pública, vulnerável a acusações de ineficácia e
“despesismo”;
179
- Pressão sobre as condições de trabalho dos professores (ratio professor-aluno,
rentabilização institucional do tempo não lectivo);
- Incentivo à proactividade das instituições na angariação de clientes e de recursos
(relevância dos aspectos financeiros nas parcerias, marketing institucional);
- Reduzida preocupação com as políticas de inclusão social;
- Acréscimo das desigualdades no domínio do acesso e do sucesso em educação.
A aliança entre o Estado e os professores, que marcou duravelmente a história da
administração educativa portuguesa seria sujeita a uma considerável pressão: mudança
nos valores socio-políticos, novas concepções profissionais, reforço da capacidade de
pressão política dos “consumidores”. Com o enfraquecimento dos sindicatos criar-se-iam
condições propícias para uma renegociação de diversos aspectos relativos à organização e
funcionamento do sistema educativo (currículo, carreiras profissionais, avaliação do
desempenho, sistema de colocação e de contratação de professores, gestão de
“excedentes”).
Apesar disso, os indicadores de qualidade do sistema dificilmente seriam alterados.
Com efeito, muitos dos problemas estruturais do sistema educativo português não serão
resolvidos, antes poderiam ser agravados, com este tipo de reestruturação. Com efeito as
políticas neo-liberais favorecem a diferenciação social (Ball, 2003; Whitty, 20002) e a
sociedade Portuguesa já apresenta problemas de extrema gravidade no domínio da
equidade.
Além disso, como foi demonstrado ao longo deste trabalho, os problemas do
sistema educativo Português são estruturais: níveis de literacia de adultos e jovens, níveis
de eficácia e de qualidade da maioria dos subsistemas educativos; forte segmentação
curricular e pedagógica entre ciclos e níveis de escolaridade; isolamento de professores e
instituições. Importa mudar o paradigma educativo, incluindo nessa mudança camadas
muito significativas da população Portuguesa. Não é suficiente redireccionar o sistema,
como sucede na maioria dos países europeus onde a universalização da educação básica e
secundária constitui um patamar claramente adquirido.
6.1.5. Cenário 3 – Convergência Europeia
180
O cenário de convergência europeia aponta para o estabelecer de prioridades que
permitam concentrar esforços em pontos-chave do sistema, decisivos para a construção da
sociedade do conhecimento, e para novas formas de regulação da educação que
viabilizem essas opções. Foi o delinear deste cenário e das suas prioridades que
preencheu os três capítulos precedentes deste relatório.
Tal como explicitámos, presidem a este cenário princípios de justiça social,
equidade e coesão social, de melhoria de qualidade da escola pública e de promoção da
ALV em todos os grupos sociais.
O grande desígnio do cenário de convergência europeia é o de estruturar um sistema
de ALV destinado a facultar a todos os cidadãos a aquisição das competências-chave
necessárias à integração na sociedade do conhecimento, num contexto de solidariedade
social que se sobreponha à competitividade individualista. Um tal sistema de ALV tem
em conta a diversidade dos aprendentes, pois diz respeito a todos os indivíduos, nos
diferentes estádios da vida, desde o período de infância, passando pelo período de
escolarização inicial, pela inserção no trabalho, pelo período de vida activa, até ao
período após a passagem à reforma. O princípio orientador da oferta deve deslocar-se
para a necessidade de atender a estes públicos muito diversificados, não só no que diz
respeito à idade, mas também quanto a necessidades educativas especiais e a situações
específicas (desempregados ou em risco de desemprego, desempregados de longa
duração, abrangidos por projectos de reestruturação, ou de regiões em crise). A equidade
das políticas públicas traduzir-se-á em conferir prioridade no acesso à formação aos
grupos que mais dela carecem. A prioridade à aquisição das competências-chave decorre
logicamente desta opção de fundo, pois não há ALV sem a construção de saberes
estruturantes que permitam continuar a realizar aprendizagens durante todo o percurso de
vida.
As bases deste cenário assentam na melhoria da governabilidade dos sistemas de
educação e de formação, através da prática de novas formas de regulação pelo Estado,
nomeadamente, pelo recurso à contratualização, à avaliação e à prestação de contas.
Na lógica deste cenário, a intervenção educativa e formativa é perspectivada de
forma integrada e territorializada, para que seja pertinente face à realidade local e para
que o desenvolvimento educativo faça parte integrante do desenvolvimento global das
pessoas, das comunidades e das regiões.
181
6.2. Constrangimentos que afectam o desenvolvimento do
cenário proposto
Temos consciência de que o modelo proposto encontrará importantes obstáculos, o
mais importante dos quais é a representação da escola e da educação dominante na
sociedade portuguesa, tanto no seio dos próprios serviços e escolas, como na opinião
pública. De facto, a relevância do modelo burocrático na condução da política educativa e
na administração da educação decorre não só da sua inscrição nas estruturas e práticas da
máquina estatal, mas principalmente da sua presença dominante nos quadros mentais, nas
representações de funções e papéis dos dirigentes e quadros (técnicos superiores,
professores e outros funcionários). No senso comum, o conceito de "sistema" educativo
remete para uma representação mecanicista do mundo da educação, com uma unidade de
comando e controlo (o Ministério da Educação) e as respectivas unidades operacionais
executivas (as escolas), espalhadas pelo território nacional, idealmente fazendo todas o
mesmo e da mesma maneira.
Neste contexto desfavorável, a burocracia da administração educacional tem
dificuldade em libertar-se das suas próprias referências identitárias: o centralismo na
tomada de decisões, o culto da uniformidade, o normativismo como regra, a ênfase na
formatação dos procedimentos de gestão operacional, o formalismo que ignora a
especificidade das circunstâncias de tempo, modo e lugar. De facto, os serviços da
administração pública da educação estão formatados para uma função de administração
directa, à distância, da provisão da educação concretizada através das escolas oficiais
sujeitas a um controlo de gestão operacional. Nesta lógica, a liderança política do
Ministério da Educação é levada a actuar como uma espécie de conselho de
administração de uma grande organização estatal ("a Escola Pública"), relegando para um
plano secundário a sua função mais nobre e verdadeiramente política de tutela da
provisão educativa (de iniciativa pública ou privada), e que se deve concretizar através de
dispositivos de orientação, financiamento, monitorização e regulação.
Contudo, apesar da permanência destas representações sociais dominantes sobre a
provisão escolar centradas no modelo da escola estatal, está em curso um processo de
erosão da legitimidade de tal modelo. Infelizmente, não é só o modelo burocrático de
escola que está em crise, mas a própria Escola, com as suas promessas não cumpridas de
igualdade de oportunidades.
182
Por um lado, podemos considerar que a crise do modelo burocrático de escola cria
condições potencialmente favoráveis ao ensaio de novas políticas educativas e de novos
modos de administrar a educação pública e de gerir as escolas do Estado, numa lógica
diferente, de descentralização, diversificação, promoção da iniciativa e da participação
social, prestação de contas e responsabilização cívica perante os cidadãos, as
comunidades e a sociedade civil no seu conjunto.
Por outro lado, a crise de legitimidade da escola torna difícil uma mobilização social
no que respeita à educação, sendo certo que essa mobilização é indispensável para
alcançar as metas do cenário 3. Torna-se assim necessário transformar este
constrangimento, que é o principal, numa oportunidade, ou seja, criar as condições
subjectivas para que o descontentamento face à escola gere a vontade de construir a sua
mudança. Não é possível conseguir a mobilização social em torno da educação a partir de
um discurso muito negativo sobre a mesma que é o que perpassa actualmente na
comunicação social. O diagnóstico lúcido da situação implica enunciar carências mas,
simultaneamente, reconhecer também os progressos que têm sido feitos, divulgar não só o
que funciona mal, mas também os projectos educativos excepcionalmente conseguidos e
inovadores. A vertente educativa dos serviços públicos de rádio e televisão e o debate que
eles podem (e devem) promover em torno da educação são um elemento-chave para
ajudar à transformação deste constrangimento numa oportunidade.
O bom desempenho das escolas, os projectos educativos inovadores são
insuficientemente conhecidos, mesmo entre profissionais da educação. Tornar visíveis os
casos em que as escolas se assumem enquanto centros locais de aprendizagem é
fundamental para oferecer modelos de escola alternativos ao modelo burocrático.
Apesar de, ao longo deste relatório, termos demonstrado que a educação não é só um
problema da escola, temos também presente que nela se joga o essencial dos desafios
educativos e que lhe cabem novas tarefas, para as quais tem de se preparar e que terá que
assumir para responder àquilo que são as novas necessidades sociais. A organização da
oferta em moldes de ALV coloca as escolas e demais instituições formadoras perante
grandes mudanças, plenas de incertezas: os itinerários de formação têm de ser mais
individualizados, flexíveis, adaptados às diferentes situações dos públicos a conquistar
para a formação, os processos de ensino/aprendizagem mais centrados nos aprendentes. A
adopção de uma perspectiva de ALV é, assim, muito exigente para as escolas, pois
implica:
183
•
Adequar os processos de ensino/aprendizagem de molde a centrar a
aprendizagem nos sujeitos aprendentes e a criar uma cultura de aprendizagem
ao longo da vida;
•
Propor, por si só ou em parceria, percursos de formação flexíveis, destinados
ao público adulto, em função das características, interesses e necessidades dos
potenciais públicos aprendentes, que não reproduzam o sistema clássico da
formação em sala e que vão ao encontro das suas experiências de vida, ritmos,
horários e realidade sócio-cultural;
•
Fomentar as parcerias com os pais, promovendo a sua co-responsabilização,
valorizando os seus saberes e contributos e envolvendo-os nos processos de
literacia e nas tarefas educativas em geral;
•
Desenvolver uma política de partenariado com todas as instituições e pessoas
que possam concorrer para um melhor desempenho das tarefas educativas;
•
Desenvolver políticas próprias de avaliação de qualidade que afiram o padrão
de qualidade das formações oferecidas, a sua adequação às necessidades do
público e da comunidade e que permitam introduzir atempadamente
correcções e actualizações;
•
Ter uma política própria de formação dos seus recursos humanos que lhe
permita desenvolver o seu projecto educativo.
Em relação às escolas de ensino superior e universidades, enquanto pólos de
desenvolvimento regional, outras exigências, além destas, se-lhes deparam:
•
Organizar formações contínuas, coerentes e pertinentes face ao contexto,
organizadas em módulos capitalizáveis, mas que não sejam necessariamente
conducentes à obtenção de graus académicos;
•
Desenvolver a vertente de ensino a distância, através do recurso às novas
tecnologias de informação e comunicação, como resposta às necessidades de
formação de adultos que optem por uma formação não presencial e tendo em
conta que a tecnologia tem uma importante função catalítica nos processos de
mudança na aprendizagem e pode conduzir a uma transformação das formas
de aprender;
•
Desenvolver políticas próprias de formação de professores e de outros
profissionais da educação que sejam pertinentes numa perspectiva de ALV.
Mesmo que sejam criadas as necessárias condições no que respeita à autonomia e
capacidade de decisão das instituições educativas, os novos modelos de escola próprios
184
para o desenvolvimento da ALV só poderão desenvolver-se se os seus líderes estiverem à
altura destes desafios. Daí a importância fulcral, neste cenário, da formação dos gestores
das escolas. Não se trata de formar simples gestores, mas líderes pedagógicos, capazes de
inovação, experimentação e pesquisa; e também não se trata de formar unicamente os
directores, mas todos os que desempenham importantes funções de gestão pedagógica
cuja relevância terá de ser reconhecida: directores de turma, de ciclo, de curso,
responsáveis de estágios, directores de departamento, etc. Não será viável esta política
sem uma estruturação da carreira docente que torne o exercício destes cargos mais
compensador e, simultaneamente, mais exigente, com mecanismos de prestação de contas
efectivos.
Se é certo que é na escola que se joga o essencial dos desafios educativos, também é
certo que são os profissionais da educação e, em primeiro lugar, os professores os grandes
actores que podem, ou não, viabilizar o sistema de ALV.
Acusados de “resistir à mudança”, os professores são normalmente vistos pela
administração como um constrangimento para qualquer situação de reestruturação ou de
reforma. Por seu lado, para os professores, a administração é um patrão cego, que pune ou
premeia em função de regras nem sempre muito adequadas e que não “vê” quer os
esforços e os progressos realizados, quer o abuso ou a incompetência dos funcionários.
Nesta situação, já de si de grande incomunicabilidade, o “diálogo” realiza-se através da
mediação sindical, o que tem introduzido algum ruído suplementar na comunicação.
Repensar a carreira dos professores, tornando-a simultaneamente mais atractiva e
mais exigente, é uma tarefa de médio prazo a iniciar desde já. Uma avaliação efectiva do
desempenho docente é o elemento-chave a repensar e a debater claramente com todos os
interessados, sem receios de contestação. Nenhuma organização sindical ficará bem vista
pelos professores se a sua preocupação neste campo for a de defender a minoria de maus
profissionais que prejudica a imagem do professor e diminui a sua consideração social.
Por outro lado, tem de ser mais efectiva e constante uma atitude da administração central
de consideração pelo trabalho docente, para que se criem as condições propícias a este
diálogo. De qualquer modo, a existência de Estatuto da Carreira Docente ou de
Contractos colectivos não impede que passe a haver matérias sujeitas a uma gestão local,
que permita às escolas terem uma política própria de gestão de recursos humanos. Essa é
uma necessidade inerente às novas e diferenciadas funções que as escolas são chamadas a
desempenhar.
185
6.3. Planificação do cenário de convergência europeia
Nos capítulos terceiro, quarto e quinto do presente relatório fundamentámos as
acções a desenvolver em relação aos três grandes eixos prioritários considerados no
cenário de convergência europeia Depois de referirmos os constrangimentos a que haverá
que fazer face, apresentamos agora a planificação desse cenário, organizada por Eixos de
Intervenção, em termos de objectivos, linhas de acção e metas quantificadas.
6.3.1. Eixo de Intervenção 1 – «Promoção das competências-chave
necessárias à integração numa sociedade do conhecimento»
A grande meta no que respeita ao domínio das competências-chave (linguagem
escrita, conhecimento matemático, língua estrangeira e TIC) é atingir níveis de
desempenho da população escolar que se situem próximo dos valores de referência
(benchmarks) da EU e melhorar os níveis de desempenho da população adulta nos
referidos domínios. Para alcançar esta meta, apontamos os seguintes objectivos e linhas
de acção:
6.3.1.1.Objectivos:
•
•
•
•
•
•
Melhorar o nível de aprendizagem da linguagem escrita e do conhecimento
matemático durante os nove anos de escolaridade básica, aproximando os
valores nacionais dos valores de referência europeus (benchmarks europeus);
Desenvolver a competência da leitura, escrita e do conhecimento matemático
na população em geral, particularmente nos jovens adultos que abandonaram a
escola sem terminar a escolaridade básica;
Promover os hábitos de leitura da população, proporcionando às comunidades
locais meios e estratégias de envolvimento em actividades promotoras da
leitura;
Melhorar a competência multilingue da população escolar, através da
aprendizagem precoce de línguas estrangeiras e da promoção da utilização da
Internet;
Melhorar a acessibilidade às tecnologias de informação e comunicação em
todas as escolas, assegurando a disponibilização de acessos e conteúdos da
Internet de banda larga;
Desenvolver a inteligência conectiva e a cidadania digital na população em
geral e, em particular, na população escolar.
6.3.1.2. Linhas de acção
•
Desenvolvimento de projectos interinstitucionais de promoção da leitura e da
escrita, da utilização das novas tecnologias, da literacia matemática e da
aprendizagem de línguas estrangeiras, sedeados ou não nas escolas, com base
numa avaliação da qualidade;
186
•
•
•
•
•
•
•
•
•
•
•
Promoção e financiamento de programas nas escolas cujo objectivo seja o do
desenvolvimento das multiliteracia (matemática, leitura e escrita e digital),
dirigidos ao público escolar e não-escolar;
Produção e divulgação de materiais pedagógicos de qualidade a serem
disponibilizados em suportes variados e partilhados na Internet;
Consolidação e optimização das estruturas de apoio e de divulgação de
experiências de “boas práticas”;
Criação de uma rede nacional de especialistas de ensino da matemática, da língua
portuguesa, das TICs e da língua estrangeira;
Criação de redes de supervisão aos professores e às escolas nas áreas das
competências-chave;
Implementação de uma rede de formação contínua de professores, centrada nas
necessidades das escolas, nomeadamente, nas práticas de sala de aula e na
reflexão sobre essas práticas, particularmente focalizada nas competências-chave
consideradas;
Formação e acreditação de formadores para o ensino de adultos e de jovens
adultos, nos domínios da literacia da leitura e da escrita, da literacia matemática e
da literacia digital;
Formação em serviço de outros agentes educativos (monitores de ATL,
animadores culturais das autarquias, membros de associações recreativas, etc.) que
possam contribuir para o desenvolvimento das competências-chave visadas, na
população escolar e não-escolar;
Constituição de linhas de investigação nacionais sobre o ensino e aprendizagem
das competências-chave, em articulação com centros internacionais de
investigação, nomeadamente de países membros da União Europeia;
Implementação de sistemas de comunicação em b-learning que permitam a
criação de equipas multidisciplinares, com colaboração à distância, e com o
envolvimento de professores de diferentes níveis de ensino e de outros
investigadores, especialistas em domínios afins;
Implementação de uma rede nacional de pós-graduações interinstitucionais nos
domínios em questão, aproveitando a rede de instituições de ensino superior
existente.
6.3.1.3. Metas quantificadas
- Redução em 20%, em relação a 2000, da proporção de resultados de nível 1 e 2 nos
testes internacionais de avaliação das competências básicas.
- Aumento de 20%, em relação a 2000, da proporção de resultados de nível 4 e 5 nos
testes internacionais de avaliação das competências básicas
- Incremento da formação de professores nos domínios das multiliteracias, respondendo
às necessidades de 50% das escolas básicas, em 2010, e de 100% em 2013.
- Desenvolvimento da formação de formadores nos domínios das multiliteracias, com
cobertura de todos os concelhos e, no mínimo, 35% dos profissionais em serviço, em
2010, e de 70% em 2013.
- Formação em serviço de outros agentes educativos para a promoção das multiliteracias
em 50% dos profissionais em serviço, em 2010, e 80% em 2013.
187
6.3.2. Eixo de Intervenção 2 – «Promoção da coesão social, da
formação e da empregabilidade»
A grande meta, neste eixo de acção, é garantir a equidade e melhorar a qualidade
da prestação do serviço público de educação e formação de forma a minorar as clivagens
sociais actualmente existentes no acesso e sucesso educativo, contribuindo assim para
uma maior justiça e coesão social. Nesse sentido, há que melhorar os níveis de
qualificação, escolar e profissional, da população portuguesa e há que desenvolver em
todos os cidadãos a capacidade de autonomia, o sentido de responsabilidade individual e
a vontade para aprender durante toda a vida, de forma a poder enfrentar as actuais
transformações tecnológicas, económicas, culturais, sociais e a ser capaz de viver e de
trabalhar num contexto multicultural e multirracial, participando de forma criativa e
informada na comunidade. Nesse sentido, propomos, como objectivos e linhas de acção
para este eixo, o seguinte:
6.3.2.1.Objectivos:
• Melhorar os serviços prestados e as taxas de cobertura da educação de infância para
o grupo etário dos 3 aos 6 anos e ampliar, de forma significativa, a oferta para o grupo
etário dos 0 aos 3 anos;
• Desenvolver o gosto por aprender no ensino básico, assim como a preparação para a
auto-aprendizagem;
• Promover a criação de “centros de excelência” destinados a populações
desfavorecidas, articulando educação e formação, habitação, saúde e criação de
emprego;
• Aumentar a proporção de diplomados do ensino secundário, na faixa etária dos 1822 anos, assegurando a diminuição do insucesso escolar e das saídas precoces nos
ensinos básico e secundário;
• Aumentar a atractividade dos programas de educação e formação vocacional inicial,
reformulando a oferta, conferindo-lhes maior legibilidade e estabilidade, bem como
maior reconhecimento social e empresarial, incrementando a qualidade do ensino
profissional e a sua ligação ao mundo do trabalho;
• Sensibilizar e motivar a população adulta portuguesa relativamente às necessidades,
às oportunidades e aos benefícios da aprendizagem ao longo da vida;
• Promover uma rede de serviços de proximidade que assegure o acolhimento, a
informação e a orientação de jovens e adultos, dotando-o de meios e coordenação
eficaz;
• Desenvolver uma política de crescimento, racionalização, articulação, visibilidade e
transparência da oferta de formação profissional;
• Alargar a oferta de educação e formação de adultos permitindo o acesso à dupla
certificação escolar e profissional, incentivando a educação e formação de adultos
com base territorial e reduzindo a clivagem geracional e de formação inicial no acesso
dos adultos à ALV;
188
• Consolidar e expandir a rede nacional de Centros de Reconhecimento, Validação e
Certificação de Competências (RVCC), disponibilizando um dispositivo integrado de
certificação escolar e/ou profissional.
6.3.2.2. Linhas de acção
Desenvolvimento de orientações pedagógicas para o trabalho educativo em creche e
reconhecimento do trabalho educativo dos educadores em creche como serviço
docente;
• Desenvolvimento dos processos de supervisão, monitorização e avaliação dos
centros para a infância;
• Envolvimento das instituições do ensino superior e das ONG’s ligadas à formação
no apoio formativo dos centros para a infância;
• Incentivo à criação de Observatórios Regionais de implementação das políticas para
a infância;
• Constituição de uma linha nacional de investigação sobre as políticas de educação
de infância em articulação com Centros internacionais de investigação,
nomeadamente da União Europeia;
• Promoção de uma linha de financiamento para os “centros de excelência”, mediante
o estabelecimento de contratos-programa interinstitucionais, envolvendo as
autarquias, prevendo a criação de incentivos de fixação aos profissionais que
escolham trabalhar com as populações mais desfavorecidas e envolvendo, como
parceiros, instituições do ensino superior para o apoio técnico-formativo ao terreno;
• Garantia do acesso a ATL de todas as crianças cujas famílias trabalhem, orientando
financiamentos para a rentabilização de todos os centros de ATL (ME e MT);
• Desenvolvimento de um programa de sensibilização e motivação da população
relativamente às necessidades e às oportunidades de aprendizagem ao longo da vida,
utilizando os diversos meios de comunicação social, privilegiadamente a televisão;
• Incentivo à ampliação e diversificação da oferta pelas escolas secundárias, públicas
e privadas, neste último caso, através do financiamento da procura que não encontra
resposta no sector público e do alargamento da oferta pública em áreas profissionais
mais carentes;
• Reforço das componentes experimental, tecnológica e profissional das diferentes
vias do ensino secundário e também do 3º ciclo do ensino básico e incentivo à entrada
nas escolas de profissionais de diferentes sectores e às modalidades de formação em
alternância, em parceria com empresas e outras instituições;
• Incentivo ao estabelecimento de parcerias entre as escolas básicas e secundárias e as
empresas e demais instituições empregadoras;
• Reforço da legibilidade dos programas de educação e formação vocacional inicial,
simplificando a oferta, dando-lhe estabilidade, maior flexibilidade interna, maior
relevância na orientação profissional, e, como tal, maior visibilidade junto dos
empregadores, famílias e jovens;
• Criação de um catálogo nacional de qualificações que sirva de referência à
orientação profissional e à formação no âmbito do sistema educativo e do mercado de
emprego;
• Criação e generalização de um dispositivo RVCC integrado, articulando os
dispositivos existentes para a certificação escolar e profissional dos activos,
empregados e desempregados;
•
189
• Promoção de cursos de educação e de formação (longa e curta duração),
organizados de forma flexível e modular, com dupla certificação escolar e profissional
ou que constituam módulos de itinerários completos certificáveis;
• Promoção do acesso aos cursos de Especialização Tecnológica, de nível 4, dos
activos maiores de 25 anos, após processos de reconhecimento e validação de
competências adquiridas em área profissional correspondente ou afim à da formação;
• Apoio à construção e funcionamento de uma rede de ONG intervenientes na área da
educação e formação de adultos que promova a estruturação e a representação deste
sector.
6.3.2.3. Metas quantificadas
- Atingir taxas de cobertura da educação de infância de 100% para o grupo etário dos 3
aos 6 anos, e de 50% na faixa etária dos 0 aos 3 anos, em 2010.
- Reduzir em 50% o insucesso escolar nos ensinos básico e secundário até 2010.
- Aumentar a proporção de jovens (22 anos) com ensino secundário para 70% em 2010 e
para 85% em 2013.
- Elevar para 50%, até 2013, a participação de jovens em vias profissionalizantes do
ensino secundário.
- Aumentar o nível de participação na ALV da população adulta (a partir dos 25 anos)
para 12,5% em 2010, aumentando, simultaneamente, na faixa dos participantes, a
proporção dos adultos com nível de instrução secundária ou inferior.
- Aumentar a proporção de adultos com nível de escolaridade secundária (para 20% em
2013) e superior e com nível 3 e 4 de qualificação.
- Formar professores no domínio do trabalho em parceria com empresas e outras
instituições, de forma a responder às necessidades de 50% das escolas com 3º ciclo do
ensino básico e ensino secundário em 2010 e de 100% em 2013.
- Alargar a Rede de Centros RVCC disponibilizando certificação escolar e/ou
profissional para 164 Centros co-financiados, em 2010, e 220 em 2013.
6.3.3. Eixo de Intervenção 3 – «Promoção da governabilidade dos
sistemas de educação e de formação»
A grande meta que se considera neste eixo é a criação das necessárias condições
de governabilidade para atingir os objectivos de convergência europeia enunciados nos
eixos 1 e 2. e para promover dinâmicas organizacionais congruentes com as
características das sociedades de modernidade tardia.
Nesse sentido, propomos os
seguintes objectivos e linhas de acção:
• Promover a prestação pública de contas a todos os níveis do sistema;
• Promover a autonomia das escolas, passando à prática a política de contratualização
já regulamentada;
• Incentivar o trabalho em parceria de todas as instituições de educação/ formação,
quer com empresas e outras organizações do mundo do trabalho, quer com
instituições de ensino superior, quer com associações locais;
• Promover a autoavaliação e a avaliação externa das escolas, serviços e demais
instituições do sector da educação/formação, promovendo simultaneamente sistemas
de avaliação, monitorização e certificação da qualidade das formações;
190
• Incentivar a proactividade dos estabelecimentos de ensino superior, dos municípios,
das escolas, das ONG e demais instituições do sector educativo, no sentido da
contractualização de programas integrados interinstitucionais de âmbito
educativo/formativo, a nível local, regional ou nacional;
• Promover a escola a tempo inteiro e os projectos socio-educativos locais;
• Garantir o necessário envolvimento parental e comunitário na educação;
• Incentivar o associativismo local, de estudantes, de pais, e dos demais parceiros,
tendo em vista o desenvolvimento educativo local.
6.3.3.2. Linhas de acção
• Regulação dos serviços centrais e regionais do Ministério da Educação através da
instituição dos necessários mecanismos de avaliação e de imputabilidade;
• Dinamização do processo de contratualização com as escolas, assegurando
simultaneamente mecanismos de pilotagem eficazes e dando prioridade à celebração
de contractos com as escolas com baixos índices de desempenho, no sentido de
promover a sua melhoria;
• Dinamização do processo de contratualização com as autarquias tendo em vista a
realização de tarefas educativas, ampliando, quando necessário, as competências
autárquicas neste âmbito;
• Incentivo a projectos integrados interinstitucionais promovidos por municípios,
associações de desenvolvimento local e demais organizações, financiando os
programas de desenvolvimento educativo na respectiva esfera de acção;
• Promoção de um programa interinstitucional de formação de gestores das
instituições de educação/formação, com base na rede de instituições de ensino
superior e associando universidades estrangeiras de prestígio;
• Promoção da certificação das competências adquiridas pelos gestores em exercício;
• Promoção de programas interinstitucionais de formação dos gestores da educação
da administração autárquica, regional e central;
• Incentivo ao estabelecimento de parcerias formativas entre as escolas/agrupamentos
de escolas, os centros de formação e as instituições de ensino superior da região;
• Suporte técnico-científico às equipas de gestão das instituições de educação/
formação, através do financiamento de consultadorias e auditorias no âmbito da
gestão estratégica e da avaliação institucional;
• Incentivo à criação de uma rede nacional de especialistas de supervisão e de
avaliação institucional, em articulação com centros internacionais de investigação,
nomeadamente de países membros da União Europeia.
6.3.3.3. Metas quantificadas
- Celebração de contratos de autonomia com escolas de forma a abranger, em 2013, 100%
das escolas/agrupamentos por contractos da 1ª fase do regime de autonomia e 35% das
escolas/agrupamentos pela 2ª fase do mesmo regime.
- Realização de processos de autoavaliação e avaliação externa em 35% das
escolas/agrupamentos em 2010, e 60% em 2013.
- Formação de, pelo menos, 70% dos gestores das escolas sem qualificação prévia até
2013.
- Formação de, pelo menos, 35% dos gestores da administração autárquica até 2010 e de
50% até 2013.
- Formação de especialistas em avaliação e supervisão que permitam a, pelo menos, 25%
dos concelhos, em 2010, e 50% em 2013, disporem de equipas habilitadas.
- Atingir 100% no funcionamento da escola a tempo inteiro em 2013.
191
- Funcionamento de projectos integrados interinstitucionais em, pelo menos, 35% dos
concelhos, em 2013.
6.4 Conclusão
O cenário 3 pressupõe um mais amplo reconhecimento social da importância da
aprendizagem e do conhecimento pela sociedade portuguesa. A tarefa educativa tem de
passar a ser entendida como um desígnio da sociedade portuguesa que incumbe a todos e
não é assunto exclusivo da escola. Este cenário é o mais exigente, o que requer maior
mobilização social, mas é também aquele que permite enfrentar os problemas estruturais
do sistema educativo português, nomeadamente o da falta de equidade social no acesso à
educação. Um debate sereno na sociedade portuguesa sobre as problemáticas educativas,
em que se reconheça o muito que é realizado e o muito que falta fazer, é essencial para
criar as condições subjectivas propícias à sua concretização.
Mas, para além do debate social há que incentivar o debate entre os profissionais da
educação, apoiado através da constituição de redes diversificadas e estimular os processos
de autoformação (formal e informal) das equipas pedagógicas.
Estas são preocupações transversais, que estão subjacentes aos três eixos de acção
propostos, tal como a de adoptar o partenariado como método de trabalho normal dos
formadores, dos professores e das escolas. Partenariado esse que pode ser estabelecido
com as mais diversas entidades, desde que seja adequado ao prosseguimento dos
objectivos educacionais dos estabelecimentos de ensino e/ou dos projectos pedagógicos e
que contribua para uma gestão mais eficaz dos recursos locais ou regionais disponíveis.
Faz também parte da lógica transversal deste cenário perspectivar a acção
educativa/formativa de forma integrada e territorializada, para que a educação faça parte
do desenvolvimento global das pessoas, das comunidades e das regiões e seja pertinente
face a estas realidades.
Face às novas funções que a escola tem de realizar numa perspectiva de ALV,
preconizámos também, transversalmente, uma contratualização entre a administração e as
escolas que lhes proporcione os meios adequados a um melhor desempenho. A política de
contratualização articula-se com o desenvolvimento de uma cultura de avaliação nas
escolas, pois haverá que avaliar, internamente, e prestar contas, externamente, da eficácia
na utilização dos recursos suplementares disponibilizados. Essa ocasião propicia,
também, a autoavaliação da capacidade da escola em cooperar com outros actores sociais
192
na realização das suas prioridades educativas (política de partenariado) no sentido de
aprender com os erros cometidos e de encontrar novos modos de cooperação mais
eficazes.
É também uma preocupação comum aos diferentes eixos de intervenção propostos a
formação dos diferentes tipos de profissionais da educação envolvidos, em especial dos
professores, quer pelo seu impacto na qualidade do ensino dispensado, quer pelos seus
efeitos em termos de desenvolvimento pessoal e profissional. Cabe aqui relembrar que
incumbe a estes profissionais a responsabilidade de educar cidadãos autónomos, com
sentido da sua responsabilidade pessoal e social, capazes de participar de forma criativa e
informada nas suas comunidades e de cooperar com os outros, respeitando as suas
diferenças.
É uma perspectiva transversal subjacente a este cenário 3 o tema da cidadania
como competência básica transversal, que se adquire e se desenvolve em todas as
situações educativas, sendo responsável por esse desenvolvimento não um único docente,
mas a equipa educativa no seu conjunto.
De facto, a escola não está isolada de uma realidade social de que a competitividade
e a luta são parte integrante, mas esses valores não são os únicos. Até mesmo o mundo
económico necessita e recorre a outros valores, pois sem a existência de redes de
cooperação, de ajuda mútua e de partenariado, o sistema social não seria viável. Assim,
preparar os cidadãos para acompanhar de forma proactiva a rápida evolução das nossas
sociedades, significa proporcionar a aquisição de conhecimentos e de competênciaschave, muitas das quais são competências sociais. Incumbe à escola desenvolver em
especial, o sentido cidadania, o que envolve a capacidade de cooperação e o respeito pela
diferença.
O facto de não se desenvolver isoladamente este tema no Eixo 1 não se deve a uma
subalternização da sua importância, pois consideramo-lo fundamental mas, como
competência transversal que é, ela deve ser tida em conta em todo o desenvolvimento
curricular. Por outro lado, essa preocupação transparece no Eixo 2, em que a perspectiva
não é a de subordinar a educação às exigências da economia, mas a de a articular com ela,
no sentido de fornecer a cada cidadão as bases de uma integração social na vida activa,
como trabalhador, mas também como interveniente consciente e transformador da
realidade social.
Além disso, as estratégias de intervenção sugeridas no Eixo 3 são indissociáveis de
uma perspectiva de cidadania activa e concedem um papel relevante aos principais
193
actores educativos (pais, professores, gestores, representantes da sociedade civil,
instituições científicas e culturais).
194
Conclusões
A educação e a formação são factores de extrema relevância para o desenvolvimento
dos indivíduos, para a competitividade dos países e para a participação activa nos
processos de mudança social. Sendo o conhecimento, a qualidade e a inovação elementos
centrais das economias contemporâneas, a aposta na excelência dos sistemas de
formação e de educação constitui um aspecto decisivo em qualquer estratégia de
desenvolvimento sustentado. É neste contexto que deve ser entendida a nossa opção de
construir um cenário prospectivo para o horizonte 2007-2013 centrado na estruturação de
um sistema de aprendizagem ao longo da vida, pautado pelos valores de qualidade e de
universalidade. Essa escolha teve em atenção três ordens principais de factores: a
importância das transformações sociais, científicas e tecnológicas nas sociedades
contemporâneas; as orientações comunitárias que visam a criação de um modelo europeu
de desenvolvimento assente na produtividade e no conhecimento; e a especificidade da
situação nacional no quadro da União Europeia, no domínio da formação e da educação.
Foi, no entanto, a situação nacional que, de forma mais relevante, condicionou a nossa
escolha. Com efeito, em Portugal existem características demográficas, educativas e de
qualificação que recomendam, vivamente, uma reestruturação profunda do sistema de
educação/formação:
•
Uma coorte juvenil reduzida e que, por isso, não poderá assegurar de "per si"
melhorias significativas na qualificação profissional e escolar da população activa
portuguesa;
•
Largas camadas da população activa que necessitam de uma "2ª oportunidade "
no domínio da educação e da formação, mas que se encontram prisioneiras de estruturas
que não favorecem essa procura (oferta formativa, estrutura empresarial, culturas
profissionais e modelos de formação, nível de vida);
•
Problemas de qualidade e equidade que afectam todos os níveis e subsistemas de
educação e formação;
•
Modelos culturais portadores de uma visão fortemente segmentada e
hierarquizada sobre os diferentes ciclos, níveis e modalidades de formação.
Ao longo dos diferentes capítulos que integram este relatório tentámos fundamentar,
clarificar e estabelecer metas quantificadas para as opções efectuadas e, em particular,
195
para as estratégias de intervenção relativas aos aspectos que consideramos mais
relevantes na estruturação de um sistema de aprendizagem ao longo da vida:
Promoção de competências-chave
A aposta na promoção de competências – chave para a sociedade do conhecimento
visa, em primeiro lugar, criar condições de sustentabilidade para os processos de
aprendizagem ao longo da vida que se perfilam nas sociedades contemporâneas, como
consequência das mudanças tecnológicas, comunicacionais e económicas que nelas se
verificam. Com efeito, a inclusão na sociedade do conhecimento não é uma consequência
natural do crescimento explosivo dos processos e meios de informação a que diariamente
assistimos, nem uma conquista linearmente associada à universalização da educação
básica e superior (embora as pressuponha).
A aprendizagem ao longo da vida implica a construção de saberes estruturantes que
permitam continuar a realizar aprendizagens durante todo o percurso de vida. Esses
saberes, pelas características que assumem, enquanto essenciais à consecução do próprio
acto de continuar a aprender, são aqui designados por competências-chave. Dotadas de
complexidade própria e concebidas como processos dinâmicos, as competências são
sempre saberes-em-uso, construídas na acção e assumem nas sociedades contemporâneas
um papel fundamental, dada a diversidade de actividades, situações e contextos sociais e
profissionais com que os indivíduos e grupos se confrontam. Assim, tendo em vista a
sociedade do conhecimento para que caminhamos, e face ao diagnóstico efectuado,
assumimos como prioritárias competências-chave ao nível do domínio da linguagem
escrita, da literacia matemática, da literacia digital e da aprendizagem das línguas
estrangeiras.
O modelo escolar tradicional, assente numa lógica de transmissão e reprodução
uniforme de conhecimentos, não constitui um contexto propício para o desenvolvimento
das competências requeridas pelas novas formas de organização social. No entanto, uma
vez que cabe às escolas um papel chave na alteração das condições de ensino e de
aprendizagem, é imprescindível desenvolver mecanismos específicos de monitorização e
de apoio, quer às escolas e aos respectivos agrupamentos, quer aos centros de formação
que com as escolas deverão articular. Neste contexto, parece pertinente considerar as
seguintes medidas:
196
•
Criação de estruturas de supervisão aos professores e às escolas, sustentadas por uma
rede de especialistas que apoiem as escolas e que funcionem como um recurso de
cariz regional(nas áreas
da matemática, da língua portuguesa, das línguas
estrangeiras e das tecnologias da informação e comunicação - TIC)
•
Incentivo e apoio técnico e financeiro a projectos interinstitucionais de promoção da
leitura e da escrita, da utilização das TIC e da literacia matemática, sedeados ou não
nas escolas, assim como o apoio e divulgação de experiências de “boas práticas”;
•
Estabelecimento de contratos programa com as escolas especialmente carenciadas,
visando o desenvolvimento de projectos especialmente desenhados para crianças cujo
ambiente familiar não seja rico em actividades de leitura, em conhecimento
matemático e na utilização das TIC;
•
Estabelecimento de parcerias entre os agrupamentos de escolas, os centros de
formação e as instituições de ensino superior da região, visando o desenvolvimento
programas de multiliteracias (linguagem escrita, matemática e literacia digital),
especificamente desenhados para jovens adultos e a adultos com baixos níveis de
escolaridade;
•
Incitamento ao estabelecimento de contratos programa com as empresas para o
desenvolvimento de projectos locais e de formação específica, no seio da empresa, no
domínio de competências literácitas em adultos e jovens adultos;
•
Apoio à acreditação de competências no domínio da linguagem escrita, da
matemática, das línguas estrangeiras e das TIC, obtidas em programas e projectos
específicos dentro de contexto profissional.
•
Formação e acreditação de formadores para o ensino de adultos e de jovens adultos,
nos domínios da literacia da leitura e da escrita, da literacia matemática e da literacia
digital;
Esta orientação não exclui a necessidade de ser desenvolvida uma intervenção,
fortemente participada pela sociedade civil, baseada nas entidades com maiores
responsabilidades neste domínio: autarquias, bibliotecas públicas, rede de bibliotecas
escolares, associações profissionais de professores, centros de investigação, órgãos de
comunicação social e instituições de solidariedade social.
Acresce ainda a necessidade de efectuar um investimento considerável no domínio
da formação de professores que, na nossa perspectiva, deve orientar-se para (i) a
institucionalização de um sistema de monitorização e certificação externa da qualidade
197
dos cursos de formação inicial de professores; (ii) a formação contínua centrada nas
necessidades de cada escola, nomeadamente, nas práticas de sala de aula e na reflexão
sobre essas práticas nas áreas das competências-chave; (iii) a criação de pós-graduações
interinstitucionais nos domínios em questão, aproveitando a rede de instituições de
ensino superior existente.
Consideramos igualmente urgente a constituição, e o respectivo financiamento, de
linhas de investigação nacionais que reúnam os poucos investigadores, dispersos por
várias instituições de ensino superior, articulando essas linhas com centros
internacionais, nomeadamente localizados em países membros da União Europeia. Seria
de grande vantagem que os trabalhos produzidos, conducentes a graus académicos, se
integrassem nessas linhas, para potenciar recursos esforços e produtos.
Promoção da Coesão, Formação e Empregabilidade
As políticas de coesão e equidade devem assentar em processos orientados para a
autonomia dos percursos de vida dos cidadãos, indissociáveis de uma educação básica de
qualidade, pautada pelos princípios da igualdade de oportunidades educativas e pela
correcção das desigualdades sociais, regionais, étnicas e de género. No entanto, Portugal
é um dos países europeus onde o impacto da desigualdade social se correlaciona, de
forma mais acentuada, com os resultados escolares dos alunos e com os níveis de
competência adquiridos. Importa, por isso, criar condições para uma "intervenção
precoce", em termos de equidade, aprofundando e alargando as políticas para infância em
curso em Portugal.
O desenvolvimento sustentado de uma educação de infância de qualidade que abranja
a faixa etária dos 0 aos 6 anos e inclua um apoio sócio-educativo em níveis de
escolaridade posteriores, revela-se crucial neste processo. Por isso se preconiza um
índice de 100% de taxa de cobertura para os 3-6 anos e um alargamento significativo das
taxas de cobertura dos 4 meses aos 3 anos. Esta expressão estatística do alargamento
deve-se apoiar em estratégias de supervisão e de inovação no sentido de promover a
qualidade educativa das instituições para a infância, nomeadamente as que servem
populações mais carenciadas. Torna-se necessário, para tal, o envolvimento das
instituições do ensino superior que formam profissionais para a infância (pré-escolar e 1º
ciclo), ou ONG’s de reconhecida qualidade na promoção e acompanhamento de
198
projectos estratégicos de desenvolvimento local, para garantir estratégias de supervisão e
de avaliação.
A qualificação de activos e criação de empregos locais, de serviço à comunidade no
âmbito das respostas para a infância, constitui-se em desígnio estratégico do maior
alcance. Simultaneamente, a promoção de centros de excelência para a infância, de
verdadeiros “espaços das crianças” (Moss e Petrie, 2002), em comunidades social,
económica e culturalmente “desfavorecidas”, é preconizada como uma medida de
inovação que, simultaneamente, contribui para promover maior equidade e prevenir a
exclusão escolar e social.
Importa ainda salientar que, no horizonte 2007-2013, deverá começar a ser preparado
e implementado um apoio integrado e sustentado de alta qualidade às crianças dos 0 aos
3 anos e suas famílias, nomeadamente as mais desfavorecidas. Nesse sentido, o
Ministério da Educação deverá proceder à definição de linhas pedagógicas orientadoras
para o atendimento dos 0 aos 3 anos, como prenúncio a uma progressiva assunção de
responsabilidade sobre esta faixa etária (como sucede na maioria dos países da EU).
Constituindo a pobreza, o insucesso escolar e a pertença a escalões sociais
desfavorecidos situações que estão longe de ser excepcionais em Portugal, a intervenção
no domínio das políticas para a infância não será, no entanto, suficiente para garantir
uma maior equidade e coesão social. Só um investimento, estrategicamente localizado
em pontos chave dos sistemas de educação e formação profissional, que valorize a
qualificação profissional e escolar de jovens e adultos, num país em que ao longo de
gerações se alargou o fosso da qualificação e certificação, pode conduzir à renovação do
modelo de desenvolvimento social e económico. É esta a grande prioridade no próximo
período de programação.
A ênfase no desenvolvimento da Aprendizagem ao Longo da Vida comporta desafios
no plano da organização e da inovação dos sistemas de educação/formação e tem
implicações de fundo no que se refere ao financiamento (em especial, no que respeita à
tradicional dicotomia financiamento da oferta versus financiamento da procura).
Importa consolidar o processo de envolvimento do Estado, dos parceiros sociais e da
sociedade civil neste “desígnio estratégico nacional de qualificação dos recursos
humanos do país”.
Entre as prioridades referenciadas neste estudo, salientámos a necessidade de orientar
o desenvolvimento da formação profissional numa óptica que não seja dominada pela
lógica da oferta, mas que se dirija à satisfação das necessidades de desenvolvimento. Tal
199
implica a definição de prioridades de desenvolvimento e a participação de trabalhadores
e de empresários na construção dos programas de formação. Impõe-se, assim, um
trabalho de parceria mais intenso com os empregadores e os trabalhadores, com vista à
identificação das necessidades de educação/formação, tanto dos trabalhadores como dos
próprios empresários.
Isto não deverá ser feito apenas no caso da formação profissional, mas, igualmente,
ao nível da definição dos currículos escolares e deverá incluir também a formação dos
próprios empresários, contribuindo, deste modo, para obviar os desajustamentos entre a
formação vocacional e a necessidades de qualificação das organizações empregadoras. O
isolamento da escola relativamente às empresas conduz a manterem-se ao longo dos
anos, sem avaliação, currículos obsoletos, que não representam qualquer mais-valia em
termos de mercado de trabalho.
Por outro lado, esta realidade, juntamente com o conhecimento da estrutura
empresarial portuguesa assente, predominantemente, em micro e pequenas empresas,
sugere, igualmente, uma aposta mais intensa nos denominados Programas de FormaçãoAcção, em que a actuação se inicia com um diagnóstico estratégico e o desenho de um
plano de acção, no qual são ordenadas as acções a desenvolver no curto e médio prazo,
tendo em consideração o diagnóstico. De facto, muitos empresários fazem formação
somente quando há problemas urgentes a resolver e têm grandes dificuldades de
identificação das necessidades. O recurso à intervenção do consultor-formador, à
formação-acção sobre a actividade da empresa, à formação “dirigida” ou “à medida” no
interior e no exterior da empresa permite promover a formação nas micro e pequenas
empresas, actualizar e/ou qualificar os trabalhadores e criar as condições para um sistema
de formação à distância, permitindo, ainda, à formação penetrar num universo
empresarial pouco aberto às necessidades e vantagens da formação. O recurso a
professores/formadores oriundos das próprias empresas e a generalização da orientação
escolar
e
profissional
são
medidas
complementares
de
aproximação
entre
espaços/tempos de trabalho e espaços/tempos de formação.
Esta aproximação, articulada com as respostas do sistema de ensino, permite influir
mais decisivamente nas culturas empresariais sensibilizando, igualmente, os empresários
para as novas aspirações sociais e para as novas formas de organização do trabalho. Isto
será tanto mais importante, quando se sabe que cada vez mais as empresas e as pessoas
estão sujeitas a processos contínuos de mudança e que, cada vez mais terão que ser
preparadas para a autonomia, dada a diversidade de situações de trabalho e de formação
200
que irão conhecer ao longo da sua vida activa. Acresce que não é só o fenómeno do
desaparecimento de profissões e o surgimento de outras que exige novas competências e
capacidades; mesmo nas profissões que se mantêm, as condições de trabalho, a mudança
tecnológica, a interligação com outras actividades e o mercado exigem novas
competências que os trabalhadores já inseridos no mercado de trabalho têm que ir
adquirindo através de formação continua.
Neste contexto, torna-se, ainda, essencial desenvolver as actividades de prospecção
de necessidades de formação e do mercado de emprego por segmentos de empresas e
reordenar a oferta pública em função das necessidades da procura. Por outro lado, os
processos e objectivos que norteiam a formação terão que sofrer alterações para
responder às exigências dos novos perfis profissionais requeridos pelos novos contextos
de trabalho e pelo desenvolvimento tecnológico. Face aos novos desafios, a empresa tem
de caminhar no sentido de facultar ao trabalhador uma formação contínua integrada e
global que lhe permita atingir um nível elevado de qualificações e paralelamente um grau
de flexibilidade, autonomia e adaptabilidade adequados.
A produtividade e a competitividade da nossa economia será uma realidade, no
presente e no futuro, se apostarmos claramente na qualificação dos activos, promovendo
a elevação dos seus níveis de escolaridade e de formação profissional, partindo de
processos de reconhecimento e validação de competências adquiridas em diferentes
contextos de vida e de trabalho, que permitam (re)motivar os adultos para a formação,
encurtando percursos e flexibilizando as respostas para que estas correspondam às
expectativas individuais e das empresas. Propomos assim:
•
Orientar estratégicamente o desenvolvimento do sistema de formação profissional,
articulando-o com uma estratégia nacional de recursos humanos e promovendo uma
lógica integrada de oferta e de procura;
•
Aumentar a ligação ao mundo do trabalho através do partenariado entre
escolas/centros de aprendizagem e organizações empregadoras e do envolvimento de
profissionais altamente qualificados nos processos de educação e formação
(concepção de cursos e projectos, serviços de consultadoria e avaliação, leccionação);
•
Estimular o alargamento e a diversificação da oferta formativa pelas escolas
secundárias
privilegiando as áreas de maior empregabilidade e prevenindo o
abandono escolar precoce;
201
•
Conceber, generalizar e aprofundar um dispositivo RVCC integrado, que articule os
dispositivos existentes para a certificação escolar e profissional dos activos,
empregados e desempregados;
•
Promover cursos de educação e formação (longa e curta duração) organizados de
forma flexível e modular, com dupla certificação escolar e profissional (ou que
constituam módulos de itinerários completos, posteriormente certificáveis);
•
Instalar serviços de proximidade que promovam o acolhimento, informação e
orientação de adultos que pretendam adquirir ou reforçar competências ou aceder à
qualificação escolar e profissional.
Estas estratégias só terão efeitos indutores de futuro se, complementarmente, se
continuar a apostar na educação e formação inicial de jovens, nomeadamente através do
combate ao insucesso escolar nas diferentes vias de ensino, de molde a evitar o
abandono antecipado da escola e a integração, não qualificada, no mundo do trabalho.
Promoção da governabilidade da educação
A criação de um sistema de aprendizagem ao longo da vida capaz de responder aos
desafios de um modelo de desenvolvimento baseado na competitividade, na qualidade e
na inovação dificilmente poderá ocorrer no quadro do modelo de "Estado Educador", que
durante décadas prevaleceu na sociedade Portuguesa. Com efeito, a modernização das
estruturas empresariais, sociais e educativas implica a flexibilização das mesmas, assim
como maior autonomia, capacidade de gestão estratégica e sensibilidade às motivações e
interesses dos "clientes "e dos "parceiros".
Além disso, a explosiva diferenciação funcional que tem caracterizado as sociedades
contemporâneas
coloca limites importantes à acção do Estado. De facto , estas
sociedades são formadas por subsistemas poderosos e hiper estruturados, fortemente
segmentados, e pouco permeáveis a lógicas que lhes sejam alheias. Em consequência, o
sistema político tende a perder a antiga preponderância sobre os outros sistemas,
reduzindo-se a sua capacidade de interferir, de modo autoritário, nas lógicas de
funcionamento de outros actores e universos organizacionais.
A complexidade do novo contexto de acção do Estado revela-se numa tripla
dimensão analítica. Por um lado, existe o nível propriamente social: quando se formula
uma política, um número considerável de actores, com os seus interesses, as suas
prioridades e as suas lógicas específicas, entram em acção em momentos diferentes do
processo de tomada de decisão.
202
Por outro lado, há ainda que ter em conta o nível organizacional. As estruturas de
decisão são também cada vez mais complexas, gerando uma situação paradoxal em que a
complexidade
estrutural
imposta
pela
complexidade
do
ambiente
limita
significativamente a própria capacidade de decisão.
Por último, há que considerar o nível de complexidade dos problemas, quando um
número muito elevado de parâmetros técnicos e sociais deve ser tomado em consideração
para a definição de uma política, podendo provocar, no limite, o bloqueamento da
decisão por incapacidade de lidar com a complexidade. Tais dificuldades são agravadas
pelo facto da complexidade dos problemas implicar a impossibilidade de raciocinar com
base em esquemas de causalidade simples (causa e efeito), implicando o recurso a formas
de racionalidade circular de matriz sistémica (Senge, 1990), aumentando deste modo o
peso da contingência, do acaso e da incerteza.
A complexidade social assim sumariamente caracterizada tem como consequência
necessária a complexificação da acção do Estado, a qual tem vindo a passar pela
diversificação e multiplicação dos seus meios de acção, pela pluralização dos registos e
reportórios na base dos quais o sistema político veicula a sua intervenção. Em
consequência, verifica-se uma expansão e diversificação das políticas públicas. Às
estratégias tradicionais de intervenção "reguladora" do Estado, centradas na produção
legislativa, no exercício da violência e na regulamentação do mercado, juntam-se agora
novas estratégias centradas na gestão da informação, e que passam pela negociação, pela
delegação, pela coordenação e pela avaliação.
Neste contexto, a participação alargada dos actores sociais nos processos de decisão
assume um relevo central para o sistema político, não só como uma exigência "de
princípio" decorrente do respeito por uma ideia de aprofundamento da democracia, mas
principalmente como um apoio indispensável à governabilidade, em sociedades tão
complexas. Nesta perspectiva, as políticas de "diálogo" e de envolvimento dos actores,
explicitamente assumidas por alguns governos ocidentais, representam algo mais
profundo e estratégico do que um mero expediente de marketing eleitoral, reflectindo
antes o reconhecimento de novas condições do exercício do poder e do estatuto do
sistema político face aos outros sistemas.
Assim, o exercício do poder político faz-se cada vez mais numa lógica de pilotagem
das dinâmicas em
curso na
sociedade civil,
monitorizando e antecipando
comportamentos e atitudes dos actores sociais, caracterizando as respectivas lógicas de
203
acção, identificando pontos de entrada e oportunidades de intervenção assim como riscos
e constrangimentos.
Foi
neste sentido
que propusemos neste
trabalho
novos parâmetros de
governabilidade da educação, que deverão incidir particularmente nos seguintes aspectos:
•
Redefinição do papel das estruturas centrais do Estado, reforçando a sua dimensão
de planeamento estratégico da educação, de avaliação da qualidade do
desempenho das escolas e da administração educativa e de apoio ao
desenvolvimento da autonomia das organizações escolares e de outras instituições
com funções educativas;
•
Diversificação da oferta educativa e formativa de molde a corresponder à
complexidade e especificidade da situação educativa e produtiva nacional (fraca
competitividade internacional, problemas estruturais no domínio da inovação e de
qualificação, fortes assimetrias sociais e regionais) ;
•
Devolução ou contratualização de novas esferas de competência e intervenção,
aos agrupamentos de escolas e organismos locais no quadro de um processo de
territorialização das políticas educativas;
•
Formação (e revisão do estatuto) dos gestores escolares e outros agentes
educativos locais, de molde a criar condições para o desenvolvimento de novas
modalidades de regulação e de administração da educação;
•
Financiamento de programas e projectos que privilegiem politicas integradas de
desenvolvimento local, numa óptica de cidadania activa, modernização do tecido
económico e combate à pobreza e à exclusão social;
•
Desenvolvimento de novas formas de articulação entre o Estado, a sociedade civil,
as empresas e as instituições do ensino superior, visando a criação de um sistema
nacional de educação e de formação de elevada qualidade;
A institucionalização de novos padrões de governabilidade da educação deve
processar-se num quadro não dicotómico, recusando quer o “estatismo centralizado” quer
a “privatização da educação”, mas realçando o papel insubstituível do Estado na defesa
dos princípios de igualdade de oportunidades educativas e na criação de condições para
estruturação de um sistema de aprendizagem ao longo da vida capaz de responder aos
desafios das sociedades e economias do conhecimento . Deste modo, a intervenção do
executivo deve valorizar uma perspectiva "cirúrgica" de reconfiguração da provisão da
educação numa lógica de geometria variável em função das estratégias de acção dos
204
actores e das dinâmicas consolidadas em cada tempo e lugar, sem esquecer os princípios
fundamentais das sociedades democráticas e os direitos políticos, sociais e culturais dos
cidadãos.
205
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.
210
ANEXOS
ANEXO 1
211
ANEXO 2
Fonte: Carrilho, M.J. e Patrício, L. (2004). A Situação Demográfica Recente em Portugal.
In: Revista Estudos Demográficos, n°36, INE, Lisboa.
212
ANEXO 3
Crescimento da população com educação de nível secundário superior
(2002)
1990’s
1960's
100
1970's
1980's
90
80
70
60
50
40
30
20
10
Fonte: OCDE (2004). Education at a Glance 2004 (www.oecd.org/edu/eag2004
213
Portugal
Turkey
Italy
Ireland
Australia
Iceland
Finland
Japan
Canada
Germany
United States
0
214
Fonte: OCDE (2004). Education at a Glance 2004 (www.oecd.org/edu/eag2004)
Italie
Turquie
Rép. slovaque
Mexique
Rép. tchèque
40
Hongrie
Autriche
50
Portugal
Pologne
Allemagne
Grèce
Luxembourg
Pays-Bas
Suisse
Islande
Nouvelle-Zél.
Danemark
Royaume-Uni
Australie
France
Espagne
Irlande
Belgique
Finlande
Suède
États-Unis
Norvège
Japon
Corée
Canada
ANEXO 4
Percentagem da população com educação de nível superior (2002)
Percentagem por grupo etário
60
25 à 34 ans
45 à 54 ans
30
20
10
0
215
Fonte: OCDE (2004). Education at a Glance 2004 (www.oecd.org/edu/eag2004
Mexico
Portugal
Austria
Turkey
Italy
1970's
Greece
Korea
Spain
France
New Zealand
Ireland
Poland
Czech Republic
Germany
1960's
Japan
Finland
Hungary
Australia
United Kingdom
Switzerland
Sweden
Canada
Netherlands
40
Denmark
Norway
United States
ANEXO 5
Crescimento da população com educação de nível superior (2002)
1990’s
1980's
30
20
10
0
ANEXO 6
Principais Resultados do Inquérito à Utilização das Tecnologias da Informação e da
Comunicação às empresas portuguesas – 2004
Fonte: http://www.osic.umic.gov.pt/publicacoes/Empresas2004.pdf
05/05/2005)
(consultado
em
Utilização da Internet
· 78% das empresas portuguesas utiliza a Internet;
· A penetração da Internet aumenta proporcionalmente à dimensão da empresa. Todas as
grandes empresas utilizam a Internet;
· A Utilização da Internet através de Banda Larga regista uma Taxa Média de
Crescimento Anual (TMCA) de 53%, verificando-se, em 2003, um aumento de 16% em
relação ao ano anterior;
· A procura de Informação (95%), a interacção com organismos, entidades e autoridades
públicas (74%) e a obtenção de serviços bancários e financeiros (72%) são as actividades
on-line mais realizadas pelas empresas com ligação à Internet.
Presença na Internet
· Cerca de 1/3 das empresas portuguesas tem website;
· 16% dos websites são concebidos para serem acedidos por cidadãos com necessidades
especiais;
· Os websites são essencialmente utilizados para publicitação dos produtos das empresas
(90%).
Segurança
· Cerca de 2/3 das empresas portuguesas actualizaram aplicações de segurança.
Utilização do Comércio Electrónico
· O comércio electrónico é utilizado por 21% das empresas;
· A incerteza relativa à segurança dos meios de pagamento é a principal barreira apontada
pelas empresas no que respeita à venda de bens e/ou serviços através de comércio
electrónico (53%).
216
ANEXO 7
Principais Resultados do Inquérito à Utilização das Tecnologias da Informação e da
Comunicação pela População Portuguesa – 2004
Fonte: http://www.osic.umic.gov.pt/publicacoes/IUTICPop2004.pdf
05/05/2005)
(consultado
em
Utilização do Computador
• 54% da população utiliza o computador, dos quais 86% são utilizadores frequentes (≥ 1
vez por semana).
• Os locais mais frequentes de utilização do computador são, à semelhança do ano
anterior, o lar (71%) e o local de trabalho (47%).
Posse de Computador no Agregado Familiar
• Cerca de metade da população possui computador no agregado (49%), verificando-se
uma taxa de crescimento anual (TCA) na ordem dos 7% face a 2003;
• 21% dos indivíduos que possuem computador no agregado, têm computador portátil, o
que representa uma TCA de 40% comparativamente ao ano transacto.
Utilização da Internet
• A percentagem de utilizadores da Internet regista uma TCA de 10% face a 2003. Em
2004, 43% da população utiliza Internet, dos quais 83% acedem frequentemente à
Internet (≥ 1 vez por semana);
• Os locais mais frequentes de utilização da Internet permanecem, tal como no ano
anterior, a ser o lar (61%) e o local de trabalho (41%);
• As actividades mais realizadas através da Internet são, em síntese: enviar/receber e-mail
(75%); jogar/download de jogos, música, vídeos (49%); actividades profissionais (48%);
actividades de estudo/formação (47%); procura de informação sobre bens e serviços
(41%); leitura de jornais e revistas on-line (39%) e procura de informação nos sites da
administração pública (37%).
Posse de Ligação à Internet no Agregado Familiar
• 31% da população possui ligação à Internet no agregado, verificando-se uma TCA de
11% face ao ano anterior;
• 19% da população dispõe de ligação em banda larga no agregado, o que, analogamente
a 2003, representa uma TCA de 90%;
• Paralelamente, a percentagem de indivíduos que tenciona ter ligação à Internet em
banda larga regista uma TCA de 25% face a 2003, cifrando-se no presente ano em 45%.
Utilização do Comércio Electrónico
• 7% da população utiliza comércio electrónico, o que representa uma TCA de 40% em
relação a 2003.
• Os principais tipos de produtos adquiridos pelos utilizadores do comércio electrónico
são: livros, revistas, jornais (30%); música/filmes (29%); equipamento electrónico (22%)
e software de computador (20%).
217
ANEXO 8
Evolução do número de utilizadores do computador, da posse de computadores nos
agregados familiares e das ligações à Internet em banda larga
Fonte: http://www.osic.umic.gov.pt/publicacoes/IUTICPop2004.pdf
05/05/2005)
218
(consultado
em
ANEXO 9
Fonte: http://www.dapp.min-edu.pt/nonio/pdf/estudo_alunos-v3.pdf (consultado em
05/05/2005)
219