V I Encontro Nacional da Anppas
18 a 21 de setembro de 2012
Belém - PA – Brasil
Metrópoles e as Mudanças Climáticas – Uma Análise
Comparativa de Políticas e Programas em Quatro
Cidades do Mundo.
Patricia Marra Sepe (UNESP/Rio Claro)
Geóloga da SVMA/ PMSP, doutoranda em Geografia
[email protected]
Caio Vilas Bôas Costa (EACH/USP)
Graduando em Gestão Ambiental, EACH/ USP
[email protected]
Lilian Rabethge (UNESP/Rio Claro)
Geógrafa, UNESP/Rio Claro
[email protected]
Resumo
A relação entre mudanças climáticas e cidades será de vital importância para o futuro bem-estar
da população humana durante este século, já que pela primeira vez na sua história mais da
metade da população do planeta vive em cidades. Entre os maiores desafios a serem enfrentados
será o da adequação das políticas públicas urbanas aos pressupostos da mitigação e adaptação
às mudanças climáticas globais. Na última década um conjunto de cidades vem adotando
programas e políticas voltadas a esta questão, se destacando as iniciativas desenvolvidas por
cidades americanas e européias. Entretanto, passa a ser cada vez mais significativa a
contribuição dada por algumas cidades da América Latina e Ásia. Acreditando assim, que as
cidades tenham grande potencial de propor soluções inovadoras e de assumirem um papel de
maior protagonismo em relação a esta questão, o presente trabalho tem como objetivo avaliar o
conjunto de iniciativas desenvolvidas em quatro cidades no mundo: São Paulo, Nova York, Cidade
do México e Buenos Aires, com especial destaque para os arcabouços legais e institucionais
existentes, os inventários de emissões e remoções de gases de efeito estufa (GEE), bem como as
metas de redução de emissões propostas e o conteúdo e abrangência dos Planos de Ação destas
cidades. Esta análise comparativa permitirá traçar um retrato, ainda que de escopo restrito, de
como a discussão das mudanças climáticas vem sendo tratada pelos governos locais, e em
especial como esta temática passa a ser incorporada às políticas públicas urbanas na última
década.
Palavras-chave
Mudanças Climáticas Globais, Cidades, Políticas Públicas.
Introdução
O Quarto Relatório de Avaliação do IPCC - Contribuição do Grupo de Trabalho I (IPCC, 2007)
afirma que é muito provável (probabilidade maior que 90%) que a maior parte do aumento
observado nas temperaturas globais médias, desde meados do século XX, se deva ao aumento
observado nas concentrações antrópicas de gases de efeito estufa (GEE). É possível afirmar que
no decurso do século XXI, as temperaturas globais médias possam aumentar em mais de 5º C,
estimando-se que o aquecimento antropogênico e a elevação do nível do mar continuarão durante
séculos, mesmo que as concentrações de gases de efeito estufa se estabilizassem, em razão das
escalas de tempo associadas aos processos climáticos e realimentações.
Assim sendo o modo como o mundo lida hoje com as alterações climáticas envolve
consequências diretas nas perspectivas de desenvolvimento humano para uma grande parte da
humanidade. Para o PNUD (2007) o insucesso das iniciativas poderá consignar os 40% mais
pobres da população mundial – cerca de 2.6 bilhões de pessoas – a um futuro de oportunidades
diminutas.
Neste contexto, a relação entre mudanças climáticas e cidades será de vital
importância para o futuro bem-estar da população humana durante este século, já que mais de
75% do consumo de energia está diretamente relacionado com as atividades urbanas, entre as
quais as que envolvem os setores de transporte, resíduos e construção civil. Entende-se assim,
que o maior desafio a ser enfrentado nas próximas décadas pelas cidades é a adequação das
políticas públicas urbanas aos pressupostos da mitigação e adequação às mudanças climáticas
globais.
Na última década um conjunto de cidades, em especial metrópoles em diversas partes do mundo,
vem adotando uma série de iniciativas, entre as quais políticas e programas voltados a questões
de mudanças do clima. No Brasil, a cidade de São Paulo se destaca como a primeira cidade
brasileira a aprovar uma lei municipal de mudança do clima (Lei nº 14.933/09).
Tendo como pressuposto que as cidades têm grande potencial para assumirem um papel de
maior protagonismo na questão das mudanças climáticas, que hoje no âmbito das negociações
oficiais se encontra restrito aos governos nacionais, o presente trabalho tem como objetivo avaliar
o conjunto de iniciativas relativas às questões de mudanças climáticas, em especial a elaboração
de inventários de emissões e remoções de gases de efeito estufa (GEE), a existência de marcos
legais e a proposição de programas e/ou planos de ação em 04 (quatro) cidades no mundo:
Buenos Aires, Cidade do México, Nova York e São Paulo.
Metodologia
O presente estudo está estruturado a partir da análise de cunho sistemático de documentos
disponibilizados pelas cidades, com especial destaque para a avaliação de arcabouços legais e
institucionais existentes, dos seus inventários de emissões e remoções de gases de efeito estufa,
da existência de metas de redução de emissões, bem como do conteúdo e abrangência dos
Planos de Ação propostos pelas cidades ora analisadas.
Esta análise comparativa permitirá traçar um retrato, ainda que de escopo restrito, de como a
discussão das mudanças climáticas vem sendo tratada pelos governos locais, e em especial como
esta temática passa a ser incorporada às políticas públicas urbanas na última década.
Para os fins deste artigo, as informações foram coletadas de relatórios, websites institucionais e
artigos de periódicos científicos nacionais e internacionais. Cabe ressaltar que as informações
disponibilizadas em websites institucionais refletem o nível de estruturação e organização
institucional, bem como o nível de atenção despendido ao tema pelos governos locais analisados
no presente trabalho.
Análise dos Principais Instrumentos Utilizados pelas Cidades/Regiões na Proteção
do Clima
Pretende-se aqui analisar como vem se dando a utilização dos seguintes instrumentos de
proteção do clima: inventários de emissões e remoções antrópicas de GEE, planos de ação
climática e legislação específica em quatro cidades do mundo: Buenos Aires, Cidade do México,
Nova York e São Paulo.
A escolha destas cidades para análise ora pretendida se justifica inicialmente pelo fato de que
todas elas já possuem ações e políticas, consolidadas ou em consolidação, na área de mudanças
do clima.
Além disso, possuem características socioeconômicas e ambientais e arranjos
institucionais distintos, o que possibilitaria, a princípio, uma análise mais abrangente.
Principais Características das cidades/regiões analisadas
Buenos Aires
Os documentos analisados para Buenos Aires se restringem a área geográfica da chamada
Cidade Autônoma de Buenos Aires, que atualmente apresenta uma população estável de cerca
de 3 milhões de habitantes, em área de 203 km2. Sua região metropolitana (AMBA) é constituída
pela cidade de Buenos Aires e mais 30 centros urbanos da província homônima, que juntos
totalizam uma área de aproximadamente 3.600 km² e população de cerca de 9 milhões
habitantes.
A cidade desenvolve ações na área em análise desde o início dos anos 2000 e integra as
principais redes de cooperação de cidades, tais como o ICLEI e o C-401. Realizou seu primeiro
inventário de emissões de GEE em 2003 (com dados do ano 2000), através da utilização do
software fornecido pelo ICLEI (H.E.A.T), no âmbito da Campanha Cidades para a Proteção do
Clima. Em 2008, atualizou o inventário, para o período de 2000 – 2008, através de sua Agência de
1
Segundo Vargas & Freitas (2010), a primeira grande rede de cooperação internacional descentralizada
articulando cidades em torno de questões ambientais foi ICLEI - Local Governments for Sustainability.
Fundada em 1990, essa organização conta hoje com mais de 1.098 membros, incluindo municípios e outras
coletividades territoriais subnacionais, além de associações de governos locais e regionais, em todos os
continentes. Há ainda a rede de cooperação que articula as maiores cidades do mundo, a Large Cities
Climate Leadership Group, posteriormente denominado de C40, que foi criada em 2005.
Proteção Ambiental, órgão vinculado ao governo municipal, contando também com o apoio do
ICLEI e da Fundação Clinton.
No ano de 2009 foi constituída uma equipe interministerial sobre mudança climática, com a
missão de desenvolver o plano de ação para que a cidade tenha uma atuação mais organizada e
efetiva para enfrentar os efeitos do aquecimento global. Há também um Conselho Consultivo da
Agência de Proteção Ambiental na área de Mudanças Climáticas.
Em setembro de 2011 editou lei municipal para ações de mitigação e adaptação (Lei nº 3871/11),
além de contar com legislação específica de Economia e Eficiência Energética (Lei n º 3246/09).
Cidade do México
Para a Cidade do México se faz necessário apontar que os documentos analisados se referem a
dois recortes territoriais distintos: a Cidade do México (Distrito Federal) e a Zona Metropolitana do
Vale do México (ZMVM) 2. Para o Distrito Federal, que é parte integrante da ZMVM, foi analisado
um conjunto de planos e programas de proteção climática, que por sua vez, faz uso dos
inventários de emissões e remoções de GEE elaborados para a Zona Metropolitana do Vale do
México. Há a ressalva de que para o Distrito Federal não existem informações desagregadas para
comporem os inventários, sendo necessário recorrer a estimativas próprias, elaborados pela
Secretaria de Meio Ambiente do Governo do Distrito Federal, com as considerações devidas, para
o registro das estimativas de cálculo e compilação de fontes (SMA, 2008a, pg.10).
O Distrito Federal (DF) possui uma população de cerca de 8,8 milhões de habitantes, em área de
1.479 km². Já a ZMVM tem população estimada de 19,7 milhões de habitantes.
Devido aos graves problemas de poluição atmosférica enfrentados nas últimas décadas pela
Cidade do México, esta possui abrangente sistema de monitoramento da qualidade do ar e um
consolidado conjunto de estudos e políticas nesta temática. Os tradicionais inventários de
emissões de poluentes atmosféricos (também chamados de contaminantes-critério)3, elaborados
desde a década de 1990 para a gestão da qualidade do ar e dos agravos a saúde da população,
passam a conter, de forma pioneira, a partir de 1998, uma seção específica para a quantificação
de CO2 e CH4 (principais GEE).
Assim, ao longo da década de 2000, a Cidade do México (através do recorte territorial da ZMVM)
tem realizado sucessivos inventários de emissões de GEE4. Também vem elaborando planos e
programas voltados a temática das mudanças climáticas, cabendo destacar a Estrategia Local de
2
Deve ser notada a diferença entre os conceitos de Zona Metropolitana da Cidade do México (ZMCM) e de
Zona Metropolitana do Vale do México (ZMVM). Este segundo recorte apresenta um caráter prospectivo,
que visa antecipar o processo de urbanização na região. Inclui um maior número de municípios, do que a
ZMCM, incluindo aqueles com características rurais, mas que dada a sua localização estão sujeitos a fortes
pressões populacionais. Compõe-se dos 16 distritos do Distrito Federal, 58 municípios do Estado do México
e um município do Estado de Hidalgo.
3
Incluem nesta qualificação: Material Particulado, nas frações PM 10 e PM 2,5, SO2, CO, NOx, Compostos
Orgânicos Voláteis – VOC e NH3.
4
Elaborados para os anos de 2000, 2002, 2004, 2006 e 2008. Sendo que, a partir de 2006, passa a compor
um documento específico para quantificar as emissões de GEE, mais detalhado e abrangente.
Acción Climática del Distrito Federal , finalizada em 2006 e onde são definidas uma linha de base
de emissões de GEE associadas com consumo de energia e de captura de carbono e
identificados e avaliados os fatores de vulnerabilidade da cidade aos impactos da mudança
climática (SMA, 2006). É previsto ainda um conjunto de ações para diminuir as emissões de GEE,
mediante programas de eficiência energética nos setores de transporte, habitação e indústria
(SMA, 2006). Em 2008 foi estabelecido o Programa de Acción Climática de la Ciudad de México
2008-2012, contemplando a redução das emissões, mas também ações de adaptação (SMA,
2008b) . Este documento é considerado para efeito da análise proposta neste artigo, como o
Plano de Ação da Cidade do México.
Em 2011 o Distrito Federal passa a ter legislação especifica - Lei de Mitigação e Adaptação a
Mudança Climática e Desenvolvimento Sustentável para o Distrito Federal sancionada em 16 de
Junho de 2011, pelo poder legislativo do Distrito Federal. Em junho de 2012, o Congresso
Nacional mexicano aprova legislação a nível federal, a Ley General de Cambio Climático.
Nova Iorque
Ainda que os Estados Unidos não tenham aderido aos principais compromissos fixados no
Regime Internacional do Clima, os governos locais americanos têm adotado posturas mais
progressivas, consolidando uma sólida atuação em programas e políticas de Proteção do Clima.
Nova Iorque em particular já trabalha com a questão de forma sistemática, desde o inicio da
década de 2000. Em 2001, a cidade adere a CCP – Campanha Cidades pela Proteção do Clima,
do ICLEI. Em 2003, o Departamento de Proteção Ambiental da Cidade – DEP (em inglês,
Departament Environmental Protection) inicia um trabalho com a Columbia University Center e
outras instituições para a elaboração de cenários e de um plano de mitigação e adaptação, que
culminou na publicação em 2008 do Climate Change Action Plan (CIDADE DE NOVA IORK, 2008)
Atualmente a questão das mudanças climáticas vem sendo tratada no âmbito de um plano de
maior abrangência, o PlaNYC5 ( PlaNYC Full Report, CIDADE DE NOVA IORK, 2007 e 2011),
2011). Concebido em 2007, e atualizado em 2011, as ações e metas do plano são continuamente
acompanhadas, através dos relatórios anuais de avanço, disponíveis no website da Prefeitura de
Nova Iorque. Para a questão climática foram estabelecidas metas de redução de emissões de
GEE diferenciadas para as emissões oriundas da comunidade (30% das emissões totais até 2030,
tendo como ano-base 2005) e para as de responsabilidade do poder público municipal (30 % das
emissões do setor governamental até 2017, tendo como ano-base o ano fiscal de 20066).
5
Trata-se de um plano concebido em 2007 para fortalecer a economia, melhorar a qualidade de vida para
todos os nova-iorquinos e combater as mudanças climáticas. Reuni mais de 25 agências da cidade,
trabalhando com dez áreas de interesse: Habitação e Bairros; Parques e Espaços Públicos; Brownfields;
Waterways, Abastecimento de Água; Transporte; Energia; Qualidade do Ar; Resíduos Sólidos e Mudanças
Climáticas. Foram propostas 127 iniciativas e um conjunto de metas.
6
Ano fiscal de 2006, na cidade de Nova Iorque: De 1 Junho de 2005 a 30 junho de 2006.
Quanto aos inventários de emissão de GEE, a cidade elaborou seu primeiro inventário mais
abrangente em 2007, com dados de 2005 (CIDADE DE NOVA IORQUE, 2007), sendo que a partir
da edição da Lei 22 de 2008 passa a ser obrigatória a elaboração de inventários de emissão
anuais. O documento analisado no presente artigo se refere ao inventário elaborado para o ano de
2009 (CIDADE DE NOVA IORQUE, 2010)
Todas as ações, programas e políticas acima relatados adotam o recorte territorial da cidade de
Nova Iorque, que abrange uma área de 790 Km² e 8,2 milhões de habitantes7 e foram propostas
no âmbito municipal. A cidade também integra diferentes redes internacionais de governos locais,
em especial o C-40, que tem como atual presidente o seu prefeito, Michel Bloomberg.
São Paulo
A atuação de São Paulo na área de mudanças climáticas vem se dando na última década através
de ações no nível municipal, com a participação da cidade nas principais redes internacionais de
governos locais (ICLEI, C-40, entre outros). Como não há uma articulação para o tema na escala
metropolitana, esta atuação se restringe a área da cidade, e a seus 10,7 milhões de habitantes.
Assim como Buenos Aires, o início desta preocupação se dá em 2003, quando a cidade adere
formalmente a Campanha do ICLEI, Cidades pela Proteção do Clima. Nesse ano, a Prefeitura de
São Paulo, através dos técnicos de Secretaria Municipal do Verde e Meio Ambiente elabora
inventário preliminar de emissões de GEE para o setor governamental, adotando-se a
metodologia proposta pelo ICLEI.
Ainda em 2003, é contratado o Centro Clima, da COPPE/Universidade Federal do Rio de Janeiro,
para a elaboração do 1º inventário municipal de emissões. Este inventário é finalizado em 2005,
tendo como ano-base 2003, adotando a metodologia do IPCC, adaptada para o contexto
municipal e o recorte territorial do município (SVMA, 2005). Em 2011, com recursos do Global
Environmental Fund – GEF, do Banco Mundial, inicia o processo de elaboração do 2º inventário
de emissões, que vem sendo executado para o período 2003-2009, e contabilizará as emissões
de todos os seis GEEs preconizados pelo IPCC.
Em 2009, o município edita de forma pioneira no Brasil a Lei Municipal de Mudança do Clima (Lei
nº 14.933/09). Há ainda a edição de legislação municipal específica para o uso racional da água
em edificações (Lei 14.018/2005) e do uso obrigatório de aquecimento solar nas novas
edificações (Lei nº 14.459/2007).
Diferente das demais cidades analisadas, não há um documento formal intitulado Plano de Ação
ou similar. Em 2011, por ocasião do C-40 São Paulo Summit, foi editada a publicação: Diretrizes
para o Plano de Ação da Cidade de São Paulo para Mitigação e Adaptação às Mudanças
7
A cidade integra a Região Metropolitana de Nova Iorque, que agrega 23 municípios de três estados
americanos: Nova Iorque, Nova Jersey e Pensilvânia, com uma população de 18, 1 milhões de habitantes.
Climáticas (CIDADE DE SÃO PAULO, 2011), desenvolvida pelo Comitê Municipal de Mudança do
Clima e Ecoeconomia, sendo esta publicação objeto da análise ora realizada.
Inventários de emissões e remoções de GEE na escala local
Considerações Gerais
Os países signatários da Convenção-Quadro das Nações Unidas sobre Mudança do Clima –
CQNUMC têm como uma das suas principais obrigações a elaboração e a atualização periódica
do Inventário Nacional de Emissões e Remoções Antrópicas de Gases de Efeito Estufa não
Controlados pelo Protocolo de Montreal (este último afeto às emissões de gases que destroem a
camada de ozônio)8. Para a elaboração de tais inventários, desde 1995 é disponibilizado pelo
Painel Intergovernamental de Mudanças Climáticas (Intergovernmental Panel on Climate Change)
– IPCC9, um conjunto de diretrizes metodológicas, que vêm sendo constantemente reavaliadas e
aprimoradas10.
No entanto, o que se observa na última década é que a elaboração de inventários não se restringe
mais ao atendimento das obrigações fixadas pela Convenção do Clima, ampliando o escopo e
áreas, setores e níveis de governos que passam a utilizar tal instrumento. Surgem assim, os
inventários de governos subnacionais e locais e os chamados inventários corporativos
(elaborados por empresas e instituições públicas e privadas) interessados em identificar e
quantificar suas emissões de GEE, havendo a disseminação de novas diretrizes e metodologias,
distintas, porém compatíveis às formuladas pelo IPCC, entre as quais as propostas pelo ICLEI e
colaboradores e o GHG Protocol11.
Segundo Dubeux (2007) um inventário de gases de efeito estufa consiste, em síntese, na
quantificação de suas emissões e remoções, respectivamente, por fontes e por sumidouros
antrópicos, elaborada segundo uma metodologia apropriada e relatada por um país, estado,
município ou organização, abrangendo um determinado período de tempo.
Os inventários de emissões e remoções de GEE nas cidades/regiões analisadas
Para Dubeux (2007) quando se busca adaptar a metodologia de inventários nacionais para a
escala local alguns problemas metodológicos podem surgir, já que se passa a utilizar em
8
Desde 1996, as Partes do Anexo I devem submeter um inventário nacional anual sobre suas emissões de
gases antrópicos de efeito estufa. A elaboração de inventários nacionais por parte dos países em
desenvolvimento segue as Diretrizes para a Elaboração das Comunicações Nacionais das Partes não
Incluídas no Anexo I da Convenção do Clima, estabelecidas na decisão 10/CP.2 da Segunda Conferência
das partes, realizada em julho de 1996 (CQNUMC, 1996). Neste caso a periodicidade é de quatro anos.
9
O IPCC é uma entidade que provê aconselhamento científico à comunidade mundial, na área de
mudanças climáticas globais. Foi criado em 1988, pela Organização Meteorológica Mundial (OMM) e pelo
Programa das Nações Unidas para o Meio Ambiente (PNUMA), com a missão de divulgar opiniões de
consenso de cientistas de diversas áreas do conhecimento, ligadas às questões que envolvem o
aquecimento global, seus prováveis impactos e as potenciais políticas de resposta.
10
Essa metodologia foi alvo de uma primeira revisão em 1996 (Revised 1996 IPCC Guidelines for National
Greenhouse Gas Inventories) e de uma segunda revisão em 2006 (2006 IPCC Guidelines for National
Greenhouse Gas Inventories, Prepared by the National Greenhouse Gas Inventories Programme).
11
O GHG Protocol foi desenvolvido pelo World Resources Institute (WRI) em parceria com o World
Business Council for Sustainable Development (WBSCD).
contextos municipais uma metodologia originalmente concebida para nações. Para a autora, há a
necessidade de verificar se a transposição é adequada e em que medida algumas adaptações
são necessárias, já que inventários nacionais são exaustivos e padronizados.
A princípio, a abrangência de um inventário a nível local deve se restringir àquelas emissões cujas
fontes resultem apenas das atividades socioeconômicas do município. O primeiro critério a ser
utilizado para a delimitação da unidade territorial de análise poderia ser então a dos limites político
administrativos, ou seja, estariam sendo contabilizadas as emissões realizadas no interior das
fronteiras geográficas do município. Entretanto, esta opção se mostrou insuficiente para o caso
da cidade do Rio de Janeiro12, primeira cidade brasileira a adaptar a metodologia do IPCC, para
cidades, bem como para as cidades e regiões ora analisadas no presente artigo, conforme a
Tabela 1.
Uma solução para superar este obstáculo é o de adotar complementarmente à localização
geográfica do ponto onde as emissões são efetuadas, o critério da responsabilidade por emissões
induzidas pelo município, quer estejam ocorrendo em seu território ou não (DUBEUX, 2007).
Desta forma, o inventário passa a considerar a existência de emissões induzidas ou compensadas
em outros municípios, contabilizando-as adequadamente.
Pode se observar que três das cidades/regiões analisadas, Cidade do México (inserida na Zona
Metropolitana do Vale do México - ZMVM), Nova Iorque e São Paulo adotaram o critério acima
discutido, ou seja, da responsabilidade por emissões induzidas pelo município. No caso de
Buenos Aires, a informação não se encontra disponível no documento consultado13.
Outra questão que pode ser observada na análise dos inventários realizados pelas quatro cidades
se refere à conveniência ou não da plena adoção da metodologia de países (em especial as
diretrizes do IPCC) para municípios em termos de setores e gases. De acordo com as diretrizes
do IPCC (2006), os setores a serem inventariados são: Energia, Processos Industriais e Uso de
Produto (IPPU, sigla em inglês), Agricultura, Florestas e Outros Usos da Terra (AFOLU, sigla em
inglês) e Resíduos.
12
Para Dubeux (2007) boa parte dos resíduos produzidos pela cidade do Rio de Janeiro era depositada no
aterro de Gramacho, situado no município de Duque de Caxias, onde ocorreriam fisicamente as emanações
de metano correspondentes à fermentação anaeróbica destes resíduos, não sendo adequado excluir estas
emissões do inventário.
13
Capítulo 3 do Plan de Acción Buenos Aires 2030, ou seja, não se constitui no inventário em si, mas sim
em um sumário ou resumo deste.
Tabela 1 – Quadro Comparativo dos Inventários das cidades/regiões analisadas.
Modificado de Svma/Ekos Geoklock (2011).
Governos Locais
Inventário
Buenos Aires Cidade do
Nova Iorque
São Paulo
Área Abrangida
Município
Ano
2000-2008
México
Zona
Metropolitana do
Vale do México
b
2008
População
3,0 milhões
19,7 milhões
8,2 milhões
10,7 milhões
Diretrizes e
Metodologia
ICLEI e
IPCC (setor
Resíduos)
IPCC (2000,
2006)
LGOP, IEAP
IPCC (1996)
Gases Inventariados
CO2, CH4
CO2, CH4 e N2O
CO2 e CH4
Setores
Energia,
Transporte e
Resíduos
(Comunidade)
Edifícios,
iluminação
pública, frota
municipal de
veículos e
provisão de
água (setor
governo)
Reporta
as
emissões da
comunidade e
as do setor
governamental
Industrial,
Comércio
Serviços,
Residencial,
Transporte
Rodoviário
outras fontes.
CO2, CH4,
N2O, HFCs e
SF6
Energia
(fontes fixas),
Transporte,
Iluminação
Pública e
Emissões
Fugitivas.
Reporta
as
emissões que
ocorreram fora
do
limite
geográfico do
Município,
mas que foram
geradas para
suprir
as
necessidades
do mesmo.
Contabiliza emissões que
ocorreram fora do limite
geográfico da região, em
relação ao consumo de
Energia do município.
Observações
a
Contabiliza
as
emissões
que
ocorreram
fora
do
limite
geográfico
da
região,
mas
geradas
para
suprir a demanda
da ZM.
As emissões de
GEE
são
apresentadas
espacializadas.
Município
2009
c
Município
2003
d
Energia (fontes móveis
fixas), Mudança do Uso do
Solo e Florestas,
Agropecuária e Resíduos.
Reporta as emissões da
comunidade e do setor
governo.
Reporta
as
emissões da
comunidade e
as do setor
governamental
a. Inventário anterior de 2003 - ano-base: 2000
b .Existem inventários elaborados em anos anteriores
c.. Há inventário mais recente, lançado em setembro de 2011 - ano base 2010. A partir de 2008, lei municipal obriga a cidade a
elaborar anualmente seu inventário de GEE.
d. 2º inventário municipal em andamento, sendo o período a ser inventariado: 2003 a 2009.
Para as cidades/regiões analisadas é possível observar que estas se utilizam de distintas
metodologias para a elaboração de seus inventários. A tabela 1 mostra que a Cidade do México
(abrangida pela ZMVM) e São Paulo adotaram as diretrizes do IPCC (1996, 2000 e 2006). Para a
cidade de Buenos Aires foram utilizadas as metodologias do ICLEI e do IPCC (1996), sendo esta
restrita para o Setor Resíduos. Em Nova Iorque há uma combinação de metodologias do
International Local Government GHG Emissions Analysis Protocol (IEAP), elaborada pelo ICLEI e
Local Government Operations Protocol 201014. O grande destaque do inventário realizado pela
Cidade do México (ZMVM), quando comparado às demais cidades analisadas, é que há, além da
contabilização das emissões de GEE, a espacialização das fontes emissoras.
Observa-se que há dificuldades para correlacionar os inventários entre si, no que se referem aos
setores, atividades ou fontes inventariadas, bem como com os quatro setores definidos pelo IPCC
(2006). Cada inventário adota uma lógica para contabilização das emissões, sendo que das cinco
cidades, apenas São Paulo inventaria as emissões relacionadas às mudanças de uso do solo
(atual setor AFOLU, segundo o IPCC, 2006).
Ainda que esta correlação não seja direta, necessitando de uma análise mais detalhada dos
resultados obtidos para cada inventário, o que se pode inferir é a existência de um grupo de
cidades (Buenos Aires, Cidade do México (ZMVM) e São Paulo) onde há o predomínio das
emissões originárias do consumo de energia pela queima de combustíveis fósseis para o
transporte, destacando-se o transporte rodoviário.
Para a ZMVM (Cidade do México), esta fonte foi responsável por 44 % das emissões totais, em
Buenos Aires por 38% e no caso de São Paulo, com 48,6% das emissões totais.
Nova Iorque apresenta-se isolada e representa cidades e regiões metropolitanas de países
desenvolvidos do hemisfério norte, onde predomínio das emissões se dá a partir de fontes ligadas
ao consumo de energia em edificações. São emitidas neste setor, 78% do total das emissões da
cidade (sendo 35% em edificações residenciais), já as emissões do setor de transporte se
restringem a 20% (17% do setor rodoviário).
Estes resultados são plenamente justificados considerando a opção histórica das cidades
analisadas em suas políticas públicas de transporte, mobilidade, uso do solo e geração de
empregos. Ou seja, nas cidades do primeiro grupo há o predomínio da opção pelo transporte
rodoviário, em particular do modo individual. Opção esta diametralmente oposta às adotadas por
Nova Iorque, onde há o incentivo do uso do transporte coletivo sobre trilhos e dos transportes não
motorizados.
Por outro lado, as matrizes energéticas do sistema de fornecimento de eletricidade, bem como
condições climáticas das cidades analisadas, podem explicar o predomínio das emissões de GEE
em Nova Iorque nos setores de edificações, sejam estas comerciais ou residenciais (uso de ar
condicionado, aquecimento central, iluminação interna e do sistema público, entre outros).
Como questão ainda a ser observada em relação à elaboração de inventários é no que se refere à
escolha dos gases a serem inventariados. O IPCC preconiza para os inventários nacionais a
14
Elaborada por um conjunto de organismos como The California Air Resources Board, The California
Climate Action Registry, ICLEI e The Climate Registry Esta metodologia é voltada exclusivamente para a
contabilização e reporte de emissões de GEE de operações governamentais e está baseada nos princípios
do GHG Protocol, do WRI e WBCSD.
contabilização dos seguintes gases: dióxido de carbono (CO2), metano (CH4), óxido nitroso (N2O),
hidrofluorcarbonos (HFC), perfluorcarbonos (PFC) e hexafluoreto de enxofre (SF6).
Debeux (2007), a partir das experiências dos inventários das cidades do Rio de Janeiro e São
Paulo, propõe que os inventários municipais contabilizem apenas as fontes de emissão e os
respectivos gases com capacidade de intervenção local, ou seja, que sofrem influência de
decisões municipais. Para a autora, dentre os GEE diretos controlados pelo Protocolo de Quioto
devem ser inventariados CO2, CH4 e secundariamente N2O, podendo ser descartados aqueles
emitidos por processos industriais (HFCs e PFCs) e equipamentos elétricos (SF6), cuja decisão
sobre redução de emissões decorreria unicamente de decisões privadas, relacionadas às
mudanças no padrão tecnológico e sem interseção com administrações municipais.
Das cidades estudadas, apenas Nova Iorque contabiliza todos os seis gases listados pela
metodologia do IPCC, sendo que as emissões de SF6 (em geral utilizado como isolante térmico de
transformadores) se mostraram relevantes naquela cidade.
Ainda que se desconheça a dinâmica econômica das cidades analisadas, parece ser consenso
que nas últimas décadas vem sendo observada, a nível mundial, uma profunda transformação na
estrutura produtiva e nas estratégias de localização industrial nas grandes metrópoles. Assim
sendo, há uma alteração no perfil produtivo da indústria nestas cidades, o que impacta
diretamente a contabilização das emissões associadas a este setor, tornando, com algumas
exceções, de fato irrelevante para inventários de escopo local.
Finalmente, deve ainda ser analisada a opção ou não, de contabilizar e reportar separadamente
nos
inventários
municipais,
as
emissões
de
responsabilidade
direta
da
Prefeitura
Municipal/Institucional (administração pública e utilidades). Das cidades analisadas, os inventários
de São Paulo, Nova Iorque e Buenos Aires adotam este procedimento, que pode ser em parte
explicado, pela utilização da metodologia do ICLEI na elaboração dos mesmos (em sua totalidade,
por Buenos Aires e em São Paulo, no início da elaboração de seu inventário, em 2003). Para a
Cidade do México não foi possível observar esta opção.
Cabe destaque a iniciativa de Nova Iorque de estabelecer uma meta de redução de emissões
específica para o setor governamental, ou seja: 30% das emissões até 2017, tendo como
referência o ano fiscal de 2006.
Planos de Ação
Considerações Gerais
Ainda que a elaboração dos chamados planos de ação não esteja formalmente prevista no âmbito
da Convenção do Clima, como os inventários de emissões e as comunicações nacionais, em seu
artigo 4, alínea b, a Convenção preconiza que as partes signatárias deverão formular, aplicar,
publicar e atualizar regularmente programas nacionais e regionais, que contenham medidas
orientadas a mitigar as mudanças climáticas, originadas das emissões antropogênicas de GEE,
bem como medidas de adaptação adequadas a estas mudanças.
Nas cidades e/ou regiões analisadas os planos de ação, em geral estão previstos em legislação
específica, ainda que diversos documentos com escopo semelhante já viessem sendo elaborados
pelas cidades, antes da edição de suas leis de mudança do clima.
Os planos de ação nas cidades/regiões analisadas
Buenos Aires
O marco institucional para a elaboração do Plano de Ação 2030 foi a edição em março de 2009,
do Decreto 137/09, que definiu dois espaços de trabalho e coordenação: uma equipe
interministerial e um Conselho Assessor Externo, ambos presididos pela Agencia de Proteção
Ambiental da cidade de Buenos Aires (CIDADE DE BUENOS AIRES, 2011).
O plano foi concebido a partir de uma linha de base, obtida da atualização do inventário de
emissões de GEE, realizado para o período de 2000 a 2008 e que constitui um dos capítulos do
referido plano. Tendo o ano de 2008 como referência, foram construídos cenários
socioeconômicos e de emissões para o ano de 2030, do tipo Business as Usual – BAU15, sendo
trabalhadas as ações propostas para mitigação e adaptação. O Plano contêm ainda capítulos
específicos sobre a questão das ilhas de calor e dos projetos de Mecanismo de Desenvolvimento
Limpo – MDL na cidade.
Ações de mitigação
As ações propostas para mitigar as emissões de GEE, na cidade de Buenos Aires foram
discriminadas para o setor público (ou governamental) e para a comunidade, sendo que em sua
proposição foram utilizados dados oriundos do inventário de emissões e da construção de
cenários.
As ações de mitigação propostas têm como foco prioritário a eficiência energética, baseada em
alterações na política energética urbana e na promoção da mobilidade urbana sustentável,
considerando que 57% do total das emissões de GEE da cidade correspondem ao setor Energia.
Para o Setor Governamental as ações de mitigação se dividem nas seguintes categorias: a)
edifícios públicos, onde estão previstas as ações de troca de computadores, instalação de
sistemas de economia de energia, troca de reatores, setorização dos circuitos de iluminação e
desconexão de equipamentos fora do horário; b) Iluminação e semaforização com a troca gradual
das lâmpadas por LED, c) Resíduos das repartições públicas, para o qual se propõe uma coleta
15
Entende-se por cenário “Business as Usual” o cenário na qual as emissões projetadas são as que
ocorreriam ao considerar as emissões na situação atual, tendo em conta a evolução esperada das
principais variáveis socioeconômicas (CIDADE DE BUENOS AIRES, 2011, pg. 51). Neste cenário as
emissões da cidade, no ano de 2030, atingiriam 19.965.995 t CO2eq/ano; ou seja, um incremento de
27,3%, em relação a 2008, com uma taxa de crescimento médio anual de 1,10%.
diferenciada de papel e compras sustentáveis e d) Frota de Veículos, com ações previstas de
troca para veículos elétricos, híbridos, uso de biocombustível e eficiência energética.
Para as emissões da comunidade, que em 2008, totalizavam 95% do total das emissões de GEE
da cidade de Buenos Aires, o Plano de Ação prevê as seguintes ações nos setores de a) Uso de
Energia: troca de luminárias, geladeiras e ar condicionado, telhados verdes, mudanças de habito,
eficiência energética em empresas e indústrias (ações voltadas a redução do consumo de energia
elétrica), isolamento térmico de edificações novas e edifícios de serviços, uso de energia solar,
mudança de hábitos e eficiência energética em industrias (ações voltadas a redução do consumo
de gás) b)Transporte Público: implantação de corredores de ônibus, de novas linhas de Metrô,
Transvia, Ciclovias, Ecobus e estacionamentos em regiões periféricas; c) Transporte Privado:
inspeção veicular, troca para veículos elétricos e híbridos e melhoria da eficiência dos veículos; d)
Resíduos: redução de resíduos na fonte, recuperação de metano dos aterros, de águas residuais
domésticas e industriais.
Para cada setor analisado, o plano faz um detalhamento minucioso, contendo um diagnóstico da
situação atual, apresentando as ações detalhadas com o cálculo das emissões atuais, bem como
das metas individuais de redução previstas até 2030, os custos envolvidos, a metodologia a ser
utilizada, e o órgão ou entidade responsável pela implementação da ação. Apresenta ainda a
meta global de redução para cada setor. Foram adotadas metodologias elaboradas pela própria
cidade, baseando-se nas diretrizes do IPCC e da Secretaria de Desenvolvimento Sustentável da
Argentina (CIDADE DE BUENOS AIRES, 2010, pg.59).
Medidas de Adaptação
Em Buenos Aires o Plano de Ação apresenta um maior detalhamento para as medidas de
mitigação, em relação às medidas de adaptação. Estas são discutidas de forma mais genérica,
sem a identificação de custos e de responsáveis pela sua implementação. Há, entretanto um
avanço no plano, já que em etapa anterior a proposição das medidas de adaptação é feita uma
análise de vulnerabilidade aos impactos das mudanças climáticas, por setor (infraestrutura, saúde,
biodiversidade e energia).
Assim como as cidades litorâneas, a localização geográfica de Buenos Aires, junto ao estuário do
Rio da Prata, apresenta elevada vulnerabilidade às mudanças climáticas, tanto para as já em
curso e como para as previstas para o próximo século, como o agravo das inundações e a
influência da elevação das marés, causadas por tormentas frontais, as chamadas “sudestadas”.
As ações propostas de adaptação são: a) infraestrutura: fortalecimento institucional para
implementação de política de gestão de águas, fortalecimento do Sistema de Alerta de
Inundações e do Sistema de Resposta Rápida a Emergências e implantação de Programa de
Monitoramento Contínuo da Qualidade da Água; b) Saúde: fortalecimento da infraestrutura de
serviços de saúde, do Sistema de Vigilância Epidemiológica, do Controle de Pragas,
implementação de programas de Educação Sanitária e Mudanças Climáticas e conscientização e
informação; c) Biodiversidade: estudos ou medições “in situ” da redução das emissões pela
arborização urbana, inclusão de critérios de mudanças climáticas no Plano Diretor de Arborização
Urbana, promoção de campanhas de monitoramento sistemático das mudanças nas espécies e
nas épocas de floração das plantas e avaliação da resistência de diferentes espécies às
mudanças climáticas e d) Energia: avaliação do potencial eólico e uso de demais energias
renováveis, campanhas de conscientização e implantação de medidas efetivas de eficiência
energética.
Cidade do México
Ao longo da década de 2000 foram elaborados diversos documentos propondo uma atuação mais
efetiva da cidade no combate a poluição do ar e a emissão de poluentes, entre os quais os de
efeito estufa. Em 2008 foi estabelecido o Programa de Acción Climática de la Ciudad de México PACCM 2008-2012, contemplando a redução das emissões, através de ações de mitigação, bem
como ações de adaptação (SMA, 2008).
O PACCM se articula com outros planos e programas existentes na cidade, entre os quais o Plano
de Ordenamento Territorial do Distrito Federal, a Agenda Ambiental da Cidade do México e o
Plano Verde (SMA, 2008, pg. 9)
Medidas de Mitigação
O PACCM propõe 26 ações focadas na mitigação de GEE, com uma meta geral de redução de
4.4 milhões de toneladas de CO2 eq por ano, o que representa 12% das emissões anuais da
Cidade do México. Assim como em Buenos Aires, cada ação apresenta um detalhamento de
custos, prazos de execução, setores responsáveis, programas e instrumentos vinculados. Para a
implementação total destas ações, há necessidade de um investimento de 56,15 milhões de
pesos mexicanos, entre os anos de 2008 a 2012 (SMA, 2008b).
As ações são planejadas para os setores: a) Água, com as seguintes ações: captura de emissões
dos lodos de tratamento de água, programa de economia de água nas residências, melhoria da
infraestrutura de captação e condução da água, geração de energia elétrica, melhoria energética
do sistema de bombeamento e redução das emissões dos sistemas sépticos; b) Energia, com
ações de Programa de Iluminação Eficiente em moradias, Programa de Eficiência Energética no
Governo do DF, programas de energias renováveis, edifícios sustentáveis; c) Resíduos, com
ações de captura de Biogás no Aterro (Bordo Poniente Fase IV), planta de compostagem de
Abastos, modernização da frota coletora de resíduos e o Centro Integrado de Reciclagem e
Energia e d) Transporte: programa de transporte escolar obrigatório, implantação da linha 12 do
metrô, substituição de taxis, implantação de corredores, substituição de transporte de média
capacidade, implantação de inspeção veicular para transporte de carga, corredor de tranvia,
ciclovias e substituição de frota. São indicados para cada setor os respectivos potenciais de
redução das emissões, demonstrando que as ações de maior impacto são as propostas para
Resíduos (redução de 35% do total de emissões) e transporte (42% de redução).
É importante mencionar, ainda que algumas medidas de mitigação propostas para o setor água
também se constituem em medidas de adaptação, como no caso da melhoria da infraestrutura
hidráulica (uso racional da água) e obras de drenagem, que contribuem para minimizar os riscos.
Medidas de Adaptação
O PACCM propõe um conjunto de ações de curto e médio prazo visando reduzir os riscos da
população e da economia da Cidade do México, frente aos potenciais impactos das mudanças do
clima. O programa propõe desenvolver capacidades de adaptação, que possam reduzir a
vulnerabilidade e minimizar os danos, aproveitando, quando possível, das oportunidades que
derivem das mudanças do clima na cidade e seus arredores.
As linhas de ação focam a identificação das principais ameaças e a análise de vulnerabilidades, a
integração da perspectiva da adaptação para incrementar as capacidades já existentes no
governo do DF e a implementação das ações propostas. Dentro destas linhas de ação se incluem
12 ações de adaptação, que requerem um investimento de cerca de 3 milhões de pesos
mexicanos, para o período de 2008 a 2012 (SMA, 2008b). Assim como para as medidas de
mitigação, o PACCM detalha os responsáveis pela implementação das ações de adaptação, bem
como seus custos e abrangência destas ações (zona urbana e zona rural).
Entre as principais ações têm-se as de implantação em curto prazo, tais como: a implantação de
um Sistema de Monitoramento Hidrometeorológico Metropolitano para o Vale de México (Sistema
de Alerta Rápido), o manejo de bacias hidrográficas do tipo 1 (áreas urbanas), objetivando a
redução dos riscos da população que habitam estas áreas, o monitoramento epidemiológico para
a identificação de vetores associados a mudanças do clima, a proteção e recuperação de cultivos
e arborização para manutenção da diversidade, a resiliência dos agrossistemas e a detecção
remota e monitoramento de incêndios florestais. As ações de médio prazo são: o manejo de
bacias hidrográficas dos tipos 2 e 3 (zona rural), incluindo ações de conservação do solo e da
água, o monitoramento agropecuário de transgênicos, a recuperação do solo para a atividade
agrícola e o reflorestamento alternativo com espécies resilientes.
Nova Iorque
Nova Iorque se destaca entre as cidades analisadas pelo volume de informações geradas e
disponibilizadas ao público. Entre os documentos analisados tem-se o elaborado pelo seu
Departamento de Proteção Ambiental (The New York City Departament Environmental Protection
– DEP), em 2008, intitulado de Climate Change Action Plan (CIDADE DE NOVA IORK, 2008 a).
Este relatório contem uma minuciosa análise sobre os potenciais impactos das mudanças
climáticas na cidade de Nova Iorque, utilizando-se de modelagem matemática e da construção de
cenários, além do inventario de emissões de GEE, medidas de mitigação e estratégias de
adaptação. Há identificação dos setores responsáveis pela implementação, sem, entretanto
apontar custos ou prazos.
Posteriormente, a questão das mudanças climáticas passou a ser reportada em conjunto com um
plano de maior abrangência, o PlaNYC16 (CIDADE DE NOVA IORK, 2007 e 2011a, 2012), onde
são tratadas de forma integrada as questões ligadas a habitação, parques e espaços públicos,
transporte, energia, infraestrutura, resíduos e mudanças climáticas. Concebido em 2007 e
atualizado em 2011, as ações e metas do plano são continuamente acompanhadas, através dos
relatórios anuais de avanço, ou PlaNYC Progress Report (CIDADE DE NOVA IORQUE, 2008b,
2009a, 2010a, 2011b e 2012), disponíveis no website da Prefeitura de Nova Iorque.
Os objetivos principais do Plano de Ação é reduzir as emissões da cidade e aumentar sua
capacidade de resiliência as mudanças climáticas, considerando a localização geográfica de Nova
Iorque e sua vulnerabilidade frente à elevação do nível do mar e aumento de eventos extremos.
Diferentemente dos documentos analisados para as outras cidades, o PlaNYC – Climate Change
disponível no site da Prefeitura de Nova Iorque não apresenta uma descrição detalhada de custos
e de metas individuais de redução para cada ação de mitigação proposta, dificultando uma
comparação entre as cidades ora analisadas.
O PlaNYC – Climate Change (CIDADE DE NOVA IORK, 2011a) ressalta que seus outros planos
setoriais também propõem medidas associadas as mudanças climáticas, como por exemplo, o
seu plano de habitação, que prevê um direcionamento do desenvolvimento urbano da cidade para
áreas mais bem servidas em transporte público, reduzindo a dependência de carros. Além da
incorporação de padrões de eficiência energética, nas especificações dos projetos de construção
e reabilitação do Centro Financeiro de Nova Iorque.
Na publicação específica para as mudanças climáticas são listadas as seguintes ações de:
a) redução das emissões de gases de efeito estufa , com a elaboração de inventário anual de
emissões e remoções de GEE e avaliação das oportunidades para reduzir as emissões de gases
de efeito estufa em 80% até 2050) e
b) avaliação das vulnerabilidades e riscos das alterações climáticas, tendo como principais ações
a reavaliação contínua das projeções climáticas, através da formação de um painel de
especialistas específicos para Nova Iorque (NPCC), a parceria com a Federal Emergency
Management Agency (FEMA) para atualizar os mapas de taxas de seguro a inundações, o
desenvolvimento de ferramentas para avaliar o clima atual e futuro da cidade, de forma a garantir
a resiliência da cidade construída e dos ambientes naturais, o aumento da capacidade de
resiliência dos edifícios, o trabalho em conjunto com o setor de seguros para desenvolver
estratégias de incentivo a implantação de proteção a inundações, a proteção da infraestrutura
16
Trata-se de um plano concebido em 2007 para fortalecer a economia, melhorar a qualidade de vida para
todos os nova-iorquinos e combater as mudanças climáticas. Reuni mais de 25 agências da cidade,
trabalhando com dez áreas de interesse: Habitação e Bairros; Parques e Espaços Públicos; Brownfields;
Waterways, Abastecimento de Água; Transporte; Energia; Qualidade do Ar; Resíduos Sólidos e Mudanças
Climáticas. Foram propostas 127 iniciativas e um conjunto de metas.
crítica da cidade, já que em 2008 foram identificados 100 tipologias de infraestruturas mais
vulneráveis aos efeitos das mudanças climáticas, nos setores de drenagem pluvial, transporte,
energia, água, esgoto, entre outros, a avaliação de medidas de proteção costeira da cidade de
Nova York, a mitigação dos efeitos das ilhas de calor e uma melhor compreensão dos impactos
das alterações climáticas na saúde pública.
São Paulo
São Paulo, como as outras cidades analisadas, atua na área desde o início da década de 2000.
No entanto, até a presente data não foi formalmente elaborado um Plano de Ação, que contenha
de forma detalhada as estratégias da cidade para mitigar suas emissões e se adequar as
necessidades de adaptação.
Cabe, porém a ressalva de que em 2009, o município editou de forma pioneira no Brasil a lei
municipal nº 14.933/09, que trata da Mudança do Clima. Esta aprovação ocorreu anteriormente à
aprovação de legislação similar no âmbito estadual e federal, bem como em Buenos Aires e
Cidade do México, que editaram suas leis em 2011.
A lei estabelece a obrigatoriedade de atualização do inventário de emissões de GEE, com
periodicidade de 5 em 5 anos, sendo adotada meta de redução de emissões de GEE. Em seu
artigo 5º, foi estabelecida para o ano de 2012 uma meta de redução de 30% (trinta por cento) das
emissões de GEE oriundas do Município, em relação ao ano-base de 2003. Propõe ainda uma
série de ações nas áreas de construção civil, energia, uso do solo, saúde, resíduos sólidos e cria
o Conselho Municipal e o Comitê Municipal de Mudança do Clima e Ecoeconomia.
Há ainda a edição de legislação municipal específica para o uso racional da água em edificações
(Lei 14.018/2005) e do uso obrigatório de aquecimento solar nas novas edificações (Lei nº
14.459/2007).
A cidade conta com projetos de Mecanismo de Desenvolvimento Limpo (MDL) em dois aterros
sanitários desativados. O primeiro projeto aprovado, para a comercialização de créditos de
carbono foi o da instalação de Usina Termoelétrica de Biogás, no aterro sanitário Bandeirantes,
em 2004. Posteriormente, em 2008, também se concretiza o projeto de MDL, de natureza
semelhante, no AS São João.
O documento ora analisado, ainda que não seja formalmente o Plano de Ação, foi editado pela
cidade em 2011, por ocasião do C-40 São Paulo Summit e intitulado: Diretrizes para o Plano de
Ação da Cidade de São Paulo para Mitigação e Adaptação às Mudanças Climáticas (CIDADE DE
SÃO PAULO, 2011). Nele estão listadas diretrizes de ação para os setores de Transporte,
Energia, Construção, Uso do Solo, Resíduos Sólidos e Saúde, elaboradas a partir da contribuição
dos grupos de trabalho existentes no âmbito do Comitê Municipal de Mudança do Clima e
Ecoeconomia (CIDADE DE SÃO PAULO, 2011).
Assim como as demais cidades, as diretrizes foram indicadas para os setores de: a) Transporte,
com as seguintes diretrizes: priorização do uso do transporte público coletivo e do transporte não
motorizado, promoção da troca da matriz energética, priorizando o uso de combustíveis
renováveis e energias limpas, implantação de medidas de ganho de eficiência e ampliação da
integração intermodal; b) Energia, com as diretrizes de priorização de: aumento da eficiência
energética das edificações, e dos equipamentos eletroeletrônicos, estímulo à geração de energia
renovável e descentralizada, priorização do uso de novas fontes de energia c) Construção, com as
diretrizes de priorização da sustentabilidade ambiental das construções, do uso de materiais
construtivos, com certificações, do uso de fontes de energia renováveis e alternativas; d)
Resíduos: priorização da redução de resíduos, da coleta seletiva, da implantação da logística
reversa e da compostagem; e) Uso do Solo: priorização do desenvolvimento da Cidade
Compacta, da preservação de mananciais e da biodiversidade, da revitalização do sistema de rios
e córregos, das ações estruturais e não estruturais relacionadas com a Macro e Micro Drenagem,
da captação e do reuso de águas pluviais, das inovações tecnológicas nas edificações novas,
estimulo à adaptação das instalações prediais existentes, revitalizando as vizinhanças, do
monitoramento e a eliminação de áreas de risco, da ampliação e consolidação do Programa de
Preservação e Proteção de Áreas Verdes para mitigação, adaptação e prevenção dos efeitos das
mudanças climáticas, da manutenção das Áreas de Preservação Permanente e f) Saúde:
priorização da saúde ambiental, do monitoramento de fatores de risco, da implementação de
programas de controle de doenças sensíveis ao clima, da implementação de ações de
contingência para situações de alta e baixa umidade relativa do ar e poluição, e extremos de frio e
de calor,
e de implantação de um Plano Integrado de Contingência para Situações de Riscos
Associados aos Desastres Naturais.
Considerações Finais
Expostas as iniciativas que vêm sendo realizadas pelas cidades de Buenos Aires, Cidade do
México - DF, Nova Iorque e São Paulo, em especial seus inventários de emissões e remoções de
gases de efeito estufa, os planos de ação e respectivas metas de redução de emissões pode se
concluir que:
a.
Ainda que existam significativos avanços observados por estas cidades nesta temática,
também podem ser observadas limitações no que tange a atuação dos governos locais, em
especial na implementação de determinadas ações de mitigação e adaptação. Mesmo que muitas
destas ações estejam no âmbito de sua competência (regulação do uso do solo, transporte urbano
e gerenciamento de resíduos, infraestrutura urbana, entre outros), há a necessidade de uma
articulação com as esferas regionais e nacionais, nem sempre existentes. Devem ser pontuadas
as limitações dos governos locais, no que tange as questões macroeconômicas, entre as quais as
relacionadas a enfrentamento de crises econômicas, regulação de combustíveis (preços,
subsídios, teores e padrões de emissão, entre outros) e geração e fornecimento de energia
elétrica17, quando operada por sistemas nacionais interligados, como no caso do Brasil.
b.
As limitações acima apontadas impactam principalmente as ações de mitigação, que
constitui a maior parte das ações propostas pelas cidades analisadas, em prejuízo das ações de
adaptação. Estas, em menor número, são descritas sem o detalhamento observado para as ações
de mitigação. Tal constatação coincide com o descrito por diversos autores, que apontam para a
prevalência desta tipologia de ação (PIELKE JR et al., 2007; PARRY et al., 2008; PARRY, 2009
apud PUPPIM de OLIVEIRA, 2009).
c.
A análise dos documentos indica ainda a existência de muitas lacunas metodológicas para
a proposição e implementação de ações de adaptação. Das cidades analisadas, Nova Iorque é a
que apresenta o maior acúmulo na proposição desta tipologia de ação. Destaque deve ser feito
para os mapeamentos de áreas inundáveis realizados nesta cidade, adotando-se o conceito de
tempo de retorno de chuva e sua correlação com os efeitos econômicos da inundação (seguros).
d.
As limitações na atuação dos governos locais também podem ser observadas quanto ao
atendimento das metas de redução de emissões estabelecidas, ainda que, com exceção de Nova
Iorque, não existam informações atualizadas das cidades quanto o cumprimento destas metas.
e.
Das cidades estudadas, mesmo que faltem maiores subsídios para tal afirmação, as metas
propostas por São Paulo e Cidade do México parecem ser as que apresentam maior dificuldade
de cumprimento. No caso de São Paulo, o valor de redução proposto é significativo (30%) para
um período de cumprimento relativamente curto (9 anos). A Cidade do México propõe uma meta
de redução inferior, de 12%, mas também a ser cumprida em curto espaço de tempo (4 anos).
Entretanto, de forma distinta de São Paulo, o Plano de Ação dessa cidade detalha individualmente
cada ação de mitigação, estabelecendo os valores de redução por ação. Nova Iorque e Buenos
Aires propõem metas semelhantes a São Paulo, mas a serem cumpridas em um prazo maior
(2030).
f.
Quanto à verificação da existência de marco conceitual/metodológico único para os
inventários de GEE elaborados pelas cidades, nota-se que não existe uma padronização. Ou seja,
ainda que o referencial sejam as guidelines do IPCC, cada cidade adota uma forma de reportar
suas emissões.
Isto se deve ao fato de que não há obrigatoriedade da elaboração deste
documento, por parte dos governos locais, distinto dos governos nacionais, que são regidos pelas
regras do chamado Regime Internacional do Clima (Convenção-Quadro do Clima).
g.
A inserção das cidades em redes de cooperação internacional parece ter contribuir em
muito para o avanço e inserção da questão climática nas políticas públicas, em especial para São
Paulo e Buenos Aires, onde se destaca a participação do ICLEI e do C-40, na elaboração dos
inventários e nos avanços legais e institucionais destas cidades. No caso da Cidade do México,
17
Exceção quando a energia elétrica consumida é oriunda de usinas termoelétricas localizadas em seu
próprio território e de autoprodutores que se ligam ao sistema, com a ocorrência de queima de combustíveis
fósseis como carvão, óleo combustível, gás natural e diesel.
parece ter contribuído a histórica atuação desta cidade no combate à poluição atmosférica e em
Nova Iorque, sua maior capacidade gerencial e financeira.
h.
Mesmo com as limitações apontadas, o papel de maior protagonismo das cidades e
governos locais parece ser incontestável nas questões climáticas deste século. Como mostram as
recentes iniciativas, entre as quais o lançamento do Local Government Climate Roadmap, em
2007, que tem como objetivo um acordo climático global forte e abrangente pós-2012, que
reconheça o papel das cidades e governos locais na proteção climática, e mais recentemente, na
Conferência das Nações Unidas sobre Desenvolvimento Sustentável - Rio+20, realizada em junho
deste ano, em encontro paralelo, os prefeitos do C-40 se comprometeram a reduzir em suas
cidades, cerca de 400 milhões de toneladas as emissões de gases poluentes até 2020,
declarando ainda que há o potencial de redução de emissões de GEE em um bilhão de toneladas
até 2030.
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