B O L S A-ESCOLA
Educación para enfrentar la pobreza
Marcelo Aguiar y
Carlos Henrique Araújo
Brasilia, noviembre de 2002
UNESCO 2002 Edición publicada por la oficina de la UNESCO en Brasil
Los autores son los responsables por la opción y presentación de los hechos que contiene
este libro, así como por las opiniones que expresa el mismo, que no son necesariamente las
de la UNESCO, ni comprometen a su organización. Las indicaciones de nombres y la
presentación del material a lo largo de este libro no implican que se manifieste cualquier
opinión por parte de la UNESCO respecto a la condición jurídica de cualquier país, territorio,
ciudad, región o de sus autoridades, ni tampoco la delimitación de sus fronteras o límites.
Ediciones UNESCO
BRASIL
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Jorge Werthein
Cecilia Braslavsky
Juan Carlos Tedesco
Adama Ouane
Célio da Cunha
Comité para el Área de Educación
Angela Rabelo Barreto
Célio da Cunha
Candido Gomes
Lúcia Maria Resende
Marilza Machado Regattieri
Traducción: Idelso Espinosa Taset y Miguel Ángel Tumbarell Rodríguez
Revisión: Idelso Espinosa Taset
Comentarios y Sugerencias: Jorge Werthein,
Célio da Cunha, Carlos Alberto Vieira e Julio Jacobo
Asistente Editorial: Larissa Vieira Leite
Diagramación: Fernando Brandão
Proyecto Gráfico: Edson Fogaça
Copyrigth ©2002, UNESCO
Aguiar, Marcelo
Bolsa escola: educación para enfrentar la pobreza /
Marcelo Aguiar y Carlos Henrique Araújo. – Brasília :
UNESCO, 2002.
152p.
ISBN: 85-87853-72-4
1. Educación-Brasil 2. Problemas Sociales-Brasil 3. PobrezaBrasil I. Araújo, Carlos Henrique II. UNESCO III. Título.
CDD 370
Organización de las Naciones Unidas para la Educación, la Ciencia y la Cultura
Representación en Brasil
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SOBRE LOS AUTORES
MARCELO AGUIAR
Nació en Brasilia en 1962. Es arquitecto. Fue el jefe del
Departamento de Articulación e Integración Interinstitucional del
Instituto Nacional de Colonización y Reforma Agraria (1993 - 1994) y
Secretario Adjunto del Niño y de la Asistencia Social en el Gobierno
del Distrito Federal (1995-1998). Actualmente es el secretario ejecutivo
de la ONG Misión Niño.
Fue consultor del Banco Interamericano de Desarrollo -BID- para
la implantación del Programa Bolsa-Escola en Ecuador (1999), consultor
de UNICEF para el desarrollo del Programa de Protección Social en
Bolivia (2000), consultor del PNUD para el desarrollo y la implantación
del Programa Adjunto de la Solidariedad en el Estado de Acre (2001) y
consultor de UNICEF para el perfeccionamiento del Programa de
Educación, Salud y Alimentación - PROGRESA- en México (2001) y
para la implantación del programa Beca-Futuro en Bolivia (2002).
Es el autor del libro A Força de uma Idéia – A história da Bolsa-Escola
(2001) y de numerosos artículos sobre políticas sociales.
CARLOS HENRIQUE ARAÚJO
Nació en Brasilia en 1969. Tiene el título de maestría en Sociología
por la Universidad de Brasilia (1995). Fue asesor especial del Gobernador
del Distrito Federal (1995-1996) y del Gobernador del Estado de Amapá
(1999-2000) y gerente de Investigaciones de la Compañía del Planalto
Central (1996-1998).
Es consultor para asuntos de encuestas de opinión pública. Fue
consultor del PNUD en el desarrollo e implantación del Programa
Adjunto de la Solidariedad en el Estado de Acre (2001) y en la
implantación de la Bolsa-Escola en Santo Tomé y Príncipe (2001) y
consultor de UNICEF para la implantación del programa Beca-Futuro
en Bolivia (2002).
Coautor del libro A Força de uma Idéia – A história da Bolsa-Escola
(2001) y de diversos libros sobre niños, adolescentes y poblaciones en
situación supervivencia en las calles, además de varios artículos sobre
teoría sociológica, epistemología, metodología de investigación, políticas
sociales y pobreza. Actualmente es el gerente de monitoreo y evaluación
de la Misión Niño.
ÍNDICE
Presentación .................................................................................................... 9
Abstract ........................................................................................................ 13
1. Alternativas a la Exclusión Social ............................................................... 15
2. Breve Historia de la Bolsa-Escola ............................................................... 37
3. La Bolsa-Escola cruza fronteras ................................................................. 51
4. Los efectos de la Bolsa-Escola en la Construcción de la Cidadanía .............. 79
5. Propuesta para África .............................................................................. 113
6. Conclusión .............................................................................................. 135
Bibliografía .................................................................................................. 143
Bibliografía Complementaria ........................................................................ 147
PRESENTACIÓN
La UNESCO es la defensora del patrimonio de la humanidad.
Gracias a ella, millares de obras culturales o de paisajes naturales están
protegidos contra el vandalismo de la modernización descontrolada.
Con este libro, la UNESCO muestra que también busca proteger a los
niños, que constituyen el más importante de los patrimonios de la
humanidad.
Además de constituir ellos mismos un patrimonio, los niños son
los creadores de nuevos patrimonios futuros y los guardianes del ya
existente. De nada vale proteger el patrimonio actual si la humanidad
futura no será capaz de disfrutarlo; poco se logra con la protección del
patrimonio actual si las generaciones futuras no cuidan a los niños. Sería
triste que la humanidad tuviera solo un patrimonio antiguo para
preservar y disfrutar, sin ampliarlo constantemente.
Por todo eso, además de ser nuestro mayor patrimonio en sí, los
niños son también los guardianes del patrimonio, los que lo enriquecen
y sus futuros usuarios. Para ello es necesario no sólo que estén vivos y
saludables, sino también que sean cultos y educados.
Lamentablemente, en este mundo de principios del siglo XXI,
250 millones de niños trabajan en vez de estudiar. La modernidad está
construida sobre los hombros de estos niños que no podrán disfrutar
plenamente del patrimonio protegido hoy por la UNESCO, que
colaborarán poco para ampliar ese patrimonio y mucho menos tendrán
el gusto de protegerlo. Y es por eso que la UNESCO cumple su papel
de promotora de la educación y de defensora del patrimonio de la
humanidad al publicar este libro que expone al mundo una experiencia
exitosa en la lucha por la universalización de la escuela, que representa
la protección de nuestro mayor patrimonio.
La Bolsa-Escola es una idea simple que permite proteger nuestro
futuro mediante la protección del presente de nuestros niños al
colocarlos en la escuela en lugar de las calles o del trabajo. Parte esta
iniciativa de la necesidad urgente de resolver el problema de la niñez
9
BOLSA-ESCOLA: Educación para enfrentar la pobreza
abandonada fuera de la escuela sobre la base de una idea simple: si los
niños no estudian porque sus familias son pobres, paguemos a sus
familias para que los niños estudien. Así, al tiempo que creamos ingresos,
alimentamos mejor a los niños y a sus padres, provocamos una dinámica
económica local y, lo que es más importante, mantenemos a los niños
en la escuela.
Se trata de una idea formulada muchos años atrás, que se puso
en práctica en Brasilia desde 1995 y se fue difundiendo poco a poco
hacia otras ciudades y países. Hoy el programa se aplica en el ámbito
nacional mexicano desde 1997, en todo Brasil a partir de 2001 y esta
en fase de implantación nacional en Bolivia. En otros diversos países
latino americanos el programa existe en carácter estadual o municipal.
El número total de niños beneficiados se puede calcular en cerca de
20 millones.
El resultado de esta iniciativa fue evaluado por diversas
instituciones nacionales de los referidos países y por entidades
internacionales como el Banco Mundial y ha recibido el apoyo y el
incentivo del BID, UNICEF, UNESCO, OIT y del propio Secretario
General de las Naciones Unidas, Kofi Annan. No hay dudas de que
poco a poco la Bolsa-Escola se va convirtiendo en un programa mundial
y que en breves años podrá cambiar la realidad de la infancia pobre,
abandonada o trabajadora. Al publicar este libro, la UNESCO da una
gran contribución en la divulgación de esta idea en el mundo entero.
Esperemos que un número grande de personas comprometidas con
la defensa de los niños, del patrimonio de la humanidad, y que anhelan una
civilización futura equilibrada y justa, utilicen estos datos e informaciones
para que juntos realicemos un gran programa mundial por la erradicación
de la exclusión social, a través de la inversión en la educación de los niños,
una suerte de Plan Marshall Social Global que costaría sólo 0,1% de la
riqueza mundial anual para garantizar que todas las familias de niños pobres
en el mundo puedan recibir ingresos mensuales por valor de US$40 dólares
en media para que sus hijos estudien.
De inmediato, este programa crearía ingresos en comunidades
pobres y a mediano plazo eliminaría la exclusión social a través de la
universalización de la educación. Lo que hizo el Plan Marshall después
10
de la II Guerra para recuperar la economía europea, los ricos del mundo
lo harían ahora para recuperar la pobreza social. Si todos los niños del
mundo terminaran la enseñanza media, en una generación el mundo
tendría un patrimonio mucho mayor en materia de cultura, decencia,
eficiencia y, sobre todo, solidaridad internacional.
Esperemos que entre tantas otras acciones, la publicación de este
libro también ayude en esta tarea. Y cuando eso suceda, el mundo
agradecerá todavía más el trabajo de la UNESCO.
Cristovam Buarque
Jorge Werthein
Profesor de la Universidad de Brasilia
Senador Federal de Brasil
Director de la UNESCO en Brasil
11
ABSTRACT
A steady increase in social inequalities, such as extreme poverty,
created a new phenomenon called social exclusion. This publication
examines this phenomenon and investigates the growing gap between
haves and have nots in the world. This situation is analyzed in the context
of a modern world whose productive chain is characterized by constant
and intense technological innovations.
Certain social policy instruments need to be used in order to
confront the enormous challenge of reducing poverty. The most
important of these policies is the Bolsa-Escola (School Scholarship)
program. It was established as an innovative pilot project in Brazil’s Federal
in 1995. Ever since, the program has clearly demonstrated its success in
many ways. This success included its expansion on a national basis,
beginning in 2001.
International experiences in Mexico, Ecuador and Argentina have
proven the program’s effectiveness in keeping children in school. The
indicators for these countries and Brazil show a decrease in school failure
and dropout rates. The figures also illustrate increasing educational levels
and better chances of job opportunities in the future. The indicators also
demonstrate a reduction in child labor. Other gains related to the program
include better planning skills and improvements in gender relations.
In order to face the extreme poverty that characterizes the African
continent, a proposal for the creation of an international fund is now
offered, aiming to replicate the School Scholarship Program in Africa. Funds
for the African program would be gathered by conditioning the
diminishment of their external debt to raising school enrollment in those
countries. The fund and its resources would be managed and monitored
by one of the UN agencies, similar to a “Children’s Bank”.
Finally, given the effects of unequal economic growth in reducing
poverty on a global level, the authors offer a different strategy. This new
strategy has an ethical base where social justice becomes the fundamental
framework to be incorporated in sustainable development policies.
13
1.
ALTERNATIVAS A LA EXCLUSIÓN SOCIAL
“No existe ninguna cuestión de orden económico tan
importante como la de saber por qué tanta gente es
tan pobre”.
(John Kenneth Galbraith, 1977).
POBREZA, DESIGUALDAD Y EXCLUSIÓN SOCIAL
Pobreza
Parte de la población sin hogar, niños y adolescentes que piden
limosnas o practican pequeños hurtos, barrios sin saneamiento básico,
millares de analfabetos, desempleo, favelas, palafitos, violencia urbana,
tráfico de drogas, personas azotadas por frío o la seca, mortalidad infantil,
desnutrición y hambre son elementos de la tragedia colectiva que solemos
llamar miseria. Se trata del infortunio de profundas raíces globales que
determinan la historia de buena parte del planeta.
Ser pobre no se limita a tener poco o ningún dinero, como ya
insistieron numerosos economistas y especialistas, si bien en el mundo
existen cerca de 1,3 mil millones de personas que viven con menos de un
dólar por día. 1 La situación de pobreza se relaciona con diversas
dimensiones de la condición humana.
También se puede ser pobre por tener menos información, menos
acceso a los bienes universales como la educación y la salud, por no tener
derecho al transporte, a la casa para vivir, a la recreación, al tiempo para
el descanso. Más de 113 millones de niños no tienen acceso a la educación
fundamental y un sexto de la población mundial mayor de 15 años no
sabe leer ni escribir (Matsuura, 2002:16).
1
MATSUURA, K. A UNESCO e os desafios do novo século. Brasília: UNESCO, 2002. p. 16.
15
BOLSA-ESCOLA: Educación para enfrentar la pobreza
El problema de la definición de la pobreza es extremadamente
complejo. Generalmente, los análisis se restringen al problema de la renta
porque ese dato es el más accesible. Sin embargo, en una definición más
general, la situación de pobreza está directamente vinculada a los parámetros
históricos culturales de los mínimos necesarios para tener una vida digna.
En la sociedad occidental democrática, los mínimos necesarios no se limitan
a los bienes materiales. Se deben tener en cuenta bienes materiales,
simbólicos y de derechos fundamentales en la esfera de la política, del campo
social y de la libertad. Según la definición utilizada por el Programa de las
Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD), que ve la pobreza como la
ausencia de opciones y oportunidades básicas para el desarrollo de la vida
humana, el fenómeno lo constituyen tres ejes fundamentales: la pobreza
material, la pobreza intelectual y la pobreza social. 2
“Es evidente que la pobreza no puede ser definida de forma única y universal. No
obstante, podemos afirmar que la pobreza se refiere a situaciones de privación en las
que los individuos no logran mantener un nivel mínimo de vida en línea con las
referencias socialmente establecidas en cada contexto histórico”.3
La reducción de las pequeñas infelicidades a una macro-pobreza
económica esconde diversidades y detalles importantes para la comprensión
del fenómeno y deben entenderse en sus matices e interrelaciones. La pobreza
se diferencia inclusive internamente al considerar las características intrínsecas
de las personas, un fenómeno marcado por diferenciaciones que el mercado
y las relaciones prejuiciosas establecen.
En el mundo hay casi 900 millones de analfabetos y en ese universo
encontramos dos veces más mujeres que hombres. Los cálculos indican
que 51% de la población de África sub-sahariana estará viviendo en
condición de pobreza a partir de 20054 . En Brasil, hay diferenciaciones
internas importantes para comprender la cuestión. Algunos ejemplos: en
2000, 13,63% de la población brasileña de 15 anos o más era analfabeta
2
3
4
16
WAISELFISZ, J.; ABRAMOVAY, M.; ANDRADE, C. Bolsa-escola: melhoria educacional e redução
da pobreza. Brasília: UNESCO, 1998. p. 19.
BARROS, R. P. de. A estabilidade inaceitável: desigualdade e pobreza no Brasil. In: HENRIQUES,
R. Desigualdade e pobreza no Brasil. Rio de Janeiro: IPEA, 2000. p. 22.
MATSUURA, K. Op. Cit. p. 16.
(en la región Nordeste, ese porcentaje llegaba a 24,57%)5 ; en 1999, 8,27%
de los blancos no sabía leer ni escribir y entre los no blancos – pardos y
negros – 19,81% se encontraban en esa condición6 .
“Reza el nuevo paradigma que el desarrollo no puede entenderse como la afluencia
económica y que la calidad de vida humana depende de elementos no monetarios ni
mesurables desde el punto de vista econométrico (como el PIB). Este enfoque amplio
expone dimensiones no económicas ni cuantitativas, lo que abre espacio para
respuestas sociales eficaces que superan el argumento simplista de que se combate
la pobreza a través del crecimiento económico. O sea, al tomar en cuenta aspectos
no monetarios de la pobreza, es factible pensar en contribuciones significativas que
emanan de conocimientos generales, sin reducir la preocupación a los cánones de las
teorías económicas”. 7
El efecto más estructural de la pobreza es la reducción substancial
de la libertad de elegir. Para el pobre, los determinantes sociales y la poca
oferta de bienes simbólicos y materiales reducen drásticamente las
oportunidades de elección. Muchas veces, el padre no puede escoger la
escuela para su hijo, tiene pocas oportunidades de ejercer su vocación y
ningún derecho de planificar. La pobreza es, también, la reducción del
espacio de las pequeñas y grandes libertades, desde la decisión sobre lo
que se va a comer hasta por quien votar. Eso se refleja directamente en
las naciones. Noventa por ciento de las investigaciones de punta están
concentradas en los países del centro y dentro de ese porcentaje, 60%
son investigaciones generadas por instituciones privadas.8
Por tanto, los pobres están sometidos a situaciones de privación de
capacidades. Los ejemplos son abundantes: trabajadores rurales itinerantes y
víctimas del frío o la seca obligados a dejar su tierra natal para sobrevivir; el
trabajo infantil impuesto a las familias por una cuestión de vida o muerte;
falta de acceso o acceso a educación y salud de mala calidad.
5
6
7
8
IBGE. Censo demográfico 2000. Brasília: IBGE, 2001.
IBGE. Pesquisa nacional por amostragem domiciliar, 1999. Brasília: IBGE, 2000.
UNESCO. UNESCO Brasil: novos marcos de ação. Brasília: UNESCO, 2001.
MATSUURA, K. Op. Cit. p. 142.
17
BOLSA-ESCOLA: Educación para enfrentar la pobreza
“(...) la pobreza debe ser vista como privación de capacidades básicas en vez de un
mero bajo nivel de renta, que es el criterio tradicional de identificación de la pobreza.
La perspectiva de la pobreza como privación de capacidades no entraña ninguna
negación de la idea sensata de que la renta baja es claramente una de las causas
principales de la pobreza, pues la falta de renta puede ser una razón primordial de la
privación de la capacidad de una persona”. 9
Hay otras diferencias muy significativas para entender el fenómeno
de la pobreza. En barrios pobres de alguna gran ciudad de América Latina
o del continente africano no hay áreas verdes, parques o espacios de
convivencia para los jóvenes. En barrios de personas que tienen medios de
subsistencia, en la misma gran ciudad, hay verdes, parques, instalaciones
polideportivas y espacios de recreación. Un niño de clase media, de familia
con medios de subsistencia, tiene acceso a la literatura, a la televisión por
suscripción, al estudio de lenguas extranjeras, a viajes de vacaciones, a ropa
a la moda, a fiestas de cumpleaños, a juguetes y a Internet10 .
La vida cotidiana de un niño pobre es bien diferente. Su espacio
lúdico es inmensamente reducido. Ese niño se transforma prematuramente
en adulto debido al exceso de violencia en el barrio donde vive, a veces
por la violencia doméstica, por el intenso trabajo en el hogar, por la falta
de atención de las escuelas, por la falta de material escolar y, de forma
definitiva, por el trabajo infantil – expresión máxima del proceso de
exclusión de ese niño.
Los adultos pobres generalmente están inmersos en el mercado de
trabajo informal, sin perspectivas, luchando para sobrevivir y ayudar a
los hijos a sobrevivir. Casi ninguno de ellos tiene acceso a los procesos de
construcción de la ciudadanía ni a la más mínima participación política
en las decisiones de sus ciudades, sus Estados o países. En el mejor de los
casos sirven de números manipulables y se les somete a intereses diversos,
contrarios a sus propios intereses. El resultado para los mayores puede
traducirse en un índice: menor expectativa de vida. Viven menos que los
9
10
18
SEN, A. Desenvolvimento como liberdade. São Paulo: Companhia das Letras, 2002. p. 109.
“La exclusión digital mantiene desconectada a, por lo menos, la mitad de la humanidad”.
MATSUURA, K. Op. Cit. p. 47.
más ricos. La expectativa media de vida en el mundo es de 66,9 años.
Para los países ricos, esa tasa es de 78,2 años; para los pobres, 51,9. Para
África sub-sahariana, 48,7 años11 .
Otro efecto visible de la pobreza es el de que los pobres dependen
estrechamente de la asistencia social. Ya desde su génesis, el estado social
se constituyó no como un instrumento de compensación de
oportunidades, sino como un modo de corregir y coaccionar a los
individuos pobres, considerados en su mayoría como ineptos o
vagabundos. La pobreza se entendía como un atributo del individuo y el
papel del Estado era el de corregir la situación con el instrumento de la
caridad y, sobre todo, de la coerción. A los pobres se les veía y percibía
como especies de marginales. Estaban al margen, eran ineptos por
características vistas como individuales y no sociales y colectivas.
“La asistencia a los pobres durante casi todo el siglo XIX permaneció acompañada
de medidas disciplinarias represivas que, aunque atenuadas temporalmente los últimos
veinte años del siglo XVIII, no fueron abolidas. (...) El control de la pobreza se
adjudicaba a una especie de policía de los pobres. A los ociosos y mendigos se les
internaba en casas de trabajo y corrección”.12
Durante mucho tiempo, tal caracterización de la pobreza estuvo en
boga de manera hegemónica en el mundo. Se hizo conocida entre los
especialistas la idea histórica de que la cuestión social sería un asunto de
policía. A los pobres del mundo se les veía y consideraba como individuos
incapaces o como marginales a los que se debía reprimir. La caridad y la
represión fueron pilares del control social durante los primeros siglos de
la modernidad.
Por los datos históricos se pueden percibir cambios significativos
en el tratamiento a lo pobres. En la segunda mitad del siglo XX la asistencia
social se transformó en un medio eficaz en la generación de relaciones
demagógicas y paternalistas entre los desamparados y el Estado. En ese
contexto, de importante instrumento de la democracia y de la libertad en
11
12
PNUD. Relatório do desenvolvimento humano. Brasília: PNUD, 2002.
ALBER, J. Le origine del Welfare State: teorie, ipotesi, e analisi empirica. Revista Italiana di
Scienza della Politica, v. 12, p. 420, 1982.
19
BOLSA-ESCOLA: Educación para enfrentar la pobreza
las sociedades occidentales, el voto se convirtió en un instrumento de
mero canje en detrimento de lo que seria el ideal democrático: la elección
racional a partir de intereses vinculados al futuro colectivo e individual.
Se cambia el voto por algún tipo de beneficio inmediato sin consecuencias
transformadoras para las estructuras económicas ni, inclusive, las
situaciones de pobreza.
“El gran desafío a enfrentar por las naciones coloniales (...) suponía dos premisas. De
un lado, el reconocimiento de un cierto paradigma de política moderna, entendida como
el mundo de los ciudadanos racionales y de los procedimientos públicos impersonales, un
mundo existente de hecho en los países desarrollados. De otro lado, la necesidad de
comprender una realidad social que se le enfrentaba, pues se basaba en parámetros
tradicionales de autoridad – personalizada y emocional –, que no podían ignorarse ni
menospreciarse, so pena de total fracaso.”13
Tal forma de relación entre el Estado y sus agentes políticos y los
pobres marcó, y todavía marca de manera clara, el espacio público
occidental, principalmente de los países considerados periféricos. Hay
un inmenso mercado político que se explota de forma sintomática. Los
trueques se están dando en función de las privaciones de los electores. Se
trata, definitivamente, de una relación de trueques, pero sobre bases muy
desiguales. La asistencia antes vista como una forma de coacción de los
más humildes ahora se entiende y practica como una importante fuente
de adhesiones y provecho político.
El diagnóstico de la situación indica que sería fundamental
reconstruir la práctica y la visión de asistencia social. Los pobres no deben
servir de instrumentos. Se tenía la primera visión de que eran pobres por
deméritos individuales y necesitaban ser corregidos. Posteriormente, se
les consideró necesarios para la reproducción de los poderes,
fundamentalmente de los poderes políticos. La transformación de las
prácticas asistenciales en políticas sociales efectivas debe, además de
considerar aspectos éticos, entender que el crecimiento de la pobreza y
de la desigualdad introduce desvíos sociales serios, los cuales tienen
13
20
GOMES, A. C. A política brasileira em busca da modernidade. In: NOVAIS, F. A. (Org.).
História da vida privada no Brasil. São Paulo: Companhia das Letras, 1998. p. 499.
impacto en la estructura de funcionamiento de las sociedades. Un ejemplo
sintomático de eso es el fenómeno de la violencia. La asociación del
imperativo ético del combate a la pobreza con la percepción pragmática
de las disfunciones sociales causadas con la generalización de la pobreza
debe ser el eje orientador de las nuevas políticas sociales.
Pobreza y Desigualdad
La modernización hizo más compleja la vida social. Una serie de
bienes de consumo que indujeron a los grupos sociales a tener deseos
más variados y complejos invadió la vida cotidiana. El ejemplo más
sintomático de ese fenómeno es el espacio doméstico. Antes un lugar
simple, considerado solamente como el locus de la intimidad y el reposo,
hoy el hogar es un espacio que comporta desde la intimidad hasta el
esparcimiento y los instrumentos de comunicación global.
El mundo social produjo una inmensa parafernalia de productos y
equipos generados por la innovación tecnológica constante e intensa, que
ahora se consideran imprescindibles para la vida humana. Con eso se
aumentó drásticamente la distancia entre los desposeídos y los que tienen
acceso a los bienes. Por eso, la definición de pobreza deberá tomar en
cuenta nuevas dimensiones de la vida social. Para clasificar a quien es
pobre y a quien no lo es, así como su grado de pobreza, los aspectos
simbólicos y materiales son elementos analíticos esenciales.
De esa forma, la desigualdad social no es exactamente un sinónimo
de pobreza, aunque son conceptos indisociables14 . La desigualdad asume
un papel fundamental para el nuevo entendimiento de la cuestión. En
hipótesis, se puede pensar en un país pobre, pero sin desigualdad social.
De la misma forma, se puede imaginar un país rico, mas con desigualdad.
Un país puede tener pobres y desigualdad. Un ejemplo contundente es el
de Brasil, un país con amplios recursos y elevado Producto Interno Bruto,
que presenta los mayores índices de desigualdad del mundo. Ese fenómeno
influye directamente en las disfunciones sociales. La desigualdad es motor
generador de disfunciones.
14
“Durante los últimos años del siglo XX, creció la conciencia de que pobreza e desigualdad son
problemas difícilmente disociables. Por pobreza se entiende el grado de elección de cada individuo.
La pobreza significa que las alternativas personales están inmovilizadas por embarazos de orden
económico y social”. UNESCO. Op. Cit. p. 27.
21
BOLSA-ESCOLA: Educación para enfrentar la pobreza
Lo que se observa en el mundo moderno es una inmensa desigualdad
planetaria: “(...) un planeta donde las desigualdades se profundizan y donde entre 5
mil millones de habitantes, apenas 500 millones viven cómodamente, mientras 4,5 mil
millones están privados de lo necesario. Es un planeta donde la fortuna de las 358
personas más ricas, dueñas de miles de millones de dólares, es superior a los ingresos
anuales de los 45% de habitantes más pobres, o sea, 2,6 mil millones de personas.”15
Actualmente, dos ideas sobre la pobreza son las más comunes. Una
considera el fenómeno inherente a la economía liberal, puesto que el
mercado tiene un alto grado de ineficiencia y de selectividad en la
distribución de las riquezas. La otra entiende la pobreza como fruto de
coyunturas económicas recesivas, generalmente causadas por la
interferencia del Estado en el mercado. A priori, se considera que tales
intervenciones generan ineficiencia en la economía. Por tanto, la pobreza
debe ser combatida por el laissez faire y por la educación de los individuos,
volviéndolos aptos para el mercado.
No obstante, lo que se observó en el mundo contemporáneo es
que el crecimiento económico por sí no distribuyó la riqueza, sea nacional
o mundial, a todos los segmentos de la sociedad. Es evidente que el mundo
de hoy es más cómodo, que la producción de alimentos con la intensa
mecanización creció asustadoramente, que los bienes transformaron a
los hogares en pequeñas fábricas que producen un bienestar nunca antes
visto en la historia. Sin embargo, millones de habitantes dispersos por el
mundo desarrollado y no desarrollado viven como habitantes medievales
desde el punto de vista del consumo. El binomio pobreza y desigualdad
determina las disfunciones.
El deseo de una vida mejor y más placentera está arraigado y se percibe
como único camino. Como es evidente que todos no podrán llegar a los
niveles de consumo de un hombre medio, la paradoja de la modernidad y del
mercado se impone. El equilibrio de los deseos y de las privaciones necesita
un agente exterior mediador. Ese agente es la unión del Estado y de la sociedad
civil, dos entidades que forman parte de aquello que se denominó sociedad
moderna. Y las acciones deben incidir no solo sobre el combate – en el
15
22
RAMONET, I. Geopolítica do caos. Petrópolis, RJ: Vozes, 1998. p. 155.
sentido estricto- de la pobreza con distribución de ingresos, sino también
sobre el equilibrio de las tensiones derivadas de la desigualdad social. Desde
el punto de vista ético, las desigualdades se deben reducir y controlar.
La concepción de que la pobreza y de la desigualdad resultan de las
imperfecciones del mercado y de que su combate es un problema del
Estado y de la sociedad civil deriva de la percepción de que el mundo
contemporáneo, desde el punto de vista de la organización social, es el
resultado de la evolución de tres derechos básicos: derechos civiles,
derechos políticos y derechos sociales. Las principales luchas políticas,
desde la Independencia Americana y la Revolución Francesa hasta los
movimientos más recientes se libraron por lograr el establecimiento de
alguna de esas modalidades de derecho o, inclusive, de todas ellas.
De acuerdo con la interpretación propuesta por diversos estudiosos
de la política y de la sociedad, la contemporaneidad se puede describir
como la “Era de los Derechos”. La secuencia clásica en que tales derechos
se establecieron, especialmente en Europa y después en los Estados
Unidos, en primer lugar los derechos civiles, en segundo los derechos
políticos y, por último, la conquista de los derechos sociales.
Los derechos civiles fueron el resultado de la lucha librada
especialmente en Europa contra el absolutismo personificado por las
monarquías de derecho divino. De manera general, los derechos civiles
son aquellos fundamentales para la vida, la libertad, la propiedad, la
igualdad ante a ley. Se manifiestan en la garantía de circular, de escoger el
trabajo, de manifestar el pensamiento, de organizarse colectivamente, de
la inviolabilidad del hogar y de la correspondencia, de ser preso apenas
por una autoridad competente, de no ser condenado sin proceso legal
regular. El fundamento para la definición de los derechos civiles es la
noción de igualdad entre los hombres. Inicialmente, emergieron en
sociedades marcadas por la desigualdad basada en criterios nobiliarios,
donde hasta la distribución de la riqueza se realizaba sobre la base de la
condición de nacimiento del individuo.
Los derechos políticos están relacionados con luchas promovidas
especialmente por las capas populares a lo largo del siglo XIX y principios
del XX, para garantizar una participación en condiciones iguales en la esfera
de la política. Los derechos políticos, de manera general, consisten en la
prerrogativa de organizar partidos políticos, el derecho de votar y de ser
23
BOLSA-ESCOLA: Educación para enfrentar la pobreza
votado. Tales derechos tienen en los partidos políticos y los parlamentos
libres y representativos sus principales instituciones. Son ellos los que le
dan legitimidad a la organización política de la sociedad.
Los derechos sociales los define la participación de todos en la riqueza
del país. En ellos se incluyen los derechos a la educación, a la información, al
trabajo, al salario justo, a la salud, a la vivienda, a la alimentación, a la cultura,
a la recreación y a la jubilación. La materialización de los derechos sociales
permite que las sociedades reduzcan los excesos de desigualdad y garanticen
un mínimo de bienestar para todos. Los derechos sociales garantizan un
mínimo de cohesión social sin la cual cualquier sociedad humana se desfigura
y se disuelve. La idea central en la que se basan es la de la justicia social.
“La aceptación del carácter social de la metrópoli abarca mucho más que simples
cuestiones de alimentación básica, vivienda, asistencia médica, limpieza de las calles
y seguridad en parques y jardines. Envuelve también otra dimensión, que es la del
arte y de la planificación”.16
La definición clásica de la pobreza – que toma en consideración solo
las variables alimentación, vestuario y vivienda – es, por tanto, insuficiente
para describir o, incluso, cuantificar el fenómeno de la existencia de pobres
en la sociedad pos-industrial. La nueva definición debe tomar en cuenta los
tres ejes de derechos conquistados en la modernidad; en otras palabras,
articular analíticamente pobreza y desigualdad con los derechos civiles,
políticos y sociales. Cuando hay diferenciaciones de tratamiento entre las
personas ante cualquiera de los derechos, se da una situación aguda de
desigualdad social. Cuando un individuo se ve privado de cualquiera de los
derechos, se da una situación de pobreza.
Es necesario introducir otros elementos definidores de lo que quiere
decir ser pobre, así como para mesurar las desigualdades sociales, puesto
que los deseos y las necesidades aumentaron drásticamente y tienden al
infinito. Se puede afirmar con algún grado de certidumbre que en la sociedad
mundial pos-industrial una nación se considerará justa solo cuando sus
habitantes tengan garantizados todos estos derechos fundamentales: los
civiles, los políticos y los sociales.
16
24
GALBRAITH, J. K. A era da incerteza. São Paulo: Pioneira, 1982. p. 329.
Los no pobres son aquellos que tienen acceso a la salud de calidad,
al transporte eficiente, a la vivienda, a la seguridad pública, a la educación
de calidad, así como la oportunidad de, por lo menos, tener contacto con
los bienes culturales y estéticos de la humanidad y la garantía de los
derechos fundamentales. Aunque exista la garantía de todo eso, todavía
puede haber desigualdad social y, si esta es intensa, sobrevendrán
disfunciones tales como la violencia. Por tanto, hay que añadir que una
sociedad equilibrada y funcionando adecuadamente tiene que garantizar
los mínimos necesarios además de controlar las desigualdades.
Es un hecho que la forma de producir del mundo occidental fue
pródiga en inventar y materializar artefactos para el confort de la vida
humana en las grandes metrópolis. Por otro lado, creó nichos de extrema
pobreza, donde viven personas sin acceso al conjunto de bienes esenciales,
materiales o culturales, necesarios para romper la condición de miseria.
Pobreza, Desigualdad y Exclusión Social
Los procesos de aumento de las desigualdades sociales y de la pobreza
están engendrando un nuevo fenómeno aún más radical. Hay conjuntos de
personas sometidas a una situación de pobreza y desigualdad tan intensas
que corren el riesgo de desagregarse socialmente. Están siendo desgarradas
de la estructura moral, económica y social. Están siendo excluidas.17
Ese nuevo fenómeno se denomina, generalmente, exclusión social.
Son conjuntos de personas a las que cada vez más se les considerada
menos y, en la práctica, están en situación de abandono. Se les ve como
impotentes e inútiles para la generación de bienes económicos y simbólicos
culturales para el mundo. Ese efecto radical de la pobreza y de la
desigualdad es el más inaceptable éticamente. Se trata de un proceso de
rechazo del otro. Se les niegan los derechos fundamentales a los demás.
En el mundo moderno ya comienzan a surgir de forma intensa ejemplos
que demuestran esa situación.
Cuando un policía invade sin mandato judicial una casa en algún
barrio pobre y no hace lo mismo en otro barrio de personas con medios
de subsistencia o ricas, hay una clara evidencia de exclusión social. Se
17
“En efecto, en ese aspecto, el mundo de este final de siglo se estructura a partir del modelo del
archipiélago: en el Norte, islas numéricamente crecientes de pobres y excluidos; en el Sur, islotes
cada vez más concentradas de ricos y acomodados.” RAMONET, I. Op. Cit. p. 154.
25
BOLSA-ESCOLA: Educación para enfrentar la pobreza
tiene exclusión social cuando grupos de exterminio asesinan a niños y
adolescentes de las calles mientras duermen. De la misma forma, los barcos
que salen de países africanos en dirección a Europa abarrotados de
ciudadanos que huyen del hambre y de la dificultad de acceso a los
modernos medicamentos de combate al SIDA por parte de millones de
africanos enfermos son también ejemplos de exclusión social.
La verdad es que existen grupos sociales al margen de los derechos
civiles, sociales y políticos. Son inmensamente pobres, sufren un intenso
proceso de desigualdad y se están volviendo “desemejantes”. Desarrollan
otras estrategias de socialización y están fuera de la esfera productiva. Se
puede formular la hipótesis de que en el futuro, con la intensificación del
proceso de exclusión social, surgirán en el mundo tipos diferentes de
seres humanos en sus aspectos esenciales. La promesa de igualdad de
oportunidades de la modernidad está destruida internamente y amenazada
frontalmente por el fenómeno de la exclusión social.
“Si la democracia de la Grecia antigua excluía a los esclavos, a las mujeres y a los
extranjeros, siendo, por tanto, limitada, la democracia moderna está asentada en el principio
de que todos los hombres son iguales y, por eso, miembros por derecho del espacio público
y de la gestión de los bienes comunes. De cierta forma, la exclusión social (...) es una
amenaza constante, simultáneamente, a la existencia del espacio de iguales y a la inexistencia
de exterioridades, características intrínsecas de la sociedad moderna (...) La constitución
de la exclusión social es hoy la mayor amenaza a la construcción de la sociedad moderna,
una amenaza directa a su ideario de igualdad (...)”.18
Se corre el riesgo de que en un proceso de intensificación de la
exclusión, la sociedad moderna considere a los excluidos objetos
desechables. No forman parte del proceso de producción ni de consumo.
No están entre los que se pueden entender como semejantes. No viven,
apenas sobreviven. Su cotidiano se resume a la preservación de la vida, al
mantenimiento biológico.19
18
19
26
NASCIMENTO, E. P. Dos excluídos necessários aos excluídos desnecessários. In:
BURSZTYN, M. (Org.). No meio da rua: nômades, excluídos e viradores. Rio de Janeiro:
Garamond, 2000. p. 56.
ESCOREL, S. Vivendo de teimosos: moradores de rua da cidade do Rio de Janeiro. In:
Idem. p. 139.
Hoy, el gran desafío ético de la humanidad es conseguir romper ese
ciclo de desemejanza; es poder reincluir a esos ciudadanos; es retirarlos del
proceso de cosificación, del proceso de transformación en no-humanos,
dentro de lo que se entiende modernamente como humanidad.
INCLUSIÓN SOCIAL, RENTAS MÍNIMAS Y BOLSAESCOLA
Inclusión Social
En un rápido análisis de las teorías sobre el desafío de la inclusión
social por medio del trabajo para los países ricos, se perciben las
dificultades para encontrar respuestas a esa cuestión insertada en el mundo
pos-década de 197020 . A título de ejemplo, tenemos el planteamiento
anterior a los anos 70, que asociaba la erradicación de la pobreza a la
elevación de los niveles generales de educación formal de los individuos,
que les permitiría una mejor calificación para insertarse en el mundo
laboral, generando mayor productividad, con ventajas para la rentabilidad
del capital y para la masa salarial. Esas recomendaciones se materializaron
de forma contundente en los llamados tigres asiáticos.
Pero hay que considerar una nueva contradicción determinante en
el mundo de la producción. Diversos estudios empíricos comprueban
que desde 1970, el aumento en la curva de la productividad en los países
del centro no se asocia en el mismo ritmo al aumento de los puestos de
trabajo y al de la masa salarial.
El nuevo fenómeno se establece como la reducción de la necesidad
del trabajo humano para el aumento de la productividad, puesto que los
cambios en el proceso de producción y la innovación tecnológica reducen
20
“En cuanto a la pobreza y a la miseria, en la década de 1980 muchos de los países más ricos y
desarrollados se sorprendieron otra vez acostumbrándose a la visión diaria de mendigos en las
calles, e incluso al espectáculo más chocante de desabrigados protegiéndose en vanos de puertas y
cajas de cartón (...) En el Reino Unido (1989), 400 mil personas fueron oficialmente clasificadas
como ‘sin techo’. ¿Quién, en la década de 1950, o inclusive a principios de la de 1970 habría
esperado eso?” HOBSBAWM, E. Era dos extremos: o breve século XX, 1914-1991. São Paulo:
Companhia das Letras, 1999. p. 396.
27
BOLSA-ESCOLA: Educación para enfrentar la pobreza
la necesidad de mano de obra intensiva. El proceso de innovación
tecnológica constante y la comunicación en tiempo real han generado
desempleo estructural. En la economía mundial occidental, dominada
por la mercancía, las últimas décadas han sido configuradas por una
situación paradójica: la participación cada vez menor del trabajo humano
en la producción de bienes.
“La historia de los veinte años posteriores a 1973 es la de un mundo que perdió sus
referencias y resbaló hacia la inestabilidad y la crisis. Sin embargo, hasta la década
de 1980 no estaba claro cómo los cimientos de la Era de Oro habían desmoronado
irrecuperablemente. (...) El desempleo en Europa Occidental subió de una media de
1,5% en la década de 1960 a 4,2% en la de 1970. En el auge del boom a fines de
la década de 1980, estaba en una media de 9,2% en la Comunidad Europea y en
1993 era de 11%”.21
La paradoja descrita arriba genera dificultades para las políticas
estatales de combate a la pobreza. Eso ocurre porque el Estado está preso
al dinero para financiar sus programas. Él tiene que obtener recursos en el
mercado para hacerle frente a las demandas sociales. A lo largo del tiempo,
lo que viene ocurriendo es el crecimiento del volumen de obligaciones
asumidas por el Estado en una escala que la recaudación no empareja por
medio de sus formas clásicas. Los analistas más radicales afirman que la
dependencia de la forma dinero para ganarse la vida exacerba la paradoja
de una sociedad preparada para producir grandes cantidades de riqueza,
pero también generadora de pobres, desigualdad y exclusión social.
En esa fase es importante una diferenciación analítica e histórica.
Los países del llamado Primer Mundo generan sus pobres a partir de la
contradicción descrita arriba: productividad y generación de puestos de
trabajo. Por otro lado, en los países conocidos como periféricos, como
Brasil, por ejemplo, parece haber un espacio significativo para el
crecimiento económico con gran necesidad de mano de obra. Eso es
particularmente visible en la necesidad de infraestructura que tienen tales
países como en la construcción de puentes, carreteras, construcción civil
y saneamiento básico; o sea, sectores clásicamente empleadores.
21
28
Idem. P. 395-396.
Para los países del centro, la historia es diferente. Ellos
experimentan exclusión social directamente asociada a la crisis del
desempleo estructural, causada por las innovaciones tecnológicas. Ese
hecho es el que genera las actuales desigualdades y la nueva exclusión
social. Sin embargo, hay en esos países redes de protección social. Lo
que se tiene claro es que los accesos a los servicios esenciales, tales
como educación y salud, ya están garantizados, sea por el Estado, sea
por formas mixtas entre el Estado y el mundo privado. No se debe
olvidar que los mínimos necesarios para una vida considerada digna
están asegurados en los países del centro. En términos concretos, para
citar solamente un ejemplo, sus niños ya están en las escuelas y presentes
en las aulas de forma asidua. En los países periféricos eso no sucede.
Parte significativa de los niños no está en la escuela y muchos de ellos
suelen abandonar las salas de aula, principalmente los niños de las
familias más pobres entre las más pobres.
Dicho de otro modo, se puede afirmar que la exclusión social y la
desigualdad en los países más pobres tienen otras razones, incluyendo
la del desempleo estructural. Esas razones se refieren a los accesos a las
redes básicas de servicio y a los derechos civiles, sociales y políticos. El
pobre europeo, mal o bien, no muere en colas de hospitales, ni vive en
barrios sin saneamiento básico, ni carece de acceso a la educación de
calidad. El excluido africano no tiene ninguna protección en términos
de salud y educación, además de vivir en lugares sin estructura sanitaria
ni seguridad pública. Hay mucho por hacer.
Además, los países de la periferia tienen que crecer mucho en
términos económicos, principalmente en los sectores clásicamente
empleadores de mano de obra. Esos países todavía necesitan enormes
cantidades de mano de obra calificada. La educación entra como
estrategia de combate a la exclusión y a la pobreza. Por todo eso, se
puede afirmar, con razonable certeza, que hay caminos abiertos para el
crecimiento económico de los países periféricos, pero tal crecimiento
se debe orientar hacia el combate a la pobreza, a las desigualdades
sociales y a la exclusión social. Solo el crecimiento económico no
corregirá tales desvíos. Es necesaria la intervención real por medio de
políticas sociales.
29
BOLSA-ESCOLA: Educación para enfrentar la pobreza
Renta Mínima
Diversos estudiosos se entregaron a lo largo de los años a la
investigación de formas de combatir las inequidades del desequilibrio
de la distribución de las riquezas y la existencia de pobres en el mundo.
Las diversas maneras de superar la pobreza y disminuir las desigualdades
sociales pueden ejemplificarse con los programas de renta mínima. Son
propuestas, en general, de transferencia de renta universal para los
pobres. En su mayoría se constituyen como derecho subjetivo,
condicional y subsidiario, si bien existen diferenciaciones importantes
en los detalles de las mismas.
De modo sintético, la garantía de renta mínima funciona como
una especie de mecanismo de protección social a los más pobres. Basado
en las ideas de Thomas Moore, en su libro Utopía (1516), la primera
propuesta en esos términos, elaborada por Juan Luis Vivès para la ciudad
de Bruges, data de 1526. Presentes en los escritos de Marx y Keines, a
principios del siglo XX, en los textos de Bertrand Russel y, en la segunda
mitad del mismo siglo, en las elaboraciones del Impuesto Negativo, de
Milton y Rose Friedmam, de la Renta Mínima Universal, de Alain Minc y
Keit Robert, y del Maximin, de Rawls, tales propuestas se diseminaron
por todo el mundo. Las contribuciones socialistas a los programas de
renta mínima fueron denominadas mecanismo de repartición de renta.
Son ejemplos la Renta Social, de André Gorz, y el Segundo Cheque, de Guy
Aznar. Otro conjunto de propuestas se refiere al objetivo de reinserción
del trabajador en el mercado. El ejemplo más significativo es la Renta
Mínima de Inserción, implementada en Francia.22
Dinamarca (1933), Gran-Bretaña (1948), Alemania (1961),
Holanda (1963), Bélgica (1974), EUA (1975), Irlanda (1977),
Luxemburgo (1986), Francia (1988), España (1988) y Portugal (1996)
son algunos de los países donde se implantaron programas semejantes
a las primeras elaboraciones. En 1989, la Unión Europea recomendó
en su Carta Social la extensión de la renta mínima a todos sus países
22
30
SUPLICY, E. M. Renda de cidadania: a saída é pela porta. São Paulo: Cortez: Fundação Perseu Abramo,
2002.
miembros. En 1996, un grupo de economistas crea la Red Europea de
Renta Básica – BIEN, como foro para debatir las experiencias de esos
tipos de programa.23
En Brasil, los primeros que proponen una renta mínima en la
forma de un impuesto negativo fueron los economistas Antonio Maria
Silveira, en 1975, y Edmar Bacha y Roberto Mangabeira Unger, en 1978.
El 6 de diciembre de 1991, el Senado Federal aprobó un proyecto del
economista y senador brasileño, Eduardo Suplicy, pero nunca se
implementó. Solo el 3 de diciembre de 1996, la Cámara de los Diputados
aprobó otro proyecto de renta mínima, diferente y menos osado que el
del Senado Federal, elaborado por el diputado, Nelson Marchezan.
Después de pasar por los trámites legislativos, el proyecto fue aprobado
en noviembre de 1997 y sancionado por el Presidente de la República
brasileña el 10 de diciembre del mismo año.
Lejos de ser unanimidad, los proyectos de renta mínima sufren
críticas intensas en el debate sobre el combate a la pobreza y a la
desigualdad social. Entre ellas se pueden destacar tres. La primera se
refiere a la incertidumbre con relación al criterio de incondicionalidad
para el recibimiento de una renta de subsistencia, generando desvíos de
foco en el combate a la pobreza. La segunda es el hecho de que algunas
proyecciones indican que el programa desestabilizaría aún más el mundo
del trabajo, generando más informalidad y la quiebra de las protecciones
sociales. De esa forma, se substituiría el trabajo por el asistencialismo.
La tercera se refiere a las profundas incertidumbres sobre la cuestión
de una renta que sea complementaria o substitutiva.
La focalización de los proyectos de renta mínima también se critica
mucho en Brasil por tener como público-meta básicamente a la
población pobre que vive en los nichos de miseria de las grandes
ciudades, excluyéndose a los pobres de áreas muy pobres en el medio
rural. En otros términos, si el programa no es universal, tropieza
23
PAUGAM, S. L’Éurope face à la pauvreté: les experiences nationales de revenu minimum. Paris: Ministère
de l’Émploi et de la Solidarité. 1999.
31
BOLSA-ESCOLA: Educación para enfrentar la pobreza
claramente con las delimitaciones de lo que es ser pobre y donde se
localizan los pobres en las complejas diferencias regionales, así como
con las casi inevitables ocurrencias de injusticia.
“No tiene sentido discriminar a pobres de áreas ricas de pobres de áreas pobres y
solo atender a los primeros, aunque se deba exigir un mayor esfuerzo fiscal de las
localidades donde hay mayor capacidad contributiva, implicando mayor participación
de los gobiernos locales de áreas ricas en el financiamiento de un conjunto más
amplio de políticas sociales”. 24
En América da Latina es usual la existencia de disfunciones en la
focalización de las políticas sociales. Normalmente, los beneficiarios
no son los más pobres entre los pobres. Para la corrección de esa
inequidad, es recomendable que el programa de renta mínima se
desarrolle a través de mecanismos e instrumentos poderosos para
identificar correctamente donde están y quienes son los más pobres
entre los pobres. Al mismo tiempo, se deberían concentrar los recursos
entre estos últimos. Se puede afirmar con certeza que los problemas
enfrentados por América Latina en el combate a la pobreza no se
restringen al volumen de recursos aplicados para ese fin. Buena parte
de los recursos se desperdicia en la mala focalización y en una estructura
burocrática cara, sin mencionar la corrupción y el desvío de
consignaciones de sus objetivos primordiales (Barros, 2000).
Finalmente, es posible afirmar que los programas de garantía de
renta mínima, aplicados de forma aislada, no actúan efectivamente para
romper los ciclos generacionales de pobreza, puesto que no inciden
directamente en las causas del fenómeno de la pobreza y de la desigualdad
en los países pobres. Esas condiciones no representan solo una cuestión
de renta. Por más alta que sea, ninguna renta distribuida a los más pobres
podría garantizar el mínimo de bienes y accesos a servicios básicos de
calidad necesarios, según los parámetros modernos, para salir de la
condición de pobreza y de la exclusión social.
24
32
LAVINAS, L. Programa de garantia de renda mínima e ação coordenada de combate à pobreza. Brasília:
IPEA, 1998. p. 14.
Para convertirse en un poderoso instrumento de combate a la
pobreza y a la desigualdad, la renta mínima debería estar asociada a otras
políticas sociales. Una familia pobre que tenga una renta mínima, pero
que viva en un barrio sin saneamiento básico, tenga hijos sin acceso a la
enseñanza fundamental, no tenga salud adecuada, no participe de forma
protagónica en la esfera de la política y esté sometida a la arbitrariedad de
las acciones policiales, continua en un proceso de pobreza, desigualdad
social e, incluso, de exclusión.
“Para evitar que los beneficiarios de los programas de renta mínima vuelvan a su
condición de pobreza anterior, son necesarias la articulación y la integración de otras
acciones sociales que tengan como objetivo la conquista de autonomía”.25
En términos de estrategia de políticas sociales, que deben asociar el
imperativo ético del combate a la pobreza a la percepción pragmática de
las disfunciones sociales causadas con su generalización, es fundamental
articular la atención inmediata a la política de renta mínima con otras
dimensiones y parámetros capaces de interferir directamente y estructurar
un futuro de garantía de oportunidades y de capitales sociales más perennes,
tales como la educación. Eso se traduce en el combate a la pobreza a largo
plazo e interfiere en los mecanismos de reproducción de esa pobreza. En
términos colectivos, se podrían modificar grandes estructuras y, al propio
tiempo, insertar nuevos sujetos en las esferas de los derechos fundamentales
y en la esfera del consumo y de la producción. En otras palabras, hace falta
asociar la renta mínima a los derechos a la educación, a la salud, a la seguridad
y a la ciudadanía material y simbólica.
“El crecimiento es una prioridad lógica. (...) en el caso de la situación brasileña y
en el del mundo subdesarrollado en general, hacen falta más crecimiento, más
riqueza y más empleos. Para eso son necesarias muchas cosas: inversiones, políticas
económicas, investigación y desarrollo, entrenamiento adecuado. (...) El hecho de
admitir que hay una prioridad lógica de crecimiento no significa que tengamos que
esperar el crecimiento para comenzar a hacer la redistribución necesaria, inclusive
25
Idem, p. 18.
33
BOLSA-ESCOLA: Educación para enfrentar la pobreza
porque a medio y largo plazos, la redistribución tiene efectos sobre la eficiencia.
(...) fija la población, evitando la super población de las regiones urbanas (...) tiene
un efecto importante en la mejora de la salud (...) y la educación. Si los niños van
a la escuela y están bien alimentados, esto tiene el impacto de fortalecer el crecimiento
del país. A pesar de la prioridad lógica del crecimiento, hacer una redistribución
inteligente es una gran contribución para el crecimiento.” 26
Para los países de la periferia, hacen falta estrategias que garanticen
el avance de las personas individualmente y el desarrollo cualitativo de la
producción y de las colectividades. La renta es solo una estrategia para la
supervivencia. Es necesario mucho más. El mayor ejemplo de programa
social en el sentido de articulación de asistencia social inmediata e inversión
en el futuro es la Bolsa-Escola. Al mismo tiempo que les garantiza una
beca a las familias excluidas, implementa la posibilidad de que los hijos de
esas familias puedan estudiar y mejorar sus posibilidades de colocación en
el mercado de trabajo futuro. También contribuye a que, en el porvenir,
haya saltos cualitativos en la mano de obra, se generen mayor
productividad y consumo y se produzca mayor desarrollo.
Bolsa-Escola
El programa Bolsa-Escola es superior a los programas de renta
mínima porque integra, de forma estratégica, la complementación de renta
al acceso universal a la educación al tiempo que combate el abandono
escolar. Es decir, incide directamente en el combate a la pobreza y en la
mejoría de los índices de escolaridad a la vez que interfiere directamente
en los ciclos generacionales de pobreza. Es evidente que si se le asocia a
otras políticas, se convierte en el mayor y más robusto programa de
combate a la pobreza que se haya pensado y aplicado.
Independientemente de todas las cuestiones estructurales del nuevo
modo de producir de la humanidad occidental, Brasil, como ejemplo, es
una nación sui generis, así como otros países que luchan para desarrollarse.
Conviven en su interior personas de tiempos diferentes. Para el nordestino
del semiárido, que vive en un ambiente inhóspito, donde la lucha contra
26
34
PARIJS, V. Entrevista para o Jornal Folha de São Paulo, 25 ago. 2002.
la naturaleza por la supervivencia es todavía la tónica, se puede referir a
los siglos XVIII o XIX. El paulista o el carioca que habitan en megalópolis
están frente a las grandes contradicciones del mundo del siglo XX:
violencia urbana, caos en el tráfico, en fin, problemas de urbanización.
En el siglo XXI, se tienen modernos condominios urbanos con acceso a
Internet, edificios inteligentes, robótica y sistemas sofisticados de
seguridad, salud y educación privadas. Combatir esa compleja desigualdad
es un desafío para el futuro, más aún si se consideran los accesos desiguales
a los derechos fundamentales.
Tradicionalmente, las políticas de combate a la pobreza en Brasil
simplifican a los pobres y sus situaciones. El programa Bolsa-Escola rompe
con esa tradición. No se localiza en el terreno de las políticas residuales y
compensatorias. La originalidad impactante de la Bolsa-Escola es su
fundamento educacional. En esa diferencia radica la dimensión innovadora
del programa.
En ese sentido, se da un primer paso hacia la consolidación de los
derechos fundamentales de la sociedad moderna. Estar en la escuela
significa, de forma inmediata, acceso a un derecho social de la educación y
puede significar, a medio y largo plazo, avances en los derechos políticos y
civiles. Tendrán que darse otros pasos hacia la mejoría de las escuelas y de
la enseñanza para la potenciación de los efectos de la inserción de los niños
pobres en la escuela a través del Programa Bolsa-Escola.
Las Naciones Unidas han sugerido medidas efectivas para mejorar
los sistemas educacionales y la propia calidad de la enseñanza. En resumen,
se pueden citar algunas de esas medidas. Primero, es preciso desarrollar
una educación con métodos y contenidos adaptados a las realidades
sociales y culturales de cada país. Segundo, desarrollar servicios de
educación básica accesibles a todos, con énfasis en los más pobres. Tercero,
movilizar las modernas tecnologías de información y de comunicación
para todos. Cuarto, sustituir estructuras educacionales costosas, rígidas y
culturalmente enajenantes por sistemas de distribución más flexibles,
diversificados y al alcance de todos.27
27
MATSUURA, K. Op. Cit. p. 23.
35
BOLSA-ESCOLA: Educación para enfrentar la pobreza
La asociación del programa Bolsa-Escola a esas medidas tendrá
mayores posibilidades de impacto en el desarrollo sustentable y en el
combate a la pobreza, la desigualdad y la exclusión para eliminarlas. El
programa apunta hacia la autonomía, pues sus efectos incide en el
combate a las causas de la pobreza. El objetivo es romper el ciclo retro
alimentador de la miseria, donde pobreza y miseria acaban generando
más pobreza y miseria.
Los beneficiarios son niños de familias muy pobres, que
abandonarían el sistema escolar sin la beca mensual, manteniendo la
misma baja escolaridad de sus padres y, consecuentemente, ingresando
en el mercado de trabajo futuro, en la mejor de las hipótesis, en las
mismas condiciones que la mayoría de sus familias. La lógica es elevar
el grado de escolaridad de los niños para aumentar e, incluso, equilibrar
las oportunidades. La Bolsa-Escola consiste en transferir un recurso
mensual para las familias excluidas con la contrapartida de que todos
los hijos en edad escolar estén asistiendo a clases, por lo menos, 90%
de los días lectivos.
Los próximos capítulos de este libro serán dedicados a contar la
historia de la idea de la Bolsa-Escola, al desarrollo del programa en varias
partes del mundo, a sus impactos entre las familias excluidas, a los sistemas
de control y seguimiento de sus efectos y a las potencialidades de sus
formas de reproducción.
36
2.
BREVE HISTORIA DE LA BOLSA-ESCOLA
“En algunas áreas de Brasil el programa de la BolsaEscola deposita una beca mensual en una cuenta familiar.
Dicha importancia se puede extraer sólo después que la
niña o el niño haya concluido exitosamente cuatro años de
escuela. (...) Estos son ejemplos que verdaderamente
inspiran y yo podría dar muchísimos más ”.
(Kofi Annan, abril, 2000).28
Concebida en 1987, en el Núcleo de Estudios de Brasil Contemporáneo
de la Universidad de Brasilia29 (UnB), la Bolsa-Escola tiene una historia de
éxito. En todos los lugares donde ha sido adoptado el programa está
contribuyendo a que los niños pobres permanezcan en las aulas. Formulado
hace 15 años e implementado por primera vez en Brasil hace siete, esta
iniciativa representa también una intensa transformación en el modo y en la
concepción de las políticas sociales llevadas a la práctica.
Con la Bolsa-Escola, tanto la lógica del combate a la exclusión social
como el entendimiento de la cuestión se transformaron radicalmente. El
programa rompe con la tradición del paternalismo y del populismo en las
políticas públicas. Articula de forma ingeniosa la renta directa para las
familias excluidas y exige como contrapartida la permanencia de los hijos
en la escuela. La Beca escuela supera inclusive a los programas basados
en propuestas de renta mínima.
El Núcleo de Estudios del Brasil Contemporáneo, creado en 1986
en la UnB, es un grupo de reflexión sobre asuntos de la realidad brasileña.
28
29
ANNAN, K. Building a Partnership for Girls’ Education. In: WORLD EDUCATION FORUM.
Address. Dakar, 26 April, 2000. Dakar: UNESCO, 2000.
WAISELFISZ, J. Op. Cit. p. 33-40.
37
BOLSA-ESCOLA: Educación para enfrentar la pobreza
Funciona dentro del Centro de Estudios Avanzados Multidisciplinarios de
la Universidad. Fue en ese núcleo donde se iniciaron los debates que
redundarían en las formulaciones iniciales de la propuesta de Bolsa-Escola30 .
En aquella época, intelectuales, profesores, alumnos y miembros externos
a la institución se reunían, una vez por semana, con el objetivo de reflexionar
sobre los grandes problemas nacionales y formular políticas para resolverlos.
Era un esfuerzo para crear ideas factibles, asequibles y eficientes en la solución
de los problemas brasileños.
Desde el inicio de los trabajos, el Núcleo tomó la situación de la
educación básica como problema más inmediato y pasó a debatir
soluciones que permitiesen universalizar la escuela para todos los niños y
jóvenes brasileños hasta el final de la enseñanza media y garantizarles la
máxima calidad. Conviene indicar que los datos escolares de Brasil en los
años de 1980, no eran muy animadores: la tasa media de matrícula en la
enseñanza básica al final de la década era de aproximadamente 85%, y
existían en el país 15% de niños analfabetos de 10 a 14 años.
En una de las reuniones del Núcleo, a principios de 1987, Cristovam
Buarque, su coordinador, exponía su preocupación con el acceso a la
educación. Partiendo del presupuesto de que hay una fuerte correlación
entre las altas tasas de evasión escolar y la pobreza de los niños que
abandonan las escuelas, al profesor se le hizo la siguiente pregunta: “Si los
niños no estudian porque las familias son pobres, por qué no pagarles a los padres
para que los hijos no falten a las clases?”.
Las reacciones a ese cuestionamiento fueron diversas. Los argumentos
contrarios versaban sobre los siguientes aspectos: se presumía un alto costo
para la ejecución de la propuesta; se dudaba de los impactos de un programa
de ese tipo, así como de su desarrollo nacional; se argumentaba que ya sería
una obligación de las familias enviar a sus hijos para la escuela; se temía el
crecimiento de la natalidad; se suponía que una política en tales moldes
produciría incentivos adversos al trabajo de los padres; se pensaba en la
posibilidad de que las familias utilizaran el dinero para otros fines y no en
la educación de los hijos, entre otras.
30
38
SUPLICY, E. M. Op. Cit. p. 125.
Tras las intensas discusiones sobre esos argumentos, se llegó a
algunas verificaciones que reforzaban la Bolsa-Escola como propuesta
viable. Algunas de ellas: sería un programa que se pareciera al incentivo
del postgrado (becas de estudios para maestros y doctores) practicado en
Brasil hacía años; se estimó el costo en 1% del presupuesto de la Unión;
se pensó en pagar por familia y no por niño, lo cual no incentivaría el
aumento de la natalidad; entre las familias pobres la cuestión de enviar a
los hijos a la escuela no es una cuestión moral o de mera obligación legal,
a veces las familias muy pobres necesitan la renta obtenida en el trabajo
infantil para sobrevivir; los miembros de las familias excluidas no trabajan,
no por desinterés esencial al trabajo, sino porque no hay trabajo; en caso
de que no tuviesen la Bolsa-Escola, estarían igualmente desempleados.
Al realizarse el pago del beneficio directamente a las madres, se alcanzaría
el objetivo de que los recursos se utilizaran con libertad, asegurando su
mejor uso en función de toda la familia.
La idea se fue consolidando poco a poco, seguida de otras que vinieron
después y que fueron formuladas por el coordinador del Núcleo, en un
documento mimeografiado de 1987, titulado “Una Agenda para Brasil – Cien
medidas para cambiar Brasil”, que circuló entre los miembros. En 1990, ese
documento se transformó en un libro mal encuadernado con el título de
“La Revolución en las Prioridades – de la Modernidad-Técnica a la ModernidadÉtica”. En 1993, dicho documento se le entregó a una editora y fue lanzado
como libro a principios de 1994.
El libro “La Revolución en las Prioridades” propone soluciones para la
reorientación del modelo de desarrollo brasileño. Su argumento central
sugiere la opción por una “modernidad ética” y el abandono de la
“modernidad técnica”. Ofrece 103 ideas de medidas para reformar Brasil,
divididas en diez grandes prioridades que contemplan desde la
“Educación” hasta la “Soberanía Nacional”.
La primera de las prioridades, “Modernidad es una población educada y
culta”, contaba con 33 medidas, entre ellas la Bolsa-Escola, que en el texto
no estaba designada de esa forma. El nombre surgiría solamente en 1994.
Lo que se proponía objetivamente era la creación de un sistema de atención
a los niños en edad preescolar, la garantía de una beca para cada familia
con hijos en la escuela pública y la implementación del Ahorro Escolar
para alumnos de la red oficial de enseñanza.
39
BOLSA-ESCOLA: Educación para enfrentar la pobreza
En 1987, se esbozó la concepción general de la Bolsa-Escola como
propuesta para combatir el trabajo infantil y garantizar la universalidad
de la educación básica a todos los niños, por medio de la concesión de
becas a las familias pobres, mediante la contrapartida de que los hijos en
edad escolar frecuenten la escuela regularmente.
Como se concibió la Bolsa-Escola en 1987
“La solución está en la garantía de becas oficiales que mantengan en la escuela a los
niños más pobres de Brasil.El Gobierno tendrá que garantizar una renta mínima por
familia pobre que tenga hijos en la escuela”. 31
¿Qué es el Ahorro Escolar?
“En una cultura que no da prioridad a la educación, no basta un salario para mantener
a los alumnos más pobres en la escuela e incentivarlos a continuar los estudios hasta el
final de la enseñanza media. Aunque el principal atractivo sea la calidad de la escuela,
serán necesarios otros mecanismos, al menos por algunos años. Para eso, se establece
una cuenta de ahorro en beneficio de cada alumno en la escuela pública, la mitad de lo
disponible sería liberado al final del nivel primario y el resto para los que terminen el
nivel secundario Anualmente, cada alumno recibiría un depósito de U$ 50 en la cuenta
de ahorro que sólo sería liberado con la comprobación de la conclusión de los cursos. Al
final de todo el curso, lo que llevaría once años, el alumno recibiría cerca de U$ 800,
gracias a los intereses acumulados”. 32
Entre 1987 y 1994, la propuesta fue divulgada por medio de
repetidas ediciones del libro “La Revolución en las Prioridades – De la
Modernidad-Técnica a la Modernidad-Ética”. En el período de enero a
septiembre de 1993, hubo debates con más de 5.000 personas en 22
grandes ciudades brasileñas.
En enero de 1990, la propuesta fue incluida en el Gobierno Paralelo,
creado por el entonces candidato a la Presidencia de la República Luís
Inácio Lula da Silva, del Partido de los Trabajadores (PT). En 1992, el
31
32
BUARQUE, C. A revolução nas prioridades: da modernização técnica à modernização ética.
Brasília: INESC, INED, 1987. (mimeografado). p. 37.
BUARQUE, C. A revolução nas prioridades: da modernização técnica à modernização ética..São
Paulo: Paz e Terra, 1994. p. 133.
40
proyecto volvió a ser presentado en una reunión de la Conferencia
Nacional de los Obispos de Brasil (CNBB). La idea formaba parte del
programa de gobierno del PT en las elecciones presidenciales de 1994.
Un programa muy semejante a la Bolsa-Escola se implementó en
1989 en Venezuela con este nombre. Consistía exactamente en pagar una
beca a familias pobres que tuviesen hijos matriculados en la escuela. De
allá para acá, el programa ha sufrido modificaciones esenciales en su diseño
estratégico inicial, inclusive añadiendo una cesta básica para las familias33 .
En 1993, el economista brasileño José Márcio Camargo publicó un
artículo en el periódico Folha de S. Paulo en el que proponía algo muy parecido
a la Bolsa-Escola, conforme a la idea original. Camargo sugería modificar un
proyecto de renta mínima, del Senador brasileño Eduardo Suplicy, con el
sentido de “crear un programa que complementase la renta de todos los trabajadores, con
la condición de que coloquen a sus hijos en escuelas públicas”.34
Dos años después de la publicación del artículo de José Márcio
Camargo, el ayuntamiento de Campinas, en el interior del Estado de
São Paulo, inició un proyecto de renta mínima que buscó atender
familias con miembros adultos, niños y adolescentes en situación de
riesgo y en la calle. Sin embargo, diferentemente de la Bolsa-Escola,
que pretende asociar el recibimiento de una beca a la elevación de la
escolaridad de los niños y adolescentes de familias pobres, la Renta
Mínima funciona fundamentalmente como un programa de protección
a la familia. La Bolsa-Escola, a su vez, actúa como política de acceso
de todos a la enseñanza básica.
El público meta al que se le da prioridad en el programa de
Campinas es típicamente el de la asistencia social; por otro lado la BolsaEscola privilegia fundamentalmente al público escolar. Esa única
diferencia marca una gran distancia estratégica entre los dos programas.
El entonces Alcalde de Campinas, José Roberto Magalhães Teixeira,
responsable de la implementación, enfatizó, en artículo publicado en la
Folha de S. Paulo, el objetivo de la renta mínima.
33
34
SUPLICY, E. M. Op. Cit.
CAMARGO, J. M. Os miseráveis. Folha de São Paulo, 23 mar. 1993.
41
BOLSA-ESCOLA: Educación para enfrentar la pobreza
“Es rescatar la dignidad de la persona, garantizar su subsistencia, darle los primeros
instrumentos para erguirla a través del trabajo y de la generación de su propia
renta y asegurarle la cohesión familiar, y la posibilidad de darle atención a los
niños, sacándolos de la mendicidad”. 35
Por tanto, el enfoque principal de la Renta Mínima no era la
Educación de los niños y adolescentes. No tenía como objetivo estratégico
devolverles el derecho a los niños pobres de frecuentar las aulas –
diferencia esencial cuando se compara la Bolsa-Escola con la Renta
Mínima.
El Instituto de Estudios Especiales de la Pontifícia Universidad
Católica de São Paulo, con apoyo de la UNICEF, realizó en 1997 un
estudio de evaluación de la renta mínima de Campinas y llegó a la
conclusión de que el programa:
“(...) tiene su locus en la política de asistencia social, se trata de un programa volcado
principalmente, a la protección social. Busca garantizar mínimos sociales a través de
complementación de renta que les permita a las familias la superación de un nivel de
pobreza extrema que las aprisiona en condiciones de exclusión de beneficios y servicios
más elementales”.36
Con todas esas discusiones y la implementación de programas
semejantes, las condiciones teóricas se estaban dando para que se
perfeccionase la propuesta de la Bolsa-Escola. Se idealizó que el pago del
beneficio a las familias pobres sería llevado a cabo bajo dos condiciones:
tener a todos los niños en edad escolar en la enseñanza oficial y que ninguno
de ellos faltara a más de dos días de clase durante el mes.
A pesar de su intensa divulgación, en ese momento faltaban las
condiciones políticas para que la Beca se transformase en un programa
gubernamental en Brasil. Esas condiciones sólo vinieron cuando
Cristovam Buarque, ex rector de la Universidad de Brasilia, asumió el
cargo de gobernador del DF en 1994.
35
36
42
TEIXEIRA, J. R. M. Uma alternativa se abre. Folha de São Paulo, 12 ago. 1995.
CARVALHO, M. C. B. de; BLANES, D. N. Caminhos para o enfrentamento da pobreza: o Programa de
Renda Mínima de Campinas. São Paulo: IEE/PUC-SP, UNICEF, 1997. p. 27.
Cristovam Buarque puso en práctica el programa en 1995 y lo
expandió en sus cuatro años de gestión.37 A finales de 1998, eran 25.680
familias y 50.673 niños beneficiados. El costo total de ejecución de la política
no ultrapasó 1% del total del presupuesto anual del Distrito Federal.
Durante su implementación, el Programa obtuvo adhesiones y atrajo
la atención de la prensa nacional e internacional. En noviembre de 1995,
fue objeto de un reportaje de portada de la revista Time. En 1996, recibió
el premio Niño y Paz, de UNICEF. Por otro lado, importantes periódicos
relataron innumerables veces programas similares en Brasil y el exterior,
al tiempo que se elaboraron y publicaron diversas tesis académicas. La
adopción de la Bolsa-Escola en México, dentro del programa mayor
llamado Progresa, generó artículos en la prensa internacional, inclusive
del Premio Novel de economía Gary Becker, publicado en la revista
Business Week en 199738 .
De noviembre de 1997 a febrero de 1998, la Bolsa-Escola del
Distrito Federal fue objeto de evaluación. La UNESCO reunió técnicos
para medir los resultados e impactos del Programa entre las familias
atendidas. Ese trabajo contribuyó a fortalecer los argumentos en favor de
la Bolsa-Escola, demostrando que se le debería reconocer en otras ciudades
y países. En términos generales, se verificó que el programa “articula, en
un movimiento único, tanto el combate a la pobreza como la mejoría de las condiciones
educacionales de la población, contribuyendo a corregir las desigualdades en torno del
acceso, la permanencia y el éxito de los niños en la escuela básica.39
Además de los resultados e impactos positivos apuntados por la
evaluación, las muchas repercusiones y premios de la Bolsa-Escola de
Brasilia hicieron que poco a poco fuera expandiéndose hacia diversos
municipios de Ayuntamientos gobernados por partidos políticos de los
más diferentes matices ideológicos. En 1997, inspirado en la misma
idea, el Gobierno Federal también creó el Programa de Erradicación
del Trabajo Infantil (PETI).
37
38
39
En el Capítulo 03 se podrá encontrar la descripción de la implantación y evolución del Programa
Bolsa-Escola en el Distrito Federal.
IS THERE ANY WAY TO STOP CHILD LABOR ABUSES? Business Week, n. 3526, 12 may
1997. p. 22.
WERTHEIN, J. R.; KAYAYAN. Prólogo. In: WAISELFISZ, J. (Coord.). Bolsa-escola: melhoria
educacional e redução da pobreza. Brasília: UNESCO, 1998. p. 14.
43
BOLSA-ESCOLA: Educación para enfrentar la pobreza
El PETI se volvió un instrumento importante en el combate al
trabajo infantil precoz en las carboneras, las zonas de corte de caña, de
recolección de sisal y otras actividades que comprometen el desarrollo
físico-social de los niños. Con beca paga mensualmente a las familias, los
niños que estaban envueltos en el trabajo penoso y de alto riesgo volvieron
a frecuentar la escuela.
En 1998, el Ministerio de Educación brasileño lanzó un programa
de Bolsa-Escola, denominado Programa de Garantía de Renta Mínima,
evidenciando geográficamente que: los municipios con renta y recaudación
tributaria per cápita inferior a la media de su Estado podrían integrar una
sociedad con el Gobierno Federal, que financiaría la mitad de los costos
del Programa, nuevamente vinculando el recibimiento del beneficio a la
asistencia obligatoria a la escuela. En diciembre de 1999, según fuentes
ministeriales, 504.000 familias en 1/5 de los municipios brasileños (la
mayoría situada en áreas rurales) recibían un beneficio mensual. Más de un
millón de niños estarían participando del programa. A finales de 2001, la
Bolsa-Escola Federal ya estaba presente en 5.470 municipios, beneficiando
a 8,2 millones de niños y 4,8 millones de familias.
Entre 1995 y 1999, varios Estados de la Federación introdujeron la
Bolsa-Escola: en Amapá, Mato Grosso do Sul, Alagoas, Minas Gerais,
Rio de Janeiro, Goiás y Acre. En cada una de esas unidades federativas, el
programa adquirió características propias y algunas diferencias del
programa original, inclusive nombres específicos pero todos preservaban
el eje central de la Bolsa-Escola: acceso a la educación básica y combate
a la evasión escolar como estrategias de desarrollo.
La idea de la Bolsa-Escola estaba diseminada en todo el país y
diversas ciudades y Estados tenían programas similares. No obstante, el
programa todavía no estaba consolidado nacionalmente. Para luchar por
eso, fue creada una institución no-gubernamental: la Misión Niños,
presidida por Cristovam Buarque. El objetivo era no dejar morir una
experiencia de éxito en el Distrito Federal.
Como organización de la sociedad civil, La Misión Niños inició un
proceso de divulgación y cooperación técnica con Municipios, Estados
brasileños y otros países en la elaboración de programas de combate a la
exclusión. Con la Bolsa-Escola como locomotora, también implementó un
proyecto piloto, denominado Bolsa-Escola Ciudadana, cuyo diseño prevé
44
la concesión del beneficio con recursos recaudados por medio de donaciones
de empresas privadas, donadores individuales e instituciones internacionales,
además de los trabajos realizados por la organización. La estrategia de la
Misión era involucrar la sociedad en la responsabilidad del combate a la
exclusión social por medio de la Educación.
Atendiendo a una invitación de UNICEF y del Banco
Interamericano de Desarrollo (BID), la Misión Niños contribuyó con su
know-how en la implementación de la Bolsa-Escola en Ecuador, en 1999,
y hoy el país ya atiende a más de 40 mil familias que se benefician del
programa. En 2002, el nuevo Gobierno boliviano, decidido a universalizar
la enseñanza en el país, solicitó la cooperación técnica de la Misión Niños
en la implementación de la Bolsa-Escola y su puesta en operación está
prevista para enero de 2003.
También como parte de un proceso de cooperación técnica, la
institución fue indicada por el Gobierno brasileño para colaborar en la
implementación de la Bolsa-Escola en países africanos como São Tomé y
Príncipe y Mozambique; así como en El Salvador y Guatemala, en la
América Central. Conviene resaltar que todos esos proyectos cuentan
con la sociedad de la UNESCO y de la Agencia Brasileña de Cooperación
(ABC), del Ministerio de Relaciones Exteriores.
Lo que permitiría transformar una idea nacida en Brasilia en el mayor
programa social de todo el mundo fue el lanzamiento del programa BolsaEscola Federal por el presidente brasileño Fernando Henrique Cardoso
en abril de 2001. Desde su lanzamiento, el programa Bolsa-Escola Federal
se expandió por todo el País. Una etapa fundamental de la historia de la
Bolsa-Escola estaba cumplida. Casi 5.500 municipios de Brasil ya podían
contar con los recursos para que familias pobres recibiesen auxilio
financiero siempre que mantuviesen a sus hijos en la escuela. Más de
cuatro millones de familias se benefician y más de ocho millones de niños
asisten asiduamente a las aulas, a pesar de algunos problemas de diseño e
implementación.40
La Bolsa-Escola está siendo ampliamente difundida. Uno de los
momentos ejemplares de esa realidad tuvo lugar en abril de 2000, cuando
40
Una descripción del Programa Bolsa-Escola Federal podrá ser vista e el Capítulo 3 de este libro.
45
BOLSA-ESCOLA: Educación para enfrentar la pobreza
el Secretario General de las Naciones Unidas, Kofi Annan, en la apertura
del Forum Educación para Todos, en Dakar, Senegal, afirmó que la BolsaEscola era uno de los cuatro programas que debían reproducirse en otras
partes del mundo.41
La Declaración de la Conferencia de Jefes de Estado y de Gobiernos
Ibero-americanos realizada en Panamá, en diciembre de 2000, incluyó la
Bolsa-Escola entre los instrumentos de lucha por la universalización de
la escuela donde quiera que haya graves déficit educacionales.
En mayo de 2001, la propuesta de la Bolsa-Escola fue presentada
bajo el nombre de MISA – Minimum Income School Attendance, en la
Conferencia de Bruselas, de la UNCTAD y OIT, como importante
instrumento para aliviar la pobreza en los países más pobres y endeudados
del mundo.
En reciente conferencia en Londres, en 2002, y en un artículo del
periódico The Guardian, del día 26 de enero del mismo año, el ex-presidente
norteamericano Bill Clinton recomendó el programa Bolsa-Escola como
instrumento decisivo en la lucha contra la pobreza y, por consiguiente,
también en la lucha contra el terrorismo.
“En comparación con el costo de luchar contra una nueva generación de terroristas,
colocar 100 millones de niños en la escuela en todo el mundo es una propuesta nada
cara y que puede realizarse. En Brasil, por ejemplo, 97% de los niños van a la
escuela porque el gobierno paga mensualmente a las madres que están en el nivel
inferior de las familias más pobres??? si sus hijos asisten a clases. La guerra afgana
le cuesta a los Estados Unidos cerca de mil millones de dólares al mes. Con 12 mil
millones de dólares al año, los Estados Unidos podrían dar más que su contribución
justa al programa que he mencionado.” 42
La Bolsa-Escola abarca su madurez en términos de divulgación y
seducción de los gobernantes para implementarla. Agrada tanto a líderes
gubernamentales como a representantes del mercado y del pensamiento
empresarial. El inversionista George Soros, en el Encuentro de Jefes de
41
42
46
ANNAN, K. Op. Cit.
THE GUARDIAN. Londres: 26 jan. 2002.
Estado en Monterrey, en México, defendió la Bolsa-Escola diciendo que
si pudiese recomendarla, concentraría en ese programa los recursos
necesarios para reducir el cuadro de pobreza en el mundo.
En este sentido, George Soros, en su reciente libro “On
Globalization”, propone que parte de los recursos del SDR??? de los países
más ricos del mundo se apliquen en la implementación de la Bolsa-Escola
en los países más pobres.
“Tomemos como ejemplo el trabajo infantil. En lugar de introducir una ley en la
OIT para prohibir el trabajo infantil, debemos suministrar los recursos para la
educación primaria universal. Así, podríamos exigir que los receptores de esa ayuda
eliminaran el trabajo infantil como condición para recibir dicho auxilio. En Brasil
funciona un exitoso programa piloto denominado Bolsa-Escola que paga un subsidio
a familias pobres si sus hijos asisten regularmente a clases. Se ha propuesto un
proyecto adicional que abriría una cuenta de ahorros como recompensa para las
niñas que hayan cursado ocho años de estudios. Este es el tipo de proyecto que podría
implementarse a gran escala con ayuda internacional. Su planteamiento derribaría
cualquier obstáculo relativo a la soberanía de los Estados, puesto que la aceptación
del auxilio sería voluntaria (...) Otro importante elemento serían los estipendios
para fines educacionales dentro de los parámetros desarrollados por la Bolsa-Escola,
el programa brasileño que otorga subsidios a las familias más pobres con la condición
de que sus hijos asistan a clases regularmente. Grandes segmentos de la población
podrían salir de la pobreza a través de la combinación de estipendios educacionales,
asistencia médica y pequeños préstamos.”43
En la reunión de la Gobernación Progresista, en Estocolmo, entre
los días 22 y 23 de febrero de 2002, el Presidente de Brasil, Fernando
Henrique Cardoso, presentó la idea de la Bolsa-Escola para los otros 12
Presidentes. Sugirió la adopción de ese programa para África. Al mes
siguiente, en la Asamblea Anual del BID, en Fortaleza, Capital del Estado
de Ceará, en Brasil, él volvió a presentar la propuesta para los países
latinoamericanos y del Caribe.
43
SOROS, G. George Soros on globalizacion. New York: Public Affairs, 2002. p. 37, 84.
47
BOLSA-ESCOLA: Educación para enfrentar la pobreza
“Existe la posibilidad de que el Programa Bolsa-Escola se lleve a diferentes partes
del mundo, especialmente a países afectados por el trabajo infantil. Una especie de
Plan Marshall’ de alcance social global, esta iniciativa podría eliminar el trabajo
infantil, fortalecer la educación entre los pobres, así como garantizarles renta y
otros beneficios indirectos a esas familias. La expansión de ese programa no sería
difícil, si se dieran nuevos pasos con la participación de liderazgos mundiales tanto
del sector público como del sector privado. Una Bolsa-Escola de alcance global no
está fuera de las posibilidades generadas por la riqueza mundial”. 44
Hoy se puede estimar en cerca de 20 millones el número de niños
que ya están siendo o que serán atendidos por programas inspirados en la
Bolsa-Escola. En esa cuenta están incluidos los 10,7 millones previstas
por el programa del Gobierno Federal Brasileño, los cinco millones que
ya reciben el beneficio en México y los dos millones previstos para
ampliación en ese país, además de cerca de tres millones de niños y jóvenes
beneficiados por programas variados en otros países, como Ecuador y
Argentina, además de programas especiales de gobiernos municipales y
de entidades no gubernamentales.
La idea adquirió inmensa fuerza. La ampliación y la propagación
del Programa Bolsa-Escola se convirtieron en un ejemplo a seguir durante
años. Todo el trabajo de difusión de esta idea como una forma
genuinamente brasileña de combate a la exclusión social tuvo éxito,
conquistando amplia aceptación internacional.
Lo que importa ahora es llevar adelante la idea de que el Programa
se extienda a todos los países donde esté presente el trabajo infantil y los
niños fuera de la escuela, como fue sugerido por Cristovam Buarque al
Secretario General de las Naciones Unidas, Kofi Annan.
“Vine para sugerirle a V. Excia. continuar aquel discurso asumiendo el liderazgo
de un movimiento para pensar la conveniencia y la viabilidad de la ampliación de
programas del tipo Bolsa-Escola en los países donde exista trabajo infantil,
iniciándose por países del grupo HIPC. Con esta finalidad se deben usar recursos de
44
48
CARDOSO, F. H. Bolsa-escola: programa de educação e redução da pobreza para países em
desenvolvimento. In: REUNIÃO DE CÚPULA DE ESTOCOLMO SOBRE GOVERNANÇA
PROGRESSISTA. Documento. Estocolomo, 22-23 fev. 2002.
instituciones internacionales, como el Banco Mundial y demás bancos de desarrollo,
de gobiernos y contribuciones personales de personalidades internacionales. Creo que
la participación de las Naciones Unidas, llevando adelante evaluaciones más
cuidadosas, especialmente de costo / beneficio, y, posteriormente, la defensa del programa
en el ámbito internacional, puede traer la esperanza de un programa concreto para el
mundo, que al mismo tiempo en que asegura escolaridad para los niños más pobres
del mundo, crea un mecanismo de renta capaz de auxiliar a las familias, sin necesidad
de usar el trabajo infantil o de vivir de la asistencia social”45 .
45
Carta de Cristovam Buarque al Secretario General de las Naciones Unidas, Kofi Annan, 31 de
octubre de 2001.
49
3.
LA BOLSA-ESCOLA CRUZA FRONTERAS
"(...) En Brasil, por ejemplo, 97% de los niños van a
la escuela porque el gobierno paga mensualmente a las
madres que están en el nivel inferior de las familias
más pobres ??? si sus hijos asisten a clases. La guerra
afgana le cuesta a los Estados Unidos cerca de mil
millones de dólares al mes. Con 12 mil millones de
dólares al año, los Estados Unidos podrían dar más
que su contribución justa al programa que he
mencionado."
(Bill Clinton, 2002).
INTRODUCCIÓN
En este capítulo se relatan programas de Bolsa-Escola
implementados en Brasil en tres niveles político-administrativos: federal,
estadual y municipal. También forma parte del capítulo, la descripción de
programas en países latinoamericanos. Es importante resaltar que los
ejemplos que aquí se ofrecen no recogen todas las experiencias de
programas de Bolsa-Escola. Son experiencias escogidas con el objetivo
de mostrar la diversidad de aplicación del proyecto, así como su
funcionamiento en diferentes niveles de organización política y
administrativa, de culturas y de situación económica y educacional.
En el Distrito Federal (DF), Capital de Brasil, se beneficiaron cerca
de 50 mil niños de más de 25 mil familias en 1995. Fue una experiencia
pionera que ayudó a la expansión del Programa a varios municipios y
Estados brasileños, además de algunos países que partieron de la misma
para implementar sus respectivos programas.
En 1997 se implementó la Bolsa-Escola en el municipio de Recife,
capital del Estado de Pernambuco, una de las grandes ciudades del
51
BOLSA-ESCOLA: Educación para enfrentar la pobreza
Nordeste brasileño. Son por tanto, cinco años de experiencia. Hoy el
programa beneficia a cerca de 7.600 familias, que suman un total
aproximado de 19.000 niños de 6 a 16 años.
El tercer ejemplo es el del Gobierno Federal, iniciado en 2001. El
Programa abarca a más de cinco mil municipios brasileños, beneficiando
a cerca de seis millones de familias y a más de diez millones de niños de
6 a 15 años.
El programa de México es el cuarto objetivo de este capítulo. Constituye
una experiencia nacional pionera implantada también en 1997, con el nombre
original Progresa y posteriormente de Oportunidades (2001), para atender a un
total de cuatro millones de familias, y abarcar a cerca de 21 millones de personas,
incluyendo a los individuos y a niños de esas familias.
En el quinto programa descrito se encuentra Ecuador, cuya BolsaEscola se inició en el año 2000 y hoy atiende a más de 40.000 familias,
beneficia a más de 70.000 niños. En 2002, el programa ecuatoriano se
expandió a otras 18.000 familias y a cerca de 34.000 niños, lo que significó
un incremento de 43,19%.
El sexto programa que se tomó como ejemplo fue La Bolsa-Escola
de Buenos Aires, creada por decreto del Alcalde de esa ciudad el 6 de
junio de 2001 e implementado en carácter piloto y con el nombre de Beca
Estudiantil, para atender a los alumnos de las escuelas de nivel medio de
la capital Argentina.
BRASIL
El Distrito Federal
La idea de la Bolsa-Escola comenzó a tomar cuerpo y a tener
posibilidades de una efectiva puesta en práctica durante la campaña
electoral para el gobierno del Distrito Federal en marzo de 1994. En esa
ocasión resultó electo gobernador el Sr.Cristovam Buarque y a partir de
ese momento se iniciaron los trabajos para implementar el programa.
El Distrito Federal tiene cerca de dos millones de habitantes distribuidos
en 19 ciudades. Brasilia y las llamadas ciudades satélites constituyen un gran
centro urbano que tiene como característica fundamental la desigualdad
económica. A pesar de ser el Estado brasileño con mayor renta per cápita del
52
país, tiene ciudades muy pobres con gravísimos problemas, entre los que se
encuentran el desempleo y la violencia.
Para que se tenga una idea clara de esta situación, basta citar que en
algunas ciudades satélites la mayoría de las familias vive con una renta
bruta media mensual inferior a tres salarios mínimos (cerca de 54 dólares
según el cambio referente al mes de octubre de 2002) y las más ricas, con
una renta bruta mensual superior a 35 salarios mínimos (1892 dólares
por el mismo cambio). En el Lago Sul, que es la región administrativa
más rica del Distrito Federal, la renta bruta mensual familiar es 14,3 veces
mayor que en Paranoá, la ciudad más pobre.
Fue justamente en Paranoá donde se inició el Programa Bolsa-Escola
del DF, en enero de 1995 después de las elecciones. Como la focalización
del Programa exigía que se atendiesen a las familias más pobres de la Capital,
se desarrolló un sistema de puntuación socioeconómico que daba prioridad
a las más necesitadas entre todas las solicitantes. La puntuación
socioeconómica era mayor a medida que la renta fuera menor y la situación
económica peor. Como componente de análisis de la situación, se tuvo
en cuenta el hecho de que la familia fuera monoparental, tuviera mayor
número de hijos y pocos bienes, enfrentara enfermedades crónicas entre
sus miembros y condiciones difíciles en los hogares, entre otros factores.
El beneficio se le pagaría mensualmente en dinero a las madres, por medio
de una tarjeta bancaria magnética.
Todos los criterios adoptados por el Programa tenían el propósito
de evitar que el beneficio se transformara en moneda política. La
impersonalidad en la selección de las familias constituyó un punto
fundamental para impedir que el control de la distribución de la beca se
individualizara o que fuera controlado por agentes externos al programa.
La participación de la comunidad por medio de la Comisión Ejecutiva
Local del Programa fue lo que garantizó la transparencia.
Los problemas relativos a la Bolsa-Escola podían resolverse
directamente entre las madres y la Comisión Ejecutiva, responsable del
funcionamiento del Programa. Al cumplir los requisitos y al contabilizar
los mayores índices de pobreza, todos los solicitantes tenían derecho al
beneficio dentro del monto de recursos previamente destinados a la Beca.
No era posible garantizarle la Bolsa-Escola a todos los alumnos
de las escuelas públicas de Brasilia debido a la escasez de recursos. De
53
BOLSA-ESCOLA: Educación para enfrentar la pobreza
ahí que el beneficio se limitara a las familias más pobres, o sea, las que
ganaban como máximo medio salario mínimo per cápita (cerca de US$
50,00 en la época).
El valor de la Bolsa-Escola se fijó en un salario mínimo mensual
(en aquella época de R$ 131, 00, equivalentes a US$ 131, 00) para la
familia, cualquiera que fuese el número de hijos y se le pagaba siempre
y exclusivamente a la madre.
Los idealizadores y principales ejecutores de la Bolsa-Escola en el
DF la consideraban una inversión. La frase de efecto era: en el futuro,
los hijos de los actuales becarios no necesitarán la beca. Sería una
inversión tan importante como las becas de estudio para universitarios
y para que los profesores perfeccionaran sus conocimientos. Por tanto,
quisieron inaugurar un instrumento de combate a la tasa de alumnos
repetidores y a la evasión escolar y de aumento progresivo de la
escolaridad de los más pobres, evitando la exclusión social y rompiendo
el ciclo generacional de la pobreza.
Para que el Programa fuera administrativamente viable, se montó
un verdadero sistema. Las escuelas hacían el control de la asistencia y
lo informaban a la Secretaría de Educación, que lo transmitía a la
Secretaría de Hacienda, responsable de administrar los recursos y de
transferir el valor mensual necesario para una cuenta bancaria individual
a nombre de las madres.
Al completar el diseño administrativo del Programa, se tuvieron
en cuenta diversos aspectos:
• Criterios detallados para la inscripción de los candidatos al
beneficio;
• La forma de divulgar el programa entre las familias interesadas;
• Criterios para seleccionar a las familias con derecho al beneficio;
• Los modos y procedimientos para fiscalizar la asistencia de los
niños a clases;
• El recibimiento de esas informaciones en la coordinación del
Programa;
• Los procedimientos para permitir el pago mensual a las familias;
• La evaluación y el monitoreo sistemático y periódico del
Programa.
54
Con el tiempo, la idea se transformó en un proyecto concreto y
modelar, incluyendo procedimientos y procesos uniformes. La Secretaría
de Educación del Gobierno del Distrito Federal publicó los documentos
necesarios que orientaron el programa Bolsa-Escola. La idea estaba lista
para su ejecución.
Los criterios para la inscripción en el Programa Bolsa-Escola eran:
tener matriculados en la escuela pública a todos los hijos de 7 a 14 años
de edad cumplidos; haber residido en el DF durante cinco años
consecutivos; tener una renta familiar mensual inferior a la media máxima
de la mitad de un salario mínimo por persona; comprobar su inscripción
en los programas de empleo y renta de la Secretaría del Trabajo del DF
en caso de estar desempleado o ser trabajador autónomo.
El criterio de residencia mínima de 5 años en el DF se incluyó a
partir de verificar la necesidad de tener algún mecanismo para evitar la
migración en masa. Durante mucho tiempo Brasilia fue símbolo de la
modernidad en Brasil; vivió casi exclusivamente del sector público y de la
construcción civil y exhibió sus potencialidades de crecimiento a ritmo
acelerado, tanto económica como demográficamente.
En la última década, la Capital se convirtió en un centro urbano
con graves problemas sociales y económicos y, sobre todo, en un Estado
de gran desigualdad social y de renta. Después del término de la
construcción de la Capital, el número de inmigrantes pobres aumentaba
cada día. Se construyeron más ciudades – que no eran más que precarios
aglomerados habitacionales denominados asentamientos. Hoy, el proceso
de exclusión espacial se consolidó con el aumento de la población. Frente
al cuadro de crecimiento demográfico, cualquier política social responsable
debe contar con criterios que no incentiven aún más el flujo migratorio.
Ese fue el caso de la Bolsa-Escola.
Para inscribirse las familias necesitaban rellenar el formulario de
registro y presentar los siguientes documentos: La tarjeta de desarrollo
del niño de 0 a 6 años, emitido por la Fundación Hospitalaria del DF; la
tarjeta de vacunación, emitida por los puestos de salud de esa misma
institución; el certificado de nacimiento del hijo nacido en el DF con
edad mínima de 5 años; el expediente escolar de los hijos; otros
documentos para comprobar el tiempo de residencia en el Distrito Federal,
además de la dirección residencial actualizada.
55
BOLSA-ESCOLA: Educación para enfrentar la pobreza
Se les daba prioridad en la selección a las para familias que tuvieran:
• Niños y adolescentes bajo protección especial;
• Adolescentes cumpliendo medidas socioeducativas;
• Dependientes ancianos o personas portadoras de deficiencia
incapaces de garantizar el propio sustento;
• Niños desnutridos bajo la asistencia de la Red Pública de Salud;
• Mayor número de dependientes;
• Domicilio en regiones administrativas identificadas como más
necesitadas desde el punto de vista educacional, social y de
infraestructura urbana.
El organigrama de funcionamiento de la Bolsa-Escola46 estaba
estructurado por una Comisión Ejecutiva compuesta por las Secretarías de
Educación, Desarrollo Social, del Trabajo, de la Agricultura / EMATER,
la Fundación Educacional, por el Consejo de los Derechos de los Niños
y del Adolescente y por el Movimiento de los niños de la calle, además de
una Secretaría Ejecutiva compuesta por las Secretarías de Educación, de
Desarrollo Social, del Trabajo y por la Fundación Educacional. Contaba
también con una Comisión Local, que tenía como integrantes la División
Regional de Enseñanza, el Centro de Desarrollo Social y una entidad
popular designada por la comunidad.
El decreto de creación del programa Bolsa-Escola se firmó el 11 de
enero de 1995 y fue publicado en el Diario Oficial con el número 16.270
y reglamentado en la resolución número 16 el 9 de febrero de 1995. La
primera madre que recibió la beca fue Selma Ferreira Rodrigues, de la
ciudad de Paranoá, región administrativa del DF.
De enero a abril de 1995, se realizaron todas las acciones necesarias
para la implementación y ejecución del proyecto piloto. Al iniciar el año
lectivo, el Gobierno del Distrito Federal pagó mensualmente, en dinero,
un salario mínimo a las familias seleccionadas. La coordinadora técnica
de la Bolsa-Escola, Marisa Pacheco, relata el primer momento de
implementación del programa:
46
56
GOVERNO DO DISTRITO FEDERAL. Manual de execução dos programas bolsa-escola e poupançaescola. Brasília: GDF, 1995.
“En Paranoá hicimos una gran reunión con todos los representantes de la escuela
y de la comunidad; les explicamos qué era el programa, lo que pensábamos y lo que
teníamos previsto y cómo sería la participación y la selección. Entrenamos a las
personas que trabajarían con nosotros y creamos un manual de instrucción. Todo
se discutía dentro de la Comisión Ejecutiva. Hacíamos reuniones, traíamos el
manual, el material se revisaba y discutía. Comenzamos usando la escuela como
base de todo, de las inscripciones y de la divulgación del Programa. Trabajamos
junto con la red de enseñanza y fue con ella que construimos eso porque fuimos con
algo listo, pero que se discutía siempre”. 47
Concluida la parte normativa y con los resultados de la experiencia
piloto, que permitieron una visión sistemática del programa, el equipo
de coordinación pudo decidir con seguridad la expansión del mismo
hacia otras ciudades del Distrito Federal, como se puede ver en el
siguiente cuadro:
Atención Final del Programa por Regiones Administrativas (RA)
y Año de inclusión
Gobierno del Distrito Federal / Secretaría de Educación – Secretaría de Hacienda / SIAFEM
Como se puede observar, a finales de 1998 se beneficiaron 25.680
familias y 50.673 niños. Se superó la meta en 5.680 (25%). Asimismo, la
beca costó menos del 1% del total del presupuesto anual del DF. Por esa
47
WAISELFISZ, J. Op. Cit. p. 41.
57
BOLSA-ESCOLA: Educación para enfrentar la pobreza
época, el Programa atendía a todas las regiones administrativas
identificadas como más pobres desde el punto de vista educacional, social
y de infraestructura urbana.
Fue en Brasilia donde el Programa se inició y también donde se
realizó la primera avaluación técnica de impactos en las familias
beneficiadas con la Bolsa-Escola48. Los impactos en las familias pobres
de la Capital del país fueron fuertes en el combate a la tasa de alumnos
repetidores, a la evasión escolar y a la exclusión social y en el impulso a la
universalización de la matrícula. Además, ese fue el programa modelo
para otros municipios, Estados y países.
El Municipio de Recife
Recife es la capital del Estado de Pernambuco y una de las mayores
ciudades del Nordeste brasileño. Tiene cerca de 1,4 millones de habitantes
y el 50% de ellos está distribuido en 600 favelas. De un contingente de
casi 370 mil familias, cerca de 100 mil tienen una renta per cápita mensual
inferior a R$ 60,00 o US$ 16,00 – lo que representa casi el 30% del número
total de familias. El Programa Bolsa-Escola se inserta en esa realidad a
partir del ejemplo de Brasilia, que combatía la pobreza y la exclusión
social por medio de la educación.
El programa data del 23 de mayo de 1997. El órgano gestor estaba
compuesto por la Secretaría de Educación del Municipio, por intermedio
de la Secretaría Ejecutiva creada para ese fin y compuesta por
representantes de las Secretarías de Educación, Salud, Finanzas, Políticas
Sociales y la Coordinación de la Niñez y el Adolescente, además de las
comisiones locales en cada región administrativa de la ciudad. Era una
organización administrativa muy parecida a la que se utilizó en el DF.
Al inicio del Programa, el público meta estaba constituido por familias
con una renta per cápita mensual inferior a 1/3 del salario mínimo (40 reales –
24 US$ en la época) con niños en edades de 7 a 14 años y con cinco años de
residencia mínima en el municipio. Ese último criterio servía para evitar la
migración de personas de las ciudades localizadas en los alrededores de Recife.
48
58
Idem.
La edad para obtener la beca se modificó y pasó a ser de 6 a 15
años a partir del año 2000. Adicionalmente, se utilizaron otros criterios
como índices de preferencia en la selección:
• Familias con niños:
a) Trabajando.
b) Desnutridos.
c) Bajo la asistencia de la red pública de salud.
d) Bajo medida de protección social.
• Familias con:
a) Adolescentes cumpliendo medidas socioeducativas.
b) Mayor número de dependientes ancianos o portadores de
deficiencia incapaces de garantizar su propio sustento.
c) Mujeres o abuelos como jefes de domicilio.
El primer desafío que enfrentó el equipo administrador del
Programa fue desarrollar un modelo de atención institucional que abarcara
la ciudad como un todo para enfocarlo hacia las familias más pobres entre
las pobres. Fue necesario crear indicadores capaces de administrar el
proceso de selección de las familias.
La realización de un análisis de la ciudad a partir de la elaboración
de un mapeo georeferenciado permitió demostrar que las familias con
renta per cápita inferior a la mitad del salario mínimo estaban localizadas
en regiones de alto contraste social.
El estudio del perfil de esas familias permitió caracterizar las
condiciones de la composición familiar, de la renta, de la vivienda y de los
bienes de consumo; la existencia de saneamiento básico, la escolaridad de
los individuos, la necesidad de protección social y la condición escolar de
los alumnos y sus respectivos datos personales (edad, color, sexo, grado).
Siguiendo el mismo modelo de Brasilia, la Bolsa-Escola de Recife siempre
tuvo la preocupación de que el programa sirviese como puerta de entrada
de la familia hacia la conquista de la autonomía. De esta forma, los padres
desempleados debían comprobar su inscripción en cursos de preparación
profesional y programas que generaran empleo y renta. Además, después
de seleccionada la familia, se debía firmar un documento en el que esta se
comprometería a hacer un uso correcto del beneficio.
59
BOLSA-ESCOLA: Educación para enfrentar la pobreza
Los alumnos becarios contarían con una red de protección social
que les permitiría desarrollar actividades socioeducativas. Se buscaba
instituir una propuesta pedagógica capaz de abarcar la identidad de la
comunidad escolar y la diversidad de los contextos de convivencia sociocultural, generando una alternativa concreta de inclusión e intervención.
El programa se amplió después de casi ocho años de implementación.
De 1600 familias en 1997 pasó a contemplar 7.566 familias en 2002.Las
familias con apenas un niño en edad escolar fueron atendidas con becas de
R$ 100,00 (mitad del salario mínimo). Para las familias con más de dos niños
en edad escolar, el valor de la beca era de un salario mínimo.
Del total de familias atendidas en el 2002, 6.942 eran solicitantes mujeres,
lo que representaba el 91,8%, y 624 hombres, el 8,2% del total. Es importante
resaltar que el 27,2% de las familias tiene renta inferior a la mitad del salario
mínimo y 41% son monoparentales femeninas, un número alto si se compara
con la media en Brasil, que es de un 24%. En general, las familias beneficiadas
están constituidas por cinco miembros con renta per cápita media de 17 reales
mensuales. En esas familias, el 17% de las madres son analfabetas y el 59%
no tiene ninguna escolaridad formal.
En el 2000 se incorporaron cambios importantes al Programa de
Recife con el objetivo principal de promover la inclusión social, mediante
actividades intersectoriales. Tales iniciativas contribuyen al ejercicio del
derecho a la educación, a la salud y a la inserción en el mercado de trabajo.
La familia se empezó a ver como una unidad integral. El programa tiene la
intención de viabilizar la construcción de acciones conjuntas permitiendo
el acceso a la salud, a la renta, al empleo y a la educación, además de
desarrollar actividades socioeducativas con los becarios.
Se establecieron sociedades significativas y se inició el proceso de
integración de políticas sociales. La articulación de la Secretaría de
Educación con la Secretaría de las Políticas de la Asistencia Social propició,
por ejemplo, incrementar el apoyo a las familias, así como insertar a sus
miembros en los programas de calificación para el trabajo y en la política
de micro crédito.
En términos generales, la transformación realizada podrá contribuir
de forma efectiva al combate a la exclusión social. Se profundizó la
articulación de las políticas para la atención general de toda la familia y
seguramente se potenciarán los resultados. Se recomienda que la
60
articulación de políticas funcione de manera harmoniosa e integrada y
que dichas políticas atiendan a los niños, a los jóvenes y a los miembros
adultos de las familias.
El Programa Federal de la Bolsa-Escola
La desigualdad social en Brasil constituye una de sus principales
características económicas. Este fenómeno estructural de la sociedad
brasileña reduce las oportunidades de movilización social de muchos niños
y familias. A pesar de poseer inmensas riquezas, el país presenta expresivas
desigualdades regionales en gran parte gracias al pasado esclavista
relativamente reciente (la abolición de la esclavitud tuvo lugar en 1888). A
Brasil se le conoce como recordista en mala distribución de renta.
Según los criterios del Programa de las Naciones Unidas para el
Desarrollo (PNUD), el Índice de Desarrollo Humano (IDH) de Brasil es,
actualmente, de 0,757, lo que lo sitúa entre los países de medio desarrollo
humano y en la 73a posición en el ranking mundial.
En realidad, “ Brasil no es un país pobre, sino un país con muchos
pobres”.49 Algunos datos merecían ser citados: los pobres son el 34,1%
de la población total, y el 14,5% son indigentes. Según el Índice de Gini,
poderosa herramienta para medir la desigualdad de la renta, Brasil se sitúa
entre los peores del mundo. El valor de 0,60 (1999) coloca al país entre
los cuatro más desiguales del planeta.
El alto grado de desigualdad se relaciona fuertemente con la débil
estructura educacional brasileña. Es verdad que se amplió la matrícula en
los últimos 10 años, pero todavía se convive con altas tasas de evasión
escolar en la enseñanza básica. La enseñanza media en el país aún está
muy lejos de ser satisfactoria. En la actualidad atiende solo al 32,6% de
los jóvenes de 15 a 17 años, según datos de 1999.
Los datos de la realidad educacional y social fueron determinantes
para que el Gobierno Federal lanzase el programa nacional de BolsaEscola en marzo de 2001 con la meta de atender a 5,9 millones de familias
y 10,7 millones de niños de 6 a 15 años en todo el país. El valor monetario
49
BARROS, R. P. de. Op. Cit. p. 21.
61
BOLSA-ESCOLA: Educación para enfrentar la pobreza
de la Bolsa-Escola del Gobierno Federal es de 15 reales por niño hasta
un máximo tres por familia, o sea, 45 reales por familia o poco más de 16
dólares (según la tasa de cambio de octubre de 2002). Es un programa
osado en términos cuantitativos y seguramente el mayor de este tipo que
ya se haya puesto en práctica.
Entre los factores decisivos para el éxito del programa federal
destacan, por un lado, la presencia de la Caixa Econômica Federal como
agente operador para el pago de los beneficios y, por otro, la retirada
directa de la beca por parte de las madres a través de una tarjeta magnética
en las 2.000 agencias y cajeros automáticos y 8.500 casas de lotería del
país sin aglomeraciones ni colas interminables.
El protagonismo de la madre en la ejecución del programa fortalece
el papel de la mujer y le da una nueva dimensión a su participación en la
política educacional. Al retirar el beneficio, ella sabe que la condición
que se exige es la matrícula del hijo en la escuela y, por eso, su autoestima
se refuerza y su relación con la familia adquiere una perspectiva cultural.
Así, se diseña un escenario al que la UNESCO le dispensa una atención
especial por garantizar la participación de la familia en la lucha por una
educación de cualidad para todos.
En términos generales, el Programa del Gobierno Federal es
relativamente diferente del modelo del Distrito Federal. El foco de la
política federal es fundamentalmente el niño y no la familia. Otro dato
relevante es el contexto en que fue lanzado. El Programa presentó muchas
dificultades para su implantación. No se tomó en cuenta toda la
sistematización de la implantación, el monitoreo y la evaluación que una
política social de ese tipo exige.
Otro problema de diseño fue el proceso de selección y seguimiento.
Al transferir esas tareas a los municipios, se aumentó riesgo de perder
eficiencia y desvirtuar sus objetivos centrales. La mayor parte de las
administraciones municipales carece de recursos humanos capacitados
para el trabajo con las familias, todo ello sin citar el hecho de ser tradición
en gran parte de las ciudades brasileñas la utilización política y electorera
de recursos públicos destinados a los pobres.
Otro factor que se puede criticar se refiere al sistema de datos sobre las
familias beneficiarias. Para tener una idea clara de esto, basta citar que el
formulario de registro, base de alimentación del banco de datos, es de tipo
62
bancario. Es un instrumento inadecuado frente a la realidad de las familias
excluidas brasileñas y poco eficiente para posibilitar el monitoreo de los
impactos y resultados efectivos de la Bolsa-Escola.
Otros problemas se relacionan con el formato de la Bolsa-Escola
Federal y el valor de la transferencia a las familias. La asistencia a clases
se contabiliza por cada niño y no por todos los hijos en edad escolar
pertenecientes a la familia. Desde el punto de vista de una acción de
costo y beneficio, la familia podrá optar por incluir algunos hijos en el
Programa y mantener otros en el trabajo infantil o en las calles.
Con relación al valor de transferencia a las familias, es evidente que un
niño que esté en alguna actividad laboral en una gran ciudad, recauda por
mes mucho más que la cuantía que paga la Bolsa-Escola Federal. En las
modalidades de trabajo infantil en las calles, tales como limpiar zapatos y
vigilar carros en los aparcamientos, el niño obtiene mucho más renta. En
investigaciones realizadas directamente con niños y adolescentes que andan
por las calles del Distrito Federal50, se llegó a la conclusión de que la renta
media conseguida en las calles, en los años de 1997 y 1998, fue de más de R$
6,00 (seis reales) por día, cerca R$ 130,00 (ciento treinta reales) por mes,
computados solamente los días útiles, lo equivalente a US$ 35,00 (treinta y
cinco dólares), valor mucho mayor que los US$ 5,3 por niño.
No obstante, hay municipios brasileños donde el valor que se paga
por el Programa Federal es significativo para las familias. Son situaciones
de extremada pobreza y de pocas posibilidades alternativas de trabajo,
aunque se trate de trabajo infantil. Es el caso de las pequeñas ciudades
del interior del país, en su mayoría rurales.
Con relación al monitoreo, sería fundamental que un programa
como este tuviese un sistema de monitoreo nacional, bajo la dirección
del Ministerio de Educación e integrado a otros ministerios, así como un
trabajo detallado y fino con los municipios.
Hasta diciembre de 2001, 5.470 municipios ya habían implementado
ese modelo de programa. Con el valor estipulado por niño, habrá poco
impacto en la reducción de la pobreza a corto plazo. Eso, evidentemente,
50
ARAÚJO, C. H. A face jovem da exclusão: perfil das crianças e adolescentes em situação de rua
em Brasília. Brasília: CODEPLAN, 1998.
63
BOLSA-ESCOLA: Educación para enfrentar la pobreza
compromete la eficacia y difícilmente podrá superar la situación de
pobreza que aflige a la población meta o garantizar la permanencia de los
niños en la escuela.
Resumen de los principales problemas encontrados en el Programa
Bolsa-Escola Federal:
i) Falta de planificación: en vez de optar por una implantación
cuidadosa, lenta y rigurosamente controlada, el programa nacional prefirió
su ampliación rápida para todo el universo de los 10,7 millones de familias
en el plazo de dos años. Sacrificó, al mismo tiempo, el cuidado en la
selección de las familias y el control de la asistencia a las clases.
ii) Responsabilidad sobre los niños: la asistencia a las aulas,
contabilizada por niño y no por todos los hijos en edad escolar, no evita
que los padres o responsables opten por incluir a algunos hijos en el
Programa y mantener a otros en el trabajo infantil o en las calles.
iii) Descontrol de la asistencia: la implantación no paulatina del
programa y cierta falta de rigor en sus directrices, parecen estar llevando
a un descontrol de la asistencia a las aulas. El sistema no se adecua al
monitoreo mensual de la asistencia.
iv) Bajo valor: en lugar de definir el valor de la beca teniendo en
cuenta las necesidades y el costo de oportunidad de cada niño, de acuerdo
con la ciudad de su domicilio, el programa definió un valor único y
extremadamente bajo. Para ejemplificar, basta citar que el programa
mexicano paga cerca de US$20 por niño, tres veces más.
Se Puede concluir que el mayor programa nacional de Bolsa-Escola
necesita modificaciones esenciales en su diseño institucional, así como
en detalles importantes para el mejor aprovechamiento de sus impactos.
A continuación se enumeran algunos elementos centrales para la
corrección de rumbos del programa:
1. Es necesario aumentar los valores de transferencia a la familia.
Para lograrlo se deben tener en cuenta las diferencias de las
economías regionales;
2. Se deben crear mecanismos de evaluación y monitoreo útiles
para las modificaciones de detalles;
3. Es saludable que se cuente con un sistema de monitoreo que
permita el flujo de informaciones entre los municipios y el
Gobierno Federal;
64
4. El programa debe ser familiar y no apenas enfocado en el niño;
5. La fiscalización de la asistencia debe ser mensual;
6. Se recomienda trabajar de forma más integrada con los
municipios, incluyendo en el programa a las redes de protección
social de las ciudades;
7. Es necesario incluir las redes de protección social de los
gobiernos estaduales;
8. Se debe calificar a los gestores municipales del programa;
9. Es necesario involucrar a la sociedad civil en el proceso de
administración, monitoreo y fiscalización del programa, además de
su incorporación en el financiamiento, por medio de fondos públicos.
Los problemas presentados aquí no invalidan la iniciativa de
implementar la Bolsa-Escola en el ámbito nacional. La experiencia
representa un primer e importante paso en la transformación de las políticas
sociales en Brasil. Es señal de una ruptura basada en modelos tradicionales,
eminentemente asistencialistas y compensatorios. Si se adoptan las
sugerencias presentadas, seguro que el programa se colocará entre las
mayores iniciativas de combate a la exclusión social y de promoción
educacional, tanto en términos cuantitativos como cualitativos.
AMÉRICA LATINA
México
En agosto de 1997, el gobierno de México implantó el Progresa –
Programa de Educación, Salud y Alimentación. Su objetivo central fue promover
acciones intersectoriales en las áreas de educación, salud y alimentación,
atendiendo a familias en condición de extremada pobreza en el medio
rural. Se trata de una política social de concepción integral, implantada
dos años después del inicio del programa en Brasil.
Para los que formularon la política mexicana, era de fundamental
importancia conjugar las acciones de educación y salud. Se perseguía el
objetivo de evitar que el desempeño escolar fuera afectado por deficiencias
nutricionales y de salud en general. Los primeros siete Estados de México
atendidos por el Progresa fueron Guerrero, Hidalgo, Michoacán, Puebla,
Querétaro, San Luis Potosí y Veracruz.
65
BOLSA-ESCOLA: Educación para enfrentar la pobreza
Hasta el año 2001, se atendieron a cerca de tres millones de familias
en todo el territorio, lo que representa, 40% de toda la población rural de
México.51 El 5 de marzo de 2002, el nuevo gobierno reformuló el decreto
de creación del Progresa y creó Oportunidades. Se Mantenía el objetivo central
del anterior, pero agregándole nuevas acciones. Además de promover
estrategias intersectoriales para la educación, la salud y la alimentación,
se buscaba coordinarlas con otros programas sociales, fomentando el
empleo, la renta y el ahorro de las familias pobres. Las áreas urbanas se
incorporaron progresivamente.
Con la nueva política hubo un incremento de manera horizontal,
pasando de 2,6 millones de familias, en el año 2000, a 4 millones en 2002.
Así, los beneficiarios directos del programa pueden estimarse en más de
21 millones de personas, lo que prácticamente duplicó a los del año 2000.
Esa cobertura supera a la de cualquier otro programa en América Latina,
con excepción del brasileño.
Algunos objetivos del Programa Oportunidades se asemejan mucho a los
del programa implementado en el Distrito Federal de Brasil. Ambos buscaban
disponer de recursos suficientes para que los hijos de familias pobres
completasen la educación básica. Además, incentivaban la participación y la
responsabilidad de los padres y de todos los integrantes de las familias en la
mejoríadelaeducacióndeloshijos.LaoriginalidaddelProgramaestájustamente
en la unión de la Bolsa-Escola brasileña con acciones de salud y alimentación
para las familias más pobres de manera integrada.
Los tres grandes componentes de Oportunidades son:
• Bolsa-Escola, incentivando a niños y adolescentes a cursar la
educación básica completa, fomentando la matrícula, la asistencia
y la participación de los padres para un mejor aprovechamiento
escolar de sus hijos;
• Atención a la salud básica de todos los miembros de la familia,
al mismo tiempo en que promueve una nueva actitud ante la
utilización de los servicios de salud, por medio de un enfoque
predominantemente preventivo;
51
66
CENTRO DE INVESTIGACIÓN Y DOCENCIAS ECONÓMICAS. Evaluación del Programa
de Educación, Salud y Alimentación (PROGRESA) a partir de indicadores de seguimiento: evaluación y
seguimiento, 1998/2001. Mexico: Encuestas de Evaluación, 2001.
• Distribución de cestas de alimentos para mejorar el consumo
alimenticio y el estado nutricional de los miembros de las
familias pobres.
Algunos objetivos específicos del Programa pueden describirse
como los siguientes:
• Aumentar las tasas de matrícula entre los grupos más pobres
de la población;
• Combatir la evasión escolar y el trabajo infantil;
• Estimular el término de la educación básica;
• Contribuir a la reducción de la migración del campo para la ciudad.
La Bolsa-Escola mexicana fue la primera experiencia en el ámbito
nacional. Por eso, exigió del gobierno el montaje de un aparato administrativo
con una coordinación centralizada. De esa forma fue posible articular e
integrar acciones conjuntas con Estados y municipios en todo el país.
Las políticas y las normas generales de funcionamiento del programa
se definen por el equipo central. Cabe a éste establecer las líneas generales
del programa, asignar los recursos necesarios para su operación, así como
el mantenimiento, el monitoreo y la evaluación.
La Secretaría de Desarrollo Social fue la responsable de la
coordinación general del programa desde 1997, inicialmente por medio
de la Coordinación Nacional del Progresa. A partir de marzo de 2002, dicha
coordinación la realizó la Coordinación Nacional del Programa de Desarrollo
Humano – Oportunidades. Cabe a ese órgano la coordinación, el monitoreo,
la supervisión y la avaluación de la ejecución del programa. También
contribuye la vinculación de sus acciones a los programas de desarrollo
regional, de empleo y de combate a la pobreza. En el ámbito regional,
son los gobiernos estaduales los responsables de los servicios de educación
básica y salud.
El primer paso en la ejecución de la política es la selección de los
beneficiarios. Posteriormente, en asambleas comunitarias, las familias se
incorporan al programa. En esas convenciones, se eligen representantes
de las familias seleccionadas, las llamadas Promotoras. Tales representantes
sirven de vínculo entre las madres y la administración del programa, lo
que constituye otra innovación.
67
BOLSA-ESCOLA: Educación para enfrentar la pobreza
Las Promotoras permiten que las madres de familias beneficiarias
sean protagonistas de la política, al tiempo que posibilita el desarrollo de
un debate transparente sobre los criterios de selección y de exclusión de
beneficiarios. La indicación de una de las madres como interlocutora de
todas las beneficiarias con la administración del Programa crea una relación
de coparticipación y de corresponsabilidad, lo que establece un vínculo
más directo entre las madres y los gestores locales en la solución de los
eventuales problemas de funcionamiento de la Bolsa-Escola.
La metodología de implementación del Programa está constituida
por tres etapas:
1) Selección de las localidades;
2) Selección de las familias dentro de las localidades escogidas;
3) Depuración de la lista de familias beneficiarias en las asambleas
comunitarias, considerándose las sugerencias de las familias
excluidas o incluidas incorrectamente.
Entre otros factores, el valor de las becas se determinó según la
renta que un niño obtendría incorporado a la fuerza de trabajo o mediante
su contribución a la producción familiar. Para las niñas, las Becas Escolares
son un poco más altas, ya que en México ellas tienden a dejar la escuela
más temprano.
El Oportunidades da asistencia básica de salud por medio de acciones
preventivas. Se entregan suplementos alimenticios; se ejecutan acciones
pedagógicas en las áreas de higiene y salud y se transfieren recursos para
la adquisición de alimentos. En ese sentido, se les da prioridad a los niños
menores de cinco años y a las mujeres embarazadas o lactantes.
Una de las novedades del programa es la exigencia de que los niños
visiten los centros de salud para monitorear su estado nutricional. En las
zonas rurales de México, la utilización de los servicios de salud es
extremadamente baja en comparación con otros países de América Latina.
De manera general, los mexicanos realizan, en media, menos de una visita
al médico por año. Para que se tenga una idea, la clase media realiza cerca
de 0.8 visitas; sin embargo, los pobres van al médico aproximadamente
0.65 veces por año. Esos números comprueban la necesidad de promover
el acceso de las familias pobres al sistema de salud.
El mecanismo de pago de las becas es idéntico al del programa en
Brasil. El recurso se les entrega exclusivamente a las madres de familia.
68
La concentración de las transferencias en las madres y la magnitud del
Programa sugieren que es significativo el impacto potencial en el aumento
del poder de negociación de las mujeres dentro de las familias.52
La Bolsa-Escola mexicana se paga cada dos meses. El valor de las
becas se establece en función de la edad y del sexo de los niños. Por
ejemplo, en el segundo semestre del año 2000, variaba entre 90 pesos
(US$ 9,51) para un niño de tercer año hasta un máximo de 335 (US$
35,41) pesos para una chica de octavo grado. Tal hecho se da en las áreas
de mayor concentración de pobreza en México, donde las chicas
generalmente dejan la escuela primero que los chicos. Con el propósito
de cambiar esa tendencia, las becas para el nivel básico son
aproximadamente 15 % mayores para las chicas.
Además de todas esas acciones, se paga una beca para la adquisición
de kits escolares dos veces por año con valores que se establecen por
nivel escolar. Para los becarios de los años iniciales el apoyo llega a 180
pesos (US$ 19,00) por ciclo escolar y en el caso de los grupos más
avanzados, los beneficios llegan a 225 pesos (US$ 23,78).
Son diversas las circunstancias que impiden que las familias pobres
envíen a sus hijos a la escuela. Las principales son relativas a la pobreza,
al trabajo infantil y a la poca escolaridad de los padres. El Oportunidades
representa un aumento en la renta familiar, un combate al trabajo infantil
y, simultáneamente, un estímulo a la percepción de la escolaridad como
mecanismo de ascenso social.
Era común en las primeras etapas del Programa mexicano el atraso
en el pago del beneficio. Eso se debía, en parte, a la compleja naturaleza
del esquema que se utilizaba para registrar la asistencia escolar. Compilar,
rellenar y devolver los formularios demandaba mucho tiempo. Con la
simplificación de los formularios por el nuevo programa se redujo el
tiempo requerido para rellenarlos.53
52
53
INSTITUTO INTERNACIONAL DE INVESTIGACIÓN EN POLÍTICAS
ALIMENTARIAS; INTERNATIONAL FOOD POLICY RESEARCH INSTITUTE. ¿Está
dando buenos resultados Progresa? síntesis de la evaluación de impacto. Buenos Aires: IIIPA,
IFPRI , 2000.
ADATO, M.; COADY, D.; RUEL, M. Operation evaluation of Progresa from the perspective of
beneficiary promotors, school directors, and health staff: final report. Washington, D.C.: International
Food Policy Research Institute, 2000.
69
BOLSA-ESCOLA: Educación para enfrentar la pobreza
En resumen, el Programa mexicano utilizó el modelo del Distrito
Federal y le añadió otras políticas sociales para potenciar sus efectos entre
las familias pobres.
Ecuador
Fue en 1999 cuando surgió la posibilidad de implementar la BolsaEscola en Ecuador. Era un período de crisis profunda. En términos
económicos, las dificultades se expresaban en una disminución del PIB
del orden de un 7%. La erosión de la institucionalidad democrática y de
sus formas de representación así como la explosión de intereses
corporativos y regionales caracterizaban la situación política.
Los indicadores de la crisis social eran dramáticos. La pobreza,
medida por un nivel de renta inferior a US$ 2,00 diarios por persona,
creció de un 37.9%, en 1998, a 43.8% en 1999. El desempleo pasó de
8.5% de la PEA, en mayo de 1998, a 15.6% en mayo de 1999, debido a la
pérdida de empleos en el sector formal de la economía. El salario mínimo
real cayó cerca del 22% entre enero de 1998 y junio de 1999.
Las restricciones fiscales determinaron el atraso del pago de
salarios a los profesores y al personal del área de la salud, generando
conflictos y huelgas. Un hecho especialmente grave fue el aumento de
la desigualdad medido a través del Índice de Gini, pasando de 0,54, en
1995, a 0,58 en 1998.
El sistema de educación ecuatoriano, así como el de toda América
Latina, tenía problemas de falta de calidad. Presentaba una reducida
capacidad de inversión y estaba afectado por constantes huelgas y al borde
de un colapso. A esa situación se asociaban los efectos de la crisis. En
conjunto, tales factores podrían comprometer aún más la formación de
capital humano, principalmente entre las familias pobres, más vulnerables
y propensas a retirar a sus niños de la escuela, lo que se refleja en el
aumento de las tasas de evasión escolar.
En 1998 se hizo una investigación de calidad de vida, cuyos datos
arrojaron que aproximadamente 340 mil niños entre 6 y 15 años de edad
o sea un 13%, no formaban parte del sistema escolar y cerca de 250 mil;
el 20%, vivían en zonas rurales. Esta situación se agrava en el área rural,
cuyos habitantes poseen un nivel de renta más bajo y registran el 24% de
niños entre 6 y 15 años que no asisten a la escuela.
70
Los datos obtenidos de una investigación con los beneficiarios del
Bono Solidario54 indicaban que la evasión escolar estaba aumentando. Entre
los meses de abril y julio de 1999, 153 mil familias, 15% de las familias
beneficiarias del Bono, no enviaron a, por lo menos, uno de sus hijos a la
escuela. Eso significó que 230 mil niños entre 6 y 15 años salieran del
sistema escolar. En la región litoral, cerca de 150 mil niños no se matricularon
en el 2000. Según la misma investigación, el trabajo infantil tendió a
aumentar: entre enero y julio de 2000, el número de niños trabajadores
menores de 15 años creció en 33.500, de 153 mil a 187 mil.
El análisis de las tasas de asistencia por estratos y por edades simples
indica que el 24% de los niños de seis años (año de entrada en la escuela
en Ecuador) en los estratos más pobres no ingresaban en las escuelas y
que a partir de los 12 años, la asistencia se redujo de manera dramática.
La tasa de asistencia pasó de 83% a los 12 años, a 65% a los 13 años, 53%
a los 14 y 47% a los 15 entre las familias más pobres.
La tasa de matrícula en la enseñanza primaria entre 1998 y 1999 en
el litoral cayó de 75,2% a 65,3% entre las familias pobres. En el medio
urbano, esa tasa cayó de 91% a 81,7% dentro del mismo grupo (SIISE y
ECV-99). Entre los alumnos pobres, público meta de la Bolsa-Escola, la
tasa de matrícula cayó de 82,1% a 72,5%, una baja de casi 10%. De acuerdo
con la misma fuente (SIISE e ECV-99), en 1999, 53,8% de las familias
pobres no matriculó a sus hijos en la escuela por problemas económicos.
En 1998 esas tasas eran de 35%.
Posteriormente, los resultados de la investigación “Encuesta Escolar de
Alerta Temprana”, realizada por SIISE, SINEC y UNICEF, demostraron que
no había evidencia de una baja significativa de la matrícula en el nivel nacional.
Pero hubo un leve descenso de la matrícula en el litoral del país en 1998,
causada probablemente por el fenómeno “El Niño”.
En función de esos datos y fundamentalmente de la “Investigación
sobre las Condiciones de Vida” (Encuesta de Condiciones de Vida) de
1999 se concluyó que había evidencias de problemas estructurales, puesto
que el 22,7% de los niños más pobres del litoral entre 5 y 15 años no se
matricularon ese año.
54
En aquella época, en Ecuador había un programa de transferencia de renta a familias pobres
llamado Bono Solidario, que no exigía contrapartida. Era un Programa inspirado en las
iniciativas de Renta Mínima.
71
BOLSA-ESCOLA: Educación para enfrentar la pobreza
Fue en la Carta de Intenciones al Fondo Monetario Internacional
en el año 2000, cuando el Gobierno de Ecuador se comprometió a crear
un Programa de Protección Social que se orientaría a los grupos sociales
más afectados por la crisis económica y tendría como estrategia el combate
a la pobreza a corto plazo. Se comprometió también a crear un programa
con impacto a medio plazo, orientado a establecer las condiciones para la
formación de capital humano.
En aquella ocasión la propuesta era que el financiamiento viniera de la
reorientación de los recursos existentes en el presupuesto del Gobierno,
además de nuevos créditos del Banco Interamericano de Desarrollo (BID),
del Banco Mundial (BIRD) y de otros organismos multilaterales.
El Programa de Protección Social estaba compuesto por acciones
de impacto a corto plazo. Contenía acciones que ya estaban en curso,
pero que deberían ajustarse para aumentar su eficiencia y eficacia, además
de crear nuevas iniciativas orientadas a resolver problemas que surgieran
con la crisis. En ese segundo caso se encuentra la Bolsa-Escola: “Todos los
niños y niñas a la escuela”.
Elaborado a finales de 1999 con la cooperación técnica de la ONG
brasileña Misión Niño, por invitación del BID y de UNICEF, el programa
tuvo tres objetivos básicos muy semejantes al originalmente pensado para
la Bolsa-Escola brasileña: mejorar las tasas de matrícula entre los grupos
más pobres, combatir la tasa de alumnos repetidores y la evasión; mejorar
las tasas de asistencia y estimular la conclusión de la educación básica,
además de incrementar la formación del capital humano por medio de
un estímulo a la demanda por educación.
A corto plazo, el programa sería un instrumento de transferencia de
recursos hacia las poblaciones pobres. A medio y largo plazos, aumentaría
los niveles de educación de los pobres y contribuiría a eliminar los
mecanismos de transferencia intergeneracionales de la pobreza.
La focalización de las acciones se hizo en las zonas rurales en los
estratos más pobres y en las edades iniciales y finales de 6 a 15 años. Se
esperaba atender a 286 mil familias y a 572 mil niños por año – 74% de
esas familias viven en el sector rural. El modelo de gestión operativa del
programa de la Bolsa-Escola ecuatoriana es muy parecido al programa
brasileño desarrollado en el Distrito Federal.
72
El Programa estaba compuesto inicialmente por tres acciones:
• Bolsa-Escola para las familias con hijos de 6 a15 años que asistan
a clases por lo menos el noventa por ciento de los días lectivos;
• Ahorro Escolar con transferencia monetaria a los niños que
terminen cada año escolar;
• Premios a los profesores que no falten a la escuela y se esfuercen
por mejorar el nivel de asistencia de sus alumnos.
El valor de la beca está estimado en US$ 10 por familia, con lo cual
se cubriría la suma de los gastos mensuales de la educación de los niños y
su costo de oportunidad en el mercado de trabajo. Según la Investigación
de Calidad de Vida de 1998, los costos directos mensuales con la educación
por niño, son de $25 mil sucres (US$ 3,35), y el costo de oportunidad
(medido como la renta de los niños que trabajan) es de $12 mil sucres
(US$ 1,60) mensuales. El valor de la Bolsa-Escola, US$ 10 por mes (o
$75 mil sucres en 1998), cubre los costos de oportunidad y los costos
directos para dos hijos en media por familia.
Se entiende por costos directos el total de los gastos en matrículas,
uniformes, libros, materiales escolares y transporte. Esos costos se calcularon
para todos los niños que tienen entre 5 y 15 años y están frecuentando la escuela.
Costo indirecto o de oportunidad es la renta que un niño puede
generar con alguna actividad laboral y que, en caso de que estudie y no
trabaje, sería renta perdida.
El valor de la Bolsa-Escola se fijó a partir de esos estudios en los
primeros meses del año 2000. Es consenso en la Coordinación Nacional
de la Bolsa-Escola de Ecuador que el modelo de dolarización adoptado
en el país no consiguió contener las altas tasas de inflación, por lo que
fue indispensable la actualización de los valores del beneficio.
El objetivo central del Programa es garantizar el acceso de todos los
niños a la escuela. Se busca alcanzar una escolaridad universal invirtiendo en
los niños y se pretende darles la oportunidad de que puedan prepararse mejor
para que en el futuro tengan empleo y renta suficientes para librarlos de la
pobreza, construyendo una sociedad más digna, eficiente y justa.55
55
BERMEO, F. E. Por qué es necesario ejecutar el Programa Bolsa-Escola en Equador. Equador:
Programa de Protección Social, Ministério de Bienestar Social, Ministério de Educación y
Cultura, 2002. (mimeografado).
73
BOLSA-ESCOLA: Educación para enfrentar la pobreza
La Bolsa-Escola en Ecuador se concibió como un Programa de
protección frente a la crisis y de universalización de la educación, lo que permite
fortalecer los efectos positivos de los procesos de calidad de la misma.
Otro programa propuesto y asociado a la Bolsa-Escola era el Ahorro
Escolar, que buscaba estimular a los niños a terminar la enseñanza básica
sin suspender. Consiste en un depósito equivalente a un mes de la BolsaEscola, al inicio del año, en favor de los alumnos beneficiados que no
suspenden. Los recursos del Ahorro Escolar son administrados por un
Fondo que está a disposición del Gobierno y que se puede usar bajo la
forma de crédito para la ejecución de programas de generación de empleos,
especialmente destinados a los jóvenes.
Otro Programa relacionado con los dos anteriores era el de Incentivo
a los Profesores, que buscaba disminuir las faltas al trabajo, especialmente
frecuentes en las zonas rurales y en las regiones pobres. Consistía en premiar
a los profesores que hicieran un esfuerzo para mejorar la asistencia de los
niños. La propuesta era que el premio fuese de US$ 25 por mes.
Con relación a la ejecución de la Bolsa-Escola, las condiciones para
la obtención del beneficio fueron las mismas del Distrito Federal de Brasil:
• Tener a todos los hijos de 6 a 15 años matriculados y frecuentando
la escuela pública;
• Todos los hijos deben tener como mínimo la frecuencia mensual
de 90%, lo que significa que si uno de los hijos de la familia falta
más de dos días por mes injustificadamente, la beca no se paga
ese mes;
• La renta per cápita mínima mensual de la familia debe ser inferior
a US$ 2,00 diarios;
• Tener a todos los hijos de 6 a 15 años cumpliendo las normas
del Ministerio de la Salud con relación a los controles de salud y
vacunas.
Por tratarse de un programa de transferencia directa de recursos a
las familias pobres, fue necesaria la construcción de una base de datos
altamente confiables. Sólo así sería posible identificar y seleccionar a las
familias en función de los criterios establecidos.
Para divulgar el programa entre las familias potencialmente beneficiarias,
se promovió una campaña cuyos elementos aclaraban los criterios del programa
y los documentos exigidos para la inscripción en el mismo.
74
Según el“Informe de Avance del Programa Bolsa-Escola”, en 2001 estaba
previsto atender a 35.000 familias con la Bolsa-Escola. En agosto de 2002,
ese número llegó a 43.793 familias atendidas, un total de 70.675 niños
beneficiados.56 El Programa prevé una fase de expansión para 18.917
familias más, 33.910 niños, con un incremento de 43,19%.
Argentina – Buenos Aires
En mayo de 1999 Argentina tenía el 55,7% de los jóvenes buscando
empleo para complementar la renta familiar. La casi totalidad de los
jóvenes que trabajaban o buscaban trabajo no habían concluido la
enseñanza media. Ese porcentaje aumentaba en el grupo de edades entre
14 y 17 años, llegando al 65%.
El abandono de la escuela en busca de trabajo entre las familias
más pobres llegó al 69% de los jóvenes. El desempleo juvenil llegaba a
26,7% de la PEA. Entre las familias más pobres, ese número era de 44,8%
(Secretaría de Empleo del Ministerio del Trabajo, 2000). Se caracterizaba
como un gran problema de calificación de mano de obra, alta tasa de
alumnos repetidores y evasión escolar en la enseñanza media.
El sistema educacional argentino se organiza en cuatro niveles. El
inicial – de 45 días a 5 años; el primario obligatorio básico – de 6 a 12
años; el nivel medio – 13 a 17 años; y el nivel superior o terciario técnico.
La enseñanza es universal en el nivel básico, con progresiva ampliación,
pero con tasa de deserción creciente en el nivel medio. De 13 a 17 años los
índices de evasión son de 5% a 45%, según el IIPE / UNESCO (2002). Es
en los sectores más pobres donde se concentran los mayores niveles de defasaje
edad / grado y abandono a partir de los 13 años.
Casi el 20% de los adolescentes entre 15 y 17 años y el 38,3% entre
18 y 24 años no frecuentaban la escuela. Cerca de 7,2% de esos
adolescentes no estudiaban ni trabajaban. Ese número sube para 21,7%,
cuando se considera exclusivamente a la población más pobre (Informe
SIEMPRO – Ministerio del Desarrollo Social en 1999).
56
ECUADOR. Ministério de Bienestar Social; Ministério de Educatión y Cultura. Informe de
avance del Programa Bolsa Escola: Frente Social, Programa de Protección Social. Ecuador:
Ministério de Bienestar Social, Ministério de Educatión y Cultura, UNICEF, 2002.
75
BOLSA-ESCOLA: Educación para enfrentar la pobreza
En Buenos Aires, la capital del país, la tasa de escolarización es de
71,8%, a pesar de que el 84,4% de la población entre 13 y 18 años estudiaban
(Mychaszula, 2002). En 1991, 15,6% de la población de 13 a 18 años estaba
fuera del sistema escolar, lo que representa 39.113 jóvenes.
En la escuela de nivel medio se calcula que solo el 69% de los
matriculados en primer año completen el ciclo. La capital tiene un
problema que le es peculiar: altos niveles de pasaje de la enseñanza primaria
a la media, pero con altos índices de alumnos repetidores y evasión en el
primer y el segundo años del nivel medio (DGPL, 2001).
Existen casi 26.000 alumnos matriculados en primer año y 15.000
en el quinto año, una pérdida estimada de 11.000 alumnos (DI,
Relevamiento Anual 2001, datos provisionales). Esos números justificaban
plenamente la implementación de la Bolsa-Escola que se creó por decreto
del Alcalde de la Ciudad de Buenos Aires el 6 de junio de 2001, con el
número N° 737/2001.
A partir de 2001, el Programa se implementó en carácter piloto.
Denominado Beca Estudiantil, atiende a las escuelas de nivel medio y está
ligado administrativamente a la Secretaría de Educación del Gobierno de
la Ciudad de Buenos Aires. Tiene como finalidad primordial estimular la
continuidad de los estudios de los alumnos de 1º y 2º año del nivel medio,
especialmente entre los más pobres, donde la necesidad de trabajo compite
con la asistencia a la escuela.
El valor de la Beca varía de 250 (US$ 67,8) a 500 pesos argentinos
(US$ 135,6) y los requisitos para recibirla son: ser alumno regular del 1º o
2º año en las escuelas de nivel medio de la ciudad de Buenos Aires,
pertenecer a una familia pobre, no ser beneficiario de ningún otro
programa de características similares y cumplir con el mínimo de 90% de
asistencia a clases.
Las Becas se pagan por alumno y se extienden acumulativamente
hasta tres estudiantes por familia. Los responsables legales o ellos mismos
reciben los pagos si fueran mayores de edad.
La selección de los beneficiarios se hizo a partir de la construcción
de un índice ponderativo que permitió la clasificación de los alumnos
solicitantes de acuerdo con un orden de prioridad definido sobre la base de
diversas características de pobreza y vulnerabilidad, suyas y de su familia.
Así, los indicadores para el establecimiento de tal prioridad fueron el nivel
76
de pobreza, la vulnerabilidad socio-ocupacional del jefe de la familia, la
vulnerabilidad del alumno y el tamaño de la familia. Vale mencionar que
los beneficiarios pueden ser inclusive inmigrantes de otros países.
Para los que formularon el programa, en el actual contexto de
emergencia económica del país la educación constituye uno de los
instrumentos centrales de inclusión social, donde la Bolsa-Escola es uno
de sus principales elementos.
“Si la Beca permanece tan sólo dentro de la lógica asistencial, es difícil
que se traduzca en experiencias de calidad en el paso de los sectores
sociales más desfavorecidos por la escuela”, Carina Kaplan, Coordinadora
del programa Becas Estudiantiles, en presentación al Seminario Internacional
de Bolsa-Escola, Brasil, 2002.
Todas esas experiencias relatadas anteriormente, tanto las brasileñas
como las latinoamericanas, fueron objeto de investigaciones. En el Distrito
Federal fue evaluada por la UNESCO, en Recife, por la OIT, en México,
la evaluación la hizo el Bird, en Buenos Aires, la municipalidad y,
finalmente, en los Estados brasileños de Mato Grosso do Sul y Alagoas,
por la Organización No Gubernamental Misión Niño.
Los datos producidos permiten concluir que hay innumerables efectos
positivos entre los beneficiarios de la Bolsa-Escola. En términos generales,
el programa contribuyó a aumentar la tasa de matrícula de niños pobres y a
combatir la alta tasa de alumnos repetidores y la evasión escolar. Muchos
otros impactos se pueden comprender por medio de las evaluaciones del
Programa. El próximo capítulo será dedicado a esa tarea.
77
4.
LOS EFECTOS DE LA BOLSA-ESCOLA EN
LA CONSTRUCCIÓN DE LA CIDADANÍA
“La Bolsa-Escola tiene el potencial de transformar la
Educación en una prioridad para las familias. El
programa lleva la importancia de la educación para el
seno del hogar y eso tiene un enorme impacto en el
desempeño escolar de los niños”.
(Reiko Niimi, Representante de UNICEF en
Brasil, octubre de 2001).
PREÁMBULO
Este capítulo tiene como base las conclusiones de especialistas,
descritas en investigaciones y evaluaciones de la Bolsa-Escola en diversas
localidades brasileñas, así como en México y Argentina. Además de los
datos de esos especialistas, se utilizaron declaraciones de madres
beneficiarias del Programa, que describen y reflexionan sobre como la
Bolsa-Escola cambió sus vidas, la de sus hijos y la de su familia.
El capítulo está dividido en ocho tópicos. El primero, “La importancia
de las evaluaciones”, aborda la necesidad del seguimiento, la evaluación y
corrección de los rumbos de las políticas públicas, principalmente de la
Bolsa-Escola. En el segundo, “Notas Metodológicas”, se describen las
metodologías utilizadas en las evaluaciones de los diversos programas, tanto
en Brasil como en México y Argentina.
El tercer tópico, “Impactos en la evasión, la promoción y el número de alumnos
repetidores”, relata el impacto del programa en la permanencia de los niños
en la escuela, los efectos en la promoción escolar, así como los indicadores
de mejoría del desempeño de los alumnos becarios. El cuarto, “Impactos en
la Salud, la Nutrición y la Alimentación”, trata de los resultados en la mejoría
de la alimentación, la nutrición y los indicadores de salud de la familia.
79
BOLSA-ESCOLA: Educación para enfrentar la pobreza
El quinto tópico, “Impactos en el trabajo infantil”, aborda los efectos
del programa en la retirada de los niños de la vida laboral y la asociación
estructural entre pobreza y no-distribución de escolaridad. El sexto,
“Cambios en la economía familiar”, analiza los cambios significativos en la
estructura económica de las familias que fueron encontrados por las
diversas evaluaciones realizadas en las principales experiencias de la
Bolsa-Escola.
El séptimo y penúltimo tópico, “Aumento de poder, aumento de la
autoestima y perspectiva de futuro”, analiza el impacto de la Bolsa-Escola en
las relaciones de poder entre el hombre y la mujer, en los cambios del
modelo de relación familiar y en los procesos de toma de decisiones en
el sentido de una mayor influencia de la mujer en el hogar.
El último tópico, “Conclusiones”, busca establecer un conjunto
específico de efectos de la Bolsa-Escola, además de sugerir su
potenciación a través de intervenciones específicas de otras políticas
sociales con la articulación de acciones para generar la infraestructura
necesaria que garantice la autonomía de las familias.
Se recogieron relatos de muchas transformaciones positivas en el
seno de las familias beneficiarias a partir de investigaciones que asociaban
técnicas cualitativas y cuantitativas. En general se les dio prioridad a las
declaraciones y percepciones de las madres de los niños y adolescentes
becarios. Las transformaciones en la economía doméstica, en la vida
escolar de los hijos, en la relación familiar, en la conquista de autoestima
y de ciudadanía aparecen junto a descripciones sobre la vida anterior a la
beca, marcada por situaciones de exclusión social y de extremada pobreza.
A partir de todo lo que se recopiló y evaluó, se puede afirmar que
la Bolsa-Escola es una inversión en el ser humano. El programa maneja
situaciones complejas que incluyen desde elementos psico-sociales hasta
la lucha por la supervivencia. Dentro de las situaciones complejas, la
Bolsa-Escola está generando fuerzas de combate a la pobreza y a la
exclusión social por medio de la Educación.
“Siempre tuve ganas de que mis hijos aprendieran a leer porque yo no sé leer. Lo que
pueda hacer por mis hijos yo lo hago. Voy a dar hasta mi última gota de sangre para
que mis hijos estudien”. (Doña Eunice, madre de tres hijos becarios, vecina de
Paranoá, cuidad del Distrito Federal).
80
IMPORTANCIA DE LAS EVALUACIONES
Elaborar y poner en funcionamiento sistemas de evaluación de
políticas públicas de carácter social se vuelve cada vez más fundamental
para el desarrollo de programas y proyectos que pretendan solucionar y
combatir la pobreza y promover la ciudadanía. Evaluar, corregir rumbos
y añadir nuevos elementos a los programas permite perfeccionar las
políticas sociales, además de medir sus verdaderos efectos en la solución
de los problemas propuestos.
Es consensual que buena parte de los países en desarrollo no tienen
tradición de evaluar sus políticas sociales. Se desperdician muchos
recursos en complicadas redes burocráticas, en la mala focalización e,
inclusive, en los desvíos de recursos. El resultado es que tal vez la menor
parte de las inversiones en políticas sociales llega a los beneficiarios. La
gestión de los gastos sociales se vuelve irracional sin un proceso de
evaluación y fiscalización. Muchas veces se utilizan medios ineficientes
e ineficaces para alcanzar los fines propuestos.
Se debe considerar, además, que las políticas sociales actúan en
un ambiente de elevada incertidumbre, debido a la necesidad de
adaptarse dinámicamente a las condiciones locales altamente variables.
La planificación permite reajustes de rumbo y las acciones planificadas
necesitan cierto grado de flexibilidad, lo que también impone la
necesidad de rastrear los efectos de tales acciones, es decir, de medir su
desempeño y su impacto en las condiciones de vida del público meta.
Pero no es solo lo anterior. Un buen sistema de evaluación debe
permitir que el gestor de la política social planifique la implementación,
la ejecución y objetiva focalización del proyecto y mida su impacto en
los beneficiarios. Si se realizan bien, esas fases aseguran una mayor
racionalidad en la ejecución y fiscalización del programa, e inclusive,
en la utilización de los recursos.
Consecuentemente, es imprescindible disponer de adecuados
mecanismos de seguimiento y evaluación con la utilización de
indicadores estructurales y sintéticos capaces de señalar tendencias en
un corto período de tiempo, en conjunto con estudios más profundos,
efectuados periódicamente sobre muestras poblacionales dentro de las
81
BOLSA-ESCOLA: Educación para enfrentar la pobreza
áreas-meta seleccionadas para intervención prioritaria. Con tales
procedimientos es posible identificar desvíos y corregirlos en tempo
útil en el ámbito de la gestión, así como saber si el programa está siendo
eficiente y eficaz.
Es fácil verificar que la acumulación de conocimiento sobre el
funcionamiento interno, las repercusiones externas y los efectos y
problemas de las políticas sociales ayuda a perfeccionar los programas y
aumenta la eficiencia del combate a la pobreza.
Por tanto, cualquier política pública debe acompañarse de un sistema
de evaluación y corrección de rumbos. Ese sistema debería ser parte integrante
de las políticas sociales y articular todos los actores sociales e instituciones
involucradas en la implementación y gestión de los programas.
En muchos casos, no conocer los efectos de un programa social es
tan grave como la mala gestión del mismo.
“El aumento de la racionalidad puede ayudar a que lleguen más recursos y, también,
a multiplicar el rendimiento de los que están disponibles. Esto sólo será posible
midiendo la eficiencia en su utilización y comprobando la eficacia con la que se
alcanzan los objetivos y, consecuentemente, la será mayor la equidad”.57
El rastreo periódico de los resultados e impactos de una política
pública de combate a la exclusión social como la Bolsa-Escola, por medio
de la educación, permite realizar estudios específicos sobre detalles de
ejecución y grados de eficiencia de la implementación del programa y de
sus reales efectos sobre los usuarios.
Un sistema de seguimiento que indique, en tempo útil, las
condiciones reales de las familias beneficiadas es un poderoso instrumento
de gestión y de evaluación del impacto. Posibilita que las acciones a incidir
sobre las familias puedan programarse en tiempo hábil, además de conocer
con rapidez el real impacto de las mismas. De esa manera, el sistema dota
a sus coordinadores de instrumentos para cambiar el rumbo, introducir
otras medidas y hasta renovar las existentes.
57
82
COHEN, E.; FRANCO, R. Avaliação de projetos sociais. Petrópolis, RJ: Vozes, 1993. p. 19.
Las evaluaciones deben hacerse a través de la medición cualitativa
y cuantitativa del impacto causado por el programa entre las familias
beneficiadas y en las comunidades. Deben seguir indicadores generales y
específicos, dependiendo del diseño final de la política social y dar los
instrumentos necesarios para la gestión administrativa de la marcha
cotidiana del Programa.
NOTAS METODOLÓGICAS
Se ha avanzado mucho en el caso de la Bolsa-Escola. El Programa
tuvo su mayor expresión en el Distrito Federal de 1995 a 1998, cuando
fue evaluado por la UNESCO, con el apoyo de UNICEF, del Instituto
Polis y de la Fundación Esquel. También provocó numerosas discusiones
en institutos como el IPEA y sirvió de objeto de investigación para
diversos trabajos académicos en niveles de maestría y doctorado en
universidades brasileñas y extranjeras.
El Programa mexicano – Progresa / Oportunidades – fue evaluado
por el BIRD. La OIT investigó los efectos de la Bolsa-Escola en Recife,
una de las grandes capitales del Nordeste brasileño. El Gobierno de la
ciudad de Buenos Aires llevó a cabo una investigación sobre el Programa
Becas Estudiantiles, implementado allí – a pesar de ser un programa con
algunos aspectos diferenciados de los demás, principalmente por su
focalización, mantiene como eje central los postulados de la Bolsa-Escola.
La ONG Misión Niños evaluó el impacto del programa en las familias
beneficiarias en los Estados do Mato Grosso do Sul y Alagoas y realizó
diversos grupos focales en varias localidades brasileñas.
De manera general, la mayoría de las evaluaciones llegó a
conclusiones muy semejantes. Aunque hayan empleado métodos
diferentes, las investigaciones comprobaron que el impacto de la BolsaEscola en las familias beneficiarias – desde el punto de vista económico,
social, de transformaciones familiares y educacionales – es muy parecido,
a pesar de la diversidad peculiar a cada país o región donde haya sido
implementado el programa. Dicho de otro modo, se descubrió que, aún
en situaciones y localidades diferentes, los efectos de la Bolsa-Escola son
prácticamente los mismos.
83
BOLSA-ESCOLA: Educación para enfrentar la pobreza
A continuación se describen, en resumen, los procedimientos
metodológicos y las técnicas empleadas en cada una de esas evaluaciones.
Es saludable recordar que la exposición de esas investigaciones no
pretende ser exhaustiva ni conclusiva. Existen otras evaluaciones de
diversas extensiones y numerosos trabajos de análisis sobre el tema. Se
optó por escoger algunas que se consideran las más importantes y
diversificadas. Hay programas nacionales evaluados, como el mexicano;
estaduales, como los de Mato Grosso do Sul y Brasilia; municipales,
como los de Recife y de Buenos Aires; y un programa administrado y
financiado por el tercer sector, como la Bolsa-Escola Ciudadana, de la
ONG Misión Niños.
1. Estudio de la UNESCO
La UNESCO realizó una de las primeras y más importantes
evaluaciones de la Bolsa-Escola. El trabajo investigó el programa en
Brasilia, capital de Brasil, con la finalidad principal de conocer el impacto
educacional y, más específicamente, entender los comportamientos,
ideas, valores y opiniones de los alumnos, los padres y profesores con
relación al Programa, tratando de identificar los cambios ocurridos en
la vida de los beneficiarios.
Realizada entre los meses de noviembre de 1997 y febrero de 1998,
o sea, después de casi cuatro años de implementación de la Bolsa-Escola
en Brasilia, la investigación adoptó la técnica de abordaje extensivo y
comprensivo.
La técnica de análisis extensivo consistió en evaluar, a partir del
análisis de los datos, el comportamiento del universo integrado por familias
beneficiarias y no beneficiarias, alumnos becarios y no becarios, profesores
y gestores escolares. En el estudio de los alumnos becarios y no becarios
se les aplicó un cuestionario a 1.071 estudiantes de 5o a 8o grados de la
enseñanza fundamental en ciudades de elevada concentración de familias
beneficiadas: Paranoá, Brazlândia y Ceilândia. El cuestionario aplicado
buscaba identificar las características socioeconómicas de la familia, de la
escuela y del trabajo, la percepción de los alumnos sobre la Bolsa-Escola,
indicios de aumento de la tolerancia y de la ciudadanía y la visión de
futuro de los entrevistados.
84
Se utilizó la base de datos del SAEB/9758 como segunda fuente de
informaciones. El objetivo de su utilización fue evaluar la competencia
cognitiva y el aprovechamiento curricular de los alumnos de 4o à 8o grados en
las áreas de portugués, matemáticas y ciencias. El sistema de evaluación del
SAEB utilizó dos cuestionarios, uno de caracterización sociocultural de las
familias de los alumnos y otro de hábitos de estudio de la asignatura objeto
de teste. La UNESCO reelaboró la base de datos para la identificación de los
alumnos de la beca y analizó los resultados de las investigaciones sobre los
alumnos del 4o grado de la enseñanza fundamental.
La muestra de la evaluación extensiva se compuso de cuatro grupos:
uno de alumnos becarios, otro de alumnos que nunca solicitaron la beca,
uno de alumnos que perdieron la beca y, finalmente, uno de alumnos que
solicitaron la entrada en el Programa, pero no se les concedió. En la
primera etapa de estructuración de la muestra se sortearon 16 escuelas y
posteriormente hubo un sorteo de grupos proporcionales al tamaño de
las escuelas. Fueron 42 grupos. Entre los días 7 y 26 de noviembre de
1997, los propios alumnos rellenaron el cuestionario en el aula y,
finalmente, se realizó el análisis de los resultados encontrados en el SAEB
y en la recopilación específica de datos.
Para el abordaje comprensivo, que buscaba entender el sentido y el
contenido de las manifestaciones de la vida social y la acción y relación
de los encuestados con los demás, se emplearon técnicas de investigación
con grupos focales.
Para el análisis del conjunto de ideas, valores y opiniones acerca de
la Bolsa-Escola, se formaron ocho grupos con estudiantes becarios, uno
de alumnos no becarios y otro grupo mixto de becarios y no becarios.
Para la investigación en el universo de las madres, se formaron siete grupos
de madres beneficiarias, dos de madres desvinculadas del programa, uno
de madres que se inscribieron y no fueron incorporadas, uno mixto de
madres inscritas pero no incorporadas y de madres que se desvincularon
del programa, y seis grupos de profesionales de la enseñanza. En total,
formaron parte de los grupos focales 79 niños y adolescentes, 89 madres
y padres e 33 profesionales de la enseñanza.
58
Sistema Nacional de Evaluación de la Educación Básica, que consiste en una recopilación de datos
representativa de cada unidad de la federación, realizada cada dos años. La que se realizó en 1997
estaba interesada, sobre todo, en la competencia de los alumnos de la enseñanza fundamental.
85
BOLSA-ESCOLA: Educación para enfrentar la pobreza
Además, se realizaron entrevistas con el gestor local del programa
en cada una de las tres ciudades estudiadas y otras diez entrevistas con
actores claves. El objetivo de esas investigaciones era captar, en esos
actores, su percepción sobre la escuela, la situación del trabajo entre los
niños y adolescentes, las nociones de ciudadanía y las esperanzas de los
niños y madres beneficiarias.
2. Encuesta OIT / BIRD / IPEA
El objetivo de la encuesta realizada por la Organización
Internacional del Trabajo (OIT), en sociedad con el Banco Mundial y el
IPEA, fue evaluar el Programa Bolsa-Escola en la ciudad brasileña de
Recife, capital del Estado de Pernambuco. Los procedimientos de la
encuesta se realizaron en el primer semestre de 2000.
Con la comparación de los cambios observados en dos momentos
(T0 e T1) de dos grupos distintos (beneficiarios y grupo de control), se
buscó comprobar el impacto de la Bolsa-Escola en las familias beneficiarias
en lo concerniente a la influencia que dicho beneficio ejerce sobre el nivel
de actividad laboral – es decir, si genera incentivos adversos al trabajo- y
sobre los ingresos de los adultos. La encuesta también verificó el impacto
del programa en la erradicación del trabajo infantil entre los becarios así
como el aprendizaje de los niños. Finalmente, evaluó los efectos sobre la
reducción de la pobreza a corto plazo.
La base de datos utilizada para lo que se denominó tiempo cero
(T0) fue la ficha de registro del Programa Bolsa-Escola del municipio.
Dicha ficha, bastante detallada, contiene un extenso conjunto de
informaciones relativas a las familias, caracterizando no sólo lo referente
al Programa, sino también a su universo familiar.
Para el tempo uno (T1), se utilizó la reinscripción de las familias,
realizada los primeros meses del 2000, cuando se incluyeron en la ficha
original de registro algunas preguntas que permitieron una evaluación
educacional de los alumnos beneficiados así como la proyección de la
participación de la familia en programas sociales.
La evaluación del impacto se realizó mediante la comparación de
las alteraciones observadas en los dos momentos (T0 e T1) de los grupos
de beneficiarios y de control, este último compuesto por familias con
características socioeconómicas próximas a las de las familias beneficiarias
86
y que, aún habiendo rellenado las fichas en los dos tiempos, no llegaron a
ser beneficiadas. En los dos momentos (T0 e T1), los grupos analizados
estuvieron integrados por 1218 familias beneficiadas y 268 familias del
grupo de control.
Se les aplicó también un test a los alumnos del tercer grado de la
enseñanza fundamental de escuelas preseleccionadas para evaluar si la
beca tenía un impacto positivo en el aprendizaje. Los tests se les aplicaron
a 271 alumnos becarios y a 409 no becarios.
3. Encuesta en México
El Instituto Internacional de Investigación en Políticas Alimentarias
/ International Food Policy Research Institute (IFPRI) realizó la encuesta
¿Está dando buenos resultados Progresa? En la investigación, se investigaron
familias beneficiadas y familias inscritas pero no beneficiadas. Las
informaciones iniciales se extrajeron del registro general del Programa
obtenido en octubre de 1997.
La otra base de datos fue una encuesta sobre las condiciones
socioeconómicas de las familias de las zonas rurales, que tuvo su primera
etapa realizada en marzo de 1998 y la segunda, antes de comenzar la
entrega de las becas en mayo de 1998. Se realizaron otras recopilaciones
de datos en octubre de 1998 y en junio y noviembre de 1999.
En todas esas investigaciones, se usaron como instrumentos los
cuestionarios formales; las entrevistas estructuradas y semiestructuradas,
los grupos focales y los seminarios con los individuos involucrados en el
programa. La investigación estableció como público meta los beneficiarios,
los dirigentes y funcionarios locales, los gestores centrales, los médicos
de los centros de salud, las enfermeras y profesores de las escuelas donde
se encontraban los becarios.
La muestra consistió en observaciones repetidas, realizadas con 24
mil familias de 506 localidades, de las cuales 320 se definieron como
unidades de análisis y 136 como grupo de control. Entre las localidades
involucradas se cuentan siete de los Estados – Guerrero, Hidalgo,
Michoacán, Puebla, Querétaro, San Luis Potosí y Vera Cruz- en los que
se iniciaron las operaciones de implementación del programa.
Con preguntas básicas, los cuestionarios tenían el objetivo de
recopilar los datos relativos a la composición demográfica y al nivel
87
BOLSA-ESCOLA: Educación para enfrentar la pobreza
socioeconómico de cada familia beneficiaria o no. Posteriormente, se
aplicaron cuestionarios con preguntas sobre los antecedentes familiares
de los cónyuges, los bienes agregados en el matrimonio, los índices de
escolaridad, la salud y la utilización de los servicios de salud, las actitudes
y aspiraciones de los padres en cuanto a la escolaridad de sus hijos, el
consumo de productos alimenticios y la utilización del tiempo de los
miembros de las familias en el trabajo y en otras actividades diversas.
Las informaciones se complementaron mediante entrevistas con el
personal de las escuelas y de los centros de salud, donde se acopiaban
datos sobre el rendimiento de los becarios. Además, se buscó ampliar la
fuente de datos, analizando los registros administrativos de las escuelas y
centros de salud. También se realizaron investigaciones sobre la eficiencia
operacional del programa, con encuestas cuantitativas y cualitativas. Las
primeras se hicieron a partir de observaciones repetidas en el universo de
las familias beneficiarias, en las escuelas y en los centros de salud. Las
segundas incluyeron entrevistas semiestructuradas con personas
involucradas en el programa (directores de escuela y de centros de salud)
y grupos focales con las promotoras del programa, con beneficiarios y
no beneficiarios. Se organizaron 23 grupos focales con 230 participantes:
80 beneficiarios de 8 comunidades, 80 no beneficiarios de 8 comunidades
e 70 promotoras de 70 comunidades.
4. Estudio de la Misión Niños
La ONG Misión Niños realizó tres investigaciones en Brasil con
familias beneficiadas por los programas de la Bolsa-Escola que ella
administraba y los que se implementaron en los Estados de Mato Grosso
do Sul y Alagoas.
La encuesta en Mato Grosso do Sul59 constó de entrevistas
profundas con grupos de madres beneficiarias y grupos de control. El
objetivo central de la evaluación era investigar cómo el beneficio de la
beca influiría en la vida económica, social y cultural de la familia en
cuestión. De esa forma, se verificaría la importancia del beneficio y sus
implicaciones en la vida familiar y en la vida escolar del niño, según la
59
88
MISSÃO CRIANÇA. Programa Bolsa-Escola em Mato Grosso do Sul: relatório de avaliação
quantitativa e qualitativa. Campo Grande: Missão Criança, fev. 2000.
percepción de los responsables. Se buscó extraer las opiniones sociales
sobre el Programa, el impacto del mismo en la vida familiar y los posibles
cambios de actitud con relación a la escuela y a la escolaridad de los hijos.
Las familias se seleccionaron a partir del sistema de registro de la BolsaEscola de Mato Grosso do Sul, con el control de datos socioeconómicos
para la composición de los dos grupos semejantes.
Los resultados fueron reunidos en cuatro conjuntos de impacto,
verificados a partir de las declaraciones y un tópico más sobre las
percepciones acerca de la beca:
• Impacto económico;
• Impacto social;
• Impacto en el trabajo infantil;
• Impacto en la vida escolar de los hijos;
• Percepciones sobre la Bolsa-Escola.
La segunda y la tercera encuestas, que informarán sobre las
principales consideraciones de este tópico, se realizaron con las familias
beneficiarias de la Bolsa-Escola en el Entorno del Distrito Federal y el
Estado de Alagoas y se desarrollaron con la utilización de la técnica de
investigación cualitativa por medio de grupos focales de discusión.
Se organizaron dos grupos con los responsables de familias
beneficiadas del Entorno del Distrito Federal, en su gran mayoría madres
beneficiarias de la Bolsa-Escola. El foco del estudio en Maceió, la capital
de Alagoas, lo constituyeron dos grupos de madres beneficiadas por el
Programa.
En términos generales, se trató de mantener los mismos objetivos
específicos de la encuesta en Mato Grosso do Sul, o sea, investigar las
percepciones sociales alrededor del Programa, el impacto en las relaciones
familiares y los posibles cambios de actitud con relación a la escuela y a la
escolarización de los hijos, los problemas enfrentados por los responsables
con respecto a la beca, así como recoger las sugerencias de los
investigadores para el perfeccionamiento de la Bolsa-Escola.
5. Estudio en Argentina
El gobierno de la Ciudad de Buenos Aires procedió a una
investigación sobre el Programa Becas Estudiantiles en dos etapas.
89
BOLSA-ESCOLA: Educación para enfrentar la pobreza
En la primera etapa, el objetivo central fue la evaluación del alcance
del Programa, mientras que los específicos fueron describir los perfiles
socio-educativos de los beneficiarios en comparación con los no
beneficiarios aspirantes; analizar los criterios de selección de los
beneficiarios, teniendo en vista el mantenimiento y la mejoría del programa
en el año 2002; y comparar las situaciones sociales de los beneficiarios y
no beneficiarios con el propósito de identificar a la población pobre no
atendida por el Programa. La evaluación se realizó entre los meses de
agosto de 2001 y marzo de 2002.
El objetivo central y general de la segunda etapa fue realizar una
evaluación comparativa de la evolución de las distintas dimensiones del
rendimiento de los alumnos becarios con respecto a los no becarios. Como
objetivos específicos se destacan la búsqueda del conocimiento de los cambios
en la situación educacional de los becarios a lo largo del año lectivo 2001 y
principios de 2002 y la existencia de vínculos entre los cambios educacionales
y los cambios generales de los alumnos en sus escuelas, tales como número
de alumnos repetidores, evasión, permanencia y éxito. Por último, se buscó
conocer las formas de utilización del beneficio.
La metodología aplicada incluyó el análisis estadístico de los formularios
rellenados por los alumnos becarios al ingresar en el Programa y una segunda
recopilación de datos realizada con los alumnos beneficiados durante la
matrícula final de 2001 en las escuelas. Además, los adultos responsables
fueron entrevistados para identificar las formas de uso del beneficio y relatar
los comportamientos y la vida estudiantil de sus hijos.
RESULTADOS GENERALES DE LAS EVALUACIONES
Impactos en la Evasión, la Promoción y el Número de Alumnos
Repetidores
En esta parte se relatará el impacto del Programa Bolsa-Escola en
lo que se refiere a la permanencia de los niños en la escuela, los efectos
en la promoción escolar, así como los indicadores de mejoría de
desempeño de los alumnos becarios. Las conclusiones se basan en
investigaciones de diversas instituciones, generalmente en la forma de
estudios detallados de comparación entre alumnos becarios y no becarios.
90
Parece existir consenso sobre los efectos del Programa Bolsa-Escola
en la evasión escolar y en el número de alumnos repetidores. Las
verificaciones de las encuestas y evaluaciones llaman la atención hacia la
disminución substancial de la evasión y del número de alumnos repetidores
entre los niños y los adolescentes becarios en todos los sitios en los que se
implementó el programa. La Bolsa-Escola ha demostrado eficacia en la
promoción del acceso a la permanencia del alumno en la escuela.
De forma enfática, hubo impactos en la evasión escolar y en los índices
de alumnos repetidores en el Distrito Federal brasileño, por ejemplo. En
1996, para que se tenga una idea más precisa, la tasa de evasión escolar en
la Capital entre todos los alumnos matriculados en la red pública de
enseñanza, fue de 7,4%, y la de alumnos repetidores de 18,1%. Entre los
alumnos de la Bolsa-Escola, los índices fueron respectivamente de 0,4% e
8%60 . Esos datos también fueron analizados por Moraes y Sant’Ana61 .
Según la evaluación de la UNESCO, la primera y más amplia que se
haya realizado sobre la Bolsa-Escola, el Programa cumple, por así decir, su
objetivo fundamental de garantizar la permanencia del niño en la sala de
aula durante todo el año lectivo. El Programa serviría para mantener a los
hijos en la escuela, incentivarlos para que estudien y retirar a los niños de
las calles. Dichos resultados perduran inclusive después de la salida de los
niños del Programa. Son cambios en la percepción sobre la importancia de
la educación para el futuro de las familias pobres.
“Uno de los resultados indirectos del paso por el programa es el cambio de percepción
que algunos niños / adolescentes y sus familias tienen sobre la educación y de su
papel como ciudadanos. Aún perdiendo la Beca, parece que muchos de los padres
continúan controlando la asistencia a la escuela y exigiendo los deberes de casa”.62
Por medio de la beca se refuerza la idea de que la educación sería la
única herencia a dejar para los hijos. De ese modo, se produce una
renovación en la valoración de la educación como medio de ascenso social,
60
61
62
Índices citados y analizados en ARAÚJO, C. H. Op Cit.
MORAES A.; SANT’ANA, S. R. Avaliação do Programa Bolsa-Escola do GDF. Brasília: Fundação
Esquel, UNICEF, UNESCO, 1997.
WAISELFISZ, J. Op. Cit. p. 123.
91
BOLSA-ESCOLA: Educación para enfrentar la pobreza
generando esperanza entre las familias pobres. Ese es otro hallazgo de la
evaluación que hizo la UNESCO. Se comprobó, por los datos recogidos, el
aumento substancial de la asistencia a clases entre los alumnos becarios.
Esos mismos efectos verificados en el Distrito Federal de Brasil se
pueden encontrar también en el Programa mexicano de Bolsa-Escola.
Aumento de matrícula, crecimiento en el nivel de escolaridad, disminución
de la evasión escolar y aumento de las oportunidades de conquistar mejores
puestos de trabajo en el futuro son ejes de impactos que están muy claros
en Oportunidades / Progresa. Los datos que constan en el informe del
Instituto Internacional de Investigación en Políticas Alimentarias63 , publicado en
2001, muestran que hubo un incremento de 5% a 8% en la tasa de
matrícula para los alumnos y de 11% a 14% para las alumnas becarias. Se
puede afirmar que los niños mexicanos beneficiados por la política tendrán
cerca de 0,7 años adicionales de escolaridad después de recibir el beneficio.
Los estimados indican también que los ingresos a lo longo de la vida de
los niños becarios podrán ser 8% mayores, pues hay una conocida
correlación entre capital escolar y mejor posición en el mercado de trabajo.
En el mismo sentido, en Argentina se comprobó que los alumnos
beneficiados por la Bolsa-Escola permanecen en la escuela, o sea, el
Programa cumple su principal finalidad: combatir la evasión escolar. Según
una encuesta realizada en julio de 2002, los alumnos becarios argentinos
tienen nivel de permanencia de 95,9%, mientras que entre los no becarios
ese índice es de 90,5%.64
En Recife, capital del Estado de Pernambuco en el Nordeste
brasileño, se verificaron conclusiones muy parecidas de incentivo a la
escolarización de los más pobres. Para los realizadores de la evaluación
de la OIT / BIRD / IPEA: “(...) la obtención de la beca moviliza positivamente
a las familias y a las escuelas en favor de la escolarización de los niños”.
En términos macro, hay un efecto colectivo en el sistema de
enseñanza al provocar un impacto también en la permanencia de los niños
en la escuela. Para la misma evaluación:
63
64
92
INSTITUTO INTERNACIONAL DE INVESTIGACIÓN EN POLÍTICAS
ALIMENTARIAS. Op. Cit.
GOBIERNO DE LA CIUDAD DE BUENOS AIRES. Secretaría de Educación. Becas
estudiantiles 2001: informe de seguimiento. Buenos Aires: GCBA, jul. 2002.
“(...) el efecto más importante del programa es la destrucción de los mecanismos
usados tradicionalmente por la escuela para excluir a los alumnos más pobres. La
Bolsa-Escola compromete a las familias con el mantenimiento de los niños en la
escuela y, al mismo tiempo, obliga a la escuela a mantener a los alumnos que registran
alta probabilidad de evasión. Ellos sólo permanecen por causa de la beca.”65
Con relación a los índices de aprobación, en la mayoría de las
evaluaciones realizadas se puede verificar que los alumnos becarios han
superado la diferencia que antes existía respecto a los no becarios. En
Argentina, por ejemplo, los efectos del Programa en la promoción de año
demostraron que entre los becarios hubo una tasa de éxito de 53,1%. Ese
mismo índice entre los no becarios fue de 52,4%. Evidentemente, como
los becarios son los más pobres entre los pobres, era de esperarse índices
bastante diferentes y bien menores que los alcanzados por los no becarios.
“Asumiendo que hubiera sido esperable que la promoción fuera menor en el grupo
más vulnerable – como el caso de los becados – la conclusión anterior indica una
promoción elevada en términos comparados.”66
Por su parte, en los índices de alumnos repetidores, la distancia que
separaba a los alumnos pobres y a los demás ha disminuido en función de
la Bolsa-Escola. Según el estudio de la UNESCO, 40,9% de los alumnos
becarios en Brasilia nunca repitieron el año, 35,1% repitieron una vez, 14,8%
dos veces, 6,7% tres veces y 2,5% tres veces o más, de acuerdo con los
datos extraídos del Sistema Nacional de Evaluación de la Educación Básica
– 1997. Entre los no becarios, los datos son los siguientes:
• 61,9% nunca repitieron;
• 23,2% repitieron una vez;
• 9,8%, dos veces;
• 3,4%, tres veces;
• 1,8%, tres veces o más.
65
66
LAVINAS, L.; BARBOSA, M. L. Avaliação do Programa Bolsa-Escola do Recife. Brasília: OIT,
Bird, Ipea, out. 2000.
GOBIERNO DE LA CIUDAD DE BUENOS AIRES. Op. Cit. p. 92.
93
BOLSA-ESCOLA: Educación para enfrentar la pobreza
De acuerdo con la misma fuente, la aproximación de los porcentajes
de alumnos repetidores entre becarios y no becarios en los últimos grados
de la enseñanza fundamental es todavía mayor. Entre los becarios del 5o
al 8o grado, 54,8% nunca repitieron el año escolar mientras entre los no
becarios ese índice fue de 50,1%.
La UNESCO también analizó datos sobre la tasa de alumnos
repetidores entre los becarios. En una muestra estratificada en niveles
sociales, se separaron dos grupos: becarios y no becarios y se estudiaron
los datos de alumnos repetidores. Las conclusiones a las que se llegó
señalan que tanto en el total de la muestra como en cada uno de los
estratos sociales, dicha tasa es siempre menor entre los becarios que entre
los no becarios. Sin embargo, el mayor impacto en la disminución de ese
índice entre los becarios se localizó en los estratos inferiores. En el estrato
E – económicamente menos favorecido – dicho índice entre los becarios
representó prácticamente la mitad del registrado entre los no becarios. El
impacto más fuerte, empero, fue la inversión en la pirámide de alumnos
repetidores entre los becarios. Si entre los no becarios la probabilidad de
repetir disminuye a medida que aumenta el estrato social del alumno,
entre los becarios sucede lo contrario.
Tasa de alumnos repetidores del 5o al 8o grados en la transición
1996/1997 por estrato educacional familiar según la situación
con respecto a la Bolsa-Escola (en %) 67
En la misma investigación realizada en Brasilia se evaluó, mediante
tests de competencia, el rendimiento de los becarios y no becarios a efectos
de comparación y se observó que las diferencias entre los dos grupos fueron
67
94
WAISELFISZ, J. Op. Cit. p. 131.
mucho menores de lo que se esperaba. Los becarios salieron mejor en las
áreas de Matemáticas y Lengua Portuguesa, y el grupo no-becario, en Ciencias.
“Esta ausencia de diferencia entre los dos grupos muestra un aspecto positivo del programa
Bolsa-Escola. Diversos estudios nacionales e internacionales son unánimes en comprobar el
peso de la situación socioeconómica del aluno en su aprovechamiento escolar. De ese modo, si
los becarios, que por los requisitos de acceso a la Bolsa-Escola son los que se encuentran en la
posición inferior de la escala, presentan rendimiento semejante a la media del universo de las
escuelas públicas, esto ya representa un gran avance”.68
Impactos en la Salud, la Nutrición y la Alimentación
El impacto del Programa en la mejoría de las condiciones de salud
y alimentación de las familias beneficiarias es el tema de este tópico. Hay
que resaltar el carácter también universal de ese impacto cuando se analizan
los resultados de las diversas investigaciones en distintos países.
En el estudio Bolsa-Escola: mejoría educacional y reducción de la pobreza,
en el Distrito Federal brasileño, por ejemplo, se diagnosticó que la mayor
parte de los recursos del programa sirve fundamentalmente para la
supervivencia de la familia, o sea, la compra de alimentos.
Consecuentemente, hay una mejoría considerable en la nutrición y el
bienestar social de los niños y de toda a familia.
En México, algunos efectos de la Bolsa-Escola (Oportunidad /
Progresa) entre las familias beneficiadas se concentran en el área de la
salud y el desarrollo. Hubo aumento medio en la estatura de los niños
becarios en cerca de 16% en correlación con el aumento observado en la
calidad y cantidad de la alimentación de las familias beneficiarias. En el
caso del programa mexicano se articulan acciones de diversas políticas
públicas integradas, fundamentalmente educación, asistencia social y salud
pública. Por tanto, sus impactos son más intensos en la alimentación y en
la mejoría de la salud familiar69 . Se puede afirmar que el Programa toma
en cuenta los llamados determinantes básicos de la pobreza: educación,
salud y alimentación.
68
69
Idem. p. 135.
GERTLER, P. J. An evaluation of the impact of progress on health care utilization and health status:
final report. Washington, D.C.: International Food Policy Research Institute, jul. 2000.
95
BOLSA-ESCOLA: Educación para enfrentar la pobreza
Al comparar grupos semejantes -niños beneficiados con la beca y
niños del mismo perfil socioeconómico, pero no beneficiados con la mismase llegó a la conclusión de que los becarios mexicanos tuvieron 12% menos
enfermedades. Por el mismo método, se registró entre los adultos
beneficiados con la beca una reducción de 19% en el número de días que
enfermaron. Los estudios confirman una progresiva mejoría en la salud y
la alimentación de todos los miembros de las familias beneficiadas, así como
un aumento en el consumo, fundamentalmente de las que viven en zonas
rurales. Es bueno recordar que la primera fase del Programa tuvo como
foco a las familias pobres de las áreas rurales mexicanas.
En Mato Grosso do Sul, Centro-Oeste brasileño, parece haber
consenso en el interior de las familias sobre la utilización del nuevo recurso
en la compra de alimentos70 . No hay registros de tensiones entre los padres
sobre la forma de utilizar el dinero. Se sabe que el beneficio se otorga por
el hecho de que el niño está matriculado y tiene que asistir a clases. El
dinero serviría, sobre todo, a ese fin. Pero si la situación alimenticia de la
familia es de penuria, algo que tiene que ver con la supervivencia de los
individuos, lo más justo es que el recurso sirva para la alimentación. Por
tanto, las declaraciones son enfáticas en el sentido de la utilización del recurso
para mejorar la alimentación y aumentar su cantidad.
En las evaluaciones realizadas en Brasil, las madres declararan que antes
de la beca pasaban necesidades diarias. Como los jefes de familia estaban
desempleados y dependiendo de pequeños servicios, muchas de esas madres
preparaban una única comida al día, generalmente compuesta de arroz y
frijol, alimentación básica del brasileño pobre. Por tanto, el efecto más aparente
de la introducción de la Bolsa-Escola en la vida de las familias se da en la
alimentación de sus miembros. Según declaración de las madres, la renta
mensual se utiliza en la compra del desayuno (pan y leche) para los hijos y en
la mejoría de las compras quincenales y mensuales. Se introducen la carne,
las frutas y las legumbres en la dieta familiar.
De la misma forma que se reveló mejoría en la alimentación de las
familias beneficiadas en Brasil, en México hubo un aumento progresivo
en la utilización de los recursos en la compra de alimentos. En 1999, el
70
96
MISSÃO CRIANÇA. Op. Cit.
gasto medio en alimentación de las familias mexicanas beneficiadas por
el programa fue 13% mayor si se compara con los mismos gastos de
familias similares, pero no beneficiadas por la Bolsa-Escola. El aumento
no fue solamente cuantitativo. Hubo también mejorías cualitativas en la
alimentación. Se verificó un aumento medio de 10,6% en la ingestión de
calorías por parte de las familias beneficiadas y mayor calidad en la
alimentación después de ingresar en el programa.71
En Argentina los estudios indican que el dinero de la beca también
se utiliza para el sustento de las familias. Revelan también que buena
parte de los recursos se emplea para facilitar la permanencia de los hijos
en la escuela. Según el estudio, 63,9% de los beneficiarios declararon
utilizar el dinero en la adquisición de material escolar, 56,8% en la compra
de ropa, zapatos y tenis; 47% en alimentos; 36,6% en el pago del transporte
para el acceso a la escuela. Las respuestas son múltiples, o sea, los
entrevistados podían relatar más de un gasto.72
Impacto en la Reducción del Trabajo Infantil
Este tópico se convierte en uno de los más importantes temas cuando
se trata de combatir la exclusión social y elevar los niveles educacionales de
los niños y adolescentes económicamente menos favorecidos. Uno de los
grandes desafíos de la Bolsa-Escola es librar a los niños del trabajo precoz.
Es evidente el vínculo del trabajo infantil con la no-matrícula y la evasión
escolar. La distancia entre los estratos sociales hace que el capital escolar se
concentre en los más ricos y en el caso de los niños y adolescentes
trabajadores, es de suma importancia esa asociación estructurada entre
pobreza y no-distribución de escolaridad.
En Brasil, por ejemplo, a pesar de la ampliación de la enseñanza
fundamental en la segunda mitad del siglo, ese fenómeno hace que los
niños pobres tengan que dejar las escuelas para complementar el ingreso
familiar. La tasa de evasión escolar y de matrícula en Brasil no es la misma
71
72
HODDINOTT, J.; SKOUFIAS, E. The impact of progress on consumption: final report.
Washington, D.C.: International Food Policy Research Institute, Aug. 2000.
SEMINARIO INTERNACIONAL DE BOLSA-ESCOLA. Ponencia. Buenos Aires, may
2002. Buenos Aires: Secretaria de Educación de la Ciudad de Buenos Aires, 2002.
97
BOLSA-ESCOLA: Educación para enfrentar la pobreza
para todos los segmentos de la población. En la literatura especializada en
ese asunto se conoce que la tasa de evasión aumenta progresivamente cuanto
menor sea el nivel de ingresos. Ocurre lo contrario con la tasa de matrícula.
El fenómeno se asemeja al del mercado de trabajo infantil.
La mayoría de las veces, los niños de las familias económicamente
más pobres dividen el tiempo de la escuela con el trabajo o con la calle.
En otras palabras, los niños pobres necesitan complementar la renta
familiar con pequeños servicios eventuales o con el ingreso en el mercado
de trabajo, generalmente en su sector más precario o en el mercado
informal. El tiempo dedicado al trabajo dificulta e impide su pleno
desarrollo en la escuela, pudiendo, inclusive, apartar al niño
definitivamente de la sala de aula.
Otro efecto del trabajo infantil ocurre en el mercado de trabajo para
los jefes de familia o cónyuges. Un niño en el competitivo mercado de
trabajo compite con un adulto y afecta de ese modo el rendimiento medio
del asalariado. El salario o el servicio pago a un niño siempre cuesta menos
según la lógica del mercado. El niño no está preparado ni protegido
socialmente en términos de derechos laborales y la óptica del mercado es
pagarle menos a un menor por la realización de un determinado trabajo. El
efecto de ese raciocinio es perverso y genera un círculo vicioso: el desempleo
entre adultos jefes de familia fuerza a nuevos niños a buscar trabajo para
completar la renta familiar y el trabajo los aparta de la escuela y los inserta
en el mercado de trabajo o los lleva de vuelta a las calles.
Por tanto, la Bolsa-Escola sería en tesis un Programa de combate al
trabajo infantil e inversión en el futuro del niño que tendría mayores
oportunidades de que sus padres consiguieran trabajos mejores a largo
plazo. Los estudios comprueban que se están materializando los indicios
de esos efectos.
En general, a través de diversos estudios se probó la eficiencia de la
Bolsa-Escola para devolverles a los niños pobres el derecho de poder asistir
a clases y alejarse del trabajo infantil. Aún cuando muchos niños ya estaban
matriculados, su asiduidad era perjudicada por la pobreza y la necesidad de
trabajar para complementar los ingresos de la familia. El beneficio les dio a
las familias económicamente muy pobres la posibilidad de garantizar la
asistencia de sus hijos a, por lo menos, 90% de los días lectivos.
98
La UNESCO diagnosticó que en el Distrito Federal, la Bolsa-Escola
evita el trabajo infantil y observó en los miembros adultos de la familia la
percepción de que “ el lugar de los niños es la escuela”. “Hay familias
que tienen muchos niños y colocan al de diez, once años, en una casa de
familia para que ayude. El niño se queda sin estudio y le da prioridad al trabajo
debido a la necesidad” (madre de un niño beneficiado en Ceilândia). Al mismo
tiempo, diversos relatos comprobaron la existencia de trabajo entre los
niños y adolescentes de forma generalizada. En términos generales, las
niñas ejercían las funciones de domésticas y niñeras y los niños, otras
diversas actividades, tales como limpiar zapatos, cargar compras de
supermercados y ferias y cuidar coches en las calles de la ciudad.
Había la percepción entre los becarios, principalmente adolescentes,
de que el beneficio era dado por el Gobierno y que serviría para alejar a
los niños del trabajo infantil.
“Si no tuviera la beca, tendría que faltar para poder trabajar” (alumno becario
en Paranoá, 12/14 anos). “Hay gente a las que les gustaría venir para la escuela,
pero no tienen como; los padres son pobres, no tienen condiciones; las madres están
desempleadas y el hijo tiene que trabajar cuidando coches.”(alumna becaria,
Ceilândia, 12/14 anos).73
Nuevamente en México, el impacto registrado en las familias
beneficiarias es semejante al encontrado por los estudios de investigadores
brasileños. El Instituto Internacional de Investigación en Políticas Alimentarias
verificó reducciones en las tasas de participación de los niños de las familias
beneficiarias en el mercado de trabajo.
En el Distrito Federal de Brasil se registraron índices de reducción de la
participación de los niños en el mercado de trabajo que coinciden con la
expansión del Programa. En 1996 y 1997, hubo una disminución de 31,2% en
la tasa de ocupación de niños de 10 a 14 años y de 13,08% de la población
económicamente activa entre 10 y 17 años, mientras que la población creció
5,19%enelmismoperíodo.Portanto,esdesuponerqueelvolumende recursos
73
WAISELFISZ, J. Op. Cit. p. 121.
99
BOLSA-ESCOLA: Educación para enfrentar la pobreza
distribuido por la beca, entre otros factores, haya aumentado la renta
de la parte más pobre de los habitantes de la capital y con ello haya
conseguido retirar a los niños del mercado de trabajo.74
Junto con la disminución de la tasa de participación de los menores
de edad en el mercado de trabajo, entre septiembre de 1996 y septiembre
de 1997 se verificó una reducción del 36% en el número de niños y
adolescentes que vivían en las calles de Brasilia, lo que de cierta forma
también se puede asociar al Programa 75 . Un proyecto similar
desarrollado en Campinas, importante ciudad del interior del Estado
de São Paulo, que asociaba la renta mínima a la obligatoriedad de la
matrícula y la asistencia a clases de los niños en edad escolar, obtuvo
resultados semejantes con relación a los niños y adolescentes que estaban
en las calles, inclusive con más intensidad puesto que ese grupo era un
objetivo prioritario del Programa. En Campinas se registró una gran
reducción en el número de niños y adolescentes que vivían en las calles:
se pasó de 550 menores, en 1995, a 47 en marzo de 1997. 76
En los grupos focales oídos en 2000 y 2001, algunos relatos
muestran el impacto del Programa en la reducción del trabajo infantil.
Buena parte de las madres entrevistadas siente embarazo al hablar sobre
el trabajo infantil que realizaban sus hijos antes de su integración a la
Bolsa-Escola, pero a medida que avanza del proceso de encuesta,
comienzan a revelar que la labor de los niños buscaba, fundamental,
complementar el presupuesto familiar.
Todos los encuestados tienen alguna historia de trabajo infantil
en la familia. Las madres y los padres que trabajan en la recogida de
basura siempre contaron con la ayuda cotidiana de sus hijos, inclusive
de los de menor edad. Otros tenían niños que vivían de pequeños
74
75
76
Para mayores detalles ver ARAÚJO, C. H. Bolsa-escola: renda mínima associada à educação.
In: CACCIA-BAVA, S. et al. Programas de renda mínima no Brasil: impactos e potencialidades.
São Paulo: Pólis, 1998.
ARAÚJO, C. H. Bolsa-escola. Op. Cit. e ARAÚJO, C. H. A face jovem da exclusa. Op. Cit.
BEJARANO, S. R. Programa de Garantia de Renda Mínima: a experiência de Campinas. In:
CACCIA-BAVA, S. et al. Programas de renda mínima no Brasil: impactos e potencialidades. São
Paulo: Pólis, 1998.
100
trabajos en las calles de las ciudades como limpiabotas o cuidadores de
coches. También hay relatos de niños que trabajaban en el corte de
caña de azúcar, los llamados bóias frias.
En las ciudades nordestinas generalmente los hijos vendían dulces,
cuidaban coches o hasta pedían limosnas en los centros de las ciudades.
En el interior, hacían lo posible por ayudar a sus madres a sobrevivir.
Todas las declaraciones coinciden en que los ingresos obtenidos por
los hijos serían de fundamental importancia para el sustento de la familia.
En los entrevistados hay una clara percepción de que el trabajo
infantil competía directamente con la escuela y acababa por apartar
a los niños definitivamente de los estudios. No obstante, confirman
la necesidad de tener algún dinero extra, generado por los hijos, para
complementar el presupuesto doméstico y hasta comprar alimentos
y ropas. Transmiten el sentimiento de que la situación del trabajo
infantil es humillante para toda la familia y se declaraban impotentes
ante ese hecho.
Las madres beneficiadas por la Bolsa-Escola consideran justo, y
hasta promisorio, que los niños dejen el trabajo como condición para
recibir la beca. El trabajo de los hijos en la recogida de basura es aún
más humillante, según declaraciones de madres que trabajan en esa
actividad., quienes afirman que muchas veces sus hijos enfermaban,
faltaban a clases y alguna que otra vez comían basura.
Hay un fuerte indicio de que la disminución del trabajo infantil es
uno de los efectos más importantes de la política pública de asociación
de la educación a la renta mínima. Todas las declaraciones indican que
el impacto de la Bolsa-Escola sobre el trabajo infantil se da en el sentido
de eliminarlo.
Hay relatos de hijos que sufrían con la violencia de las calles, en
las que trabajaban diariamente como limpiabotas. A pesar de ganar más,
no apreciaban un trabajo siempre envuelto en violencia y sujeto a las
intemperies típicas de las grandes y medias ciudades. Con el dinero de
la beca, los chicos y las chicas dejaron de trabajar espontáneamente.
Las madres declararon que después de recibir la beca, los hijos pasan el
tiempo principalmente en la escuela y estudiando y que eso los ha alejado
de la violencia de las calles y del trabajo “duro”.
101
BOLSA-ESCOLA: Educación para enfrentar la pobreza
En Campo Grande se comprobó con énfasis el abandono del trabajo
precoz de los niños en la recogida de basura después de recibir el beneficio.
De manera clara, el acceso a la escuela y la asistencia asidua pasan a competir
con el trabajo de los niños, derrotando al trabajo infantil. Es verdad que
hay declaraciones en el sentido de que algunos niños todavía trabajan, pero
con reducción de los días y de las horas laborales.
En el grupo de control, las madres dicen que sus hijos contribuyen de
alguna forma con la renta familiar– las del basurero, de forma más intensa.
Declararon también que los ingresos recibidos por los hijos son de importancia
fundamental para el sustento del hogar. Por tanto, está confirmado por
contraste que los niños que no tuvieron acceso a la Bolsa-Escola trabajan,
mientras que los beneficiados por ese programa abandonan poco a poco el
trabajo infantil. Está confirmado el significado fundamental del Programa,
puesto que a los niños se les retiró del mercado de trabajo precario y de las
calles, al tiempo que se les devolvió el derecho de estudiar.
Cambios en la Economía Familiar
En este tópico se analizarán los cambios significativos en la
economía familiar que se detectaron en las diversas evaluaciones realizadas
en todas las experiencias de la Bolsa-Escola. Mediante dichas evaluaciones,
también es posible entender las micro dinámicas y las estrategias de
supervivencia de las familias en la utilización de los nuevos recursos
oriundos del beneficio. En general, en el seno de las familias se introduce
un incremento en la compra de comida, la adquisición de material para
reformas en la casa y bienes básicos para uso doméstico, como camas,
colchones, duchas y cajas de agua.
En el estudio de la UNESCO se verificó por primera vez el aumento
de racionalidad económica en el uso de los recursos de la beca por parte de la
madre. Como era de esperarse, la madre se consolida como administradora
de las necesidades del hogar y ahora pasa a ser considerada importante en la
economía de la familia. Tanto en las encuestas brasileñas como en los
cuestionarios mexicanos se vio a las madres usar racionalmente el dinero.
Ahora se pueden programar, asumir un pago a plazos o ahorrar recursos que
serán aplicados en la satisfacción de sus deseos. La vida económica de esas
familias es generalmente inestable. Viven de servicios eventuales y pequeños
trabajos, que dependen excesivamente de una demanda espontánea. Están
102
excluidas de los derechos laborales y del derecho a un mínimo de previsión
financiera. Por tanto, la garantía de un recurso mensual da la posibilidad de
desarrollar la planificación familiar en la aplicación de recursos, nociones de
prioridades y ahorro. Muchas madres entrevistadas explican esa ventaja.
“Cuando me lo dan (beneficios monetarios) algunas veces ellos (mis hijos) tienen
zapatos y ropa, lo guardo para comida y si veo que mis hijos necesitan un par de
pantalones o algo parecido, compro un par de pantalones para mis hijos. Pero siempre
es para ellos. Yo soy la que toma las decisiones acerca del dinero que me dan, porque
yo soy la que sabe qué necesitan”. Promotora.77
En los estudios realizados sobre el programa mexicano y los
programas brasileños se encontraron semejanzas con relación a la
utilización de los recursos oriundos del beneficio. La Bolsa-Escola
mexicana les permite un aumento de aproximadamente 10,5% del
consumo medio a las familias beneficiadas.78 También se ha utilizado el
programa como garantía para la compra de bienes duraderos. En diversos
municipios brasileños el fenómeno se repite. Los investigadores79
verificaron que las madres beneficiarias guardan mensualmente parte de
los recursos procedentes del Programa para después invertir en la compra
de electrodomésticos, como neveras y radios.
Los propios niños y adolescentes participan en la toma de decisión
sobre la utilización de los recursos de la beca. Según la percepción de los
jóvenes beneficiados en Brasilia80 , hay una especie de distribución del dinero
entre las varias necesidades propias y las de los demás miembros de la
familia. El beneficio facilita el acceso al material y al uniforme escolares a
la vez que posibilita la compra de otros artículos (ropas, zapatos, comida,
muebles, objetos para la casa, remedios), la realización de obras y el pago
de tarjetas de crédito, de la cuenta de luz y de agua, entre otros gastos.
77
78
79
80
Declaración de uma madre mexicana electa como representante de un conjunto de madres
en la asamblea de incorporación al programa. In: INSTITUTO INTERNACIONAL DE
INVESTIGACIÓN EN POLÍTICAS ALIMENTARIAS. Op. Cit.
HODDINOTT, J. Op. Cit.
MISSÃO CRIANÇA e UNESCO auditoria de ONGs: relatório final.
WAISELFISZ, J. Op. Cit.
103
BOLSA-ESCOLA: Educación para enfrentar la pobreza
El beneficio proporciona cambios en la vida de los beneficiarios en
lo tocante a mejorías en el hogar. Se verificó la ampliación y construcción
de nuevas habitaciones, la mejoría de las condiciones de higiene, el cambio
en el modelo sanitario y la sustitución de revestimientos en las
habitaciones, entre otros.
“El tópico construcción aparece en varias declaraciones como cambio en la medida en
que la casa es un valor fundamental en la vida de esta población, puesto que permite
acumular un pequeño capital, alcanzar una cierta seguridad económica y mejorar su
calidad de vida. La casa propia no sólo tiene un valor instrumental, sino que es una
forma de afirmación e independencia”.81
En las evaluaciones realizadas hasta el momento no se detectó
ningún tipo de incentivo a la ociosidad. Las familias beneficiadas declaran
considerar la beca como una ayuda, un complemento al ingreso familiar.
En todas las afirmaciones aparece muy clara la idea de que sólo la BolsaEscola no garantiza el sustento, por lo que hace falta obtener algún tipo
de ingreso adicional.
Esa noción refrenda dos aspectos importantes: 1) la conciencia de
que el valor del beneficio de la Bolsa-Escola es insuficiente para sustentar
a una familia y; 2) que los padres no dejarían de buscar empleo o el propio
sustento por causa del beneficio. Al mismo tempo, el rendimiento mensual
permite que los padres busquen trabajos más dignos y eso sucede
especialmente con las madres que antes vivían de la basura.
En el estudio “Evaluación de la Bolsa-Escola de Recife, OIT, BIRD,
IPEA – 2000”, se verificó que 96% de las familias beneficiarias se encontraban
en la banda de ingresos de 40 reales per cápita al ingresar en el Programa. Un
año después de recibir el beneficio, ese porcentaje cayó 18%. “la primera
constatación que salta a los ojos es que el recibimiento del beneficio no parece
constituir un desestímulo al trabajo, puesto que la renta familiar extra beneficio
de esas personas extremadamente pobres y marginadas aumenta, poco, pero
indiscutiblemente aumenta”.82
81
82
Idem.
LAVINAS, L.; BARBOSA, M. L. Op. Cit.
104
También en Recife quedó claro que el número de familias que
permanecen por debajo de la línea de indigencia se redujo de 78% a 38%
entre las beneficiadas. Por tanto, el Programa promovió de forma efectiva
una mejoría significativa de las condiciones de vida de la población meta,
no sólo en los aspectos relativos a la cuestión nutricional de las familias,
sino también en los más diversos gastos. Además, aumentó la participación
de los hijos y de las madres en la toma de decisiones sobre la utilización
de los recursos, permitiendo el desarrollo de nociones de planificación,
ahorro y elección de prioridades.
Aumento de Poder, Aumento de la Autoestima y Perspectiva
de Futuro
El tema de este tópico es el impacto del Programa en las relaciones de
poder entre el hombre y la mujer, en los cambios de parámetro de relación
familiar y en la toma de decisiones en el sentido de una mayor influencia de
la mujer en el hogar. Los sub elementos de este análisis son la manera en que
la opinión de las madres pasó a tener más fuerza después de formar parte del
Programa y cómo pasaron a discutir más sobre los problemas de la casa, de
los estudios de los hijos y del presupuesto doméstico.
El fenómeno del aumento del poder femenino con la Bolsa-Escola
lo revelan los estudios realizados en México y Brasil. Las evaluaciones de
la UNESCO, de la OIT, del BIRD y de la Misión Niños verificaron
importantes cambios en la vida de las madres beneficiarias. Son resultados
muy semejantes. La posición de la mujer en la familia se transformó
fundamentalmente en la medida en que ella pasa a ser gestora de una
complementación de renta familiar. Su autonomía e importancia en la
estructura de la familia aumentan substancialmente.
El hecho de ser ellas las que reciben los recursos es, en realidad, un
elemento de seguridad para que el dinero se gaste en algo necesario para la
familia. Ellas mismas afirman que ese hecho les permite elegir en qué gastar.
Además, con el dinero de la beca en la mano, la madre puede buscar los
lugares más baratos para comprar, economizando para enfrentar otras
necesidades. Consideran las madres que con la beca pueden cuidar mejor a
sus hijos y fiscalizarles los estudios. En suma, se le tiene a la mujer como más
responsable y consciente de las necesidades de los hijos que al hombre, a quien
seleconsideraegoístaeirresponsable.(Weiselfizs,Abramovayy Andrade, 1998).
105
BOLSA-ESCOLA: Educación para enfrentar la pobreza
“El hecho de que las mujeres sean gestoras del dinero, les da la autonomía de
decidir cómo, dónde y cuánto gastar e, inclusive, la oportunidad de gastar consigo
mismas, aunque lo hagan poco. Contar con el dinero que les pertenece puede volverlas
más libres de la dependencia diaria de los maridos”. 83
La evaluación realizada en México detectó que más que en el
aumento de la autoestima, las madres se beneficiaron también en otros
aspectos como el aumento en la confianza en sí mismas y mayor conciencia
y control de sus acciones y de los recursos de la familia. En Brasil hay
declaraciones de madres que creen que el pago del recurso de la beca
sirvió para organizar la vida de los hijos, obligándolos a frecuentar la
escuela. Relatan que los hijos se sienten mejor después del recibimiento
de la beca y que también ganaron en autoestima.
En el curso de las encuestas algunas madres que realizaban trabajos
penosos recuerdan las numerosas humillaciones y discriminaciones
sufridas. Cuentan casos de tentativas de suicidio por no soportar la
humillación de trabajar en los basureros, por ejemplo. Ahora afirman que
creen más en sí mismas, que han aprendido a buscar sus derechos y que,
por primera vez, se les tratada como iguales.
Se detectaron muchos otros efectos a partir de las declaraciones
comparadas de las familias beneficiadas y no beneficiadas por la BolsaEscola en Brasil, así como en los grupos focales84 . De forma general, se
puede observar en los niños becarios un aumento de la autoestima, cosa
que se verificó también entre las madres, junto con el despertar del interés
por retomar los estudios.
La autoestima es un dato que las madres siempre recuerdan y que
se verifica en todas las recopilaciones de datos. Argumentan las madres
que con la beca pasaron a tener que prestarles más atención a los estudios
de los hijos y que notan la necesidad de auto superarse. La escuela, el
estudio y la expectativa de ascenso social se incluyen en la pauta familiar
e, inclusive, en las conversaciones cotidianas. Hablan de sueños como el
de pagar cursos de preparación profesional para los hijos y opinan que
con un ingreso regular y los hijos distantes del trabajo infantil, pasarán a
gozar de más credibilidad en la comunidad
83
84
WAISELFISZ, J. Op. Cit. p. 86.
MISSÃO CRIANÇA. Op. Cit.
106
Igualmente se observan cambios significativos en las relaciones de
toda la familia. Hay madres y padres que declaran que ha mejorado la
relación de la pareja después de recibir la beca. Según declaraciones de
las madres, la mayor fuente de conflictos era la falta de dinero para
satisfacer las necesidades básicas de la familia, lo que constituía un tema
de constante embarazo familiar, principalmente entre marido y mujer.
De modo general, los niños pasaron a ser considerados como
miembros importantes de la familia. Hay relatos sobre el interés del niño
en el propio uso de la beca. De cierta forma, están preocupados con la
utilización del dinero y, así, pasan a demostrar mayor complicidad con la
situación familiar y con el principal agente administrador de los recursos, la
madre. Esos niños se sienten responsables del nuevo recurso de la familia.
Las madres comenzaron a interpretar la escuela como la gran
oportunidad para que los más pobres consigan un empleo mejor, que los
retire de una situación generalmente humillante. Consideran que la
educación es sinónimo de futuro y de mejores expectativas y explican
que uno de los efectos de la beca fue hacer que los hijos pasaran a ser
ejemplos. La perspectiva positiva de futuro, escasa debido a la situación
económica y cultural de las familias, pasa a formar parte de la imaginación
de esas madres y, de manera más tangible, de los deseos de sus hijos. Se
desarrolla un nuevo anhelo de ascenso social, de tener un empleo mejor
que el de los padres.
Las implicaciones del aumento de la autonomía de las madres se
reflejan en la propia educación de los hijos. Ellas se sienten más
responsables del estudio de los niños y hasta de la formación familiar en
el sentido más amplio. Comienzan a exigirles más en su desempeño y
comportamiento en la escuela. Constantemente las madres les recuerdan
a sus hijos que si faltan a clases, ya no tendrán más la beca y, por tanto,
perderán los beneficios. La autoestima de la madre crece substancialmente
y hay crecimiento en términos psicosociológicos y de ciudadanía femenina.
En ese sentido, hubo relatos sobre la reducción de la violencia doméstica.
Parece haber correlaciones seguras entre ese aumento de autoestima
y ciudadanía con la disminución de la violencia practicada contra la mujer.
Lo mismo comienza a ocurrir con los hijos, a quienes ahora se les considera
importantes para o sustento de la familia y, en la medida en que tienen
107
BOLSA-ESCOLA: Educación para enfrentar la pobreza
más contacto con la escuela, se vuelven más seguros y protegidos. Por
tanto, en ese caso también hay indicios de reducción de violencia doméstica.
(Weiselfizs, Abramovay y Andrade, 1998).
Por último, de acuerdo con los relatos recogidos, se nota que muchas
madres se sienten motivadas a volver a estudiar. Eso se debe a algunos factores:
• Progresivo aumento de la importancia de la educación en la vida
familiar, puesto que el vínculo hijo-escuela pasa a ser fundamental
para el sustento de la familia;
• Creciente presencia de la madre en la escuela;
• La educación aumenta su importancia en la planificación futura;
• La introducción o la intensificación del factor de la escolaridad
como elemento de movilidad social.
Esos aspectos agregados despiertan en las madres el deseo de
progresar a través de la educación, un sentimiento o percepción que se
puede aprovechar en la enseñanza de adultos. La Bolsa-Escola reaviva la
esperanza de ascenso social a través del estudio.
CONCLUSIONES
Tomando como base los estudios relatados sobre el impacto de la
Bolsa-Escola en las familias beneficiadas, es posible establecer conjuntos
específicos de efectos inmediatos y de efectos potenciales del Programa
en los niños, las familias y la comunidad. Los efectos inmediatos son los
que se procesan de forma automática con la llegada del nuevo rendimiento
mensual y la obligación de asistir a la escuela.
Otro conjunto de efectos está en la dimensión de las posibilidades
futuras. Son impactos leves, que necesitan un seguimiento delicado e,
inclusive, una potenciación por medio de intervenciones específicas de
otras políticas sociales, siempre articuladas e integradas.
Esa clasificación se vuelve importante, puesto que la introducción
del Programa Bolsa-Escola entre las familias muy pobres genera una
serie de consecuencias y potencialidades no previstas. Dichas
potencialidades o indicios tendrán una mayor o menor contribución en
la transformación de la realidad de los beneficiados, dependiendo de su
108
articulación a acciones sociales específicas. Por tanto, la conjunción entre
políticas sociales de atención a las familias y la Bolsa-Escola generaría
la infraestructura necesaria para la construcción de la autonomía de las
familias objeto del beneficio.
La cuestión teórica detrás de la integración de políticas sociales
es el reconocimiento de que los problemas son complejos y de causas
muy variadas. Los excluidos lo son en diversas dimensiones de la vida
moderna. No se les excluye apenas porque reciben bajos ingresos y no
tienen capital escolar, sino porque no tienen acceso a la salud, a agua
potable, a alcantarillado, a un hogar dentro de un barrio servido de
infraestructura urbana, a los medios de comunicación, al arte y a la
cultura, para citar algunos ejemplos. Ninguna política social por sí sola
podrá dar respuesta a toda esa complejidad.
Por otro lado, en la sociedad todavía no existe la concepción del
excluido como sujeto integral que vive e interactúa con el universo que lo
cerca y, por tanto, tiene comportamientos que reflejan su vivencia social.
La integración de programas y proyectos sociales en el sentido de atender
a los excluidos aumenta la eficacia y, sobre todo, la eficiencia de las
intervenciones necesarias. En el caso de los jóvenes, ese dato es evidente.
“Lo más relevante es que la cuestión de la juventud es compleja. Comprende
múltiples dimensiones interconectadas y en constante cambio. Significa que ninguna
intervención gubernamental específica puede, por sí sola, crear las condiciones favorables
para la inserción social integrada. (...) Así como el abordaje analítico debe experimentar
múltiples facetas de la cuestión, las intervenciones deben tener igualmente este carácter,
por medio de acciones integradas. No sólo se gana energía, sino sobre todo, comprensión
y eficiencia”. 85
Además de contribuir a racionalizar los recursos humanos y físicos
utilizados por la administración en sus acciones sociales en la comunidad,
la Bolsa-Escola refuerza la cultura innovadora de una “gestión pública
integrada para enfrentar los graves problemas sociales”.
85
NASCIMENTO, E. P. Juventude: novo alvo da exclusão social. In: BURSZTYN, M. (Org.).
No meio da rua: nômades, excluídos e viradores. Rio de Janeiro: Garamond, 2000. p. 121.
109
BOLSA-ESCOLA: Educación para enfrentar la pobreza
Los siguientes cuadros explican, en una clasificación provisional,
cuales serían los efectos inmediatos y potenciales de la Bolsa-Escola entre
las familias beneficiadas y, por tanto, los elementos que deben considerarse
en la articulación de las políticas sociales para enfrentar la exclusión.
Efectos inmediatos y potenciales sobre evasión, promoción y número de
alumnos repetidores
Efectos inmediatos y potenciales de la Bolsa-Escola en la salud, la
nutrición y la alimentación
Efectos Inmediatos y Potenciales de la Bolsa-Escola sobre el Trabajo Infantil
110
Aumento de poder, aumento de autoestima y perspectiva de futuro
Los cuadros sugieren la necesidad de integrar la Bolsa-Escola a otras
políticas de combate a la pobreza y a la exclusión social.86 Por ejemplo: la
preparación para el trabajo y el micro crédito para los miembros adultos
de las familias beneficiadas podrían componer un cuadro de condiciones
objetivas para librarlas de la exclusión. Esas medidas deben acompañarse
de políticas de combate al analfabetismo y de calificación para el trabajo.
Se pueden dar otros ejemplos concretos de integración de políticas en
busca de la materialización de los efectos potenciales de la Bolsa-Escola
en las familias beneficiadas. Para el desarrollo pleno de la Bolsa-Escola y
de sus potencialidades, sería de gran valor la realización de programas de
seguimiento de la salud de los miembros de las familias.
Dicho de otro modo, hace falta integrar la Bolsa-Escola a políticas
sociales diversas, que promoverán en conjunto la energía necesaria para
librar a las familias de la exclusión social. La Bolsa-Escola sería, por tanto,
un portal de entrada de la acción social en el seno de las familias más
pobres. No obstante, esa política sola no responde a la complejidad de
privaciones a las que los excluidos están sometidos. La Bolsa-Escola es el
inicio del proceso de redención de la exclusión social, es una estrategia
de entrada que genera potencialidades y se debe transformar en un sistema
más eficaz de inversión en las familias.
86
“(...) no se puede enfrentar la pobreza efectivamente y con éxito si las respuestas a todas sus
dimensiones no están plenamente integradas. Una concepción amplia del alivio a la pobreza
necesita captar tanto las dimensiones económicas como las humanas, y exige una estrategia
basada en planteamientos integrados e intersectoriales”. MATSUURA, K. Op. Cit. p. 19.
111
5.
PROPUESTA PARA ÁFRICA
“En lugar de destruir la igualdad natural, el pacto
fundamental substituye, al contrario, una igualdad moral
y legítima a toda la desigualdad física, que entre los
hombres lanzara la naturaleza, hombres que pudiendo
ser desiguales en la fuerza, o en el ingenio, se vuelven
todos iguales por conversión y por derecho”.
(Jean Jacques Rousseau, 1762)
En este capítulo, se propone la Bolsa-Escola como una de las
alternativas de combate a la exclusión social y educacional en países de
África. El continente africano es una de las regiones del mundo en las
que, según proyecciones, la pobreza podrá crecer y profundizarse hasta
el año 2020. Dieciocho países del continente figuran entre los más pobres
del mundo: Benin, Burkina Faso, Camerún, Gambia, Guinea, Guinea
Bissau, Madagascar, Malawi, Malí, Mauritania, Mozambique, Níger,
Ruanda, Santo Tomé y Príncipe, Senegal, Tanzania, Uganda y Zambia.
Existen más de tres millones de refugiados en África, según la
Organización de las Naciones Unidas (ONU).
Más del 20% de los países africanos han sido víctimas de algún tipo
de destrucción en su infraestructura básica, interrumpiendo programas
escolares debido a conflictos armados. La productividad de la fuerza de
trabajo africana está comprometida por el bajo nivel educacional y técnico
de su población. El sistema de salud no consigue atender a los habitantes
del continente, causando grandes rupturas sociales, agravadas por
epidemias como la malaria y el SIDA.
Esa situación justifica un proyecto de recuperación inspirado en el
Plan Marshall, promovido por los Estados Unidos para recuperar la
economía de 17 países europeos después de la Segunda Guerra Mundial.
113
BOLSA-ESCOLA: Educación para enfrentar la pobreza
Los EEUU temían que la pobreza y el desempleo del período de posguerra pudieran reforzar la influencia del comunismo y decidieron
financiar la rehabilitación de las economías europeas.
En un breve lapso, los 17 países desarrollaron sus economías; los
valores occidentales se reforzaron y la economía de los Estados Unidos
se benefició gracias al comercio internacional. Cincuenta años después,
el mundo occidental alcanzó un nivel de vida nunca visto.
No obstante, hoy subsisten preocupaciones de suma importancia:
pobreza, desempleo, desarticulación de la población, violencia, drogas y un
creciente aumento de la diferencia entre pobres y ricos. En lugar del pavor
del comunismo, ahora son la desigualdad, la pobreza y la exclusión social las
que constituyen un factor de desagregación social en todo el mundo.
La falta de estudio de los niños en las naciones pobres representa
una fuerte amenaza para la próxima generación. Sin embargo, ellos pueden
ser la solución del problema si se aplica un plan global para combatir la
pobreza que les dé prioridad.
UN PLAN MARSHALL SOCIAL
Lo que se propone es un Plan Marshall Social: convertir parte de la
deuda de los países más pobres en inversiones en educación. Ese sería un
contrato social para combatir el ciclo generacional de la pobreza, o sea,
niños pobres que se vuelven adultos pobres, los cuales tienen hijos pobres.
Es una propuesta elaborada por el senador brasileño, Cristóvam Buarque,
defendida por la UNESCO, a través de su Representante en Brasil, Dr.
Jorge Werthein87 , y asumida por el Presidente de Brasil, Fernando
Henrique Cardoso, en discurso durante la reunión de la Gobernación
Progresista, en Estocolmo, en febrero de 2002.
El combate a la pobreza debe abolir el trabajo infantil y devolver a
todos los niños a la escuela. Ese instrumento ya se construyó y probó con
resultados reconocidos públicamente por la UNESCO, la UNICEF, el BIRD
87
WERTHEIN, J.; CUNHA, C. da. Políticas de educação: idéias e ações. Brasília: UNESCO, 2001.
(Cadernos Unesco Brasil. Série educação; 6). p. 27.
114
y el BID. La Bolsa-Escola debe figurar entre las principales estrategias para
combatir la pobreza. Sería el eje central del Plan, además de priorizar a los
niños y a la educación como elementos centrales.
De acuerdo con datos do Banco Mundial, se evidencia que en los
propios países pobres hay recursos suficientes, utilizados con otros fines,
para pagarle una Bolsa-Escola a cada familia africana, cuyos hijos se
encuentren fuera de la escuela. Para que se tenga una idea, el total del
Producto Nacional Mundial es de aproximadamente 30 mil billones de
dólares anuales88 , y el costo de la Bolsa-Escola para atender a todos los
niños africanos no llega a más de siete mil millones de dólares anuales.
No se trata de donación o de la utilización de los recursos de los demás
países, sino de la posibilidad de que los acreedores internacionales
perdonen parte de las deudas externas del continente africano con la
contrapartida de utilizar esos recursos en programas educacionales.
Cerca de 0,02% de la riqueza mundial podría canalizarse hacia
África, a partir del perdón de parte de la deuda de los países africanos
mediante un Plan Marshall Social que puede implementarse a través de
un fondo internacional administrado por una de las agencias de la ONU.
Dicho fondo actuaría como una especie de Banco del Niño y sería el
responsable de administrar los recursos derivados de la conversión de parte
del servicio de la deuda externa, de controlar la aplicación de los recursos
locales y de fiscalizar y evaluar el programa.
Hay hechos históricos que demuestran que varios países africanos
cortaron sus gastos en el área social, particularmente en la de la educación,
debido a la enorme deuda externa que compromete la economía de la mayoría
de esos países, así como las inversiones en educación y salud públicas.89
En algunos países, la deuda anual cuesta más del doble o el triple de
sus presupuestos para la educación. Esos factores ayudan a deteriorar la calidad
del sistema educacional, lo que lleva a reducir el número de niños matriculados
y que asisten a clases, sobre todo, en la enseñanza fundamental.
88
89
THE WORLD BANK. Global development finance: country tables. Washington, D.C.: The
World Bank, 1999.
ASSOCIATION POUR LE DÉVELOPPEMENT DE L’ÉDUCATION EN AFRIQUE.
Étude prospective/bilan de l’éducation en Afrique: projet de synthèse pour la biennale. Paris:
ADEA, 1999.
115
BOLSA-ESCOLA: Educación para enfrentar la pobreza
Hay cerca de 90,5 millones de niños fuera de la escuela en África,
según datos del Informe Estadístico Anual de la UNESCO (1998).
Considerando una media de tres niños por familia y una Bolsa-Escola
media de US$ 20 por mes, el Programa para toda África costaría cerca de
7,3 mil millones de dólares por año. El cuadro siguiente describe el número
de niños fuera de la escuela en cada país y cuánto costaría anualmente
mantenerlos a todos estudiando.
Costo aproximado de la Bolsa-Escola para países africanos
116
Costo aproximado de la Bolsa-Escola para países africanos
continuación
Fuente: Anuario Estadístico de la UNESCO / 1998
Si comparamos el costo de un poco más de siete mil millones anuales
con el total del Producto Nacional Mundial, de unos US$ 30 mil billones,
es posible ver que el sacrificio de los países sería insignificante para atender
a los niños pobres de África. Estamos hablando de apenas el 0,02 % de
ese total para abolir el trabajo infantil y atender a todos los niños africanos
en el sistema educacional.
117
BOLSA-ESCOLA: Educación para enfrentar la pobreza
Como se puede ver en el cuadro siguiente, considerando el costo
directo sobre los 55 países involucrados, para financiar un Programa de
Bolsa-Escola para África sería necesario cerca del 28% de lo que ellos
pagaron por concepto de servicio de la deuda externa.
Relación entre el costo de la Bolsa-Escola y los servicios
de las deudas externas de los países africanos
118
Relación entre el costo de la Bolsa-Escola y los servicios
de las deudas externas de los países africanos
continuación
Fuente: Coutry Tables – Global Development Finance, The World Bank.
Los costos considerados hasta aquí son sólo estimados y tomaron
en cuenta la posibilidad de implementación universal del programa, pero
es necesario que se considere la imposibilidad de esa universalización a
corto plazo. Eso dependerá de las condiciones políticas en cada localidad,
de la oferta de equipos escolares y de dificultades en su puesta en práctica
en regiones distantes y aisladas.
Si se opta por una aplicación gradual del Programa, el costo inicial
sería mucho menor y crecería de forma lenta, a medida que sus resultados
comenzaran a demostrarse.
119
BOLSA-ESCOLA: Educación para enfrentar la pobreza
Los números presentados permiten un primer análisis de los costos.
Se obtuvieron a partir de los datos de UNICEF sobre educación y del
Global Development Finance del FMI, 1999 y necesitan ser ajustados en
sus detalles. Como el Banco Mundial, el BID, el FMI, la OIT, la UNESCO,
el PNUD y la UNICEF disponen de vastas informaciones sobre esos
países, no es difícil ajustar los datos e identificar los tres indicadores
necesarios para detallar el costo de la Bolsa-Escola en cada país. Los tres
indicadores serían el número de niños pobres fuera de la escuela o en
riesgo de evasión, la media de niños por familia y el costo-oportunidad
del trabajo de los niños.
Además del costo, se deben analizar otros nueve aspectos para
que previamente se defina la viabilidad de la Bolsa-Escola en cada país
africano:
• Los criterios de selección de las familias;
• Los procedimientos de fiscalización de la asistencia de los niños
a clases;
• La evaluación de disponibilidad de infraestructura educacional;
• La definición de un cronograma para la implantación del
programa;
• Los mecanismos de pago a utilizar;
• La identificación de otras fuentes de financiamiento;
• La evaluación de los impactos sociales y macro económicos;
• El sistema de monitoreo, evaluación y auditoria; y
• La articulación e integración del Programa a otras políticas
sociales.
Uno de los aspectos más importantes para el éxito de la BolsaEscola es la garantía de que las familias beneficiarias adquieran autonomía,
o sea, aseguren por sus propios esfuerzos los medios mínimos de
supervivencia sin que para ello los niños abandonen la escuela y vuelvan
para el mercado de trabajo. Para eso, como proceso complementario, es
necesario que un conjunto de acciones diferenciadas incidan sobre esas
familias. Se trata de acciones de alfabetización, de calificación profesional,
de inserción en los sistemas de generación de empleo e ingresos, de acceso
al micro crédito y otras modalidades que los califiquen y les permitan
acceder al empleo y a la renta.
120
Por tanto, se necesitan acciones en el sentido de una gestión
integrada de políticas de combate a la pobreza y a la exclusión social, por
medio de la educación. El eje articulador de esas directrices sería el
programa Bolsa-Escola, una puerta de entrada para la atención y la
inclusión de familias en situación de privación.
Hay que decir que la implementación de un programa como la
Bolsa-Escola debe considerar algunas fases técnicas de suma
importancia. Si se cumplen bien, dichas fases pueden fortalecer al
programa en sus efectos fundamentales. Las que se proponen son las
siguientes:
1. Focalización,
2. Movilización,
3. Intersectorialidad,
4. Rastreo.
La disponibilidad de instrumentos eficaces de focalización es
esencial para identificar y alcanzar a las capas más vulnerables de las
poblaciones atendidas. Esos grupos son los objetivos prioritarios de las
políticas de combate a la pobreza. La ausencia de focalización es una de
las causas del impacto limitado de tales políticas.
Desde el punto de vista operacional, los instrumentos de “focalización
geográfica” son particularmente útiles para la Bolsa-Escola. Los mismos
pueden basarse en sistemas de geoprocesamiento dedicados a la elaboración
de mapas de vulnerabilidad social y educacional.
El éxito de las políticas de combate a la pobreza también presupone
flexibilidad y capacidad de adaptación a las necesidades locales, así como
la adhesión de los beneficiarios a los objetivos y procedimientos de las
mismas. Para eso se necesitan un enfoque participativo e instrumentos
de movilización que les permitan identificar y expresar sus demandas y
potencialidades a los grupos-meta prioritarios, o sea, que participen de
forma activa en la planificación y gestión de las políticas sociales del tipo
Bolsa-Escola.
Para ello se propone el uso de técnicas de Proyección Rápida y
Participativa para la generación de datos que alimenten “de abajo hacia
arriba” los sistemas operacionales y de informaciones para el Programa.
Si hay recursos disponibles, puede utilizarse un sistema geoprocesado de
informaciones para apoyar la toma de decisiones.
121
BOLSA-ESCOLA: Educación para enfrentar la pobreza
La pobreza y la exclusión social son el producto de diversos
factores que interactúan entre sí, formando un complejo de múltiples
variables interpuestas de forma necesaria. El éxito de las políticas de
combate a la pobreza y a la exclusión social depende de la capacidad
de atacar las diferentes dimensiones del mismo problema de forma
eficaz y eficiente.
Desde el punto de vista operacional, eso requiere la articulación
intersectorial de políticas y programas en favor de grupos-meta comunes
en el mismo espacio social y geográfico. Normalmente, los sectores de las
administraciones públicas actúan de forma aislada los unos de los otros,
mientras que las políticas intersectoriales requieren una ingeniería
institucional que permita trabajar por objetivos, con programas especiales
directamente coordinados de forma harmoniosa en términos de indicadores,
metas, plazos, así como de recursos asignados.
Para la implementación de una Bolsa-Escola articulada con los
diversos sectores, es productivo adoptar un enfoque geográfico de
actuación específica. Hay que tener equipos de diferentes sectores para
que se articulen en áreas claramente delimitadas, compartiendo
informaciones sobre un público-meta común que hagan explícitos los
vínculos entre los problemas sectoriales. La gestión intersectorial se debe
focalizar, necesariamente, sobre objetivos claramente delimitados y
problemas de origen común.
Además de la aplicación de los procesos de focalización,
intersectorialidad y movilización, es fundamental controlar
periódicamente los efectos de la Bolsa-Escola. El constante cambio de
rumbo y las readaptaciones a las condiciones de cambio y permanencia
son imprescindibles. En ese sentido, la planificación y la ejecución del
programa deben contar con instrumentos que permitan reajustes de
rumbo y medidas flexibles para potenciar los efectos positivos de la
Bolsa-Escola para toda la familia beneficiada, incluidos los niños y los
miembros adultos.
Por tanto, es imprescindible que el Programa comporte sistemas de
rastreo de sus efectos. Dichos sistemas deben ser capaces de medir el
desempeño y los impactos de la Bolsa-Escola en las condiciones de vida
del público-meta, así como señalar los desvíos que puedan surgir en medio
del camino. En otras palabras, es importante disponer de mecanismos
122
adecuados de monitoreo y evaluación, con la utilización de indicadores
sintéticos, que sirvan para indicar tendencias en un tiempo rápido de
respuesta. Al propio tiempo, se debe disponer de estudios periódicos más
profundos sobre muestras poblacionales dentro de las áreas-meta
prioritarias para la intervención y actuación de la Bolsa-Escola en
compañía de otras políticas sociales intersectoriales.
A continuación se presentarán procedimientos sugeridos para la
puesta en práctica de las cuatro directrices: focalización, movilización,
intersectorialidad y rastreo.
El proceso de focalización inicia todos los pasos sucesivos de la
metodología de aplicación de la Bolsa-Escola. Los procedimientos de
focalización están basados en el uso de la “focalización geográfica” y
presentan las siguientes ventajas:
• Simplicidad y menor costo administrativo – es más fácil
identificar grupos vulnerables a partir de su lugar de vivienda
que de características individuales;
• La localización del grupo-meta en el territorio facilita la propia
implementación de acciones;
• También se pueden usar indicadores sobre la disponibilidad local
de equipos y servicios con el fin de definir acciones para cada
contexto;
• La focalización geográfica se recomienda en proyectos locales
que necesitan una fuerte interrelación con la comunidad;
• Se recomienda la utilización de mapas locales, puesto que son
de fácil interpretación también para el público no especialista,
facilita las comparaciones visuales y se convierte en un
instrumento de participación;
• La focalización geográfica logra los mejores resultados cuando
las unidades territoriales de análisis son pequeñas – sectores
censatarios, barrios.
La técnica tiene como objetivo identificar y delimitar áreas con
elevada concentración de indicadores críticos (riesgos) y la presencia de
entidades, servicios o programas con capacidad de actuación
(oportunidades). El procedimiento demanda la utilización de datos
analizados en secuencia, produciendo mapas distintos, sucesivamente
superpuestos para identificar las áreas prioritarias.
123
BOLSA-ESCOLA: Educación para enfrentar la pobreza
Los siguientes datos son imprescindbles para ser georeferenciados
y analizados:
• Datos oficiales sobre la situación de los barrios y de sus familias;
• Datos de otras fuentes sobre niños y adolescentes en riesgo y
sus familias;
• Datos sobre entidades, programas y servicios;
• Datos de otros sectores relevantes, como salud y empleo, entre
otros.
Después del análisis de los datos es posible escoger las áreas que
recibieron prioridad para la implementación de la Bolsa-Escola.
La Proyección Rápida y Participativa es un conjunto de técnicas de
recopilación de datos objetivos o subjetivos entre informantes-claves locales
– de la comunidad, de los servicios y por medio de la observación directa.
La finalidad de esa técnica es la de complementar los datos oficiales
con informaciones recogidas en las áreas útiles para focalizar o contextualizar
mejor las problemáticas locales. Permite, además, abrir y estructurar canales
de comunicación, sensibilización y movilización en las comunidades.
El instrumento es, por tanto, un medio para incluir el ponto de
vista de la comunidad – sus necesidades y demandas, capacidades y
vocaciones – en la planificación y en la gestión de las políticas sociales.
A partir de las informaciones analizadas anteriormente y de los
debates con representantes de la comunidad, se identifican los aspectos a
estudiar. Sucesivamente se elaboran cuestionarios (normalmente poco
estructurados) y se seleccionan y entrenan personas de la comunidad
indicadas por las entidades locales socias del programa. Dichas personas
podrán convertirse en monitores del proyecto. Enseguida se recogen y
analizan los datos. Finalmente, se sistematizan las informaciones en bases
de datos y se localizan en el mapa. Los nuevos datos se añadirán a los ya
disponibles y se podrán ver y utilizar según la necesidad.
Al final, la técnica permite identificar “micro-áreas homogéneas”
que recibirán prioridad para la implementación del Programa,
garantizando la focalización adecuada, es decir, alcanzar a los más pobres
entre los más pobres.
A partir de los resultados de la focalización y de la movilización, un
paso imprescindible lo constituye la intersectorialidad, que significa
integrar las políticas sociales a partir de la necesidad de combatir la pobreza
124
y la exclusión. Por ejemplo: la preparación para el trabajo y el microcrédito para los miembros adultos de familias beneficiadas con la BolsaEscola, acompañados de políticas de combate al analfabetismo y de
calificación para el trabajo. Se pueden ofrecer otros ejemplos concretos
de integración de políticas para hacer efectivos los efectos potenciales
entre las familias pobres. Asociar salud, educación y formación profesional
sería una forma de integración eficiente.
En términos generales, es preciso conocer las necesidades de los
futuros beneficiados y articular las políticas adecuadas para que incidan
en los miembros de las familias. Son necesarios un plan de atención y un
fluxograma explicando los pasos de implementación de las políticas
asociadas a la Bolsa-Escola.
Al mismo tiempo en que se implementan las políticas de combate a
la pobreza, y siguiendo el procedimiento establecido por la focalización,
la movilización y la intersectorialidad, es necesaria la creación de una
forma de rastrear los efectos y problemas derivados de la ejecución del
programa. Para ello, la propuesta es el establecimiento de un fino sistema
de monitoreo y evaluación de los impactos del programa en las familias
beneficiadas y en la comunidad en la que ellas estén insertadas.
Un sistema de monitoreo que indique, en tiempo útil, las condiciones
reales de las familias beneficiadas por el Programa es un poderoso instrumento
de gestión porque permitirá que las acciones que deben incidir sobre las
familias puedan programarse en tiempo hábil, así como conocer con rapidez
el real impacto de esas acciones, dándoles a sus coordinadores la posibilidad
de cambiar el rumbo, introducir otras medidas y renovar las existentes.
La evaluación debe hacerse por medio de la medición cualitativa y
cuantitativa específicas de los impactos causados por el programa en las
familias beneficiadas y en las comunidades, siguiendo indicadores generales
y específicos, conforme el diseño final de la política social integrada.
Cabe recordar que esos indicadores serán aplicados desde el inicio
en el proceso de focalización de los beneficiarios. Las metodologías
adoptadas deben privilegiar siempre los estudios comparativos. Esa
evaluación se hace necesaria para que se puedan medir los impactos
causados en las familias beneficiadas en el sentido del combate a la
exclusión social. He aquí algunos ejemplos de indicadores generales que
se podrán mejorar para su efectiva utilización:
125
BOLSA-ESCOLA: Educación para enfrentar la pobreza
• Asistencia y rendimiento escolar de los niños y de las familias
beneficiadas;
• Disminución de la evasión escolar;
• Disminución del trabajo infantil;
• Inserción del adolescente en el mercado de trabajo y en la
convivencia social;
• Disminución de la participación de niños y adolescentes en la
violencia urbana y el consumo de drogas;
• Elevación del capital simbólico, físico y cultural;
• Aumento del acceso al sistema público de salud;
• Cambios en el presupuesto doméstico;
• Mejoría en la relación familiar (reducción de ansiedades, aumento
de la cohesión social, disminución de la violencia doméstica);
• Aumento de la autoestima de las mujeres y de los niños;
• Inserción de los miembros adultos de las familias en el mercado
de trabajo;
• Aumento de la participación política de los miembros de las
familias;
• Disminución del índice de analfabetismo;
• Dinamismo de la economía local;
• Inserción política de los miembros de las familias en la
comunidad;
• Creación de oportunidades de acceso al crédito;
• Ampliación de la capacidad de consumo;
• Mejoría de la capacidad gerencial de los pequeños negocios;
• Aumento de la racionalidad y de la planificación económica.
El rastreo periódico de los efectos e impactos de la Bolsa-Escola
permitirá, entre otras medidas, estudios específicos a respecto de detalles
de ejecución y grados de eficiencia de implementación del programa, así
como de sus reales efectos sobre los beneficiarios. A continuación se
ofrecen algunos ejemplos de estudios que se podrán generar con la
aplicación del sistema de rastreo:
• Estudio del tiempo de duración del beneficio, definiendo un
período en que se dé la condición fundamental para que las
familias puedan realmente librarse de la exclusión social;
126
• Re-evaluación de los criterios de acceso y permanencia en el
Programa;
• Aclaración sobre los detalles de los impactos del Programa;
• Estudios socio-económicos;
• Estudios sobre costo y beneficio del Programa;
• Estudios con vistas a perfeccionar Programa.
Los instrumentos a utilizar para la implementación del proceso de
rastreo periódico del programa Bolsa-Escola asociada a otras políticas de
combate a la exclusión social se pueden explicar de la siguiente forma:
1. Aplicación de un registro de los beneficiarios que recogerá las
informaciones cuantitativas necesarias de todas las familias
beneficiarias del Programa;
2. Introducción de los datos en un sistema informatizado, que
permita la retirada de informes estadísticos e individualizados;
3. Estudios cuantitativos periódicos, de muestras o censuales, con
el objetivo de actualizar los datos y, posteriormente, analizar
estadísticamente los resultados y efectos del Programa;
4. Estudios cualitativos periódicos para la evaluación de resultados
a partir de indicadores de carácter subjetivo;
5. Estudios específicos y recogida de datos micro económicos del
ambiente social y económico en el que están insertadas las
familias, así como la evolución de dichos datos.
En principio, la periodicidad de la aplicación de las referidas técnicas
se debe ejecutar de la siguiente manera:
1. Registro: aplicado ya al inicio del programa – T0;
2. Sistema: herramienta que permitirá el uso cotidiano de los datos;
3. Evaluación: se debe aplicar periódicamente, de preferencia cada
seis meses, a partir de la fecha de inicio del beneficio – T1;
4. Evaluación cualitativa: se debe aplicar periódicamente, de
preferencia anualmente, a partir de la fecha de inicio del beneficio
– T1.2;
5. Estudio de ambiente: aplicado desde el inicio, renovado cada año.
Es importante resaltar que la periodicidad de la renovación de datos
del rastreo se deberá repensar, de acuerdo con las especificidades y los
recursos de cada local donde se implantará el programa. Finalmente, la
127
BOLSA-ESCOLA: Educación para enfrentar la pobreza
implementación completa del rastreo permitirá, en tiempo hábil, la toma
de decisiones por parte de los gestores con el fin de mejorar y optimizar
la Bolsa-Escola en sus aspectos gerenciales y técnicos.
Hay que resaltar también el factor cultural, muy fuerte en el
continente, para el acceso de cualquier iniciativa que se lleve a cabo en
esos países. Las diferencias lingüísticas, de costumbres, de raza y las
relaciones tribales en convivencia con la modernidad son algunos de los
problemas a enfrentar en la implementación de una política de combate a
la pobreza y a la exclusión social en el continente.
Como se ha podido ver en las directrices descritas anteriormente,
una de las técnicas propuestas junto con la Focalización, la Intersectorialidad
y el Rastreo es la Movilización, o sea, permitirles a los beneficiarios locales
que identifiquen y expresen sus demandas y potencialidades. En ese
momento, seguramente aflorarán las cuestiones culturales a tratar. La
participación de la comunidad local, de forma activa, en la planificación y
gestión de políticas sociales como la Bolsa-Escola permitirá ajustes de forma
y contenido, sin que eso signifique desvirtuar el Programa.
LAS PRIMERAS EXPERIENCIAS AFRICANAS
Mientras no se instituye toda la propuesta aquí descrita, algunas
experiencias no gubernamentales de Bolsa-Escola se están ejecutando en
el continente africano. Son experiencias que se realizan en virtud de dos
términos de cooperación técnica entre el gobierno brasileño, a través de la
Agencia Brasileña de Cooperación (ABC), y los gobiernos de Santo Tomé y
Príncipe y Mozambique con la participación de la ONG brasileña, la Misión
Niños, que desarrolla una versión diferenciada del modelo gubernamental
de la Bolsa-Escola. Tal modelo consiste en el financiamiento de las becas
con recursos privados y de organismos internacionales. La misma ONG
implanta un programa similar en Tanzania, en sociedad con otra organización
no gubernamental Ark Foundation, de aquel país.
El proyecto tiene el objetivo de transferir la metodología, la
tecnología y el conocimiento formulado y desarrollado para otros países
interesados. Se destacan como objetos de cooperación y transferencia los
procedimientos técnicos y operacionales para la selección, el registro y el
128
monitoreo de la situación socioeconómica de las familias beneficiarias,
así como el entrenamiento de los gestores.
Se transfiere el conocimiento sobre la organización del sistema
de pago a los beneficiarios, el control sobre el cumplimiento de las
directrices operacionales del programa y la fiscalización de la asistencia
escolar de los niños.
La ejecución del proyecto se da por medio del entrenamiento de
equipos en los países para aplicar el Programa Bolsa-Escola. Dichos
entrenamientos se proyectan en varias actividades, tales como la
capacitación en los procedimientos para la realización de estudios
socioeconómicos, en la selección y en el censo de las familias que serán
beneficiadas por el Programa.
La ONG Misión Niños es la responsable técnica de la ejecución de
los proyectos pilotos y cuenta con la sociedad institucional y financiera
de la oficina de la UNESCO en Brasil para la implantación del programa
en esos países africanos. La UNESCO ha venido observando y evaluando
los resultados del proyecto, además de financiar algunas becas.
En resumen, la cooperación técnica consiste en capacitar y
sensibilizar a los dirigentes escolares y a los profesores; sensibilizar a los
miembros adultos de las futuras familias beneficiarias, así como fiscalizar
y evaluar la implementación de los proyectos pilotos para su futura y
pertinente ampliación.
El primer proyecto piloto se ejecuta en Santo Tomé y Príncipe, un
país archipiélago de pequeña extensión geográfica y poca población,
localizado en el Golfo de Guinea a 300 kilómetros de la costa africana.
Tiene una extensión territorial de 1000 Km2 y una población aproximada
de 135000 habitantes, según datos del Informe de Desarrollo Humano
(PNUD, 1998). Su economía se basa en el sector primario, produciendo
cacao y café, fundamentalmente, productos que exporta in natura.
De acuerdo con el citado Informe de 1998, Santo Tomé y Príncipe
tiene un índice de desarrollo humano (IDH) de 0.534, considerado bajo.
Ocupa la 125a posición en el ranking de 175 países. El órgano de estadística
de Santo Tomé y Príncipe estimó su PIB per capita en 234 dólares, en 1994.
Después de la independencia hubo un gran esfuerzo
gubernamental en favor de la escolarización de los habitantes de las
islas. Un ejemplo de esto es la reducción del analfabetismo. En 1974,
129
BOLSA-ESCOLA: Educación para enfrentar la pobreza
cerca de 80% de la población no sabía leer ni escribir. Esa tasa se
redujo a 30% en 1990. Según datos del Banco Mundial (1996), la tasa
de escolarización en el país es bastante elevada: 90% de los niños de 6
a 12 años van a la escuela, mientras que la tasa media de alumnos
repetidores supera el 30%. Hay que resaltar que los gastos en educación
primaria son bajos, de aproximadamente 0,4% del PIB.
Los docentes tienen baja calificación. Cerca de la mitad del
contingente de profesores de la enseñanza primaria no tiene formación
específica adecuada y ese porcentaje sube para 80% en la enseñanza
secundaria. Consecuentemente, se tiene una baja calidad de enseñanza
a pesar de los esfuerzos gubernamentales.
Los índices de pobreza son altos. En 1994, el 46% de la población
estaba por debajo de la línea de pobreza que en su expresión extremada
alcanza al 35% de los habitantes. Los indicadores de salud también son
críticos. Todos los niños del país son portadores de algún tipo de parásito
intestinal. La malaria o paludismo azota a 87% de la población y es la
causa de la mitad de la mortalidad infantil. Existe un evidente cuadro
de inseguridad alimentaria, puesto que el 10% de la población come
sólo una vez al día, mientras que el 50% lo hace dos veces. De manera
general, la ingestión de calorías diarias es inferior a la media africana.
El proyecto en Santo Tomé y Príncipe atiende actualmente a
100 familias de los barrios más pobres de la capital, Santo Tomé. Neves,
Milagrosa y Monte Café fueron los barrios escogidos para la
implementación del Programa, financiado con recursos de la UNESCO
y del PNUD. La selección de esos barrios se realizó de acuerdo con
los siguientes criterios para la focalización: menor ingreso de los
vecinos, mayor grado de degradación del medio ambiente, menor nivel
de urbanización y saneamiento, mayor número de niños en el trabajo
infantil, mayor grado de enfermedades entre las familias, menor
ciudadanía formal y mayor índice de mujeres jefes de familia.
La Bolsa-Escola en Santo Tomé se realiza en sociedad con la
UNESCO y el Programa Alfabetización Solidaria 90 . De alfabetizarse,
90
El Programa Alfabetización Solidaria es un programa brasileño de combate al analfabetismo
administrado por la ONG Alfabetización Solidaria con el apoyo de la UNESCO.
130
las madres beneficiarias de la Beca formarán parte del Programa de
alfabetización, verificándose aquí la integración de dos programas
esenciales en el combate a la exclusión social. Otro avance lo constituye
la decisión del gobierno de Santo Tomé y Príncipe de implantar el
Programa a nivel nacional con el financiamiento oriundo de parte de
los “royalties” de la explotación del petróleo, recién descubierto en la
costa del país.
El segundo proyecto piloto se ejecuta en Mozambique, país que
tiene una población de más de 17 millones de habitantes, en una extensión
territorial de 799.300 Km2. Está localizado en la costa oriental de África
austral, constituyendo puerta de entrada de seis países africanos del
interior. Además del portugués, en esta nación se hablan trece lenguas
principales. Su economía se concentra en el sector primario, donde
destacan las exportaciones de camarón, algodón, marañón, azúcar y té.
Se debe mencionar que, entre sus recursos naturales, hay potencial de
energía hidroeléctrica, gas, carbón, minerales y maderas. En 1998, el PIB
per capita era de 236 dólares, muy próximo al de Santo Tomé y Príncipe.
El ingreso per capita del país es de US$ 210.00, de acuerdo con datos del
Secretariado de la UNCTAD.91
Los datos educacionales son precarios. Mozambique tiene una tasa
de analfabetismo total de 56.8% y hay un evidente desequilibrio entre los
hombres y las mujeres con relación al número de analfabetos, que en el
caso de los primeros es de 40,3% contra 71,2% entre las segundas.
En 1981, la tasa bruta de matrícula en el primer grado de la enseñanza
primaria alcanzó casi el 100%. Sin embargo, la crisis económica y la guerra
redujeron drásticamente ese índice a 54% en 1994. Aunque en la actualidad
la tasa de matrícula tiende a recuperarse, todavía es bajo el número de
alumnos que concluyen ese nivel de enseñanza que termina en el 7ª grado.
Las niñas representan el 44% de los niños que ingresan en el 1ª
grado, pero sólo 39% de ellas llega al 5ª grado, y un pequeño porcentaje
logra transitar hacia el nivel siguiente. El número de jóvenes que nunca
fue a la escuela es bastante elevado. Cerca de 1/3 de los niños en edad
91
UNITED NATIONS CONFERENCE ON TRADE AND DEVELOPMENT. Statistical
profiles of the least developed countries. New York : United Nations, 2001.
131
BOLSA-ESCOLA: Educación para enfrentar la pobreza
escolar no está matriculado. La esperanza de vida al nacer es de 45,3
anos. La tasa de mortalidad infantil es bastante alta, alcanza los 129,4 por
mil nacidos vivos.
El proyecto piloto en Mozambique atiende a 150 familias de Maputo,
la capital del país, en los barrios Laulane, Mahotas y Albazine, escogidos
básicamente según los mismos criterios utilizados en Santo tomé y
Príncipe. El financiamiento de la Bolsa-Escola en Mozambique lo aportan
la entidad inglesa Parthenon Trust, un grupo de empresarios negros
brasileños y la UNESCO. También se desarrolla en sociedad con el
Programa Alfabetización Solidaria.
La tercera experiencia piloto es la de la República Unida da Tanzania,
un país con una superficie 945.086 km2 y 31.270.820 de habitantes. Es
uno de los países más pobres del mundo. Su economía depende de la
agricultura, que aporta el 56% del Producto Interno Bruto (PIB) y el
85% de las exportaciones, además de garantizar el empleo de 90% de la
fuerza de trabajo. La topografía y las climáticas del país limitan su área
cultivable a 4% de la tierra. La industria representa el 15% del PIB.
El índice de desarrollo humano es de 0,421, el PIB per capita es de
580 dólares, mientras que el índice de la población que está debajo de la
línea de pobreza es de 51.1%.
Cerca de 99% de su población está formada por grupos étnicos
nativos distribuidos en más de 130 tribus, de los cuales el 95% son Bantúes,
pero hay menor énfasis en las divisiones tribales que en otros países
africanos. El otro 1% está constituido de asiáticos, europeos y árabes.
La tasa de analfabetismo en el país es bastante alta. Cerca del 67.8%
del total de la poblaciónes analfabeta.
Esa experiencia piloto se ejecuta en Dar es Salaam, capital del país
a través de la sociedad de la Misión Niños y la ONG tanzana, Ark
Foundation. La Bolsa-Escola en ese país atiende a 100 familias y también
está financiada por la fundación inglesa Parthenon Trust y la UNESCO.
La Bolsa-Escola en Tanzania es una experiencia pionera que atiende a
167 niños menores de 15 años.
“Al fin puedo mandar a mis 5 nietos a la escuela todos los días. Era muy difícil para
mí mandarlos a la escuela sin ninguna ayuda, pues tengo 72 anos de edad, mi hija
murió del SIDA y dejó 5 niños bajo mis cuidados y ningún dinero. Antes de la
132
implantación del programa Bolsa-Escola, los niños asaban mandioca en el mercado
local tres veces por semana para ayudar a nuestra familia. La educación no es
importante si no se tiene algo para comer. Ahora la Bolsa-Escola me ayuda a mandar
y mantener a los niños en la escuela todos los días, pues sé que tendrán comida en
casa.”. Janeth Emmanuel (abuela de cinco niños de 6 a 13 años de edad).
Los tres proyectos descritos anteriormente se desarrollan en
sociedad con una Organización No Gubernamental y el gobierno brasileño
y tienen el objetivo de ampliar el Programa Bolsa-Escola hacia el exterior
y dar continuidad a la prestación de cooperación técnica bilateral a los
países de menor desarrollo relativo. Constituyen una iniciativa de
implementar proyectos pilotos que, a medio plazo, se puedan ampliar. El
objetivo de la experiencia es influir en la política publica, además de crear
una red de cooperación para promover, difundir y expandir la idea,
adaptándola a cada realidad económica y cultural. Se trata, en fin, de una
contribución de Brasil al continente africano.
133
6.
CONCLUSIÓN
“Lo que el mundo social hizo, el mundo social lo puede
deshacer, armado de este saber. En todo caso, es cierto
que nada es menos inocente que el laissez-faire: si es
verdad que la mayoría de los mecanismos económicos
y sociales que están en la base de los sufrimientos más
crueles, sobre todo los que regulan el mercado del
trabajo y el mercado escolar, no son fáciles de detener
o modificar, también es cierto que toda política que
no aprovecha plenamente las posibilidades -por
reducidas que estas sean- ofrecidas para la acción y
que la ciencia puede ayudar a descubrir, puede
considerarse culpada de no prestar auxilio a las
personas que están en peligro. ”
(Pierre Bourdieu, 1997).92
Las políticas sociales y económicas implementadas hasta el presente
contribuyeron poco a reducir la pobreza, la desigualdad y la exclusión
social. El gran crecimiento económico a lo largo del último siglo confirma
esta afirmación puesto que el mundo se industrializó, se urbanizó y
transformó radicalmente sus estructuras económicas y sociales, pero
mejoró muy poco sus índices sociales.
Hasta los años 70, el crecimiento económico era un instrumento
distributivo, que aumentaba la riqueza, la esparcía por toda la sociedad y
reducía la pobreza. La tendencia era la de una continua reducción de la
desigualdad social y consecuente eliminación de la pobreza si las tasas de
crecimiento se hubieran mantenido positivas en estas condiciones. El
mundo caminaba hacia la justicia social
92
BOURDIEU, P. A miséria do mundo. Petrópolis: Editora Vozes, 1997. p. 735.
135
BOLSA-ESCOLA: Educación para enfrentar la pobreza
Sin embargo, en las últimas dos décadas se percibió un cambio en
estos vectores. La riqueza pasó a crecer como un cono, concentrándose
en una pequeña parcela de la población y dejando a la otra parte al margen
y condenada a la pobreza. Llegamos al final del siglo con un mundo donde
nunca hubo tanta riqueza, pero en el que la pobreza no cede y la distancia
entre ricos y pobres aumenta.
La tendencia en el inicio del siglo XX es la del continuo aumento
de la desigualdad social y del agravamiento del cuadro de pobreza. Por
tanto, existe el riesgo de que se abra una brecha tan grande entre ricos y
pobres que, en breve, ocurra en cada país un crecimiento separado y una
posible partición de la especie humana en dos grupos distintos que ya no
se sientan semejantes entre sí.
Después de cien años de elevado y continuo crecimiento, con
excepción de cortos períodos de recesión, ni el desarrollismo ni el
socialismo lograron construir un mundo sin pobreza. El actual modelo
de desarrollo está ampliando las desigualdades y construyendo una
humanidad dividida.
Por eso, la estrategia de lucha contra la pobreza necesita modificarse.
Ya no hay ideas que ofrezcan una utopía general para toda la sociedad y
ya no parece haber una base de apoyo político para construir ninguna de
las utopías tradicionales. La base para la superación de la pobreza no se
construirá apenas con las alianzas políticas, sino en un bloque compuesto
por aquellos que tengan la comprensión del problema y el compromiso
con la abolición de la pobreza.
Lo que unifica a aquellos que se proponen a luchar contra la pobreza
no es un partido político ni, inclusive, una ideología, sino un sentimiento
ético. Por eso, la estrategia para el enfrentamiento del problema de la
pobreza exige una base ética que, en primer lugar, no continúe viendo la
reducción de la pobreza como una consecuencia del aumento de la riqueza
ni como el resultado de una mejor distribución de renta que no beneficia
a los realmente pobres porque se produce sólo entre los que están incluidos
en el sector moderno del proceso productivo. La lucha contra la pobreza
tiene que librarse con la óptica de la pobreza y no con la de la economía.
Para hacer lo anterior, el bloque ético tiene que mirar al mundo con
la óptica de los excluidos, ver al mundo como los que tienen acceso a la
136
educación y los que no lo tienen, los que tienen acceso a los servicios
preventivos y curativos en la salud y los que no lo tienen, los que se
sienten seguros y los que viven en la inseguridad. El mundo se tiene
que ver, entender y enfrentar con los ojos de los excluidos: los niños sin
futuro, especialmente aquellos que están fuera de las escuelas y en general
trabajando; las mujeres excluidas sobre las pesan más las consecuencias
de la pobreza y de la violencia doméstica; los enfermos sin asistencia
médica cuando la necesitan; los desempleados permanentes.
Por esa misma razón, Pierre Sané, Sub-Director-General para
Ciencias Sociales y Humanas de la UNESCO, argumenta que a la hora
de establecer las metas del desarrollo para el nuevo Milenio, las Naciones
Unidas fijó como la más importante de ellas reducir a la mitad el número
de personas que viven en pobreza extremada dentro de los próximos
15 años. No obstante, aunque esta meta resulta sumamente loable, no
resuelve por sí sola la cuestión de la da pobreza. Este objetivo no se
alcanzará con facilidad y, aunque lo fuera, el problema de la miseria
permanecería intacto: ¿podremos seguir tolerando la perpetuación de
la pobreza?– pregunta y advierte Sané.
Es necesario, dice él, colocar la cuestión en términos muy diferentes.
Mientras se siga abordando la pobreza como un déficit cuantitativo natural
– incluyendo el cualitativo – que hay que reparar, no se logrará movilizar
la voluntad política necesaria para reducirla. La pobreza extremada sólo
se acabará el día en el que se reconozca que la misma constituye una
violación de los derechos humanos y que, por consiguiente, se declare su
abolición. Importa saber ahora el por qué y el cómo.
Sané añade que si se define la pobreza en términos relativos, ella
se mostrará inagotable e incurable porque seremos obligados a aceptarla
indefinidamente y a gastar recursos y más recursos para reducirla sin
cesar. De ahí la necesidad de proclamar su abolición, lo que significaría
introducir el reconocimiento del derecho de los pobres. Sin embargo,
ella no desaparecería de forma milagrosa o por arte de magia, sino con
la creación de las condiciones para que la causa abolicionista se erija en
prioridad de prioridades por ser del interés común de todos. La
aplicación del principio de la justicia y el rigor del derecho colocados al
servicio de esa causa son fuerzas extremadamente potentes. Así se
137
BOLSA-ESCOLA: Educación para enfrentar la pobreza
consiguió abolir la esclavitud y combatir el colonialismo y el apartheid.
Importa destacar y advertir que la pobreza está deshumanizando a la
mitad de los habitantes de nuestro planeta en medio de una indiferencia
generalizada mientras que la esclavitud y el apartheid fueron rechazados
y combatidos.93
Las grandes revoluciones se hicieron del Estado a la Sociedad y de
la Nación a lo Local. Ciertamente, la voluntad nacional es la que le imprime
una velocidad mayor a la erradicación de la pobreza cuando las soluciones
se expanden ejecutadas localmente, pero con el apoyo y la decisión
nacionales. Aún cuando las decisiones deban tomarse al más alto nivel de
la administración nacional, la mayor parte de las acciones simples exige la
participación directa local.
Para esto, se debe pensar en la justicia social como la directriz más
fundamental a incorporar al desarrollo sustentable. Las políticas sociales
constituyen medios para ampliar y consolidar los derechos sociales y deben
tomar en cuenta toda las complejidades regionales y específicas de los tipos
de pobreza, tanto económicas como culturales. Una política de
consolidación de los derechos sociales tiene que atacar necesariamente los
diversos tipos de pobreza, tales como la pobreza de renta, la derivada de la
falta de escolaridad, la de acceso a informaciones de contenido, la pobreza
cultural y la pobreza de participación política, entre otras.
Igualmente se deben considerar los diversos tipos de pobres, así
como los elementos que caracterizan tal pobreza. Esa identificación es
un instrumento para la concentración de recursos en aquel segmento en
el que son más urgentes las acciones. Se pueden imaginar escalas de
diferenciación de los tipos de pobres, como, por ejemplo, la presencia en
un extremo negativo, de personas que pasan hambre y, en el extremo
positivo, de niños hijos de la clase media sin acceso a los
microcomputadores. Estos últimos comen, van a la escuela, tienen algún
tipo de recreación, pero todavía son analfabetos digitales. En resumen,
es necesario tener políticas tanto de combate al hambre como para
posibilitarles a los más pobres el acceso a los computadores y a la red
93
SANÉ, P. Abolir la pobreza no es una utopia, sino todo lo contrario... Paris: UNESCO.
(mimeografado).
138
mundial de comunicación. Es necesario vencer barreras económicas,
culturales y educacionales. La erradicación de la pobreza comprende el
aumento de la renta y la garantía de acceso a los bienes y servicios
esenciales para todos.
És preciso enfatizar que el combate a la exclusión social se deberá
llevar adelante en una nueva agenda que en su implementación no podrá
dejar de consolidar la ampliación de los derechos políticos, sociales y
civiles. Sin alguno de estos elementos no se estarán combatiendo de
manera efectiva las máculas sociales. La cuestión no es simple y el
problema es complejo y urgente.
Las consecuencias de la formación de un mundo subterráneo y de la
exclusión de millares de familias de los derechos políticos, civiles y sociales
generaron problemas estructurales de difícil solución para la vida cotidiana.
Parece crecer cada vez más el consenso de que esta situación debe ser
combatida. En otras palabras, el tema está orientando la agenda política
mundial. Sin embargo, lo que se ha visto hasta ahora son acciones
fragmentadas, no eficientes y limitadas. Las excepciones son pocas y la mayoría
de las veces las políticas sociales se han revelado ineficientes e ineficaces.
Una agenda de combate a la pobreza y a la exclusión social que
abarque el mundo subterráneo debe considerar los tres derechos
fundamentales – civiles, políticos y sociales – para la consolidación de
una sociedad por lo menos liberal y abierta.
Darles acceso a los niños que todavía no están en la escuela o fueron
excluidos de ella es un imperativo ético y la Bolsa-Escola es un incentivo
social, una remuneración que moviliza a las familias pobres, especialmente
a las madres. Si se mantiene esa política por varios años, evitando la
discontinuidad y la fragmentación de las acciones, especialmente hasta el
final de la enseñanza media, se reduce el riesgo de que los jóvenes
continúen en la pobreza extremada y también la probabilidad de que caigan
en la exclusión social cuando adultos.
Para alcanzar la meta fundamental de reducir la pobreza es necesario
perfeccionar las políticas públicas. Uno de los graves problemas en la
puesta en práctica de esa políticas es su falta de integración y de
articulación de las diferentes acciones. Los recursos de combate a la
pobreza y de ampliación de los derechos sociales tienden a ser insuficientes
si se aplican de forma no integrada y sin un fino monitoreo y evaluación
139
BOLSA-ESCOLA: Educación para enfrentar la pobreza
de sus resultados y efectos. Por eso hay que evaluar y corregir rumbos.
Esas acciones permitirán perfeccionar las políticas sociales y medir sus
verdaderos efectos en la solución de los problemas.
Hay muchas formas de concebir un Programa social. La más
tradicional entiende que los gobiernos y la sociedad deben donar algo.
Por otro lado, se puede imaginar que la mayoría de las veces lo ideal es
establecer un trueque. Esta concepción permite romper el
asistencialismo, responsabilizar al beneficiario, y aumentar su autoestima,
haciéndolo constructor de los beneficios que obtiene. Esa concepción
está en el origen de la formulación de la Bolsa-Escola.
El pronunciamiento del Presidente brasileño, Fernando Henrique
Cardoso, En la Reunión Cumbre de Estocolmo sobre Gobernación
Progresista, en febrero de 2002, expresa la voluntad de poder contribuir
con África a partir de la ampliación del Programa Bolsa-Escola para
ese continente:
“Existe la posibilidad de que la Bolsa-Escola se lleve a diferentes partes del mundo,
especialmente a países afectados por el trabajo infantil. Esta iniciativa, que es una
especie de “Plan Marshall Social” de alcance social global, podría eliminar el
trabajo infantil, fortalecer la educación entre los pobres y garantizarles ingresos y
otros beneficios indirectos a esas familias.
La expansión de ese programa no sería difícil si se dieran nuevos pasos con la
participación de los liderazgos mundiales tanto del sector público como del sector
privado.
Una Bolsa-Escola de alcance global no está fuera de las posibilidades generadas
por la riqueza mundial.
Para rescatar a todos los 250 millones de niños sin escuela en el mundo, mediante
una contribución mensual de US$ 40 a las familias más pobres, sería necesaria
una suma total de US$ 40 mil millones.
Para suministrar en media US$ 20 mensualmente por familia a los 90 millones
de niños fuera de la escuela en África, serían necesarios aproximadamente US$
7,3 mil millones.
140
Si se le pagan en media US$ 20 por mes a cada familia, serían necesarios US$ 5,2
mil millones para garantizarles el acceso a la escuela a 64 millones de niños de 41
países altamente endeudados (HIPCs).
Con relación a América latina, con US$ 3,6 mil millones, se les podrían garantizar
la educación y la liberación del trabajo infantil a 22 millones de niños que hoy no
están en la escuela. Eso significaría pagar US$ 40 mensuales por familia.
La red para la Gobernación Progresista podría adoptar el Programa Bolsa-Escola
como contribución para una globalización ética. Como el desarrollo económico por sí
solo no erradica la pobreza, la expansión de la Bolsa-Escola podría ser una forma
de romper el círculo vicioso que perpetua la pobreza y en el que, de generación en
generación, cada niño pobre está condenado a volverse un adulto pobre, de quien
nacerán niños pobres, perpetuándose el ciclo.
Si se invierte en educación, es posible construir el tan necesario puente entre ricos y
pobres, de forma que en el siglo XXI podamos tener la esperanza de vivir en una
sociedad mejor y más igualitaria.” 94
También la UNESCO, como organismo de las Naciones Unidas en
el área de educación y cultura, ha venido evaluando y siguiendo de cerca
los impactos y efectos del Programa en las familias más pobres desde las
primeras experiencias de la Bolsa-Escola iniciadas en Brasil. Además, ha
divulgado la experiencia en otros países y defendido la propuesta de
cambiar la deuda por la Bolsa-Escola, como afirma su representante en
Brasil, Dr. Jorge Werthein:
“ellas (las experiencias de Bolsa-Escola) de hecho pueden ayudar en la lucha mayor
de la UNESCO que es hoy la de garantizar educación de calidad para todos.
Estamos intentando ahora llevar esa propuesta, por intermedio de la UNESCO
en Paris, a la Cumbre de las Naciones Unidas (...). La propuesta que formulamos
para entrar en la agenda del Diálogo entre las Culturas y las Civilizaciones, o de
forma más específica entre las naciones pobres y ricas, consiste en cambiar la parte
94
CARDOSO, F. H. Pronunciamiento en la Reunión Cumbre de Estocolmo sobre Gobernación
Progresista, febrero de 2002.
141
BOLSA-ESCOLA: Educación para enfrentar la pobreza
de la deuda externa de los países pobres por Bolsa-Escola. Estoy cada vez máss
seguro de que sólo por intermédio de la solidariedad entre las nacioness será posible
construir estratégias duraderas de combate a la pobreza.” 95
Es en este sentido que Brasil, un país con la población más expresiva
de afro-descendientes en todo el mundo, que reconoce el sistema esclavista
de negros africanos como crimen contra la humanidad y que tiene entre
sus principales objetivos el combate a la pobreza y la exclusión social,
propone una especie de reparación de la indignidad de la esclavitud, un
imperativo ético para nuestro pueblo.
Es importante ser más audaz, contribuir para que el continente
africano supere su condición de pobreza. Con esta voluntad es que Brasil
comienza a repensar su papel en el sentido de intercambiar experiencias
y cooperar técnicamente con los países africanos en la implementación
de programas de combate a la exclusión.
Tanto África como Brasil, desgraciadamente, todavía necesitan
programas como la Bolsa-Escola, así como becas que permitan asimilar
conocimientos imprescindibles para el desarrollo auto sustentable. Es
preciso destacar el papel protagónico de la educación de los niños en la
estrategia de combate a la exclusión social y en la destrucción del círculo
generacional de la pobreza. La historia se encargará de mostrar que este
es un buen camino, descubierto hace 15 años e implementado hace 7 por
brasileños preocupados con las contradicciones centrales de nuestra
sociedad y dispuestos a encontrar soluciones para sus problemas.
95
WERTHEIN, J.; CUNHA, C. da. Op. Cit. p. 27.
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151
BOLSA-ESCOLA
Educação para enfrentar a pobreza
Marcelo Aguiar e
Carlos Henrique Araújo
Brasília, novembro de 2002
 UNESCO 2002 Edição publicada pelo Escritório da UNESCO no Brasil
Os autores são responsáveis pela escolha e apresentação dos fatos contidos neste livro, bem
como pelas opiniões nele expressas, que não são necessariamente as da UNESCO, nem
comprometem a Organização. As indicações de nomes e a apresentação do material ao longo
deste livro não implicam a manifestação de qualquer opinião por parte da UNESCO a respeito
da condição jurídica de qualquer país, território, cidade, região ou de suas autoridades, nem
tampouco a delimitação de suas fronteiras ou limites.
edições UNESCO BRASIL
Conselho Editorial da UNESCO no Brasil
Jorge Werthein
Cecilia Braslavsky
Juan Carlos Tedesco
Adama Ouane
Célio da Cunha
Comitê para a Área de Educação
Angela Rabelo Barreto
Célio da Cunha
Candido Gomes
Lúcia Maria Resende
Marilza Machado Regattieri
Revisão: Francisco de Assis Balthar
Comentários e Sugestões: Jorge Werthein,
Célio da Cunha, Carlos Alberto Vieira e Julio Jacobo
Assistente Editorial: Larissa Vieira Leite
Diagramação: Fernando Brandão
Projeto Gráfico: Edson Fogaça
Copyrigth ©2002, UNESCO
Aguiar, Marcelo
Bolsa escola: educação para enfrentar a pobreza / Marcelo
Aguiar e Carlos Henrique Araújo. – Brasília : UNESCO, 2002.
152p.
ISBN: 85-87853-72-4
1. Educação-Brasil 2. Problemas Sociais-Brasil 3. PobrezaBrasil I. Araújo, Carlos Henrique II. UNESCO III. Título.
CDD 370
Organização das Nações Unidas para a Educação, a Ciência e a Cultura
Representação no Brasil
SAS, Quadra 5 Bloco H, Lote 6,
Ed. CNPq/IBICT/UNESCO, 9º andar.
70070-914 – Brasília – DF – Brasil
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Fax: (55 61) 322-4261
E-mail: [email protected]
NOTA SOBRE OS AUTORES
MARCELO AGUIAR
Nasceu em Brasília, em 1962. Arquiteto, foi Chefe do Departamento
de Articulação e Integração Interinstitucional do Instituto Nacional de
Colonização e Reforma Agrária (1993/1994) e Secretário-Adjunto da
Criança e Assistência Social do Governo do Distrito Federal (1995-1998).
É, atualmente, Secretário-Executivo da ONG Missão Criança.
Foi consultor do Banco Interamericano de Desenvolvimento – BID
para a implantação do Programa Bolsa-Escola no Equador (1999),
consultor do UNICEF para o desenvolvimento do Programa de Proteção
Social na Bolívia (2000), consultor do PNUD para o desenvolvimento e
implantação do Programa Adjunto da Solidariedade no Estado do Acre
(2001), consultor do UNICEF para o aperfeiçoamento do Programa de
Educación, Salud y Alimentación – PROGRESA, no México (2001) e
para a implantação do programa Beca-Futuro na Bolívia (2002).
Autor do livro A Força de uma Idéia – A história da Bolsa-Escola
(2001) e de inúmeros artigos sobre políticas sociais.
CARLOS HENRIQUE ARAÚJO
Nasceu em Brasília, em 1969. Mestre em Sociologia pela Universidade
de Brasília (1995). Foi Assessor Especial do Governador do Distrito Federal
(1995-1996) e do Governador do Estado do Amapá (1999-2000). Gerente
de Pesquisas da Companhia do Planalto Central (1996-1998).
É consultor para assuntos de pesquisa de opinião pública. Foi
consultor do PNUD no desenvolvimento e implantação do Programa
Adjunto da Solidariedade no Estado do Acre (2001) e na implantação da
Bolsa-Escola em São Tomé e Príncipe (2001), na África, e consultor do
UNICEF para a implantação do programa Beca-Futuro na Bolívia (2002).
Co-autor do livro A Força de uma Idéia – A história da Bolsa-Escola (2001)
e de diversos livros sobre população de rua e crianças e adolescentes em
situação de rua, além de diversos artigos sobre teoria sociológica,
epistemologia, metodologia de pesquisa, políticas sociais e pobreza.
É atualmente Gerente de Acompanhamento e Avaliação da Missão Criança.
SUMÁRIO
Apresentação ..................................................................................................................... 9
Abstract ............................................................................................................................ 13
1. Alternativas à Exclusão Social ................................................................................. 15
2. Breve História da Bolsa-Escola .............................................................................. 37
3. A Bolsa-Escola Cruza Fronteiras ........................................................................... 51
4. Os Efeitos da Bolsa-Escola na Construção da Cidadania ................................ 79
5. Proposta para a África ........................................................................................... 113
6. Conclusão ................................................................................................................. 135
Bibliografia .................................................................................................................... 143
Bibliografia Complementar ........................................................................................ 147
APRESENTAÇÃO
A UNESCO é a defensora do patrimônio da humanidade.
Graças a ela, milhares de obras culturais ou de paisagens naturais
estão protegidas contra o vandalismo da modernização sem controle.
Com este livro, a UNESCO mostra que procura proteger também o
mais importante dos patrimônios da humanidade: as crianças.
Alem de serem elas próprias um patrimônio, as crianças são as
criadoras de novos patrimônios futuros e as guardiãs do patrimônio
já existente. De nada vale proteger o patrimônio atual se a
humanidade futura não for capaz de usufruir dele; pouco adianta
proteger o patrimônio atual, se as gerações futuras não o guardarem;
e seria triste que a humanidade tivesse apenas um patrimônio antigo
a guardar e usufruir, sem ampliá-lo constantemente.
Por tudo isso, alem de serem elas próprias nosso maior patrimônio
em si, elas são também os guardiãs e enriquecedores do patrimônio e
seus usuários futuros. Para tanto, elas precisam, não apenas estar vivas
e saudáveis, mas serem cultas e, portanto, educadas.
Lamentalvemente, no mundo do começo do século XXI, 250
milhões de crianças estão trabalhando no lugar de estudarem. A
modernidade é construída por cima dos ombros destas crianças que
não serão capazes de usufr uir plenamente do patrimônio, hoje
protegido pela UNESCO, e pouco colaborarão para ampliar o
patrimônio atual e ainda menos terão o gosto pela sua proteção. E
por isso que a UNESCO cumpre seu papel de promotora da educação
e de defensora do patrimônio da humanidade, ao publicar este livro
que trás para o mundo uma experiência exitosa na luta pela
universalização da escola: a proteção de nosso maior patrimônio.
A Bolsa Escola é uma idéia simples que permite proteger o
nosso futuro protegendo o presente de nossas crianças, ao colocálas na escola, no lugar da rua ou do trabalho. Ela parte de uma urgência
na solução do problema da infância abandonada fora da escola e de
uma idéia simples: se as crianças não estudam porque suas famílias
9
BOLSA-ESCOLA: Educação para enfrentar a pobreza
são pobres, paguemos a suas famílias para que as crianças estudem.
De uma vez, criamos renda, alimentamos melhor as crianças e os
pais, provocamos uma dinâmica econômica local e, o mais importante,
seguramos as crianças na escola.
Trata-se de uma idéia formulada, muitos anos atrás, e testada,
a partir de 1995, na cidade de Brasília, e que aos poucos foi se
espalhando por outras cidades e outros paises. Hoje, o programa é
nacional no México desde 1997, em todo o Brasil a partir de 2001, e
está em fase de implantação nacional na Bolívia. Em diversos outros
paises latino- americanos, o programa existe em caráter estadual ou
municipal. No total, pode-se estimar em cerca de 20 milhões o numero
de crianças beneficiadas.
O resultado foi avaliado por diversas instituições nacionais
desses paises e por entidades internacionais, como o Banco Mundial,
tendo recebido apoio e incentivo do BID, UNICEF, UNESCO, OIT
e do próprio Secretario Geral das Nações Unidas, Kofi Annan. Não
há duvidas que aos poucos a Bolsa-Escola está se tornando um
programa mundial e que poderá, em poucos anos, mudar a realidade
da infância pobre, abandonada ou trabalhadora. Ao publicar este livro,
a UNESCO dá uma grande contribuição na divulgação da idéia no
mundo inteiro.
Esperemos que um número grande de pessoas, comprometidas
com a defesa das crianças, do patrimônio da humanidade, e ansiosas
pelo futuro de uma civilização equilibrada e justa, utilize estes dados
e informações para realizarmos um grande programa mundial pela
erradicação da exclusão social, investindo na educação das crianças.
Uma espécie de Plano Marshall Social Global que custaria apenas
0,1% da renda mundial, por ano, para garantir que todas as famílias
de crianças pobres no mundo possam ganhar uma renda de US$40
dólares em media, por mês, para que seus filhos estudem.
Este programa, de imediato, criaria uma renda em comunidades
pobres e, no médio prazo, teria eliminado a exclusão social através
da universalização da educação. O que fez o Plano Marshall, depois
da II Guerra, para recuperar a economia européia, os ricos do mundo
fariam agora para recuperar a pobreza social. Em uma geração, com
10
todas as crianças do mundo terminando o segundo grau, o mundo
teria um patrimônio muito maior em cultura, decência, eficiência e,
sobretudo, solidariedade internacional.
Esperemos que, entre tantas outras ações, a publicação deste
livro também ajude nesta tarefa. E quando isso acontecer o mundo
será grato ainda mais ao trabalho da UNESCO.
Cristovam Buarque
Professor da Universidade de Brasília
Senador Federal do Brasil
Jorge Werthein
Diretor da UNESCO no Brasil
11
ABSTRACT
A steady increase in social inequalities, such as extreme poverty,
created a new phenomenon called social exclusion. This publication
examines this phenomenon and investigates the growing gap between
haves and have nots in the world. This situation is analyzed in the context
of a modern world whose productive chain is characterized by constant
and intense technological innovations.
Certain social policy instruments need to be used in order to
confront the enormous challenge of reducing poverty. The most
important of these policies is the Bolsa-Escola (School Scholarship)
program. It was established as an innovative pilot project in Brazil’s
Federal in 1995. Ever since, the program has clearly demonstrated its
success in many ways. This success included its expansion on a national
basis, beginning in 2001.
International experiences in Mexico, Ecuador and Argentina have
proven the program’s effectiveness in keeping children in school. The
indicators for these countries and Brazil show a decrease in school failure
and dropout rates. The figures also illustrate increasing educational levels
and better chances of job opportunities in the future. The indicators also
demonstrate a reduction in child labor. Other gains related to the program
include better planning skills and improvements in gender relations.
In order to face the extreme poverty that characterizes the African
continent, a proposal for the creation of an international fund is now
offered, aiming to replicate the School Scholarship Program in Africa.
Funds for the African program would be gathered by conditioning the
diminishment of their external debt to raising school enrollment in those
countries. The fund and its resources would be managed and monitored
by one of the UN agencies, similar to a “Children’s Bank”.
Finally, given the effects of unequal economic growth in reducing
poverty on a global level, the authors offer a different strategy. This new
strategy has an ethical base where social justice becomes the fundamental
framework to be incorporated in sustainable development policies.
13
1.
ALTERNATIVAS À EXCLUSÃO SOCIAL
“Não existe nenhuma questão de ordem
econômica tão importante quanto a de saber
por que tanta gente é tão pobre”.
(John Kenneth Galbraith, 1977).
POBREZA, DESIGUALDADE E EXCLUSÃO SOCIAL
Pobreza
Parcela da população sem teto, crianças e adolescentes pedindo
esmola ou praticando pequenos furtos, bairros sem saneamento básico,
milhares de analfabetos, desemprego, favelas, palafitas, violência urbana,
tráfico de drogas, flagelados do frio ou da seca, mortalidade infantil,
desnutrição e fome são elementos da tragédia coletiva a que se habituou
chamar de miséria. Trata-se de infortúnio com profundas raízes globais
que determinam a história de boa parte do planeta.
Ser pobre não é somente ter pouco ou nenhum dinheiro, como já
insistiram inúmeros economistas e especialistas, mesmo que no mundo
existam cerca de 1,3 bilhões de pessoas que vivem com menos de um
dólar por dia. 1 A situação de pobreza relaciona-se com diversas
dimensões da condição humana.
Pode-se ser pobre também por ter menos informações, menos
acesso a bens universais como educação e saúde, não ter direito a
transporte, a casa para morar, a lazer, a tempo para o descanso. Mais de
113 milhões de crianças não têm acesso à educação fundamental, e um
sexto da população mundial com mais de 15 anos não sabe ler e escrever
(Matsuura, 2002, pág.16).
1
MATSUURA, K. A UNESCO e os desafios do novo século. Brasília: UNESCO, 2002. p. 16.
15
BOLSA-ESCOLA: Educação para enfrentar a pobreza
O problema da definição da pobreza é extremamente complexo.
Geralmente, as análises se restringem ao problema da renda porque esse
dado é o mais acessível. Entretanto, em uma definição mais geral, a
situação de pobreza está diretamente vinculada aos padrões históricos
culturais dos mínimos necessários para se ter uma vida digna. Na
sociedade ocidental democrática, os mínimos necessários não se
restringem aos bens materiais. Devem-se levar em consideração bens
materiais, simbólicos e de direitos fundamentais, na esfera da política, do
campo social e da liberdade. Segundo a definição utilizada pelo Programa
das Nações Unidas para o Desenvolvimento (PNUD), que vê a pobreza
como ausência de escolhas e oportunidades básicas para o
desenvolvimento da vida humana, o fenômeno é constituído por três eixos
fundamentais: a pobreza material, a pobreza intelectual e a pobreza social.2
“A pobreza, evidentemente, não pode ser definida de forma única e
universal, contudo podemos afirmar que a pobreza refere-se a situações
de carência em que os indivíduos não conseguem manter um padrão
mínimo de vida condizente com as referências socialmente estabelecidas
em cada contexto histórico”. 3
A redução das pequenas infelicidades a uma macropobreza
econômica esconde diversidades e detalhes importantes para o
entendimento do fenômeno. Estes devem ser compreendidos em suas
nuanças e inter-relações. A pobreza se diferencia inclusive internamente,
levando em conta características intrínsecas às pessoas. Esse fenômeno
é marcado por diferenciações realizadas pelo mercado e por relações
preconceituosas.
Há no mundo quase 900 milhões de analfabetos, destes duas vezes
mais mulheres que homens. Estimativas indicam que 51% da população
da África subsaariana estará vivendo em condição de pobreza a partir
de 2005 4 . No Brasil, há diferenciações internas importantes para se
2
3
4
WAISELFISZ, J.; ABRAMOVAY, M.; ANDRADE, C. Bolsa-escola: melhoria educacional e
redução da pobreza. Brasília: UNESCO, 1998. p. 19.
BARROS, R. P. de. A estabilidade inaceitável: desigualdade e pobreza no Brasil. In:
HENRIQUES, R. Desigualdade e pobreza no Brasil. Rio de Janeiro: IPEA, 2000. p. 22.
MATSUURA, K. Op. Cit. p. 16.
16
compreender a questão. Alguns exemplos: 13,63% da população
brasileira de 15 anos ou mais, em 2000, era analfabeta (na região
Nordeste, esse percentual chegava a 24,57%) 5 . Em 1999, 8,27% dos
brancos não sabia ler e escrever, entre os não brancos – pardos e negros
– 19,81% se encontravam nessa condição 6 .
“Reza o novo paradigma que o desenvolvimento não pode ser
compreendido como a afluência econômica. E que a qualidade de vida
humana depende de elementos não monetários nem mensuráveis do
ponto de vista econométrico (como o PIB). Este enfoque amplo traz à
tona dimensões não econômicas nem quantitativas, fato que abre espaço
para respostas sociais eficazes que excedem o argumento simplista de
que se combate a pobreza por meio de crescimento econômico. Ou seja,
ao levar em conta aspectos não monetários da pobreza, é factível pensar
em contribuições significativas que emanam de conhecimentos gerais,
não mais reduzindo a preocupação aos cânones das teorias econômicas”.7
O efeito mais estrutural da pobreza é a redução substancial da
liberdade de escolha. Para o pobre, os determinantes sociais, a pouca
oferta de bens simbólicos e materiais, reduzem drasticamente as
oportunidades de escolha. Muitas vezes, o pai não pode escolher a escola
para o seu filho, tem poucas oportunidades de exercer sua vocação, não
possui o direito de planejar. A pobreza é, também, a redução do espaço
das pequenas e grandes liberdades, desde o que comer até em quem
votar. Isso se reflete diretamente nas nações. Noventa por cento da
pesquisa de ponta estão concentrados nos países do centro e, dentro
dessa porcentagem, 60% são pesquisas geradas por instituições privadas.8
Portanto, os pobres estão submetidos a situações de privação de
capacidades. Os exemplos são abundantes: retirantes ou flagelados
obrigados a deixar sua terra natal para sobreviver; o trabalho infantil
imposto às famílias por uma questão de vida ou morte; falta de acesso
ou acesso somente a educação e saúde de má qualidade.
5
6
7
8
IBGE. Censo demográfico 2000. Brasília: IBGE, 2001.
IBGE. Pesquisa nacional por amostragem domiciliar, 1999. Brasília: IBGE, 2000.
UNESCO. UNESCO Brasil: novos marcos de ação. Brasília: UNESCO, 2001.
MATSUURA, K. Op. Cit. p. 142.
17
BOLSA-ESCOLA: Educação para enfrentar a pobreza
“(...) a pobreza deve ser vista como privação de capacidades básicas em vez de meramente
como baixo nível de renda, que é o critério tradicional de identificação da pobreza. A
perspectiva da pobreza como privação de capacidades não envolve nenhuma negação
da idéia sensata de que a renda baixa é claramente uma das causas principais da
pobreza, pois a falta de renda pode ser uma razão primordial da privação da capacidade
de uma pessoa”.9
Outras diferenças são muito significativas para se entender o
fenômeno da pobreza. Em bairros pobres, em alguma grande cidade da
América Latina ou do continente africano, não há verdes, parques ou
espaços de convívio para os jovens. Em bairros de pessoas remediadas,
na mesma grande cidade, há verdes, parques, quadras poliesportivas e
espaços de lazer. Uma criança de classe média, de família remediada,
tem acesso à literatura, à TV por assinatura, às línguas estrangeiras, a
viagens de férias, à roupa da moda, às festas de aniversários, aos
brinquedos, à Internet10 .
A vida cotidiana de uma criança pobre é bem diferente. Seu espaço
lúdico é imensamente reduzido. Essa criança transfor ma-se
prematuramente em adulto devido ao excesso de violência no bairro
onde mora, por vezes pela violência doméstica, pelo intenso trabalho
no lar, pela desatenção das escolas, pela falta de material escolar e, de
forma definitiva, pelo trabalho infantil – expressão máxima do processo
de exclusão dessa criança.
Os adultos pobres geralmente estão mergulhados no mercado de
trabalho informal, sem perspectivas, lutando para sobreviver e ajudar
os filhos a sobreviverem. Quase nenhum deles tem acesso aos processos
de construção da cidadania e à participação política, mesmo que mínima,
nas decisões de suas cidades, seus Estados ou países. Estão alijados,
quando muito servindo de números manipuláveis, sendo submetidos a
interesses diversos, contraditórios aos deles. O resultado para os mais
velhos pode ser traduzido por um índice: menor expectativa de vida.
Vivem menos que os mais ricos. No mundo. a expectativa média de
9
10
SEN, A. Desenvolvimento como liberdade. São Paulo: Companhia das Letras, 2002. p. 109.
“A exclusão digital mantém desconectada, pelo menos, a metade da humanidade”.
MATSUURA, K. Op. Cit. p. 47.
18
vida é de 66,9 anos. Para os países ricos, essa taxa é de 78,2 anos; para
os pobres, 51,9. Para a África subsaariana, 48,7 anos11 .
Outro efeito visível da pobreza é a dependência estreita dos pobres à
assistência social. Já no seu princípio, o estado social foi constituído não
como um instrumento de compensação de oportunidades, mas como um
modo de corrigir e coagir os indivíduos pobres, considerados em sua maioria
como ineptos ou vagabundos. A pobreza era entendida como um atributo
do indivíduo, e o papel do Estado era o de corrigir a situação, tendo como
instrumento a caridade e, sobretudo, a coerção. Os pobres eram vistos e
percebidos como espécies de marginais. Estavam à margem, eram ineptos
por características vistas como individuais e não sociais e coletivas.
“A assistência aos pobres por quase todo o século XIX permaneceu
acompanhada de medidas disciplinares repressivas que, embora
atenuadas temporariamente nos últimos vinte anos do século XVIII,
não foram, todavia, abolidas. (...) O controle da pobreza era adjudicado
a uma espécie de polícia dos pobres. Os ociosos e mendigos eram
internados em casas de trabalho e correção”. 12
Tal caracterização da pobreza por muito tempo esteve em voga de
maneira hegemônica no mundo. Tor nou-se conhecida entre os
especialistas a idéia histórica de que a questão social seria uma questão
de polícia. Os pobres do mundo ora eram vistos e entendidos como
indivíduos incapazes, ora como marginais a serem reprimidos. A caridade
e a repressão foram pilares do controle social durante os primeiros
séculos da modernidade.
Pelos dados históricos, podem-se perceber mudanças significativas
no tratamento dos pobres. A assistência social, na segunda metade do
século XX, foi transformada em um meio eficaz na geração de relações
demagógicas e paternalistas entre os desprovidos e o Estado. O voto
nas sociedades ocidentais, importante instrumento da democracia e da
liberdade, tornou-se, nesse contexto, instrumento de mera troca em
11
12
PNUD. Relatório do desenvolvimento humano. Brasília: PNUD, 2002.
ALBER, J. Le origine del Welfare State: teorie, ipotesi, e analisi empirica. Revista Italiana
di Scienza della Politica, v. 12, p. 420, 1982.
19
BOLSA-ESCOLA: Educação para enfrentar a pobreza
detrimento do que seria o ideal democrático: a escolha racional a partir
de interesses ligados ao futuro coletivo e individual. Troca-se o voto por
algum tipo de benefício imediato, sem conseqüências de transformação
das estruturas econômicas e mesmo das situações de pobreza.
“O grande desafio a ser enfrentado pelas nações coloniais (...) envolvia duas
premissas. De um lado, o reconhecimento de um certo paradigma de política
moderna, entendida como o mundo dos cidadãos racionais e dos procedimentos
públicos impessoais, mundo existente de fato nos países desenvolvidos. De outro
lado, a necessidade de compreensão de uma realidade social que com ele se
confrontava, pois se fundava em padrões de autoridade tradicionais –
personalizada e emocional –, que não podiam ser ignorados e menosprezados,
sob pena de total insucesso.”13
Tal forma de relacionamento entre o Estado e seus agentes
políticos e os pobres marcou e ainda marca de maneira clara o espaço
público ocidental, principalmente dos países ditos periféricos. Há um
imenso mercado político explorado de forma sintomática. As trocas estão
se dando em função do desprovimento dos eleitores. É, definitivamente,
uma relação de trocas, mas em bases muito desiguais. A assistência antes
vista como uma forma de coação dos mais humildes agora é entendida
e praticada como uma importante fonte de adesões e lucro político.
O diagnóstico da situação indica que seria fundamental
reconstruir a prática e a visão de assistência social. Os pobres não
devem ser instrumentalizados. Tinha-se a primeira visão de que eram
pobres por deméritos individuais, precisavam ser cor rigidos.
Posteriormente, foram vistos como necessários à reprodução dos
poderes, fundamentalmente dos poderes políticos. A transformação
das práticas assistenciais em políticas sociais efetivas deve, além de
levar em conta aspectos éticos, entender que o crescimento da pobreza
e da desigualdade introduz desvios sociais sérios, os quais têm impacto
na estrutura de funcionamento das sociedades. Exemplo sintomático
13
GOMES, A. C. A política brasileira em busca da modernidade. In: NOVAIS, F. A. (Org.).
História da vida privada no Brasil. São Paulo: Companhia das Letras, 1998. p. 499.
20
disso é o fenômeno da violência. A associação do imperativo ético do
combate à pobreza com a percepção pragmática das disfunções sociais
causadas com a generalização da pobreza deve ser o eixo norteador
das novas políticas sociais.
Pobreza e Desigualdade
A modernização tornou a vida social mais complexa. A vida
cotidiana foi invadida por uma série de bens de consumo que induziram
os grupos sociais a possuir desejos mais variados e complexos. O
exemplo mais sintomático desse fenômeno é o espaço doméstico. Antes,
um lugar simples, entendido tão-somente como o locus da intimidade e
do repouso, o lar hoje é um espaço que comporta desde a intimidade até
o lazer, bem como os instrumentos de comunicação global.
O mundo social produziu imensa parafernália de produtos e
equipamentos gerados pela inovação tecnológica constante e intensa,
os quais, agora, são considerados imprescindíveis à vida humana. Com
isso, aumentou-se drasticamente a distância entre os despossuídos e
os que têm acesso aos bens. Para tanto, a definição de pobreza deverá
levar em conta novas dimensões da vida social. Aspectos simbólicos e
materiais são elementos analíticos essenciais para classificar quem é
pobre e quem não é, bem como o grau de pobreza.
Dessa for ma, a desigualdade social não é exatamente um
sinônimo de pobreza, porém são conceitos indissociáveis 14 . A
desigualdade assume papel fundamental para o novo entendimento da
questão. Por hipótese, pode-se pensar em um país pobre, mas sem
desigualdade social. Da mesma forma, pode-se imaginar um país rico,
porém com desigualdade. Um país pode ter pobres e desigualdade.
Um exemplo contundente é o do Brasil, país com amplos recursos e
elevado Produto Interno Bruto, que apresenta os maiores índices de
desigualdade do mundo. Esse fenômeno influi diretamente nas
disfunções sociais. A desigualdade é motor gerador de disfunções.
14
“Durante os últimos anos do século XX, cresceu a consciência de que pobreza e desigualdade
são problemas dificilmente dissociáveis. Por pobreza entende-se o grau de escolha de cada
indivíduo. A pobreza significa que as escolhas pessoais encontram-se tolhidas por
constrangimentos de ordem econômica e social”. UNESCO. Op. Cit. p. 27.
21
BOLSA-ESCOLA: Educação para enfrentar a pobreza
O que se assiste no mundo moderno é a uma imensa desigualdade
planetária: “(...) um planeta onde as desigualdades se aprofundam e onde, entre 5
bilhões de habitantes, apenas 500 milhões vivem confortavelmente, enquanto 4,5 bilhões
estão privados do necessário. Um planeta onde a fortuna das 358 pessoas mais ricas,
bilionários em dólares, é superior à renda anual dos 45% de habitantes mais pobres,
ou seja, 2,6 bilhões de pessoas.”15
Atualmente, duas idéias sobre a pobreza são as mais comuns. Uma
considera o fenômeno inerente à economia liberal, pois o mercado possui
grau alto de ineficiência e de seletividade na distribuição das riquezas.
Outra entende a pobreza como fruto de conjunturas econômicas
recessivas, geralmente causadas pela interferência do Estado no mercado.
A priori, consideram que tais intervenções geram ineficiência na
economia. Portanto, a pobreza deve ser combatida pelo laissez faire e
pela educação dos indivíduos, tornando-os aptos ao mercado.
Contudo, o que se observou no mundo contemporâneo é que o
crescimento econômico por si não distribui a riqueza, seja nacional ou
mundial, a todos os segmentos da sociedade. Evidentemente, o mundo
de hoje é mais confortável, a produção de alimentos com a intensa
mecanização cresceu assustadoramente, os bens tornaram os lares
pequenas fábricas produzindo bem-estar jamais visto pela História. Por
outro lado, milhões de habitantes espalhados pelo mundo, desenvolvido
e não-desenvolvido, vivem como habitantes medievais do ponto de vista
do consumo. O binômio pobreza e desigualdade determina as disfunções.
O desejo de uma vida melhor, mais aprazível, está enraizado e é
percebido como único caminho. Como é claro que todos não poderão
chegar aos patamares de consumo de um homem médio, o paradoxo da
modernidade e do mercado se impõe. O equilíbrio dos desejos e das
carências precisa de um agente exterior mediador. Esse agente é a união
do Estado e da sociedade civil, aliás, duas entidades estruturadoras
daquilo que se denominou de sociedade moderna. E as ações devem
incidir não só sobre o combate, em sentido estrito, da pobreza com
distribuição de renda, mas também equilibrar as tensões advindas da
15
RAMONET, I. Geopolítica do caos. Petrópolis, RJ: Vozes, 1998. p. 155.
22
desigualdade social. Do ponto de vista ético, as desigualdades devem
ser reduzidas e controladas.
A concepção da pobreza e da desigualdade como resultados das
imperfeições do mercado e de que seu combate é um problema do Estado
e da sociedade civil deriva da percepção de que o mundo contemporâneo,
do ponto de vista da organização social, é o resultado da evolução de
três direitos básicos: direitos civis, direitos políticos e direitos sociais.
As principais lutas políticas, desde a Independência Americana e a
Revolução Francesa até os movimentos mais recentes, foram movidas
pela busca de estabelecer alguma dessas modalidades de direito ou
mesmo, todas elas.
De acordo com a interpretação proposta por diversos estudiosos
da política e da sociedade, a contemporaneidade pode ser descrita como
a “Era dos Direitos”. A seqüência clássica em que tais direitos se
estabeleceram, especialmente na Europa e depois nos Estados Unidos,
foi: direitos civis em primeiro lugar, direitos políticos em segundo e,
por último, a conquista dos direitos sociais.
Os direitos civis foram resultado da luta travada, especialmente
na Europa, contra o absolutismo personificado nas monarquias de
direito divino. De maneira g eral, os direitos civis são aqueles
fundamentais à vida, à liberdade, à propriedade, à igualdade perante a
lei. Eles se desdobram na garantia de ir e vir, de escolher o trabalho,
de manifestar o pensamento, de organizar-se coletivamente, da
inviolabilidade do lar e da correspondência, de ser preso apenas por
uma autoridade competente, de não ser condenado sem processo legal
regular. O fundamento para a definição dos direitos civis é a noção de
igualdade entre os homens. Inicialmente, emergiram em sociedades
marcadas pela desigualdade por critérios nobiliárquicos, onde até
mesmo a distribuição da riqueza era feita observando-se a condição
de nascimento do indivíduo.
Os direitos políticos estão relacionados às lutas promovidas,
especialmente pelas camadas populares ao longo do século XIX e início
do século XX, para garantir uma participação em condições iguais na
esfera da política. Os direitos políticos, de maneira geral, consistem na
prerrogativa de organização de partidos políticos, do direito de votar,
de ser votado. Tais direitos têm nos partidos políticos e nos parlamentos
23
BOLSA-ESCOLA: Educação para enfrentar a pobreza
livres e representativos suas principais instituições. São eles que conferem
legitimidade à organização política da sociedade.
Os direitos sociais são definidos pela participação de todos na riqueza
do país. Neles estão incluídos os direitos à educação, à informação, ao
trabalho, ao salário justo, à saúde, à habitação, à alimentação, à cultura,
ao lazer e à aposentadoria. A efetivação dos direitos sociais permite às
sociedades reduzirem os excessos de desigualdade e garantir um mínimo
de bem-estar para todos. Estão garantindo um mínimo de coesão social,
sem a qual qualquer sociedade humana se desfigura e se dissolve. A idéia
central em que se baseiam é a da justiça social.
“A aceitação do caráter social da metrópole abrange muito mais do
que simples questões de alimentação básica, habitação, atendimento
médico, limpeza das ruas e segurança em parques e jardins. Envolve
também uma outra dimensão, que é a da arte e planificação”.16
A definição clássica da pobreza – que leva em consideração
somente as variáveis alimentação, vestuário e habitação – é, portanto,
insuficiente para descrever ou mesmo quantificar o fenômeno da
existência de pobres na sociedade pós-industrial. A nova definição
deve levar em conta os três eixos de direitos conquistados na
modernidade. Em outros termos, articular analiticamente pobreza e
desigualdade com os direitos civis, políticos e sociais. Quando há
diferenciações de tratamento entre as pessoas perante qualquer um
dos direitos, tem-se uma situação aguda de desigualdade social. Quando
um indivíduo se vê privado de qualquer um dos direitos, tem-se uma
situação de pobreza.
É preciso introduzir outros elementos definidores do que quer dizer
ser pobre, bem como para mensurar as desigualdades sociais, pois os desejos
e as necessidades aumentaram drasticamente e tendem ao ilimitado. Podese afirmar, com algum grau de certeza, que uma nação, na sociedade mundial
pós-industrial, só será considerada justa se seus habitantes tiverem garantido
todos estes direitos fundamentais: os civis, os políticos e os sociais.
16
GALBRAITH, J. K. A era da incerteza. São Paulo: Pioneira, 1982. p. 329.
24
Os não-pobres são aqueles que têm acesso à saúde de qualidade,
transporte eficiente, endereço, segurança pública, educação de qualidade,
bem como a oportunidade de ter, pelo menos, contato com os bens
culturais e estéticos da humanidade e garantidos os direitos fundamentais.
Mesmo que haja a garantia disso tudo, pode-se ter ainda desigualdade
social e, se ela for intensa, disfunções virão, tais como a violência.
Portanto, acrescenta-se que uma sociedade equilibrada e funcionando
adequadamente tem que garantir os mínimos necessários e ainda controlar
as desigualdades.
O fato é que a forma de produzir do mundo ocidental foi pródiga
em inventar e materializar artefatos para o conforto da vida humana nas
grandes metrópoles. Por outro lado, criou bolsões de extrema pobreza,
onde vivem pessoas sem acesso ao conjunto de bens essenciais, sejam
materiais ou culturais, necessários ao rompimento da condição de miséria.
Pobreza, Desigualdade e Exclusão Social
Os processos de aumento das desigualdades sociais, bem como da
pobreza, estão engendrando novo fenômeno, ainda mais radical. Conjuntos
de pessoas estão sendo submetidos a uma situação de pobreza e desigualdade
tão intensas, que correm o risco da desagregação social. Estão sendo
desgarradas da estrutura moral, econômica e social. Estão sendo excluídas.17
Esse novo fenômeno é denominado, geralmente, de exclusão social.
São conjuntos de pessoas cada vez mais desconsideradas e, na prática,
em situação de abandono. São vistas como impotentes e inúteis para a
geração de bens econômicos e simbólicos culturais para o mundo. Esse
efeito radical da pobreza e da desigualdade é o mais inaceitável
eticamente. É um processo de rejeição do outro. Negam-se os direitos
fundamentais para os outros. Exemplos de evidência dessa situação já
começam a surgir de forma intensa no mundo moderno.
Quando um policial invade sem mandado judicial uma casa em
algum bairro pobre e não faz o mesmo em outro bairro de pessoas
remediadas ou ricas, tem-se clara evidência de exclusão social. Quando
17
“Com efeito, nesse aspecto, o mundo neste final de século estrutura-se a partir do modelo do
arquipélago: no Norte, ilhas, em número cada vez maior, de pobres, excluídos; no Sul,
ilhotas, cada vez mais concentradas, de ricos, abastados.” RAMONET, I. Op. Cit. p. 154.
25
BOLSA-ESCOLA: Educação para enfrentar a pobreza
crianças e adolescentes em situação de rua são assassinadas enquanto
dormem, por grupos de extermínio, tem-se exclusão social. Dessa mesma
forma, os barcos que saem de países africanos em direção à Europa
abarrotados de cidadãos fugindo da fome, a dificuldade de acesso aos
modernos medicamentos de combate à Aids por parte de milhões de
africanos doentes são também exemplos de exclusão social.
O fato é que existem grupos sociais à margem dos direitos civis,
sociais e políticos. São imensamente pobres, sofrem intenso processo
de desigualdade e estão se tornando “dessemelhantes”. Desenvolvem
outras estratégias de socialização e estão fora da esfera produtiva. Podese formular a hipótese de que, no futuro, com a intensificação do
processo de exclusão social, surgirão no mundo tipos diferentes de
humanidade em seus aspectos essenciais. A promessa de igualdade de
oportunidades da modernidade é implodida e ameaçada frontalmente
pelo fenômeno da exclusão social.
“Se a democracia da Grécia antiga excluía escravos, mulheres e
estrangeiros, sendo, portanto, restrita, a democracia moderna está
assentada no princípio de que todos os homens são iguais e, assim,
membros de direito do espaço público e da gestão dos bens comuns. De
certa forma, a exclusão social (...) é uma ameaça constante,
simultaneamente, à existência do espaço de iguais e a inexistência de
exterioridades, características intrínsecas da sociedade moderna (...) A
constituição da exclusão social é hoje a maior ameaça à construção da
sociedade moderna, uma ameaça direta ao seu ideário de igualdade (...)”.18
Corre-se o risco de, em um processo de intensificação da exclusão, a
sociedade moderna considerar os excluídos objetos descartáveis. Não fazem
parte do processo de produção nem de consumo. Não estão entre o que se
podem entender como semelhantes. Não vivem, apenas sobrevivem. Seu
cotidiano se resume na preservação da vida, na manutenção biológica.19
18
19
NASCIMENTO, E. P. Dos excluídos necessários aos excluídos desnecessários. In:
BURSZTYN, M. (Org.). No meio da rua: nômades, excluídos e viradores. Rio de Janeiro:
Garamond, 2000. p. 56.
ESCOREL, S. Vivendo de teimosos: moradores de rua da cidade do Rio de Janeiro. In:
Idem. p. 139.
26
O grande desafio ético da humanidade hoje é conseguir romper
esse ciclo de dessemelhança. É poder reincluir esses cidadãos. Retirálos do processo de coisificação, do processo de transformação em nãohumanos, dentro do que se entende modernamente como humanidade.
INCLUSÃO SOCIAL, RENDA MÍNIMA
E BOLSA-ESCOLA
Inclusão Social
Em uma rápida análise das teorias sobre o desafio da inclusão
social por meio do trabalho para os países ricos, percebem-se as
dificuldades de encontrar respostas a tal questão inserida no mundo
pós-década de 197020 . A título de exemplo, tem-se a abordagem, anterior
aos anos 70, que associava a erradicação da pobreza à elevação dos
níveis gerais de educação formal dos indivíduos, que os permitiria melhor
qualificação para se inserirem no mundo do trabalho, gerando maior
produtividade, com ganhos para a rentabilidade do capital e para a massa
salarial. Essas recomendações materializaram-se de forma contundente
nos chamados tigres asiáticos.
Mas há que se considerar uma nova contradição determinante no
mundo da produção. Diversos estudos empíricos comprovam que o
aumento na curva da produtividade não se associa no mesmo ritmo ao
aumento dos postos de trabalho e ao da massa salarial, desde 1970,
para os países do centro.
O novo fenômeno se estabelece como a redução da necessidade
do trabalho humano para o aumento da produtividade, pois as mudanças
no processo de produção e a inovação tecnológica reduzem a necessidade
20
“Quanto à pobreza e miséria, na década de 1980 muitos dos países mais ricos e desenvolvidos
se viram outra vez acostumando-se com a visão diária de mendigos nas ruas, e mesmo com
espetáculo mais chocante de desabrigados protegendo-se em vãos de portas e caixas de
papelão (...) No Reino Unido (1989), 400 mil pessoas foram oficialmente classificadas
como ‘sem teto’. Quem na década de 1950, ou mesmo no início da de 1970 teria esperado
isso?” HOBSBAWM, E. Era dos extremos: o breve século XX, 1914-1991. São Paulo:
Companhia das Letras, 1999. p. 396.
27
BOLSA-ESCOLA: Educação para enfrentar a pobreza
de mão-de-obra intensiva. O processo de inovação tecnológica constante
e a comunicação em tempo real têm gerado desemprego estrutural. Na
economia mundial ocidental, dominada pela mercadoria, as últimas
décadas vêm sendo configuradas por uma situação paradoxal: trata-se da
participação cada vez menor do trabalho humano na produção de bens.
“A história dos vinte anos após 1973 é a de um mundo que perdeu suas
referências e resvalou para a instabilidade e a crise. E, no entanto, até
a década de 1980 não estava claro como as fundações da Era de Ouro
haviam desmoronado irrecuperavelmente. (...) O desemprego na Europa
Ocidental subiu de uma média de 1,5% na década de 1960 para 4,2%
na de 1970. No auge do boom em fins da década de 1980, estava numa
média de 9,2% na Comunidade Européia, em 1993, 11%”.21
O paradoxo acima descrito gera dificuldades para as políticas
estatais de combate à pobreza. Isso ocorre porque o Estado está preso
ao dinheiro para financiar seus programas. Ele tem que obter, junto ao
mercado, recursos para fazer frente às demandas sociais. Ao longo do
tempo, o que vem ocorrendo é o crescimento do volume de obrigações
assumidas pelo Estado em uma escala que não é acompanhada pela
arrecadação, por meio de suas formas clássicas. Os analistas mais radicais
afirmam que a dependência da forma dinheiro, para ganhar a vida,
exacerba o paradoxo de uma sociedade preparada para produzir grandes
quantidades de riqueza, porém geradora de pobres, desigualdade e
exclusão social.
Nessa fase, é importante uma diferenciação analítica e histórica.
Os países chamados de Primeiro Mundo geram seus pobres a partir da
contradição acima descrita: produtividade e geração de postos de
trabalho. Por outro lado, nos países ditos periféricos, como o Brasil, por
exemplo, parece haver um espaço significativo para o crescimento
econômico com necessidade grande de mão-de-obra. Isso é
particularmente visível na necessidade de infra-estrutura que tais países
possuem, como na construção de pontes, estradas, construção civil e
saneamento básico, ou seja, setores classicamente empregadores.
21
Idem. P. 395-396.
28
Para os países do centro, a história é diferente. Eles experimentam
exclusão social diretamente associada à crise do desemprego estrutural,
causada pelas inovações tecnológicas. Esse fato é o que gera as atuais
desigualdades e a nova exclusão social. Porém, há nesses países redes de
proteção social. O que se tem claro é que os acessos aos serviços essências,
tais como educação e saúde, já estão garantidos, seja pelo Estado, seja por
formas mistas entre o Estado e o mundo privado. Não se deve esquecer
que os mínimos necessários a uma vida considerada digna estão garantidos
nos países do Centro. Em termos concretos, para citar somente um exemplo,
suas crianças já estão nas escolas e presentes às aulas de forma assídua.
Nos países periféricos, isso não acontece. Parte significativa das crianças
não está na escola, e muitas delas evadem-se das salas de aula comumente,
principalmente as crianças das famílias mais pobres entre as mais pobres.
Em outras palavras, pode-se afirmar que a exclusão social e a
desigualdade nos países mais pobres têm outras razões, incluindo a do
desemprego estrutural. Essas razões referem-se aos acessos às redes básicas
de serviço e aos direitos civis, sociais e políticos. O pobre europeu, mal ou
bem, não morre em filas de hospitais, nem mora em bairros sem saneamento
básico ou não tem acesso à educação de qualidade. O excluído africano
está sem nenhuma proteção em termos de saúde e educação e ainda mora
em lugares sem estrutura sanitária e segurança pública. Há muito por fazer.
Além disso, os países da periferia têm muito que crescer em termos
econômicos, mais ainda nos setores classicamente empregadores de mãode-obra, e ainda necessitam de enormes quantidades de mão-de-obra
qualificada. A educação entra como estratégia de combate à exclusão e à
pobreza. Por tudo isso, pode-se afirmar, com razoável certeza, que
caminhos estão abertos para o crescimento econômico dos países
periféricos, porém tal crescimento deve ser orientado no combate à
pobreza, às desigualdades sociais e à exclusão social. Somente o
crescimento econômico não corrigirá tais desvios. A intervenção real por
meio de políticas sociais se faz necessária.
Renda Mínima
Diversos estudiosos debr uçaram-se ao long o dos anos na
investigação de formas de combater as iniqüidades do desequilíbrio da
distribuição das riquezas e a existência de pobres no mundo. As diversas
29
BOLSA-ESCOLA: Educação para enfrentar a pobreza
maneiras de superar pobreza e minorar as desigualdades sociais podem
ser exemplificadas com os programas de renda mínima. São propostas,
em geral, de transferência de renda universal para os pobres. Em sua
maioria são constituídas como direito subjetivo, condicional e subsidiário,
embora haja diferenciações importantes nos detalhes das mesmas.
De modo sintético, a garantia de renda mínima funciona como
uma espécie de mecanismo de proteção social aos mais pobres. Baseada
nas idéias de Thomas Moore, em seu livro Utopia (1516), data de 1526
a primeira proposta nesses termos, elaborada por Juan Luis Vivès para a
cidade de Bruges. Presentes nos escritos de Marx, Keynes, e no início
do século XX, nos textos de Bertrand Russel e, na segunda metade do
mesmo século, nas elaborações do Imposto Negativo, de Milton e Rose
Friedmam, da Renda Mínima Universal, de Alain Minc e Keit Robert,
e do Maximin, de Rawls, tais propostas se disseminaram por todo o
mundo. As contribuições socialistas para os programas de renda mínima
foram denominadas de mecanismo de repartição de renda. Exemplos
são a Renda Social, de André Gorz, e o Segundo Cheque, de Guy Aznar.
Outro conjunto de propostas refere-se ao objetivo de reinserção do
trabalhador no mercado. O exemplo mais significativo é a Renda Mínima
de Inserção, implementada na França.22
Dinamarca (1933), Grã-Bretanha (1948), Alemanha (1961),
Holanda (1963), Bélgica (1974), EUA (1975), Irlanda (1977),
Luxemburgo (1986), França (1988), Espanha (1988) e Portugal (1996)
são alguns dos países onde se implantaram programas semelhantes às
primeiras elaborações. Em 1989, a União Européia recomendou, em
sua Carta Social, a extensão da renda mínima a todos os seus países
membros. Em 1996, um grupo de economistas cria a Rede Européia de
Renda Básica – BIEN, como fórum para debater as experiências desses
tipos de programa.23
No Brasil, os primeiros a proporem uma renda mínima na forma
de um imposto negativo foram os economistas Antonio Maria Silveira,
22
23
SUPLICY, E. M. Renda de cidadania: a saída é pela porta. São Paulo: Cortez: Fundação
Perseu Abramo, 2002.
PAUGAM, S. L’Éurope face à la pauvreté: les experiences nationales de revenu minimum.
Paris: Ministère de l’Émploi et de la Solidarité. 1999.
30
em 1975, e Edmar Bacha e Roberto Mangabeira Unger, em 1978. Em 6
de dezembro de 1991, projeto de autoria do economista e senador
brasileiro Eduardo Suplicy foi aprovado pelo Senado Federal, mas nunca
implementado. Somente em 3 de dezembro de 1996, a Câmara dos
Deputados aprovou outro projeto de renda mínima, diferente e menos
ousado do que o do Senado Federal, de autoria do deputado Nelson
Marchezan. Passando pelos trâmites legislativos, o projeto foi aprovado,
em novembro de 1997, e sancionado pelo Presidente da República
brasileira, em 10 de dezembro do mesmo ano.
Longe de se constituírem em unanimidade, os projetos de renda
mínima sofrem críticas intensas no debate sobre o combate à pobreza e à
desigualdade social. Entre elas, podem-se destacar três. A primeira referese à incerteza em relação ao critério de incondicionalidade para o
recebimento de uma renda de subsistência, gerando desvios de foco no
combate à pobreza. A segunda é o fato de algumas projeções indicarem que
o programa desestabilizaria ainda mais o mundo do trabalho, gerando mais
informalidade e a quebra das proteções sociais. Dessa forma, substituiria o
trabalho pelo assistencialismo. A terceira diz respeito às profundas incertezas
sobre a questão de uma renda que seja complementar ou substitutiva.
A focalização dos projetos de renda mínima também é muito criticada
no Brasil por terem como público-alvo basicamente a população pobre
habitante dos bolsões de miséria das grandes cidades, ficando de fora os
pobres de áreas muito pobres, inclusive no meio rural. Em outros termos,
caso o programa não seja universal, esbarra claramente nas delimitações do
que seja pobre e onde os pobres estariam nas complexas diferenças regionais,
bem como nas quase inevitáveis ocorrências de injustiça.
“Não faz sentido discriminar pobres de áreas ricas de pobres de áreas pobres
e só atender os primeiros, embora se deva exigir esforço fiscal maior das
localidades onde há maior capacidade contributiva, implicando maior
participação dos governos locais de áreas ricas no financiamento de um
conjunto mais amplo de políticas sociais”. 24
24
LAVINAS, L. Programa de garantia de renda mínima e ação coordenada de combate à
pobreza. Brasília: IPEA, 1998. p. 14.
31
BOLSA-ESCOLA: Educação para enfrentar a pobreza
Na América Latina, é usual haver disfunções na focalização das
políticas sociais. Normalmente, os beneficiários não são os mais pobres
entre os pobres. Para a correção dessa iniqüidade, é recomendável que o
programa de renda mínima seja desenvolvido por meio de mecanismos e
instrumentos poderosos de identificação correta de onde estão e quem são
os mais pobres entre os pobres. Ao mesmo tempo, dever-se-iam concentrar
os recursos entre estes últimos. Pode-se afirmar com certeza que os
problemas enfrentados pela América Latina no combate à pobreza não se
restringem ao volume de recursos aplicados para esse fim. Boa parte dos
recursos é desperdiçada na má focalização e em uma estrutura burocrática
cara, sem mencionar a corrupção e o desvio de verbas dos seus objetivos
primevos (Barros, 2000).
Por fim, é possível afirmar que programas de garantia de renda
mínima, aplicados de forma isolada, não atuam efetivamente na quebra
dos ciclos geracionais de pobreza, pois não incidem diretamente nas
causas do fenômeno da pobreza e da desigualdade nos países pobres.
Essas condições não representam somente uma questão de renda.
Nenhuma renda, por mais alta que seja, distribuída aos mais pobres,
poderia garantir o mínimo de bens e acessos a serviços básicos de
qualidade necessários, nos padrões modernos, para sair da condição de
pobreza e mesmo da exclusão social.
A renda mínima, para se tornar poderoso instrumento de combate à
pobreza e à desigualdade, deveria estar associada a outras políticas sociais.
Uma família pobre que tenha uma renda mínima, mas que more em um bairro
sem saneamento básico, tenha filhos sem acesso ao ensino fundamental, não
tenha saúde adequada, não participe de forma protagônica na esfera da política
e esteja submetida à arbitrariedade das ações policiais, continua em um processo
de pobreza, desigualdade social e mesmo exclusão.
“Para se evitar que os beneficiários dos programas de renda mínima
retornem a sua condição de pobreza anterior, são necessárias a
articulação e a integração de outras ações sociais que tenham como objetivo a conquista
de autonomia”.25
25
Idem, p. 18.
32
Em termos de estratégia de políticas sociais, que devem associar
o imperativo ético do combate à pobreza à percepção pragmática das
disfunções sociais causadas com a sua generalização, é fundamental a
articulação do atendimento imediato, com a política de renda mínima, a
outras dimensões e padrões capazes de interferir diretamente e estruturar
um futuro de garantia de oportunidades e de capitais sociais mais perenes,
tais como a educação. Isso se traduz no combate à pobreza em longo
prazo e interfere nos mecanismos de reprodução dessa pobreza. Em
termos coletivos, poder-se-iam modificar grandes estruturas e ao mesmo
tempo inserir novos sujeitos nas esferas dos direitos fundamentais e na
esfera do consumo e da produção. Em outros termos, é preciso associar
renda mínima aos direitos à educação, à saúde, à segurança e à cidadania
material e simbólica.
“O crescimento é uma prioridade lógica. (...) no caso da situação
brasileira e no mundo subdesenvolvido em geral, é preciso mais
crescimento, mais riqueza e mais empregos. Para isso são necessárias
muitas coisas: investimentos, políticas econômicas, pesquisa e
desenvolvimento, treinamento adequado. (...) O fato de admitir que
há uma prioridade lógica do crescimento, não significa que nós temos
que esperar o crescimento para começar a fazer a redistribuição
necessária. Mesmo porque no médio e longo prazos a redistribuição tem
efeitos sobre a eficiência. (...) fixa a população, evitando a superpopulação
das regiões urbanas (...) tem um efeito importante na melhora da saúde
(...) melhora na educação. Se as crianças vão à escola, são bem
alimentadas, isto tem um impacto de fortalecer o crescimento do país.
Apesar da prioridade lógica do crescimento, fazer uma redistribuição
inteligente é uma grande contribuição para o crescimento.”26
Para os países da periferia, são necessárias estratégias que garantam
o avanço para as pessoas individualmente e o desenvolvimento
qualitativo da produção e das coletividades. A renda é somente uma
estratégia para a sobrevivência. É necessário muito mais. O maior
exemplo de programa social no sentido de articulação de assistência
26
PARIJS, V. Entrevista para o Jornal Folha de São Paulo, 25 ago. 2002.
33
BOLSA-ESCOLA: Educação para enfrentar a pobreza
social imediata e investimento no futuro é a Bolsa-Escola. Ela ao mesmo
tempo garante uma bolsa às famílias excluídas e implementa a
possibilidade de que os filhos dessas famílias possam estudar e melhorar
suas possibilidades de colocação no mercado de trabalho futuro. Também
contribui para que, no porvir, haja saltos qualitativos na mão-de-obra,
gerem-se maior produtividade e consumo, culminando com maior
desenvolvimento.
Bolsa-Escola
A Bolsa-Escola é superior aos programas de renda mínima porque
integra, de forma estratégica, complementação de renda ao acesso
universal à educação, bem como combate a evasão escolar. Isto é, incide
diretamente no combate à pobreza, bem como na melhoria dos índices
de escolaridade e interfere diretamente nos ciclos geracionais de pobreza.
Evidentemente, se associada a outras políticas, torna-se o maior e mais
robusto programa de combate à pobreza até então pensado e aplicado.
Independentemente de todas as questões estruturais do novo modo
de produzir da humanidade ocidental, o Brasil, como exemplo, é uma
nação sui generis, assim como outros países que lutam para se
desenvolver. Convivem em seu interior pessoas de tempos diferentes.
Para o nordestino do semi-árido, que vive em ambiente inóspito, onde a
luta contra a natureza pela sobrevivência é ainda a tônica, pode-se referir
aos séculos XVIII ou XIX. O paulista ou o carioca que habita
megalópoles está diante das grandes contradições do mundo do século
XX: violência urbana, caos no trânsito, problemas da urbanização enfim.
Têm-se, até o século XXI, modernos condomínios urbanos com acesso
à Internet, edifícios inteligentes, robótica e sistemas sofisticados de
segurança, saúde e educação privadas. Combater essa complexa
desigualdade é um desafio para o futuro. Ainda mais se se consideram
os acessos desiguais aos direitos fundamentais.
Tradicionalmente, as políticas de combate à pobreza no Brasil
simplificam os pobres e suas situações. O programa Bolsa-Escola rompe
com essa tradição. Não se localiza no terreno das políticas residuais e
compensatórias. A originalidade impactante da Bolsa-Escola é sua
ancoragem educacional. Nessa diferença reside a dimensão inovadora
do programa.
34
Nesse sentido, um primeiro passo é dado para a consolidação aos
direitos fundamentais da sociedade moderna. Estar na escola significa,
de forma imediata, acesso a um direito social da educação e pode
significar, em médio e longo prazo, ganhos nos direitos políticos e civis.
Outros passos terão que ser dados visando à melhoria das escolas e do
ensino para a potencialização dos efeitos da inserção das crianças pobres
na escola, via Programa Bolsa-Escola.
As Nações Unidas têm sugerido medidas efetivas para a melhoria
dos sistemas educacionais e da própria qualidade do ensino. Em resumo,
podem-se citar algumas dessas medidas. Primeiro, é preciso desenvolver
uma educação com métodos e conteúdos adaptados às realidades sociais
e culturais de cada país. Segundo, desenvolver serviços de educação
básica acessíveis a todos, com ênfase nos mais pobres. Terceiro, mobilizar
as modernas tecnologias de informação e de comunicação para todos.
Quar to, substituir estr uturas educacionais custosas, rígidas e
culturalmente alienadoras por sistemas de distribuição mais flexíveis,
diversificados e ao alcance de todos. 27
A associação da Bolsa-Escola a essas medidas terá ainda mais
chances de ter impacto no desenvolvimento sustentável e no combate à
pobreza, desigualdade e exclusão social de forma a eliminá-las. O
programa aponta em direção à autonomia, pois seus efeitos incidem no
combate às causas da pobreza. O objetivo é romper o ciclo
retroalimentador da miséria, onde pobreza e miséria acabam gerando
mais pobreza e miséria.
Os beneficiários são crianças de famílias muito pobres, que se
evadiriam do sistema escolar sem a bolsa mensal, mantendo a mesma
baixa escolaridade dos pais e, conseqüentemente, no futuro ingressando
no mercado de trabalho, na melhor das hipóteses, nas mesmas condições
da maioria de suas famílias. A lógica é elevar o grau de escolaridade das
crianças para aumentar e mesmo equilibrar as oportunidades. A BolsaEscola consiste em repassar um recurso mensal para as famílias excluídas
com a condição de que todos os filhos em idade escolar estejam
freqüentando pelo menos 90% dos dias letivos.
27
MATSUURA, K. Op. Cit. p. 23.
35
BOLSA-ESCOLA: Educação para enfrentar a pobreza
Os próximos capítulos deste livro serão dedicados a contar a
história da idéia da Bolsa-Escola, o desenvolvimento do programa em
várias partes do mundo, seus impactos entre as famílias excluídas, os
sistemas de controle e acompanhamento dos seus efeitos e
potencialidades e suas formas de replicação.
36
2.
BREVE HISTÓRIA DA BOLSA-ESCOLA
"Em algumas áreas do Brasil, o programa da
Bolsa-Escola deposita o valor de uma bolsa
mensal numa conta da família, que só pode
ser retirada depois que a criança - menino ou
menina - tiver completado com êxito quatro
anos de escola. (....) Estes são exemplos
realmente inspiradores, e eu poderia citar-lhes
ainda muitos outros".
(Kofi Annan, abril de 2000). 28
Concebida em 1987, no Núcleo de Estudos do Brasil
Contemporâneo, da Universidade de Brasília29 (UnB), a Bolsa-Escola tem
uma história de sucesso. Onde quer que tenha sido adotado, o programa
vem contribuindo para que crianças pobres permaneçam nas salas de aula.
Formulada há 15 anos e implementada pela primeira vez no Brasil há
sete, a Bolsa-Escola representa também uma intensa transformação no
modo e na concepção de políticas sociais até então concretizadas.
Com a Bolsa-Escola, a lógica do combate à exclusão social
transformou-se radicalmente, bem como o entendimento da questão. O
programa rompe com a tradição do paternalismo e do populismo nas políticas
públicas. Articula de forma engenhosa renda direta para as famílias excluídas
e exige como contrapartida a manutenção dos filhos na escola. A Bolsa
supera inclusive os programas baseados em propostas de renda mínima.
O Núcleo de Estudos do Brasil Contemporâneo, criado em 1986
na UnB, é um grupo de reflexão sobre assuntos da realidade brasileira.
Funciona dentro do Centro de Estudos Avançados Multidisciplinares
28
29
ANNAN, K. Building a Partnership for Girls’ Education. In: WORLD EDUCATION
FORUM. Address. Dakar, 26 April, 2000. Dakar: UNESCO, 2000.
WAISELFISZ, J. Op. Cit. p. 33-40.
37
BOLSA-ESCOLA: Educação para enfrentar a pobreza
da Universidade. Foi nesse núcleo que se iniciaram os debates que
redundariam nas formulações iniciais da proposta de Bolsa-Escola 30 .
Naquela época, intelectuais, professores, alunos e pessoas de fora da
instituição reuniam-se, uma vez por semana, com o objetivo de refletir
sobre os grandes problemas nacionais e formular políticas para resolvêlos. Era um esforço para criar idéias factíveis, exeqüíveis e eficientes
na solução dos problemas brasileiros.
Desde o início dos trabalhos, o Núcleo tomou a situação da
educação básica como problema mais imediato e passou a debater
soluções que permitissem universalizar a escola para todas as crianças
e jovens brasileiros até o final do ensino médio e garantir-lhes máxima
qualidade. Convém indicar que os dados escolares do Brasil, nos anos
1980, não eram muito animadores: a taxa média de matrícula no ensino
fundamental, no final da década, era de aproximadamente 85%, e
existiam no país 15% de crianças analfabetas, de 10 a 14 anos.
Em uma das reuniões do Núcleo, no começo de 1987, Cristovam
Buarque, seu coordenador, explanava sua preocupação com o acesso
à educação. Partindo do pressuposto de que há forte correlação entre
as altas taxas de evasão escolar e a pobreza das crianças que
abandonam as escolas, formulou-se ao professor a seguinte pergunta:
“Se as crianças não estudam porque as famílias são pobres, por que não pagar
aos pais para que os filhos não faltem às aulas?”.
As reações a esse questionamento foram diversas. Os argumentos
contrários versavam sobre os seguintes aspectos: presumia-se alto custo
para a execução da proposta; duvidava-se dos impactos de um programa
desse tipo no desenvolvimento nacional; argumentava-se que já seria
uma obrigação das famílias enviar seus filhos para a escola; temia-se o
crescimento da natalidade; supunha-se que uma política em tais moldes
produziria incentivos adversos ao trabalho dos pais; pensava-se na
possibilidade de as famílias utilizarem o dinheiro para outros fins que
não a educação dos filhos, dentre outras.
30
SUPLICY, E. M. Op. Cit. p. 125.
38
Com as intensas discussões acerca desses argumentos, chegou-se a
algumas verificações que reforçavam a Bolsa-Escola como proposta
viável. Algumas delas: seria um programa que se assemelhasse ao incentivo
à pós-graduação (bolsas de estudos para mestres e doutores) praticado no
Brasil havia anos; estimou-se o custo em 1% do orçamento da União;
pensou-se em pagar por família e não por criança, o que dessa forma não
incentivaria o aumento da natalidade; entre as famílias pobres, a questão
de enviar os filhos à escola não é uma questão moral ou de mera obrigação
legal, já que, por vezes, as famílias muito pobres precisam da renda auferida
no trabalho infantil para sobreviver; os membros das famílias excluídas
não trabalham, não por desapego essencial ao trabalho, mas porque não
há emprego; caso não tivessem a Bolsa-Escola, estariam igualmente
desempregados. Além da liberdade propositadamente pensada na
utilização dos recursos, o pagamento do beneficio seria feito diretamente
às mães, o que garantiria melhor utilização do beneficio para toda a família.
Aos poucos, a idéia foi se consolidando, ao lado de outras que
foram depois escritas pelo coordenador do Núcleo, em um documento
mimeografado de 1987, intitulado “Uma Agenda para o Brasil – Cem
medidas para mudar o Brasil”, que circulou entre os membros. Em 1990,
esse documento foi transformado em uma brochura com o título de “A
Revolução nas Prioridades – da Modernidade-Técnica à ModernidadeÉtica”. Em 1993, a brochura foi entregue a uma editora e lançada como
livro no começo de 1994.
O livro “A Revolução nas Prioridades” propõe soluções para a
reorientação do modelo de desenvolvimento brasileiro. Seu argumento
central sugere a opção por uma “modernidade ética” e o abandono da
“modernidade técnica”. Oferece 103 idéias de medidas para reformar o
Brasil, divididas em dez grandes prioridades que contemplam desde a
“Educação” até a “Soberania Nacional”.
A primeira das prioridades, “Modernidade é uma população educada
e culta”, contava com 33 medidas, entre elas a Bolsa-Escola, que no
texto não era assim designada. O nome surgiria somente em 1994. O
que se propunha objetivamente era a criação de um sistema de
atendimento às crianças em idade pré-escolar, a garantia de uma bolsa
para cada família com filhos em escola pública e a implementação da
Poupança-Escola para alunos da rede oficial de ensino.
39
BOLSA-ESCOLA: Educação para enfrentar a pobreza
Ainda em 1987, foi esboçada a concepção geral da Bolsa-Escola
como proposta para combater o trabalho infantil e garantir a
universalidade da educação básica a todas as crianças, por meio da
concessão de bolsas às famílias pobres, mediante a contrapartida de
que os seus filhos em idade escolar freqüentem a escola regularmente.
Como foi concebida a Bolsa-Escola em 1987
“A solução está na garantia de bolsas oficiais que mantenham na escola
as mais pobres crianças do Brasil. O Governo teria que garantir uma
renda mínima por família pobre que tivesse filhos na escola”. 31
O que é Poupança-Escola
“Em uma cultura que não prioriza a educação, não basta um salário
para manter os alunos mais pobres na escola e incentivá-los a continuar
os estudos até o final do segundo grau. Embora o principal atrativo seja
a qualidade da escola, serão necessários outros mecanismos, ao menos
por alguns anos. Para isso, estabelece-se uma poupança em benefício de
cada aluno na escola pública, a metade do disponível seria liberada no
final do primeiro grau e o resto para os que terminem o segundo grau.
A cada ano, cada aluno receberia um depósito de US$50 em caderneta
de poupança que só seria liberada com a comprovação da conclusão dos
cursos. Ao final de todo o curso, o que levaria onze anos, o aluno
receberia cerca de US$800, graças aos juros acumulados”. 32
Entre 1987 e 1994, a proposta foi divulgada por meio de repetidas
edições do livro “A Revolução nas Prioridades – Da Modernidade-Técnica
à Modernidade-Ética”. No período de janeiro a setembro de 1993, houve
debates com mais de 5.000 pessoas em 22 grandes cidades brasileiras.
Em janeiro de 1990, a proposta foi incluída no Governo Paralelo,
criado pelo então candidato à Presidência da República Luís Inácio Lula
31
32
BUARQUE, C. A revolução nas prioridades: da modernização técnica à modernização
ética. Brasília: INESC, INED, 1987. (mimeografado). p. 37.
BUARQUE, C. A revolução nas prioridades: da modernização técnica à modernização
ética..São Paulo: Paz e Terra, 1994. p. 133.
40
da Silva, do Partido dos Trabalhadores (PT). Em 1992, o projeto voltou
a ser apresentado em uma reunião da Conferência Nacional dos Bispos
do Brasil (CNBB). A idéia fez parte do programa de governo do PT nas
eleições presidenciais de 1994.
Um programa muito semelhante à Bolsa-Escola foi implementado
em 1989 na Venezuela com o nome de Bolsa-Escola. Consistia
exatamente em pagar uma bolsa para famílias carentes que tivessem
filhos matriculados na escola. De lá para cá, o programa tem sofrido
modificações essenciais em seu desenho estratégico inicial, inclusive
acrescentando uma cesta básica para as famílias33.
Em 1993, o economista brasileiro José Márcio Camargo publicou
artigo no jornal Folha de S. Paulo no qual propunha algo muito parecido
com a Bolsa-Escola, conforme a idéia original. Camargo sugeria modificar
um projeto de renda mínima, do senador brasileiro, Eduardo Suplicy, no
sentido de “criar um programa que complementasse a renda de todos os
trabalhadores, desde que coloquem seus filhos em escolas públicas”.34
Dois anos depois da publicação do artigo de José Márcio Camargo,
a Prefeitura de Campinas, no interior do Estado de São Paulo, iniciou
um projeto de renda mínima que procurou atender famílias com membros
adultos, crianças e adolescentes em situação de risco e rua. Entretanto,
diferentemente da Bolsa-Escola, que procura associar o recebimento
de uma bolsa à elevação da escolaridade das crianças e adolescentes de
famílias pobres, a Renda Mínima funciona fundamentalmente como um
programa de proteção à família. A Bolsa-Escola, por sua vez, atua como
política de acesso de todos ao ensino fundamental.
O público-alvo priorizado no programa de Campinas é tipicamente o
da assistência social, por outro lado a Bolsa-Escola privilegia
fundamentalmente o público escolar. Somente essa diferença marca uma grande
distância estratégica entre os dois. O então Prefeito de Campinas, José Roberto
Magalhães Teixeira, responsável pela implementação, enfatizou, em artigo
publicado na Folha de S. Paulo, o objetivo da renda mínima.
33
34
SUPLICY, E. M. Op. Cit.
CAMARGO, J. M. Os miseráveis. Folha de São Paulo, 23 mar. 1993.
41
BOLSA-ESCOLA: Educação para enfrentar a pobreza
“É resgatar a dignidade da pessoa, pela garantia da sua subsistência,
dar-lhe os primeiros instrumentos para reerguer-lhe através do
trabalho e da geração de sua própria renda e assegurar-lhe a coesão
familiar, pela possibilidade de dar atenção às crianças, tirando-as
da mendicância”. 35
Portanto, o enfoque principal da Renda Mínima não era a
Educação das crianças e adolescentes. Não tinha como objetivo
estratégico devolver o direito às crianças pobres de freqüentar a salade-aula – diferença essencial quando se compara a Bolsa-Escola com a
Renda Mínima.
O Instituto de Estudos Especiais da Pontifícia Universidade Católica
de São Paulo, com apoio do UNICEF, realizou em 1997 um estudo de
avaliação da renda mínima de Campinas e chegou à conclusão de que o
programa:
“(...) tem seu locus na política de assistência social. É, assim, um programa
voltado, primeiramente, à proteção social. Busca garantir mínimos sociais através
de complementação de renda que permita a famílias a superação de um patamar
de pobreza extrema que os aprisiona em condições de exclusão de benefícios e
serviços os mais elementares”.36
Com todas essas discussões e a implementação de programas
semelhantes, as condições teóricas estavam sendo dadas para que se
aprimorasse a proposta da Bolsa-Escola. Idealizou-se que o pagamento
do benefício às famílias pobres seria feito sob duas condições: ter todas
as crianças em idade escolar no ensino oficial e nenhuma delas faltar a
mais de dois dias de aula durante o mês.
Apesar da intensa divulgação, faltavam nesse momento as
condições políticas para que a Bolsa-Escola se transformasse em um
programa governamental no Brasil. Essas condições só vieram quando,
35
36
TEIXEIRA, J. R. M. Uma alternativa se abre. Folha de São Paulo, 12 ago. 1995.
CARVALHO, M. C. B. de; BLANES, D. N. Caminhos para o enfrentamento da pobreza: o Programa
de Renda Mínima de Campinas. São Paulo: IEE/PUC-SP, UNICEF, 1997. p. 27.
42
em 1994, Cristovam Buarque, ex-reitor da Universidade de Brasília,
assumiu como governador do Distrito Federal.
Cristovam Buarque implementou o Programa em 1995 e o expandiu
em seus quatro anos de gestão.37 No final de 1998, eram 25.680 famílias
e 50.673 crianças beneficiadas. O custo total da execução da política
não ultrapassou 1% do total do orçamento anual do Distrito Federal.
Durante sua implementação, o Programa obteve adesões e atraiu a
atenção da imprensa nacional e internacional. Em novembro de 1995, foi
objeto de matéria de capa na revista Time. Em 1996, recebeu o prêmio
Criança e Paz, do UNICEF. Programas similares no Brasil e no Exterior
foram inúmeras vezes relatados por importantes periódicos. Diversas teses
acadêmicas começaram a ser elaboradas e publicadas. A adoção da BolsaEscola no México, dentro de programa maior chamado Progresa, gerou
artigos na imprensa internacional, inclusive do Prêmio Nobel de economia
Gary Becker, publicado na revista Business Week em 199738 .
De novembro de 1997 a fevereiro de 1998, a Bolsa-Escola do Distrito
Federal foi objeto de avaliação. A Unesco reuniu técnicos para medir os
resultados e impactos do Programa entre as famílias atendidas. Esse trabalho
contribuiu para fortalecer os argumentos em prol da Bolsa-Escola,
demonstrando que ela deveria ser replicada em outras cidades e países. Em
termos gerais, verificou-se que o programa “articula, em um movimento
único, tanto o combate à pobreza, quanto a melhoria das condições
educacionais da população, contribuindo para corrigir as desigualdades em
torno do acesso, permanência e sucesso das crianças na escola fundamental”.39
Além dos resultados e impactos positivos apontados pela avaliação,
as muitas repercussões e prêmios da Bolsa-Escola de Brasília fizeram com
que aos poucos ela fosse espalhando-se para diversos municípios de
prefeituras governadas por partidos políticos dos mais diferentes matizes
ideológicos. Em 1997, inspirado na mesma idéia, o Governo Federal
também criou o Programa de Erradicação do Trabalho Infantil (PETI).
37
38
39
No Capítulo 03 poderá ser encontrada a descrição da implantação e evolução do Programa
Bolsa-Escola no Distrito Federal.
IS THERE ANY WAY TO STOP CHILD LABOR ABUSES? Business Week, n. 3526, 12
may 1997. p. 22.
WERTHEIN, J. R.; KAYAYAN. Prólogo. In: WAISELFISZ, J. (Coord.). Bolsa-escola: melhoria
educacional e redução da pobreza. Brasília: UNESCO, 1998. p. 14.
43
BOLSA-ESCOLA: Educação para enfrentar a pobreza
O PETI tornou-se instrumento importante no combate ao trabalho
infantil precoce nas carvoarias, zonas de corte da cana-de-açúcar,
colheita do sisal e outras atividades que comprometem o
desenvolvimento físico-social das crianças. Com bolsa paga mensalmente
às famílias, crianças que estavam envolvidas no trabalho penoso e de
alto risco voltaram a freqüentar a escola.
Ainda em 1998, o Ministério da Educação brasileiro lançou um
programa de Bolsa-Escola, denominado Programa de Garantia de Renda
Mínima, focalizado geograficamente: os municípios com renda e receita
tributária per capita inferiores à média do seu Estado poderiam integrar
uma parceria com o Governo Federal, que financiaria metade dos custos
do Programa, novamente vinculando o recebimento do benefício à
freqüência obrigatória à escola. Em dezembro de 1999, segundo fontes
ministeriais, 504.000 famílias em 1/5 dos municípios brasileiros (a
maioria situada em áreas rurais) recebiam um benefício mensal. Mais de
um milhão de crianças estariam participando do programa. Ao final de
2001, o Bolsa-Escola Federal já estava presente em 5.470 municípios,
beneficiando 8,2 milhões de crianças e 4,8 milhões de famílias.
Entre 1995 e 1999, vários Estados da Federação implementaram
a Bolsa-Escola: Amapá, Mato Grosso do Sul, Alagoas, Minas Gerais,
Rio de Janeiro, Goiás e Acre. Em cada uma dessas unidades federativas,
o programa adquiriu características próprias e algumas diferenças do
programa original, inclusive nomes específicos. Mas todos preservavam
o eixo central da Bolsa-Escola: acesso à educação fundamental e combate
à evasão escolar como estratégias de desenvolvimento.
A idéia da Bolsa-Escola estava disseminada em todo o país, e
diversas cidades e Estados tinham programas similares. Contudo, o
Programa ainda não estava consolidado nacionalmente. Para lutar por
isso, foi criada uma instituição não-governamental: a Missão Criança,
presidida por Cristóvam Buarque. O objetivo era não deixar morrer uma
experiência bem-sucedida do Distrito Federal.
A Missão Criança, como organização da sociedade civil, iniciou
um processo de divulgação e cooperação técnica com municípios,
estados brasileiros e outros países na elaboração de programas de
combate à exclusão, tendo a Bolsa-Escola como carro-chefe. Além disso,
implementou um projeto-piloto, denominado Bolsa-Escola Cidadã, cujo
44
desenho prevê a concessão do benefício com recursos arrecadados por
meio de doações de empresas privadas, doadores individuais e
instituições internacionais, além dos trabalhos realizados pela
organização. A estratégia da Missão era envolver a sociedade na
responsabilidade do combate à exclusão social por meio da Educação.
Atendendo a convite do UNICEF e do Banco Interamericano de
Desenvolvimento (BID), a Missão Criança contribuiu com seu knowhow na implementação da Bolsa-Escola no Equador, em 1999, e hoje o
país já atende a mais de 40 mil famílias com o benefício do programa.
Em 2002, o novo governo boliviano, decidido a universalizar o ensino
no país, solicitou a cooperação técnica da Missão Criança na
implementação da Bolsa-Escola. O início da operação do programa está
previsto para janeiro de 2003.
Também como parte de um processo de cooperação técnica, a
instituição foi indicada pelo Governo brasileiro para colaborar na
implementação da Bolsa-Escola em países africanos como São Tomé e
Príncipe e Moçambique; assim como em El Salvador e Guatemala, na
América Central. Convém ressaltar que todos esses projetos contam com
a parceria da Unesco e da Agência Brasileira de Cooperação (ABC), do
Ministério de Relações Exteriores.
Mas o que permitiria transformar uma idéia nascida em Brasília
no maior programa social de todo o mundo foi o lançamento do programa
Bolsa-Escola Federal pelo presidente brasileiro Fernando Henrique
Cardoso em abril de 2001. Desde seu lançamento, o programa BolsaEscola Federal espalhou-se por todo o País. Uma etapa fundamental
para a história da Bolsa-Escola estava cumprida. Quase 5.500 municípios
do Brasil já podiam contar com os recursos para que famílias pobres
recebessem auxílio financeiro desde que mantivessem seus filhos na
escola. Mais de quatro milhões de famílias estão sendo beneficiadas e
mais de oito milhões de crianças permanecem assíduas nas salas de aula,
apesar de alguns problemas de desenho e implementação. 40
A Bolsa-Escola vem sendo amplamente difundida. Um dos
momentos exemplares disso aconteceu em abril de 2000, quando o
40
Uma descrição do Programa Bolsa-Escola Federal poderá ser vista no Capítulo 3 deste livro.
45
BOLSA-ESCOLA: Educação para enfrentar a pobreza
Secretário Geral das Nações Unidas, Kofi Annan, na abertura do Fórum
Educação para Todos, em Dacar, Senegal, afirmou que a Bolsa-Escola era
um dos quatro programas a serem copiados em outras partes do mundo.41
A Declaração da Conferência de Chefes de Estado e de Governos
Ibero-americanos realizada no Panamá, em dezembro de 2000, incluiu
a Bolsa-Escola entre os instrumentos de luta pela universalização da
escola onde quer que haja graves déficits educacionais.
Em maio de 2001, a proposta da Bolsa-Escola foi apresentada sob
o nome de MISA – Minimum Income School Attendance, na Conferência
de Bruxelas, da Unctad e OIT, como importante instrumento a ser usado
para aliviar a pobreza nos países mais pobres e endividados do mundo.
Em recente palestra em Londres, em 2002, e em artigo no jornal
The Guardian, do dia 26 de janeiro do mesmo ano, o ex-presidente norteamericano Bill Clinton recomendou o programa Bolsa-Escola como
instrumento decisivo na luta contra a pobreza e, por conseguinte,
também na luta contra o terrorismo.
"Comparado com o custo de combater uma nova geração de terroristas,
colocar cem milhões de crianças na escola em todo o mundo acaba sendo
uma proposta barata. E que pode ser concretizada. No Brasil, por
exemplo, 97% das crianças vão à escola, porque o governo paga, todos os
meses, às mães que se encontram no terço inferior das famílias mais pobres,
uma certa quantia, se os seus filhos vão às aulas. A guerra no Afeganistão
custa aos Estados Unidos cerca de um bilhão de dólares por mês. Com
doze bilhões de dólares por ano, este país poderia cobrir mais do que sua
parcela de participação, em todos os programas que mencionei".42
A Bolsa-Escola atinge sua maturidade em termos de divulgação e
sedução dos governantes para implementá-la. Agrada tanto a líderes
governamentais quanto a representantes do mercado e do pensamento
empresarial. O investidor George Soros, no Encontro de Chefes de
Estado em Monterey, no México, defendeu a Bolsa-Escola dizendo que
41
42
ANNAN, K. Op. Cit.
THE GUARDIAN. Londres: 26 jan. 2002.
46
se pudesse recomendar, concentraria nesse programa os recursos
necessários para reduzir o quadro de pobreza no mundo.
No mesmo sentido, George Soros, em seu recente livro “On
Globalization”, propõe que parte dos recursos do SDR ??? dos países
mais ricos do mundo sejam aplicados na implementação da Bolsa-Escola
nos países mais pobres.
“Tomemos o caso do trabalho infantil. Em vez de apresentar na Organização
Mundial do Trabalho uma norma que proíbe o trabalho infantil, deveríamos
oferecer recursos para custear a educação primária universal. Poderíamos
então exigir que os beneficiários dessa ajuda eliminem o trabalho infantil,
como condição para continuarem a receber tal apoio. No Brasil, um
programa-piloto vitorioso, chamado Bolsa-Escola, paga subsídios às famílias
pobres, se todos os seus filhos freqüentarem a escola regularmente. Propõese agora um novo mecanismo que recompensaria as meninas com uma conta
de poupança, se elas completarem a oitava série. Este é o tipo de esquema
que, com a assistência internacional, pode ser implementado em escala bem
mais ampla. Tal enfoque venceria os obstáculos apresentados pela soberania
dos estados, uma vez que seria voluntária a aceitação dessa ajuda (....)
Outro elemento importante seriam os estipêndios destinados a fins
educacionais, seguindo o modelo desenvolvido pela Bolsa-Escola, programa
brasileiro que paga subsídios às famílias mais pobres, desde que os seus
filhos freqüentem as aulas regularmente. A combinação de subsídios
educacionais com atendimento médico e micro-empréstimos poderia retirar
da pobreza grandes segmentos da população”.43
Na reunião da Governança Progressista, em Estocolmo, entre
os dias 22 e 23 de fevereiro de 2002, o Presidente do Brasil, Fernando
Henrique Cardoso, apresentou a idéia da Bolsa-Escola para os outros
12 Presidentes. Sugeriu a adoção desse programa para a África. No mês
seguinte, na Assembléia Anual do BID, em Fortaleza, Capital do Estado
do Ceará, no Brasil, ele voltou a apresentar a proposta para os países
latino-americanos e do Caribe.
43
SOROS, G. George Soros on globalizacion. New York: Public Affairs, 2002. p. 37, 84.
47
BOLSA-ESCOLA: Educação para enfrentar a pobreza
“Existe a possibilidade de que o Programa Bolsa-Escola seja levado a diferentes
partes do mundo, especialmente a países afetados pelo trabalho infantil. Uma
espécie de ‘Plano Marshall’ de alcance social global, esta iniciativa poderia
eliminar o trabalho infantil, fortalecer a educação entre os pobres, bem como
garantir renda e outros benefícios indiretos a essas famílias. A expansão
desse programa não seria difícil, se novos passos fossem dados envolvendo as
lideranças mundiais tanto do setor público quanto do setor privado. Uma
Bolsa-Escola de alcance global não está fora das possibilidades geradas pela
riqueza mundial”.44
Hoje, pode-se estimar em cerca de 20 milhões o número de crianças
que já estão sendo ou que serão atendidas por programas inspirados na
Bolsa-Escola. Nessa conta, são incluídos os 10,7 milhões, previstos pelo
programa do Governo Federal brasileiro, os cinco milhões que já recebem
o benefício no México e os dois milhões previstos para ampliação nesse
país, além de cerca de três milhões de crianças e jovens beneficiadovss
por programas variados em outros países, como Equador e Argentina,
além de programas especiais de governos municipais e de entidades nãogovernamentais.
A idéia adquiriu imensa força. A ampliação e a propagação do
Programa Bolsa-Escola tornaram-no exemplo a ser seguido durante anos
a fio. Todo o trabalho de difusão da idéia, como uma forma genuinamente
brasileira de combate à exclusão social, foi bem- sucedida, conquistando
ampla aceitação internacional.
Importa, agora, levar adiante a idéia de que o Programa se estenda
a todos os países que possuam trabalho infantil e crianças fora da escola,
como sugerido por Cristovam Buarque ao Secretário Geral das Nações
Unidas, Kofi Annan.
“Vim para sugerir à V. Exa. a continuação daquele discurso assumindo a
liderança de um movimento para pensar a conveniência e a viabilidade da
ampliação de programas do tipo Bolsa-Escola nos países onde exista
trabalho infantil, iniciando-se por países do grupo HIPC. Usando para esta
44
CARDOSO, F. H. Bolsa-escola: programa de educação e redução da pobreza para países em
desenvolvimento. In: REUNIÃO DE CÚPULA DE ESTOCOLMO SOBRE
GOVERNANÇA PROGRESSISTA. Documento. Estocolomo, 22-23 fev. 2002.
48
finalidade recursos de instituições internacionais, como o Banco Mundial e
demais bancos de desenvolvimento, de governos e contribuições pessoais de
personalidades internacionais. Creio que o envolvimento das Nações Unidas,
levando adiante avaliações mais cuidadosas, especialmente de custo/benefício,
e, posteriormente, a defesa do programa a nível internacional, pode trazer a
esperança de um programa concreto para o mundo. Que ao mesmo tempo em
que assegura escolaridade para as crianças mais pobres do mundo, cria um
mecanismo de renda capaz de auxiliar suas famílias, sem necessidade de usar
o trabalho infantil ou de viver da assistência social”45 .
45
Carta de Cristovam Buarque ao Secretário Geral das Nações Unidas, Kofi Annan, 31 de
outubro de 2001.
49
3.
A BOLSA-ESCOLA CRUZA FRONTEIRAS
"(...) No Brasil, por exemplo, 97% das crianças
vão às aulas porque o governo, todos os meses,
paga às mães que se encontram no terço
inferior das famílias mais pobres, desde que seus
filhos freqüentem a escola. A guerra no
Afeganistão custa aos Estados Unidos cerca de
um bilhão de dólares por mês. Com doze
bilhões de dólares por ano, este país poderia
cobrir mais do que sua parcela de participação
em todos os programas que mencionei"
(Bill Clinton, 2002).
INTRODUÇÃO
Neste capítulo, são relatados prog ramas de Bolsa-Escola
implementados no Brasil em três níveis político-administrativos:
federal, estadual e municipal. Faz parte do capítulo, ainda, a descrição
de programas em países latino-americanos. É importante ressaltar que
os exemplos aqui oferecidos não esgotam todas as experiências de
programas de Bolsa-Escola. São experiências escolhidas com o objetivo
de mostrar a diversidade de aplicação do projeto, bem como o seu
funcionamento em níveis diferenciados de organização política e
administrativa, diferenças culturais e de situação econômica e
educacional.
A primeira data de 1995 e ocorreu no Distrito Federal (DF),
capital do Brasil, onde foram beneficiadas cerca de 50 mil crianças de
mais de 25 mil famílias. Foi a experiência pioneira e responsável pela
disseminação do Programa. Vários municípios e estados brasileiros,
além de alguns países, partiram dessa experiência para implementarem
seus programas.
A segunda, a Bolsa-Escola do município do Recife, capital do
Estado de Pernambuco, uma das grandes cidades do Nordeste brasileiro,
51
BOLSA-ESCOLA: Educação para enfrentar a pobreza
foi implementada em 1997. São, portanto, cinco anos de experiência. Hoje,
o programa beneficia cerca de 7.600 famílias, perfazendo um total
aproximado de 19.000 crianças atendidas, de 6 a 16 anos.
O terceiro exemplo é o do Governo Federal, iniciado em 2001.
O Programa atinge mais de cinco mil municípios brasileiros,
beneficiando cerca de seis milhões de famílias e mais de dez milhões
de crianças de 6 a 15 anos.
O programa do México é o quarto objeto deste capítulo.
Experiência nacional pioneira, o Programa, implantado em 1997,
denominado inicialmente de Progresa e posteriormente de Oportunidades
(2001), atende um total de quatro milhões de famílias, atingindo cerca
de 21 milhões de pessoas, incluindo adultos e crianças dessas famílias.
No Equador – o quinto programa descrito – a Bolsa-Escola teve
início no ano de 2000 e hoje atende mais de 40.000 famílias, beneficiando
mais de 70.000 crianças. Em 2002, a Bolsa-Escola equatoriana expandiuse. Foram atendidas mais 18.000 famílias, cerca de 34.000 crianças, um
incremento de 43,19%.
A Bolsa-Escola de Buenos Aires é o sexto programa pinçado
como exemplo. Foi criado por decreto do prefeito da Cidade de Buenos
Aires no dia 6 de junho de 2001, implementado em caráter piloto.
Denominado de Bolsa Estudantil, atende alunos das escolas de nível
médio da capital argentina.
BRASIL
O Distrito Federal
Foi em março de 1994, durante a campanha eleitoral para o governo
do Distrito Federal, que a idéia da Bolsa-Escola começou a tomar corpo
e ter chances efetivas de implementação. Cristovam Buarque foi eleito
Governador e, com isso, iniciou os trabalhos para implementar o
programa.
O Distrito Federal possui cerca de dois milhões de habitantes em
19 cidades. Brasília e as chamadas cidades-satélites constituem um
grande centro urbano, que tem como característica fundamental a
desigualdade econômica. Apesar de ser o estado brasileiro com maior
52
renda per capita do país, possui cidades muito pobres, com gravíssimos
problemas, como o desemprego e a violência.
Para se ter uma idéia clara, basta citar que em algumas cidadessatélites a maioria das famílias vive com renda bruta média mensal de
menos de três salários mínimos (cerca de 54 dólares segundo o câmbio de
outubro de 2002) e outras, as mais ricas, com renda bruta mensal de mais
de 35 salários mínimos (1892 dólares pelo mesmo câmbio). Na região
administrativa mais rica do Distrito Federal, Lago Sul, a renda bruta mensal
familiar é 14,3 vezes maior que na cidade mais pobre, o Paranoá.
Foi justamente no Paranoá que, em janeiro de 1995, após as eleições,
iniciou-se o Programa Bolsa-Escola do DF. Como a focalização do Programa
exigia que se atendessem as famílias mais pobres da Capital, foi desenvolvido
um sistema de pontuação socioeconômico que priorizava as mais
necessitadas entre todas as requerentes. A pontuação socioeconômica era
maior à medida que a renda fosse menor e a situação econômica, pior.
Levava-se em conta, como componente de análise da situação, o fato de a
família ser monoparental, ter o maior número de filhos, possuir poucos
bens, enfrentar doenças crônicas entre os membros e condições difíceis nos
lares, dentre outros fatores. O benefício era pago às mães, mensalmente,
em dinheiro, por meio de um cartão bancário magnético.
Todos os critérios adotados pelo Programa visavam a evitar que o
benefício se transformasse em moeda política. A impessoalidade na
seleção das famílias foi ponto fundamental para impedir que o controle
da distribuição da bolsa se individualizasse ou mesmo fosse controlado
por agentes estranhos ao programa. A participação da comunidade, por
meio da Comissão Executiva Local do Programa, foi mais uma garantia
de transparência.
Os problemas com a Bolsa-Escola podiam ser resolvidos
diretamente entre as mães e a Comissão Executiva, responsável pelo
funcionamento do Programa. Todos os requerentes, ao cumprirem os
requisitos e ao contabilizarem os maiores índices de carência, passavam
a ter o direito ao benefício, dentro do montante de recursos previamente
destinados à Bolsa.
Garantir Bolsa-Escola para todos os alunos das escolas públicas
de Brasília não era possível devido à escassez de recursos. O benefício
ficou, assim, limitado às famílias mais pobres, definindo-se uma linha
53
BOLSA-ESCOLA: Educação para enfrentar a pobreza
limite para que a família pudesse ser considerada como possível
beneficiária: o máximo de até meio salário mínimo per capita (cerca de
US$ 50,00 à época).
O valor da Bolsa-Escola foi estipulado em um salário mínimo
mensal (naquela época de R$ 131, 00, equivalentes a US$ 131, 00) para
a família, qualquer que fosse o número de filhos. A Bolsa-Escola era
paga sempre e exclusivamente à mãe.
Para os idealizadores e principais executores da Bolsa-Escola no
DF, o Programa era entendido como um investimento. A frase de efeito
era: no futuro, os filhos dos atuais bolsistas não precisarão da bolsa.
Seria um investimento no mínimo tão importante quanto as bolsas de
estudo para universitários e para professores aprimorarem seus
conhecimentos. Portanto, desejaram inaugurar um instrumento de
combate à repetência e à evasão escolar e de aumento progressivo da
escolaridade dos mais pobres, evitando a exclusão social e quebrando o
ciclo geracional da pobreza.
Para tornar o Programa administrativamente viável, foi montado
verdadeiro sistema: o controle da freqüência era feito pelas escolas, que
informavam a Secretaria de Educação, a qual indicava para a Secretaria
da Fazenda, responsável pela administração dos recursos, o valor mensal
necessário, e esta, finalmente, transferia o dinheiro para o banco em
nome das mães, em conta individual.
Ao completar o desenho administrativo do Programa, levaram-se
em conta diversos aspectos:
• Critérios detalhados para a inscrição dos requerentes, possíveis
beneficiários;
• A forma de divulgar o programa às famílias interessadas;
• Critérios para selecionar as famílias com direito ao benefício;
• Os modos e procedimentos para fiscalizar a freqüência das
crianças às aulas;
• O recebimento dessas informações pela coordenação do
Programa;
• Os procedimentos para permitir o pagamento mensal às
famílias;
• A avaliação e o monitoramento sistemático e periódico do
Programa.
54
Aos poucos, uma idéia transformou-se em projeto concreto e
modelar, incluindo procedimentos e processos padronizados. A Secretaria
de Educação do Governo do Distrito Federal publicou os documentos
necessários, que passaram a nortear o programa Bolsa-Escola. A idéia
estava pronta para ser executada.
Os critérios para a inscrição no Programa Bolsa-Escola eram: ter
todos os filhos em idade de 7 a 14 anos completos, matriculados em
escola pública; residir no DF há cinco anos consecutivos; ter renda
familiar mensal que não ultrapassasse a média máxima de meio salário
mínimo por pessoa; comprovar inscrição nos programas de emprego e
renda da Secretaria do Trabalho do DF, no caso de desempregado ou
autônomo na família.
O critério de residência mínima de 5 anos no DF foi incluído a
partir da verificação da necessidade de se ter algum mecanismo para
evitar a migração em massa. Brasília, por muito tempo, foi símbolo da
modernidade no Brasil, viveu quase que exclusivamente do setor público
e da construção civil e exibiu suas potencialidades de crescimento em
ritmo acelerado, tanto econômica quanto demograficamente.
Na última década, a Capital constitui-se em um centro urbano
com graves problemas sociais e econômicos e, sobretudo, em um Estado
de grande desigualdade social e de renda. Mesmo após o término da
construção da Capital, o número de imigrantes pobres aumentava a cada
dia. Mais cidades foram constr uídas – precários aglomerados
habitacionais, denominados assentamentos. Hoje, o processo de exclusão
espacial consolidou-se com o inchaço populacional. Diante do quadro
de crescimento demográfico, qualquer política social responsável deve
conter critérios que não incentivem ainda mais o fluxo migratório. Esse
foi o caso da Bolsa-Escola.
Para as famílias se inscreverem, precisavam preencher o formulário
cadastral e apresentar os seguintes documentos: o cartão de
desenvolvimento da criança, de 0 a 6 anos, emitido pela Fundação
Hospitalar do DF; cartão de vacina, emitido pelos postos de saúde da
Fundação Hospitalar do DF; certidão de nascimento do filho nascido
no DF, com idade mínima de 5 anos; histórico escolar dos filhos; outros
documentos para comprovar o tempo de residência no Distrito Federal,
além do endereço residencial atualizado.
55
BOLSA-ESCOLA: Educação para enfrentar a pobreza
As prioridades na seleção eram para famílias que possuíssem:
• Crianças e adolescentes sob proteção especial;
• Adolescentes cumprindo medidas sócioeducativas;
• Dependentes idosos ou pessoas portadoras de deficiência
incapazes de prover o próprio sustento;
• Crianças desnutridas, em acompanhamento pela Rede Pública
de Saúde;
• Maior número de dependentes;
• Domicílio em regiões administrativas identificadas como mais
carentes do ponto de vista educacional, social e de infraestrutura urbana.
O organograma de funcionamento da Bolsa-Escola46 era estruturado
por uma Comissão Executiva composta pelas Secretarias de Educação,
Desenvolvimento Social, do Trabalho, de Agricultura/EMATER,
Fundação Educacional, pelo Conselho dos Direitos da Criança e do
Adolescente e pelo Movimento dos Meninos e Meninas de Rua, além de
uma Secretaria Executiva composta pelas Secretarias de Educação, de
Desenvolvimento Social, do Trabalho e pela Fundação Educacional.
Por fim, contava também com uma Comissão Local, que tinha como
integrantes a Divisão Regional de Ensino, o Centro de Desenvolvimento
Social e uma entidade popular designada pela comunidade.
O decreto de criação do programa Bolsa-Escola foi assinado no
dia 11 de janeiro de 1995, publicado no Diário Oficial com o número
16.270 e regulamentado em Portaria nº16, de 9 de fevereiro de 1995. A
primeira mãe a receber a bolsa foi Selma Ferreira Rodrigues, da cidade
do Paranoá, região administrativa do Distrito Federal.
De janeiro a abril de 1995, foram realizadas todas as ações
necessárias à implementação e execução do projeto-piloto. No início do
ano letivo, o Governo do Distrito Federal passou a pagar mensalmente,
em dinheiro, um salário mínimo às famílias selecionadas. A coordenadora
técnica da Bolsa-Escola, Marisa Pacheco, assim relata o primeiro
momento de implementação do programa:
46
GOVERNO DO DISTRITO FEDERAL. Manual de execução dos programas bolsa-escola e
poupança-escola. Brasília: GDF, 1995.
56
“No Paranoá, fizemos uma grande reunião com todos os representantes da
escola, da comunidade, e explicamos o que era o programa, o que estava sendo
pensado e previsto, como seria a participação e a seleção. Fizemos o treinamento
das pessoas que trabalhariam conosco e criamos um manual de instrução.
Tudo era discutido dentro da Comissão Executiva. Fazíamos reuniões,
trazíamos o manual, o material era revisto e discutido. Começamos usando a
escola como base de tudo, das inscrições e divulgação do Programa. Trabalhamos
junto com a rede de ensino, foi com ela que construímos isso porque fomos com
algo pronto, mas que era sempre discutido”.47
Concluída a parte normativa e com os resultados da experiênciapiloto, que permitiram uma visão sistêmica do programa, a equipe de
coordenação pôde decidir com segurança a expansão do mesmo para outras
cidades do Distrito Federal, como pode ser visto no quadro a seguir:
Atendimento Final do Programa por Região Administrativa (RA)
e Ano de inclusão
Governo do Distrito Federal/Secretaria de Educação – Secretaria de Fazenda/SIAFEM
Como se pode observar, no final de 1998, havia 25.680 famílias e
50.673 crianças beneficiadas. Superava-se a meta em 5.680 (25%). Ainda
assim, a bolsa custou menos que 1% do total do orçamento anual do
47
WAISELFISZ, J. Op. Cit. p. 41.
57
BOLSA-ESCOLA: Educação para enfrentar a pobreza
DF. Ao final de 1998, o Programa atendia todas as regiões administrativas
identificadas como mais carentes do ponto de vista educacional, social
e de infra-estrutura urbana.
Foi em Brasília que o Programa teve início e também onde se
realizou a primeira avaliação técnica de impactos junto às famílias
beneficiárias da Bolsa-Escola48 . Os impactos junto às famílias pobres
da capital do país foram robustos no combate à repetência, evasão escolar,
universalização da matrícula e exclusão social. Além disso, esse foi o
programa modelo para outros municípios, estados e países.
O Município do Recife
Uma das maiores cidades do Nordeste brasileiro, Recife é a capital
do Estado de Pernambuco. Tem cerca de 1,4 milhão de habitantes, e 50%
deles distribuem-se em 600 favelas. De um contingente de quase 370 mil
famílias, cerca de 100 mil têm renda per capita mensal inferior a R$ 60,00
ou US$ 16,00 – quase 30% do número total de famílias. O Programa
Bolsa-Escola insere-se nessa realidade a partir do exemplo de Brasília,
que combatia a pobreza e a exclusão social por meio da educação.
O Programa data de 23 de maio de 1997. Como órgão gestor, tinha
a Secretaria de Educação do Município, intermediada por uma Secretaria
Executiva criada para esse fim e composta por representantes das
Secretarias de Educação, Saúde, Finanças, Políticas Sociais e
Coordenadoria da Criança e Adolescente, além das comissões locais em
cada região administrativa da cidade. Era uma organização
administrativa muito parecida com a utilizada no DF.
No início do Programa, o público-alvo eram famílias com renda
per capita mensal inferior a 1/3 do salário mínimo, R$40,00 reais –
US$24.00 dólares, à época- com crianças na faixa etária de 7 a 14 anos
e com cinco anos de residência mínima no município. Esse último critério,
da mesma forma que no DF, servia para evitar a migração de pessoas
das cidades ao redor do Recife.
48
Idem.
58
A partir do ano 2000, a faixa etária da bolsa foi modificada para 6
a 15 anos. Adicionalmente, outros critérios foram utilizados como itens
de preferência na seleção:
• Famílias com crianças:
a) Trabalhando.
b) Desnutridas.
c) Acompanhadas pela rede pública de saúde.
d) Sob medida de proteção social.
• Famílias com:
a) Adolescentes cumprindo medidas sócioeducativas.
b) Maior número de dependentes idosos ou portadores de
deficiência incapazes de prover o próprio sustento.
c) Mulheres ou avós como chefes de domicílio.
O primeiro desafio enfrentado pela equipe administradora do
Programa foi desenvolver um modelo de atendimento institucional, que
compreendesse a cidade como um todo e focalizasse as famílias mais
pobres dentre as pobres. Foi preciso criar indicadores capazes de
gerenciar o processo de seleção das famílias.
A realização de uma análise da cidade, a partir da execução de um
mapeamento georeferenciado, permitiu demonstrar que as famílias com
renda per capita inferior a meio salário mínimo estavam localizadas em
regiões de alto contraste social.
O estudo do perfil dessas famílias permitiu levantar as condições
da composição familiar, da renda, da moradia e dos bens de consumo; a
existência de saneamento básico, escolaridade dos indivíduos,
necessidade de proteção social e a condição escolar dos alunos e seus
respectivos dados pessoais (idade, cor, gênero, série).
Seguindo o mesmo modelo de Brasília, a Bolsa-Escola do Recife
tinha a preocupação de que o programa servisse como a porta de entrada
da família rumo à conquista da autonomia. Assim, os pais desempregados
deviam comprovar a inscrição deles em cursos profissionalizantes e
programas de geração de emprego e renda. Além disso, a família, depois
de selecionada, teria que assinar um documento pelo qual se
comprometeria a dar correta destinação ao benefício.
59
BOLSA-ESCOLA: Educação para enfrentar a pobreza
Os alunos bolsistas passaram a contar com uma rede de proteção
social que permitiria o desenvolvimento de atividades socioeducativas e
procurava instituir uma proposta pedagógica capaz de abarcar a identidade
da comunidade escolar e a diversidade dos contextos de convivência
sociocultural, gerando uma alternativa concreta de inclusão e intervenção.
Depois de quase oito anos de implementação, o programa ampliouse. De 1600 famílias, em 1997, passou a contemplar 7.566 famílias em
2002. As famílias com apenas uma criança em idade escolar foram
atendidas com bolsas de meio salário mínimo (R$ 100,00). Para as famílias
com mais de duas crianças em idade escolar, o valor da bolsa era de um
salário mínimo.
Do total de famílias atendidas em 2002, 6.942 eram requerentes
mulheres, um percentual de 91,8%, e 624 homens ou 8,2% do total.
Convém ressaltar que 27,2% das famílias têm renda inferior a meio salário
mínimo e 41% são monoparentais femininas, número alto se comparado
com a média no Brasil, 24%. Em geral, as famílias beneficiadas são
constituídas de cinco membros, com renda per capita média de 17 reais
mensais. Nessas famílias, 17% das mães são analfabetas e 59% não têm
nenhuma escolaridade formal.
Em 2000, foram incorporadas mudanças importantes no Programa
do Recife. Entre elas, o objetivo principal da Bolsa-Escola passou a ser
promover a inclusão social, mediante atividades intersetorializadas. Tais
iniciativas contribuem para o exercício do direito à educação, à saúde e à
inserção no mercado de trabalho. A família passou a ser entendida como
unidade integral. O programa tenta viabilizar a construção de ações
conjuntas, permitindo acesso à saúde, à renda, ao emprego e à educação,
além do desenvolvimento de atividades socioeducativas com os bolsistas.
Foram estabelecidas parcerias significativas e iniciou-se o processo
de integração de políticas sociais. A articulação da Secretaria de Educação
com a Secretaria das Políticas da Assistência Social propiciou, por exemplo,
incrementar o apoio às famílias, bem como inserir seus indivíduos nos
programas de qualificação para o trabalho e na política de microcrédito.
Em termos gerais, a transformação realizada poderá contribuir de
forma efetiva para o combate à exclusão social. Aprofundou-se a
articulação das políticas para o atendimento geral de toda a família. Os
resultados cer tamente serão potencializados. Aliás, esta é uma
60
recomendação: a articulação de políticas deve funcionar de maneira
harmoniosa e integrada, e elas devem atender as crianças, os jovens e
os membros adultos das famílias.
O Programa Federal de Bolsa-Escola
O Brasil tem a desigualdade social como uma de suas principais
características econômicas. Fenômeno estrutural da sociedade brasileira,
ela cerceia as oportunidades de mobilização social de muitas crianças e
famílias. Apesar de possuir imensas riquezas, o país apresenta expressivas
desigualdades regionais, em grande parte graças ao passado escravocrata
relativamente recente (a abolição da escravatura deu-se em 1888). O Brasil
é conhecido como recordista em má distribuição de renda.
Vale citar que, pelos critérios do Programa das Nações Unidas para
o Desenvolvimento (PNUD), o Índice de Desenvolvimento Humano
(IDH) do Brasil é, atualmente, de 0,757. O Brasil situa-se entre os países
de médio desenvolvimento humano. Ocupa a 73a posição no ranking.
Certamente, “o Brasil não é um país pobre, mas um país com muitos
pobres”.49 Alguns dados merecem ser citados: os pobres são 34,1% da
população total, e 14,5% são indigentes. O Brasil situa-se, segundo o
Índice de Gini, poderosa ferramenta para medir a desigualdade de renda,
entre os piores do mundo. O valor de 0,60 (1999) posiciona o país entre
os quatro mais desiguais do planeta.
O alto grau de desigualdade correlaciona-se fortemente com a fraca
estrutura educacional brasileira. É verdade que se ampliou a matrícula
enormemente nos últimos 10 anos, porém ainda se convive com altas
taxas de evasão escolar no ensino fundamental. O ensino médio no país
ainda está muito longe de ser satisfatório. Atende hoje, conforme dados
de 1999, somente 32,6% dos jovens de 15 a 17 anos.
Os dados da realidade educacional e social foram determinantes
para que, em março de 2001, o Governo Federal lançasse o programa
nacional de Bolsa-Escola, com uma meta de atendimento de 5,9 milhões
de famílias e 10,7 milhões de crianças de 6 a 15 anos em todo o país.
49
BARROS, R. P. de. Op. Cit. p. 21.
61
BOLSA-ESCOLA: Educação para enfrentar a pobreza
O valor monetário da Bolsa-Escola do Governo Federal é de 15 reais
por criança, até no máximo três crianças por família, ou seja, 45 reais
por família ou pouco mais de 16 dólares (segundo câmbio de outubro
de 2002). É um programa ousado em termos quantitativos, certamente
o maior programa de Bolsa-Escola até então experimentado.
Entre os fatores decisivos para o êxito do programa federal,
destacam-se, por um lado, a presença da Caixa Econômica Federal como
agente operador para o pagamento dos benefícios e, por outro, a retirada
direta da bolsa pelas mães por intermédio de cartão magnético nas 2.000
agências, terminais de auto-atendimento e 8.500 lotéricas do país – tudo
isso sem atropelos ou filas intermináveis.
O protagonismo da mãe na execução do programa fortalece o papel
da mulher e redimensiona sua participação na política educacional. Ao
retirar o benefício, ela sabe que a condição exigida é a matrícula do
filho na escola. Devido a isso, sua auto-estima recebe reforço novo e
seu relacionamento com a família adquire perspectiva cultural,
delineando um cenário a que a UNESCO dispensa especial atenção,
qual seja o do envolvimento da família na luta por uma educação de
qualidade para todos.
Em termos gerais, o Programa do Governo Federal é relativamente
diferente do modelo do Distrito Federal. O foco da política federal é
fundamentalmente a criança e não a família. Outro dado relevante é o
contexto em que foi lançado. O Programa apresentou muitas dificuldades
para ser implementado. Não foram levados em conta toda a
sistematização de implantação, o acompanhamento e a avaliação que
uma política social desse tipo exige.
Outro problema de desenho foi o processo de seleção e
acompanhamento. Ao repassar essas tarefas aos municípios, aumentouse a chance de perda de eficiência e mesmo desvirtuamento de seus
objetivos centrais. A maior parte das administrações municipais carece
de recursos humanos capacitados para o trabalho junto às famílias. Isto
sem citar o fato de ser tradição em grande parte das cidades brasileiras a
utilização política e eleitoreira de recursos públicos destinados aos pobres.
Outro fator passível de crítica refere-se ao sistema de dados sobre
as famílias beneficiárias. Para se ter uma idéia clara disso, basta citar que
o formulário de cadastramento, base de alimentação do banco de dados,
62
é um cadastro bancário. É um instrumento inadequado frente à realidade
das famílias excluídas brasileiras e pouco eficiente para possibilitar
acompanhamento dos impactos e resultados efetivos da Bolsa-Escola.
Outros problemas estão relacionados com o formato da BolsaEscola Federal e ao valor repassado às famílias. A freqüência às salas de
aula é contabilizada por cada criança e não por todos os filhos, em idade
escolar, pertencentes à família. Do ponto de vista de uma ação de custo
e benefício, a família poderá optar por incluir alguns filhos no Programa
e manter outros no trabalho infantil ou nas ruas.
Em relação ao valor a ser repassado às famílias, é evidente que uma
criança, em alguma atividade laboral numa grande cidade, arrecada por
mês muito mais que a quantia paga pela Bolsa-Escola Federal. Mesmo
nas modalidades de trabalho infantil nas ruas, tais como engraxar sapatos
e vigiar carros nos estacionamentos, a criança aufere muito mais renda.
Em pesquisas realizadas diretamente com crianças e adolescentes em
situação de rua no Distrito Federal50, chegou-se à conclusão de que a
renda média conseguida nas ruas, nos anos de 1997 e 1998, foi de mais
de R$ 6,00 (seis reais) por dia, cerca R$ 130,00 (cento e trinta reais) por
mês, computados somente os dias úteis, o equivalente a US$ 35,00 (trinta
e cinco dólares), valor muito maior que os US$ 5,3 por criança.
Contudo, há municípios brasileiros onde o valor pago pelo
Programa Federal é significativo para as famílias. São situações de
extrema pobreza e de poucas possibilidades alternativas de trabalho,
mesmo de trabalho infantil. É o caso das pequenas cidades do interior
do país, muitas delas rurais.
Com relação ao acompanhamento, seria fundamental que um
programa como esse tivesse um sistema de monitoramento nacional,
sob a égide do Ministério da Educação, integrado a outros ministérios,
bem como um trabalho detalhado e fino junto aos municípios.
Até dezembro de 2001, 5.470 municípios já implementaram esse
modelo de programa. Com o valor estipulado por criança, haverá pouco
impacto na redução da pobreza de curto prazo. Isso, evidentemente,
50
ARAÚJO, C. H. A face jovem da exclusão: perfil das crianças e adolescentes em situação de rua
em Brasília. Brasília: CODEPLAN, 1998.
63
BOLSA-ESCOLA: Educação para enfrentar a pobreza
compromete a eficácia e dificilmente poderá superar a situação de
pobreza que aflige a população-alvo ou mesmo garantir a permanência
das crianças na escola.
Pode-se, portanto, assim resumir os principais problemas
encontrados no Programa Bolsa-Escola Federal:
i) Falta de planejamento: em vez de optar por uma implantação
cuidadosa, lenta e rigorosamente controlada, o programa nacional
preferiu sua ampliação rápida para todo o universo de 10,7 milhões de
famílias no prazo de dois anos. Sacrificou, ao mesmo tempo, o cuidado
na seleção das famílias e o controle da freqüência às aulas.
ii) Responsabilidade sobre as crianças: a freqüência às aulas,
contabilizada por criança e não por todos os filhos em idade escolar,
não inibe que os pais ou responsáveis optem por incluir alguns filhos no
Programa e manter outros no trabalho infantil ou nas ruas.
iii) Descontrole da freqüência: a implantação não-paulatina do
programa e, aparentemente, certa falta de rigor com suas diretrizes,
parecem estar levando a um descontrole da freqüência às aulas. O sistema
não está adequado ao monitoramento mensal da freqüência.
iv) Baixo valor: no lugar de definir o valor da bolsa, tendo em
conta as necessidades e o custo de oportunidade de cada criança,
conforme a cidade de seu domicílio, o programa definiu valor único e
extremamente baixo. Para exemplificar, basta citar que o programa
mexicano paga cerca de US$20 por criança, três vezes mais.
Pode-se concluir que o maior programa nacional de BolsaEscola necessita sofrer modificações essenciais em seu desenho
institucional, bem como em detalhes importantes para melhor
aproveitamento de impactos. Eis alguns elementos centrais para a
correção de rumos do programa:
1. É preciso aumentar os valores repassados à família. Para tanto,
devem-se levar em conta as diferenças das economias regionais;
2. Devem-se criar mecanismos de avaliação e acompanhamento
úteis para modificações de detalhes;
3. É salutar ter-se um sistema de monitoramento que permita o
fluxo de informações entre os municípios e o governo federal;
4. O programa deve ser familiar e não apenas focado na criança;
5. O monitoramento da freqüência deve ser mensal;
64
6. Recomenda-se trabalhar de forma mais integrada com os
municípios, incluindo no programa as redes de proteção social
das cidades;
7. É preciso incluir as redes de proteção social dos governos
estaduais;
8. Devem-se qualificar os gestores municipais do programa;
9. É necessário o envolvimento da sociedade civil no processo de
administração, acompanhamento, monitoramento e fiscalização
do programa, além de incorporá-la no financiamento, por meio
de fundos públicos.
Os problemas aqui apresentados não invalidam a iniciativa de
implementar a Bolsa-Escola em nível nacional. A experiência representa
um primeiro e importante passo na transformação das políticas sociais
no Brasil. Sinaliza uma r uptura com os modelos tradicionais,
eminentemente assistencialistas e compensatórios. Adotando-se as
sugestões aqui apontadas, certamente a Bolsa-Escola estará entre os
maiores programas de combate à exclusão social e educacional, tanto
em termos quantitativos quanto qualitativos.
AMÉRICA LATINA
O México
O governo do México implantou, em agosto de 1997, o Progresa –
Programa de Educação, Saúde e Alimentação. Seu objetivo central foi
promover ações intersetoriais nas áreas de educação, saúde e alimentação,
atendendo famílias em condição de extrema pobreza no meio rural. Tratase de uma política social de concepção integral. Portanto, sua implantação
deu-se dois anos após o início do programa no Brasil.
Para os formuladores da política mexicana era de fundamental
importância conjugar as ações de educação e saúde. Perseguia-se o
objetivo de evitar que o desempenho escolar fosse afetado por carências
nutricionais e de saúde em geral. Os primeiros sete Estados do México
atendidos pelo Progresa foram Guerrero, Hidalgo, Michoacán, Puebla,
Querétaro, San Luis Potosí e Veracruz.
65
BOLSA-ESCOLA: Educação para enfrentar a pobreza
Até o ano de 2001, foram atendidas cerca de três milhões de famílias
em todo o território, isto é, 40% de toda a população rural do México.51 Em
5 de março de 2002, o novo governo reformulou o decreto de criação do
Progresa e criou o Oportunidades. Mantinha-se o escopo central do anterior,
mas agregando-lhe novas ações. Além de promover estratégias intersetoriais
para a educação, saúde e alimentação, buscava-se coordená-las com outros
programas sociais, fomentando o emprego, a renda e a poupança das famílias
pobres. As áreas urbanas foram progressivamente incorporadas.
Houve, com a nova política, um incremento de maneira horizontal,
passando de 2,6 milhões de famílias, no ano 2000, para 4 milhões em
2002. Assim, os beneficiários diretos do programa podem ser estimados
em mais de 21 milhões de pessoas, praticamente o dobro do ano 2000.
Essa cobertura supera a de qualquer outro programa na América Latina,
com exceção do Brasil.
Alguns objetivos do Programa Oportunidades muito se assemelham
àqueles do programa implementado no Distrito Federal do Brasil. Ambos
buscavam dispor para os pais de família recursos suficientes para que
seus filhos completassem a educação básica. Além disso, incentivavam a
participação e a responsabilidade dos pais e de todos os integrantes das
famílias na melhoria da educação dos filhos. A originalidade do Programa
está justamente na união da Bolsa-Escola brasileira com ações de saúde e
alimentação, de maneira integrada, junto às famílias mais pobres.
Os três grandes componentes do Oportunidades são:
• Bolsas-Escola, incentivando as crianças e os adolescentes a
cursarem a educação básica completa, fomentando a matrícula,
a freqüência e a participação dos pais no melhor aproveitamento
escolar de seus filhos;
• Atenção à saúde básica de todos os membros da família, ao
mesmo tempo em que promove uma nova atitude perante a
utilização dos serviços de saúde, por meio de um enfoque
predominantemente preventivo;
51
CENTRO DE INVESTIGACIÓN Y DOCENCIAS ECONÓMICAS. Evaluación del Programa
de Educación, Salud y Alimentación (PROGRESA) a partir de indicadores de seguimiento: evaluación
y seguimiento, 1998/2001. Mexico: Encuestas de Evaluación, 2001.
66
• Distribuição de cestas de alimentos para melhorar o consumo
alimentício e o estado nutricional dos membros das famílias pobres.
Alguns objetivos específicos do Programa podem ser descritos
como os seguintes:
• Aumentar as taxas de matrícula entre os grupos mais pobres da
população;
• Combater a evasão escolar e o trabalho infantil;
• Estimular o término da educação básica;
• Contribuir na redução da migração do campo para a cidade.
A Bolsa-Escola mexicana foi a primeira experiência em nível
nacional. Por isso, exigiu do governo montar um aparato administrativo
com uma coordenação centralizada. Dessa forma, foi possível articular
e integrar ações conjuntas com Estados e municípios em todo o país.
As políticas e as normas gerais de funcionamento do programa
são definidas pela equipe central. Cabe a esta estabelecer as linhas gerais
do programa, alocar os recursos necessários para sua operação, bem
como a manutenção, o acompanhamento e avaliação.
A Secretaria de Desenvolvimento Social foi a responsável pela
coordenação geral do programa desde 1997. Inicialmente por meio da
Coordenação Nacional do Progresa. A partir de março de 2002, ela foi
substituída pela Coordenação Nacional do Programa de Desenvolvimento
Humano – Oportunidades. Cabe a esse órgão a coordenação, o
acompanhamento, a supervisão e a avaliação da execução do programa.
Ele também contribui na vinculação de suas ações aos programas de
desenvolvimento regional, de emprego e de combate à pobreza. Em
nível regional, são os governos estaduais os responsáveis pelos serviços
de educação básica e saúde.
O primeiro passo na execução da política é a seleção dos
beneficiários. Posteriormente, em assembléias comunitárias, as famílias
são incorporadas ao programa. Nessas convenções, são eleitas
representantes das famílias selecionadas, as chamadas Promotoras. Tais
representantes servem de vínculo entre as mães e a administração do
programa. Essa é outra inovação.
67
BOLSA-ESCOLA: Educação para enfrentar a pobreza
As Promotoras permitem que as mães de famílias beneficiárias
sejam protagonistas da política. Permite-se um debate transparente sobre
os critérios de seleção e de exclusão de beneficiários. A indicação de
uma das mães como interlocutora de todas as beneficiárias junto à
administração do Programa cria uma relação de co-participação e coresponsabilidade. Ainda permite um vinculo mais direto entre as mães
e os gestores locais na resolução dos eventuais problemas de
funcionamento da Bolsa-Escola.
A metodologia de implementação do Programa consistiu em três
etapas:
1) Seleção das localidades;
2) Seleção das famílias dentro das localidades eleitas;
3) Depuração da lista de famílias beneficiárias nas assembléias
comunitárias, levando-se em consideração as sugestões de
famílias excluídas ou incluídas incorretamente.
O valor das bolsas foi determinado, entre outros fatores, segundo
a renda que uma criança obteria incorporada à força de trabalho ou
sua contribuição na produção familiar. Para as meninas, as BolsasEscola são um pouco mais altas, já que no México elas tendem a deixar
a escola mais cedo.
O Oportunidades proporciona assistência básica de saúde,
promovendo a atenção médica por meio de ações preventivas. São
entregues suplementos alimentares, executadas ações pedagógicas nas
áreas de higiene e saúde, assim como transferidos recursos para a
aquisição de alimentos. Nesse sentido, são priorizadas as crianças
menores de cinco anos e as mulheres grávidas ou lactantes.
Uma das novidades do programa é a exigência de que as crianças
visitem os centros de saúde para monitorar seu estado nutricional. Nas
zonas rurais do México, a utilização dos serviços de saúde é extremamente
baixa em comparação com outros países da América Latina. De maneira
geral, os mexicanos realizam, em média, menos de uma visita ao médico
por ano. Para se ter uma idéia, a classe média realiza cerca de 0.8 visitas,
enquanto os pobres vão ao médico aproximadamente 0.65 vezes por ano.
Esses números comprovam a necessidade de promover o acesso das
famílias pobres ao sistema de saúde.
68
O mecanismo de pagamento das bolsas é idêntico ao do programa
no Brasil. É feito exclusivamente às mães de família. A concentração
das transferências nas mães e a magnitude do Programa sugerem que o
impacto potencial no aumento do poder de negociação das mulheres no
interior das famílias é significativo.52
A Bolsa-Escola mexicana é paga a cada dois meses. O valor das bolsas
é estabelecido em função da idade e do sexo das crianças. Por exemplo, no
segundo semestre do ano 2000, variava entre 90 pesos (US$ 9,51) para um
menino do terceiro ano até um máximo de 335 (US$ 35,41) pesos para uma
menina da oitava série. Tal variação decorre do fato de que, nas áreas de
maior concentração de pobreza no México, as meninas geralmente deixam
a escola antes dos meninos. Visando mudar essa tendência, as bolsas para o
nível básico são aproximadamente 15 % maiores para as meninas.
Além de todas essas ações, duas vezes por ano paga-se uma bolsa
para a aquisição de kits escolares. O valor diferencia-se por nível escolar.
Para os bolsistas dos anos iniciais, o apoio chega a 180 pesos (US$ 19,00)
por ciclo escolar e, no caso das séries mais avançadas, os benefícios
chegam a 225 pesos (US$ 23,78).
São diversas as circunstâncias que impedem as famílias pobres de
enviarem seus filhos à escola. As principais se relacionam à pobreza, ao trabalho
infantil e à pouca escolaridade dos pais. O Oportunidades representa aumento
na renda familiar, combate o trabalho infantil e simultaneamente estimula a
percepção da escolaridade como mecanismo de ascensão social.
Era comum nas primeiras etapas do Programa mexicano o atraso
no pagamento do benefício. Isso se devia, em parte, à complexa natureza
do esquema que se utilizava para registrar a freqüência escolar. Compilar,
completar e devolver os formulários demandava muito tempo. Com a
simplificação dos formulários, feita agora pelo novo programa, reduziuse o tempo requerido para seu preenchimento.53
52
53
INSTITUTO INTERNACIONAL DE INVESTIGACIÓN EN POLÍTICAS ALIMENTARIAS;
INTERNATIONAL FOOD POLICY RESEARCH INSTITUTE. ¿Está dando buenos resultados
Progresa? síntesis de la evaluación de impacto. Buenos Aires: IIIPA, IFPRI , 2000.
ADATO, M.; COADY, D.; RUEL, M. Operation evaluation of Progresa from the perspective of
beneficiary promotors, school directors, and health staff: final report. Washington, D.C.: International
Food Policy Research Institute, 2000.
69
BOLSA-ESCOLA: Educação para enfrentar a pobreza
Em resumo, o Programa mexicano utilizou-se do modelo do Distrito
Federal. Mas o aprimorou na medida em que agregou outras políticas
sociais para potencializar os seus efeitos entre as famílias pobres.
O Equador
Foi em 1999 que surgiu a possibilidade de implementar a BolsaEscola no Equador. Era um período de crise profunda. Em termos
econômicos, as dificuldades eram expressas por uma diminuição do PIB
da ordem de 7%. A erosão da institucionalidade democrática e de suas
formas de representação — assim como a eclosão de interesses
corporativos e regionais – caracterizava a situação política.
Os indicadores da crise social eram dramáticos. A pobreza, medida
por um nível de renda inferior a US$ 2,00 diários por pessoa, cresceu de
37.9%, em 1998, para 43.8% em 1999. O desemprego passou de 8.5%
da PEA, em maio de 1998, para 15.6% em maio de 1999, devido à
perda de empregos no setor formal da economia. O salário mínimo real
caiu cerca de 22% entre janeiro de 1998 e junho de 1999.
As restrições fiscais determinaram o atraso do pagamento de salários
aos professores e ao pessoal da área de saúde, gerando conflitos e greves.
Um fato especialmente grave foi o aumento na desigualdade medido por
meio do Índice de Gini, passando de 0,54, em 1995, para 0,58 em 1998.
O sistema de educação equatoriano, assim como em toda América
Latina, tinha problemas de falta de qualidade. Possuía reduzida
capacidade de investimento e era afetado por greves constantes, entrando
em colapso. A essa situação associavam-se os efeitos da crise. Em
conjunto, tais fatores poderiam comprometer ainda mais a formação de
capital humano, principalmente entre as famílias pobres, mais vulneráveis
e propensas a retirar suas crianças da escola, o que se refletia no aumento
das taxas de evasão escolar.
De acordo com a pesquisa de qualidade de vida de 1998, cerca de
340 mil crianças entre 6 e 15 anos, ou seja, 13% das crianças nessa
faixa etária, estavam fora do sistema escolar. A maioria deles, cerca de
250 mil, 20% das crianças nesse grupo de idade, pertencia à zona rural.
A situação é ainda mais grave para os habitantes da área rural do mais
baixo estrato de renda. Neste, 24% da população de 6 a 15 anos não
freqüentava a escola.
70
Os dados de uma pesquisa com os beneficiários do Bono Solidário54
indicavam que a evasão escolar estava aumentando. Entre os meses de
abril e julho de 1999, 153 mil famílias, 15% das famílias beneficiárias
do Bono, não enviaram um ou mais de seus filhos à escola. Isso significou
que 230 mil crianças, entre 6 e 15 anos, saíram do sistema escolar. Na
região litorânea, cerca de 150 mil crianças não se matricularam em 2000.
Segundo a mesma pesquisa, o trabalho infantil tende a aumentar: entre
janeiro e julho de 2000, o número de crianças trabalhadoras menores de
15 anos cresceu em 33.500, de 153 mil a 187 mil.
A análise das taxas de freqüência, por estratos e por idades simples,
indica que 24% das crianças de seis anos (ano de entrada na escola no
Equador), nos estratos mais pobres, não estão ingressando nas escolas,
e que, a partir de 12 anos, a freqüência se reduz de maneira dramática.
A taxa de freqüência passa de 83% aos 12 anos, para 65% aos 13 anos,
53% aos 14 e 47% aos 15 entre as famílias mais pobres.
A taxa de matrícula no ensino primário, entre 1998 e 1999, no
litoral, caiu de 75,2% para 65,3% entre as famílias pobres. No meio
urbano, essa taxa caiu de 91% para 81,7% dentro do mesmo grupo
(SIISE e ECV-99). Entre os alunos pobres, público-alvo da Bolsa-Escola,
a taxa de matrícula caiu de 82,1% para 72,5%, queda de quase 10%. De
acordo com a mesma fonte (SIISE e ECV-99), em 1999, 53,8% das
famílias pobres não matricularam seus filhos na escola, por problemas
econômicos. Em 1998, essas taxas eram de 35%.
Posteriormente, os resultados da pesquisa “Encuesta Escolar de
Alerta Temprana”, realizada por SIISE, SINEC e UNICEF, demonstraram
que não havia evidência de uma queda significativa da matrícula em
nível nacional. Porém houve leve decréscimo da matrícula no litoral do
país em 1998, provavelmente causada pelo fenômeno “El Niño”.
Em função desses dados e fundamentalmente da “Pesquisa sobre
as Condições de Vida” (Encuesta de Condiciones de Vida) de 1999,
onde se pode ver que 22,7% das crianças do litoral entre 5 e 15 anos,
das famílias mais pobres, não foram matriculados em 1999, concluiu-se
que existiam evidências de problemas estruturais.
54
Havia no Equador, naquela época, um programa de transferência de renda a famílias pobres
chamado Bono Solidário, que não exigia contrapartida. Era um Programa inspirado nas
iniciativas de Renda Mínima.
71
BOLSA-ESCOLA: Educação para enfrentar a pobreza
Foi na Carta de Intenções ao Fundo Monetário Internacional, em
2000, que o Governo do Equador comprometeu-se a criar um Programa
de Proteção Social. Este seria orientado aos grupos sociais mais afetados
pela crise econômica e teria como estratégia o combate à pobreza em
curto prazo. Além disso, comprometeu-se também a criar um programa
com impacto em médio prazo, orientado a estabelecer as condições para
a formação de capital humano.
A proposta, naquela ocasião, era de que o financiamento viesse da
reorientação e realocação dos recursos existentes no orçamento do
Governo, além de novos créditos do Banco Interamericano de
Desenvolvimento (BID), do Banco Mundial (BIRD) e outros organismos
multilaterais.
O Programa de Proteção Social foi composto por ações de impacto
em curto prazo. Continha ações que já estavam em curso, mas que
deveriam ajustar-se para aumentar sua eficiência e eficácia, além da
criação de novas iniciativas orientadas para resolver problemas que
surgiram com a crise. Nesse segundo caso, encontra-se a Bolsa-Escola:
“Todos los niños y niñas a la escuela”.
Elaborado no final de 1999, com a cooperação técnica da ONG
brasileira Missão Criança, a convite do BID e do UNICEF, o programa
teve três objetivos básicos, muito semelhantes ao originalmente pensado
para a Bolsa-Escola brasileira: o de melhorar as taxas de matrícula entre
os grupos mais pobres, combater a repetência e a evasão, melhorar as
taxas de freqüência e estimular a conclusão da educação básica, além
de incrementar a formação do capital humano por meio de um estímulo
à demanda por educação.
Em curto prazo, o programa seria um instrumento de transferência
de recursos para as populações pobres. Em médio e em longo prazo,
aumentaria os níveis de educação dos pobres e contribuiria para eliminar
os mecanismos de transferência intergeracionais da pobreza.
A focalização das ações foi feita nas zonas rurais, nos estratos
mais pobres e nas idades iniciais e finais de 6 a 15 anos. Esperavam-se
atender 286 mil famílias e 572 mil crianças por ano – 74% dessas famílias
vivem no setor rural. O modelo de gestão operativa do programa da
Bolsa-Escola equatoriana é muito parecido com o programa brasileiro
desenvolvido no Distrito Federal.
72
Inicialmente, o Programa foi composto por três ações:
• Bolsa-Escola para as famílias com filhos entre 6 e 15 anos que
freqüentem pelo menos noventa por cento dos dias letivos;
• Poupança-Escola com transferência monetária às crianças que
terminem cada ano escolar;
• Prêmios aos professores que não faltem à escola e se esforcem
por melhorar o nível de freqüência de seus alunos.
O valor da bolsa foi estimado em US$ 10 por família, com o qual se
cobririam a soma dos gastos mensais da educação das crianças e seu custo
de oportunidade no mercado de trabalho. Segundo a Pesquisa de Qualidade
de Vida de 1998, os custos diretos mensais com educação, por criança,
são de $25 mil sucres (US$ 3,35), e o custo de oportunidade (medido
como a renda das crianças que trabalham) é de $12 mil sucres (US$ 1,60)
mensais. O valor da Bolsa-Escola, US$ 10 por mês (ou $75 mil sucres em
1998), cobre os custos de oportunidade e os custos diretos para dois filhos
em média por família.
Por custos diretos entende-se o total dos gastos em matrículas,
uniformes, livros, materiais escolares e transporte. Esses custos se
calcularam para todas as crianças entre 5 e 15 anos que estão
freqüentando a escola.
Custo indireto ou de oportunidade é a renda que uma criança pode
gerar com alguma atividade laboral e que, em caso de estudar e não
trabalhar, seria renda perdida.
A fixação do valor da Bolsa-Escola deu-se com base nesses estudos
nos primeiros meses de 2000. É consenso na Coordenação Nacional da
Bolsa-Escola do Equador que o modelo de dolarização adotado no país
não conseguiu conter as altas taxas de inflação, sendo indispensável
atualizar os valores do benefício.
O objetivo central do Programa é garantir o acesso de todas as
crianças à escola. Procura-se alcançar uma escolaridade universal
investindo em suas crianças. Pretende-se dar a elas a oportunidade de se
prepararem melhor e ter, no futuro, emprego e renda suficientes para livrálas da pobreza, construindo uma sociedade mais digna, eficiente e justa. 55
55
BERMEO, F. E. Por qué es necesario ejecutar el Programa Beca Escolar en Equador. Equador:
Programa de Protección Social, Ministério de Bienestar Social, Ministério de Educación y
Cultura, 2002. (mimeografado).
73
BOLSA-ESCOLA: Educação para enfrentar a pobreza
A Bolsa-Escola no Equador foi pensada como um programa de
proteção diante da crise e que universaliza a educação. Permite também
fortalecer os efeitos positivos dos processos de qualidade da educação.
Outro programa proposto e associado à Bolsa-Escola era a
Poupança-Escola, que buscava estimular as crianças a terminar o ensino
básico, sem reprovações. Consiste num depósito no início do ano, para
os alunos beneficiados, de um valor equivalente a um mês da BolsaEscola, se estes não são reprovados. Os recursos da Poupança-Escola
são administrados por um Fundo que fica à disposição do Governo,
podendo ser usado, sob a forma de crédito, para a execução de programas
de geração de empregos, especialmente para os jovens.
Outro Programa, relacionado aos dois anteriores, era o de Incentivo
aos Professores, que procurava diminuir as faltas ao trabalho,
especialmente freqüentes nas zonas rurais e nas regiões pobres. Consistia
em premiar os professores que fizessem esforços para melhorar a freqüência
das crianças. A proposta era que o prêmio fosse de US$ 25 por mês.
Com relação à execução da Bolsa-Escola, as condições para a
obtenção do benefício foram as mesmas do Distrito Federal do Brasil:
• Ter todos os filhos entre 6 e 15 anos matriculados e
freqüentando a escola pública;
• Todos os filhos devem ter no mínimo a freqüência mensal de
90%. Isso significa que se um dos filhos da família falta mais
de dois dias por mês, sem justificativa, a bolsa não é paga
naquele mês;
• A renda per capita mínima mensal da família deve ser inferior a
US$ 2,00 diários;
• Ter todos os filhos entre 6 e 15 anos cumprindo as normas do
Ministério da Saúde, com relação aos controles de saúde e vacinas.
Por tratar-se de um programa de transferência direta de recursos a
famílias pobres, foi necessária a construção de uma base de dados
altamente confiável. Só assim seria possível identificar e selecionar as
famílias em função dos critérios estabelecidos.
Para divulgar o programa junto às famílias potencialmente
beneficiárias, foi promovida uma campanha que continha elementos de
esclarecimento sobre os critérios do programa e quais documentos
exigidos para a inscrição nele.
74
Segundo o “Informe de Avance del Programa Bolsa-Escola”, em
2001, previa-se o atendimento de 35.000 famílias com a Bolsa-Escola.
Em agosto de 2002, esse número chegou a 43.793 famílias atendidas,
um total de 70.675 crianças beneficiadas. 56 O Programa prevê uma
fase de expansão para mais 18.917 famílias, 33.910 crianças, um
incremento de 43,19%.
A Argentina – Buenos Aires
A Argentina tinha, em maio de 1999, 55,7% dos jovens à procura
de trabalho para complementar a renda familiar. Quase a metade dos
jovens que trabalhava ou procurava trabalho não havia concluído o
ensino médio. Esse percentual aumentava no grupo etário entre 14 e
17 anos, chegando a 65%.
Entre as famílias mais pobres, o abandono da escola em busca
de trabalho chegou a 69% dos jovens. O desemprego juvenil chegava
a 26,7% da PEA. Entre as famílias mais pobres, esse número é de
44,8% (Secretaria de Empleo del Ministério del Trabajo, 2000). Estava
caracterizado um grande problema de qualificação da mão-de-obra,
repetência e evasão escolar no ensino médio.
Na Argentina, o sistema educacional se organiza em quatro níveis.
O inicial – de 45 dias a 5 anos; o primário obrigatório básico – de 6 a 12
anos; o nível médio – 13 a 17 anos; e o nível superior ou terciário técnico.
O ensino é universal no nível básico, com progressiva ampliação,
mas com taxa de deserção crescente no nível médio. Entre 13 a 17
anos, os índices de evasão são de 5% a 45%, segundo o IIPE/Unesco
(2002). É nos setores mais pobres que se concentram os maiores níveis
de defasagem idade/série e abandono a partir dos 13 anos.
Quase 20% dos adolescentes entre 15 e 17 anos e 38,3% entre
18 e 24 anos não freqüentavam a escola. Cerca de 7,2% desses
adolescentes não estudavam nem trabalhavam. Esse número sobe para
21,7%, quando se considera exclusivamente a população mais pobre
(Informe SIEMPRO – Ministério del Desarrollo Social, em 1999).
56
ECUADOR. Ministério de Bienestar Social; Ministério de Educatión y Cultura. Informe de avance
del Programa Beca Escolar: Frente Social, Programa de Protección Social. Ecuador: Ministério de
Bienestar Social, Ministério de Educatión y Cultura, UNICEF, 2002.
75
BOLSA-ESCOLA: Educação para enfrentar a pobreza
Em Buenos Aires, a capital do país, a taxa de escolarização é de
71,8%, apesar de que 84,4% da população entre 13 e 18 anos estudavam
(Mychaszula, 2002). Em 1991, 15,6% da população de 13 a 18 anos
estavam fora do sistema escolar, 39.113 jovens.
Na escola de nível médio, projeta-se que somente 69% dos
matriculados no primeiro ano completam o ciclo. A capital tem um
problema que lhe é peculiar: altos níveis de passagem do ensino primário
para médio, porém com altos índices de repetência e evasão no primeiro
e no segundo anos do nível médio (DGPL, 2001).
Existem quase 26.000 alunos matriculados no primeiro ano e
15.000 no quinto ano, uma perda estimada de 11.000 alunos (DI,
Relevamiento Anual 2001, dados provisórios). Esses números
justificavam plenamente a implementação da Bolsa-Escola. O Programa
foi criado por decreto do prefeito da Cidade de Buenos Aires, no dia 6
de junho de 2001, com número 737/2001.
A partir de 2001, o Programa foi implementado em caráter piloto.
Denominado de Bolsa Estudantil, atende as escolas de nível médio e é
ligado administrativamente à Secretaria de Educação do Governo da
Cidade de Buenos Aires. Tem como finalidade primordial estimular a
continuidade dos estudos dos alunos de 1º e 2º anos do nível médio,
especialmente entre os mais pobres, onde a necessidade de trabalho
concorre com a freqüência à escola.
O valor da Bolsa varia de 250 (US$ 67,8) a 500 pesos argentinos
(US$ 135,6). Os requisitos para recebê-la são: ser aluno regular do 1º
ou do 2º ano nas escolas de nível médio da cidade de Buenos Aires,
pertencer a família pobre, não ser beneficiário de nenhum outro
programa de características similares, cumprir com o mínimo de 90%
de freqüência às aulas.
As Bolsas são pagas por aluno e podem ser acumuladas por até
três estudantes, por família. Elas são pagas aos responsáveis legais pelos
estudantes ou aos mesmos se forem maiores de idade.
A seleção dos beneficiários deu-se a partir da construção de um
índice ponderativo, que permitiu classificar os alunos solicitantes, de
acordo com uma ordem de prioridade, definido a partir de diversas
características de pobreza e vulnerabilidade, suas e de sua família. São
quatro os indicadores para o estabelecimento de tal prioridade: nível de
76
pobreza, vulnerabilidade socio-ocupacional do chefe da família,
vulnerabilidade do aluno, tamanho da família. Vale mencionar que os
beneficiários podem ser inclusive migrantes de outros países.
Para os formuladores do programa, no atual contexto de emergência
econômica do país, a educação constitui um dos instrumentos centrais de
inclusão social, onde a Bolsa-Escola é um dos seus principais elementos.
“Se a Bolsa permanecer exclusivamente dentro da lógica assistencial, o
programa dificilmente se traduzirá em experiências de qualidade, durante a
passagem pela escola, dos setores sociais mais carentes”. Carina Kaplan,
Coordenadora do Programa Bolsas Estudantis [“Becas Estudiantiles”],
Apresentação no Seminário Internacional de Bolsa-Escola, Brasil, 2002.
Todas essas experiências relatadas anterior mente, tanto as
brasileiras quanto as latino-americanas, foram objeto de pesquisas. No
Distrito Federal, foi avaliada pela Unesco. No Recife, pela OIT. No
México, a avaliação foi feita pelo Bird. Em Buenos Aires, pela
municipalidade e, finalmente, nos Estados brasileiros do Mato Grosso
do Sul e Alagoas, pela Organização Não-Governamental Missão Criança.
Os dados produzidos permitem concluir que há inúmeros efeitos
positivos entre os beneficiários da Bolsa-Escola. Em termos gerais, o
programa contribuiu para aumentar a taxa de matrícula de crianças pobres
e combater a repetência e a evasão escolar. Muitos outros impactos
podem ser compreendidos por meio das avaliações do Programa. O
próximo capítulo será dedicado a essa tarefa.
77
4.
OS EFEITOS DA BOLSA-ESCOLA NA
CONSTRUÇÃO DA CIDADANIA
“A Bolsa-Escola tem o potencial de
transformar a Educação em uma prioridade
para as famílias. O programa traz a
importância da educação para dentro da casa
das pessoas, e isso tem enorme impacto no
desempenho escolar das crianças”.
(Reiko Niimi, Representante do UNICEF
no Brasil, outubro de 2001).
PREÂMBULO
Este capítulo tem como base conclusões de especialistas descritas
em pesquisas e avaliações da Bolsa-Escola em diversas localidades
brasileiras, assim como no México e na Argentina. Foram utilizados,
além dos dados dos especialistas, depoimentos de mães beneficiárias
do Programa, que descrevem e refletem sobre como a Bolsa-Escola
mudou suas vidas, a de seus filhos e a de sua família.
O capítulo está dividido em oito tópicos. O primeiro,
“A importância das avaliações”, trata da necessidade do
acompanhamento, avaliação e correção de rumos das políticas públicas,
principalmente a Bolsa-Escola. No segundo, “Notas Metodológicas”, são
descritas as metodologias utilizadas nas avaliações dos diversos
programas, tanto no Brasil quanto no México e na Argentina.
O terceiro tópico, “Impactos na evasão, promoção e repetência
escolar”, relata o impacto do programa na permanência das crianças na
escola, os efeitos na promoção escolar, bem como indicadores de
melhoria de desempenho dos alunos bolsistas. O quarto, “Impactos na
Saúde, Nutrição e Alimentação”, trata dos resultados na melhoria na
alimentação e nutrição e nos indicadores de saúde da família.
79
BOLSA-ESCOLA: Educação para enfrentar a pobreza
O quinto tópico, “Impactos no trabalho infantil” aborda os efeitos do
programa na retirada das crianças da vida laboral e da associação
estruturada entre pobreza e não-distribuição de escolaridade. O sexto,
“Mudanças na economia familiar”, analisa as mudanças significativas
na estrutura econômica das famílias, encontradas pelas diversas
avaliações realizadas nas principais experiências de Bolsa-Escola.
O sétimo e penúltimo tópico, “Empoderamento, ganho de autoestima e perspectiva de futuro”, analisa o impacto da Bolsa-Escola nas
relações de poder entre os gêneros, nas mudanças de padrão de
relacionamento familiar e nas tomadas de decisões no sentido de uma
maior influência da mulher no lar.
O último tópico, “Conclusões”, busca estabelecer um conjunto
específico de efeitos da Bolsa-Escola, além de sugerir uma
potencialização por meio de intervenções específicas de outras políticas
sociais com a necessária articulação de ações para a geração da infraestrutura necessária à construção da autonomia das famílias.
Os relatos de muitas transformações positivas no seio das famílias
beneficiárias foram coletados a partir de investigações que associavam
técnicas qualitativas e quantitativas. Geralmente, foram privilegiados
depoimentos e percepções das mães bolsistas e crianças e adolescentes
beneficiários. Transformações na economia doméstica, na vida escolar dos
filhos, no relacionamento familiar, na conquista de auto-estima, na conquista
de cidadania, são acompanhadas de descrições sobre a vida anterior à bolsa,
marcada por situações de exclusão social e de extrema pobreza.
Por tudo o que se coletou e avaliou, pode-se afirmar que a BolsaEscola é um investimento em pessoas. O Programa lida com situações
complexas. Conta com aspectos que contemplam desde elementos
psicossociais até a luta pela sobrevivência. Dentro das situações
complexas, a Bolsa-Escola está gerando forças de combate à pobreza e
exclusão social por meio da Educação.
“Eu sempre tive vontade que meus filhos aprendessem a ler, porque
eu não sei ler. O que eu puder fazer para os meus filhos, eu faço. Eu
vou dar até a minha última gota de sangue para os meus filhos
estudarem”. (Dona Eunice, mãe de três filhos bolsistas, moradora do
Paranoá, cidade do Distrito Federal).
80
IMPORTÂNCIA DAS AVALIAÇÕES
Elaborar e implementar sistemas de avaliação de políticas
públicas de caráter social torna-se cada vez mais fundamental para o
desenvolvimento de programas e projetos que pretendam solucionar e
combater a pobreza e promover a cidadania. Avaliar, corrigir rumos e
agregar novos elementos aos programas permite o aprimoramento das
políticas sociais, além de mensurar seus verdadeiros efeitos na resolução
dos problemas a que se propõem.
É consensual que boa parte dos países em desenvolvimento não
tem tradição em avaliar suas políticas sociais. Muitos recursos são
desperdiçados em complicadas malhas burocráticas, na má focalização
e mesmo nos desvios de verbas. O resultado é que somente uma parte,
talvez a menor, dos investimentos em políticas sociais chega aos
beneficiários. A gestão dos gastos sociais, sem um processo de
avaliação e monitoramento, torna-se irracional. Muitas vezes são
utilizados meios ineficientes e ineficazes para se alcançarem os fins a
que se propõem.
Em adição, deve-se considerar que as políticas sociais atuam num
ambiente de elevada incerteza, devido à necessidade de adaptarem-se
dinamicamente às condições locais altamente variáveis. O planejamento
permite reajustes de rumo. As ações planejadas precisam de certo grau
de flexibilidade em sua implementação. Isso, por sua vez, comporta a
necessidade de rastrear os efeitos de tais ações, isto é, de medir seu
desempenho e seu impacto nas condições de vida do público-alvo.
Não somente isso, porém. Um sistema de avaliação deve permitir
ao gestor da política social planejar a implementação, a execução, uma
objetiva focalização e mensurar o impacto junto aos beneficiários.
Essas fases bem realizadas permitem maior racionalidade na execução
e no monitoramento. Viabiliza, inclusive, maior racionalidade na
utilização dos recursos.
Conseqüentemente, é imprescindível dispor de mecanismos
adequados de acompanhamento e avaliação, com a utilização de
indicadores estruturais e sintéticos capazes de apontar tendências em
curto período de tempo, em conjunto com estudos mais aprofundados,
81
BOLSA-ESCOLA: Educação para enfrentar a pobreza
efetuados periodicamente sobre amostras populacionais dentro das
áreas-alvo priorizadas para intervenção. Com tais procedimentos, é
possível identificar desvios e corrigi-los em tempo útil em termos de
gestão, bem como saber se o programa está sendo eficiente e eficaz.
É fácil verificar que o acúmulo de conhecimento sobre o
funcionamento interno, as repercussões externas e os efeitos e problemas
das políticas sociais trazem benefícios de aprimoramento aos programas
e aumenta a eficiência do combate à pobreza.
Portanto, qualquer política pública deve ser acompanhada de um
sistema de avaliação e correção de rumos. Esse sistema deveria ser parte
integrante das políticas sociais. Além disso, deveria articular todos os atores
sociais e instituições envolvidas na implementação e gestão dos programas.
Em muitos casos, não saber os efeitos de um programa social é
tão grave quanto a má gestão do mesmo.
“O aumento da racionalidade pode ajudar que cheguem mais recursos,
e também a multiplicar o rendimento dos que estão disponíveis. Isto
somente será possível medindo a eficiência em sua utilização e
comprovando a eficácia com que se alcançam os objetivos e,
conseqüentemente, a equidade”.57
O rastreamento periódico dos resultados e impactos de uma política
pública de combate à exclusão social, por meio da Educação, como a
Bolsa-Escola, permite estudos específicos a respeito de detalhes de
execução e graus de eficiência de implementação do Programa, bem
como dos seus reais efeitos sobre os beneficiários.
Um sistema de acompanhamento que indique, em tempo útil, as
condições reais das famílias beneficiadas é um poderoso instrumento
de gestão e de avaliação do impacto. Possibilita que as ações a incidir
sobre as famílias possam ser programadas em tempo hábil, além de
conhecer com rapidez o real impacto dessas ações. Fornece, assim,
instrumentos aos seus coordenadores para mudar o rumo, introduzir
outras medidas e mesmo renovar as existentes.
57
COHEN, E.; FRANCO, R. Avaliação de projetos sociais. Petrópolis, RJ: Vozes, 1993. p. 19.
82
As avaliações devem ser feitas por meio da medição qualitativa e
quantitativa do impacto causado pelo Programa entre as famílias beneficiadas
e nas comunidades. Devem seguir indicadores gerais e específicos,
dependendo do desenho final da política social. Além disso, dará os
instrumentos necessários à gestão administrativa do cotidiano do Programa.
NOTAS METODOLÓGICAS
No caso da Bolsa-Escola, tem-se avançado muito. O Programa,
que teve sua maior expressão no Distrito Federal nos anos de 1995 a
1998, foi avaliado pela Unesco, com apoio do UNICEF, do Instituto
Polis e da Fundação Esquel. Despertou também inúmeras discussões,
em institutos como o IPEA, e diversos trabalhos acadêmicos, nos níveis
de mestrado e doutorado, em universidades brasileiras e estrangeiras.
O Programa mexicano – Progresa/Oportunidades – foi avaliado
pelo BIRD. A OIT pesquisou os efeitos da Bolsa-Escola no Recife, uma
das grandes capitais do Nordeste brasileiro. O Governo da Cidade de
Buenos Aires levou a cabo uma investigação sobre o Programa Becas
Estudiantiles, implementado naquela cidade – apesar de ser um programa
com alguns aspectos diferenciados dos demais, principalmente por sua
focalização, mantém como eixo central os postulados da Bolsa-Escola.
A ONG Missão Criança avaliou o impacto do Programa junto às famílias
beneficiárias nos Estados do Mato Grosso do Sul e Alagoas e realizou
diversos grupos focais em várias localidades brasileiras.
De maneira geral, a maioria das avaliações chegou a conclusões muito
semelhantes. As pesquisas, embora tenham empregado métodos
diferenciados, verificaram que os impactos da Bolsa-Escola junto às famílias
beneficiárias – tanto do ponto de vista econômico, social, de transformações
familiares e educacionais – são muito parecidos, a despeito da diversidade
peculiar a cada país ou região onde tenha sido implementada. Em outros
termos, descobriu-se que, mesmo em situações e localidades diferentes, os
efeitos da Bolsa-Escola são praticamente os mesmos.
A seguir, são descritos, sumariamente, os procedimentos
metodológicos e as técnicas empregadas em cada uma dessas avaliações.
É salutar lembrar que a exposição dessas pesquisas não pretende ser
83
BOLSA-ESCOLA: Educação para enfrentar a pobreza
exaustiva nem conclusiva. Existem outras avaliações de diversas extensões
e mesmo inúmeros outros trabalhos de análise sobre o tema. Optou-se
por escolher algumas, consideradas as mais importantes e diversificadas.
Há programas nacionais avaliados, como o mexicano; estaduais, como os
de Mato Grosso do Sul e Brasília; municipais, como os do Recife e de
Buenos Aires; e um programa administrado e financiado pelo terceiro
setor, como a Bolsa-Escola Cidadã, da ONG Missão Criança.
1. Pesquisa Unesco
A Unesco realizou uma das primeiras e mais importantes avaliações
da Bolsa-Escola. O trabalho investigou o programa em Brasília, capital do
Brasil, tendo como finalidade principal o conhecimento do impacto
educacional e, mais especificamente, entender os comportamentos, idéias,
valores e representação dos alunos, pais e professores a respeito do Programa,
procurando identificar as mudanças ocorridas na vida dos beneficiários.
Realizada entre os meses de novembro de 1997 e fevereiro de
1998, ou seja, depois de quase quatro anos de implementação da BolsaEscola em Brasília, a pesquisa adotou técnica de abordagem extensiva
e compreensiva.
A técnica de análise extensiva consistiu, a partir da análise de
dados, em estimar o comportamento do universo, composto de famílias
beneficiárias, famílias não beneficiárias, alunos bolsistas e não-bolsistas,
professores e gestores escolares. No estudo dos alunos bolsistas e nãobolsistas, foi aplicado um questionário em uma amostra de 1.071
estudantes da 5a à 8a série do ensino fundamental, em cidades de elevada
concentração de famílias beneficiadas: Paranoá, Brazlândia e Ceilândia.
O questionário aplicado buscava identificar as características
socioeconômicas da família, da escola e do trabalho, a percepção dos
alunos sobre a Bolsa-Escola, indícios de aumento da tolerância e da
cidadania e a visão de futuro dos entrevistados.
Uma segunda fonte de informações foi utilizada, a base de dados
do SAEB/97 58 . O objetivo ao utilizá-lo foi avaliar a proficiência
58
Sistema Nacional de Avaliação da Educação Básica, que consiste em um levantamento amostral
representativo de cada unidade da federação, realizado a cada dois anos. O que foi realizado
em 1997 estava interessado, sobretudo na proficiência dos alunos do ensino fundamental.
84
cognitiva e o aproveitamento curricular dos alunos da 4 a à 8 a série nas
áreas de português, matemática e ciências. O sistema de avaliação do
SAEB utilizou dois questionários, um de caracterização sociocultural
das famílias dos alunos e outro de hábitos de estudo da disciplina, objeto
de teste. A Unesco retrabalhou a base de dados para a identificação dos
alunos da bolsa e analisou os resultados dos levantamentos dos alunos
da 4a série do ensino fundamental.
A amostra da avaliação extensiva foi composta da seguinte forma:
quatro grupos, sendo um de alunos bolsistas, outro de alunos que nunca
solicitaram a bolsa, um de alunos que perderam a bolsa e, por fim, alunos
que solicitaram a entrada no Programa, mas não foram aceitos. Na
primeira etapa de estruturação da amostra, foram sorteadas 16 escolas
e, posteriormente, houve o sorteio de turmas proporcionais ao tamanho
das escolas. Foram 42 turmas. O questionário foi preenchido em sala de
aula pelos próprios alunos entre os dias 7 e 26 de novembro de 1997.
Por fim, deu-se a análise dos resultados encontrados no SAEB e no
levantamento específico.
Para a abordagem compreensiva, que visava a entender o sentido e o
conteúdo das manifestações da vida social, ação e relação dos pesquisados
com os outros, foram empregadas técnicas de pesquisa com grupos focais.
Para a análise do conjunto de idéias, valores e representações
acerca da Bolsa-Escola, foram compostos entre os estudantes oito grupos
de alunos bolsistas, um grupo de alunos não-bolsistas e um grupo misto
de alunos bolsistas e não-bolsistas. Para a investigação junto às mães,
foram formados sete grupos de mães beneficiárias, dois grupos de mães
desligadas do Programa, um grupo de mães que se inscreveram e não
foram aceitas, um grupo misto de mães inscritas e não aceitas e de mães
que foram desligadas do Programa, e seis grupos de profissionais de
ensino. No total, fizeram parte dos grupos focais 79 crianças e
adolescentes, 89 mães e pais e 33 profissionais de ensino.
Além disso, foram realizadas entrevistas em profundidade com o
gestor local do Programa em cada uma das três cidades investigadas, além
de dez outras entrevistas, em profundidade, com atores-chave. O objetivo
dessas investigações era captar junto a esses atores a percepção sobre a
escola, a situação de trabalho entre as crianças e adolescentes, noções de
cidadania e esperanças de futuro das crianças e mães beneficiárias.
85
BOLSA-ESCOLA: Educação para enfrentar a pobreza
2. Pesquisa OIT/Bird/IPEA
O objetivo da pesquisa realizada pela Organização Internacional
do Trabalho (OIT), em parceria com o Banco Mundial e o IPEA, foi
avaliar o Programa Bolsa-Escola na cidade brasileira do Recife, capital
do Estado de Pernambuco. Os procedimentos de pesquisa deram-se no
primeiro semestre do ano 2000.
Buscou-se, com a comparação das mudanças observadas entre dois
momentos distintos (T0 e T1) de dois grupos distintos (beneficiários e
grupo-controle), verificar, junto às famílias beneficiárias, o impacto da
Bolsa-Escola no que concerne a influência que o beneficio exerce sobre
o nível de atividade laboral – isto é, se ele gera incentivos adversos ao
trabalho – e sobre a renda dos adultos. Também verificou o impacto do
programa na erradicação do trabalho infantil entre os bolsistas, bem
como sobre o aprendizado das crianças. Finalmente, avaliou os efeitos
sobre a redução da pobreza no curto prazo.
A base de dados utilizada para o que se denominou tempo zero
(T0) foi a ficha cadastral do Programa Bolsa-Escola do município. Essa
ficha, bastante detalhada, contém extenso conjunto de informações a
respeito das famílias, caracterizando não só o requerente do Programa,
como também todo o seu universo familiar.
Para o tempo um (T1), utilizou-se o recadastramento das famílias
realizado nos primeiros meses de 2000, quando foram incluídas na ficha
cadastral original algumas perguntas no sentido de permitir uma avaliação
educacional dos alunos beneficiados, bem como o mapeamento da
participação da família em programas sociais.
A avaliação de impacto ocorreu por meio da comparação das
alterações observadas nos dois momentos (T0 e T1) dos grupos de
beneficiários e de controle, composto por famílias com características
socioeconômicas próximas às das famílias beneficiárias que, mesmo tendo
preenchido o cadastro nos dois tempos, não chegaram a ser contempladas.
Os grupos analisados foram compostos nos dois momentos (T0 e T1) por
1218 famílias beneficiadas e 268 famílias do grupo de controle.
Aplicou-se também um teste em alunos da terceira série do ensino
fundamental, de escolas pré-selecionadas, para estimar se a bolsa tem
impacto positivo no aprendizado. Os testes foram aplicados para 271
alunos bolsistas e 409 alunos não-bolsistas.
86
3. Pesquisa México
O “Instituto Internacional de Investig ación en Políticas
Alimentarias / International Food Policy Research Institute (IFPRI)”
realizou a pesquisa ¿Está dando buenos resultados Progresa? Na avaliação,
investigaram-se famílias beneficiadas e famílias cadastradas, mas não
beneficiadas. As informações iniciais foram retiradas, tendo como base
o cadastro geral do Programa obtido em outubro de 1997.
A outra base de dados foi uma pesquisa sobre as condições
socioeconômicas das famílias das zonas rurais, que teve sua primeira
etapa realizada em março de 1998 e a segunda, antes de começar a
entrega das bolsas de maio de 1998. Outros levantamentos de dados
foram realizados. Um, em outubro de 1998, outro, em junho de 1999 e,
por fim, outro, em novembro de 1999.
Em todas essas investigações, os instrumentos utilizados foram:
enquetes formais; entrevistas estruturadas e semi-estruturadas, grupos
focais e seminários com os envolvidos no programa. A investigação
estabeleceu como público os beneficiários, os dirigentes e funcionários
locais, os gestores centrais, os médicos dos centros de saúde, enfermeiras
e professores das escolas onde se encontravam os alunos bolsistas.
A amostra consistiu em observações repetidas, realizadas com 24
mil famílias de 506 localidades, das quais 320 foram definidas como
unidades de análise e 136 como grupo de controle. As localidades foram
sete dos Estados em que se iniciaram as operações de implementação
do programa: Guerrero, Hidalgo, Michoacán, Puebla, Querétaro, San
Luis Potosí e Vera Cruz.
Os questionários, com perguntas básicas, tinham como objetivo o
levantamento da composição demográfica e do nível socioeconômico
de cada família beneficiária ou não. Posteriormente, foram aplicados
questionários com perguntas sobre os antecedentes familiares dos
cônjuges, os bens agregados no matrimônio, índices de escolaridade,
saúde e utilização dos serviços de saúde, atitudes e aspirações dos pais
quanto à escolaridade de seus filhos, consumo de produtos alimentícios
e a utilização do tempo dos membros das famílias no trabalho e em
diversas outras atividades.
Os levantamentos foram complementados por entrevistas com o
pessoal das escolas e dos centros de saúde, onde se colhiam informações
87
BOLSA-ESCOLA: Educação para enfrentar a pobreza
sobre o rendimento dos bolsistas. Além disso, buscou-se ampliar a fonte
de dados, pesquisando os registros administrativos das escolas e centros
de saúde. Também foram realizadas investigações sobre a eficiência
operacional do programa, com pesquisas quantitativas e qualitativas.
As pesquisas quantitativas foram feitas a partir de observações repetidas
junto às famílias beneficiárias, às escolas e aos centros de saúde. As
investigações qualitativas compreenderam entrevistas semi-estruturadas
com pessoal envolvido no programa (diretores de escola e dos centros
de saúde) e grupos focais com as promotoras do Programa, beneficiários
e não-beneficiários. Foram organizados 23 grupos focais com 230
participantes: 80 beneficiários de 8 comunidades, 80 não-beneficiários
de 8 comunidades e 70 promotoras de 70 comunidades.
4. Pesquisa Missão Criança
A ONG Missão Criança realizou três investigações no Brasil junto
às famílias beneficiadas dos programas de Bolsa-Escola por ela
administrada e dos programas implementados nos Estados do Mato
Grosso do Sul e Alagoas.
A pesquisa em Mato Grosso do Sul 59 constou de entrevistas em
profundidade com grupos de mães beneficiárias e grupos de controle.
O objetivo central da avaliação era investigar como o fato de a família
ser beneficiária da bolsa influenciaria sua vida econômica, social e
cultural. Dessa forma, verificar-se-ia a importância do benefício e suas
implicações na vida familiar e na vida escolar da criança, sempre segundo
a percepção dos responsáveis. Procurou-se extrair as representações
sociais em torno do Programa, o impacto do mesmo na vida familiar e
as possíveis mudanças de atitude em relação à escola e à escolarização
dos filhos. As famílias foram escolhidas a partir do sistema de cadastro
da Bolsa-Escola de Mato Grosso do Sul, com o controle de dados
socioeconômicos para a composição dos dois grupos semelhantes.
Os resultados foram reunidos em quatro conjuntos de impacto,
verificados a partir dos depoimentos, e mais um tópico sobre as
percepções a respeito da bolsa:
59
MISSÃO CRIANÇA. Programa Bolsa-Escola em Mato Grosso do Sul: relatório de avaliação
quantitativa e qualitativa. Campo Grande: Missão Criança, fev. 2000.
88
• Impacto econômico;
• Impacto social;
• Impacto no trabalho infantil;
• Impacto na vida escolar dos filhos;
• Representações sobre a Bolsa-Escola.
A segunda e a terceira pesquisa, que informarão as principais
considerações deste tópico, foram realizadas com as famílias da BolsaEscola do Entorno do Distrito Federal e do Estado de Alagoas e
promovidas com a utilização da técnica de pesquisa qualitativa por meio
de grupos focais de discussão.
Foram organizados dois grupos com os responsáveis pelas
famílias beneficiadas do Entorno do Distrito Federal, em sua grande
maioria mães beneficiárias da Bolsa-Escola. Em Alagoas, dois grupos
com mães beneficiadas com o Programa foram o foco do estudo em
Maceió, capital do Estado.
Em termos gerais, procurou-se manter os mesmos objetivos
específicos da pesquisa em Mato Grosso do Sul, ou seja, investigar as
representações sociais em torno do Programa, o impacto nas relações
familiares e as possíveis mudanças de atitude em relação à escola e à
escolarização dos filhos, os problemas enfrentados pelos responsáveis
relacionados à bolsa, bem como coletar as sugestões dos pesquisados
para o aprimoramento da Bolsa-Escola.
5. Pesquisa Argentina
O Governo da Cidade de Buenos Aires procedeu a uma
investigação sobre o Programa Becas Estudiantiles em duas etapas.
Na primeira etapa, o objetivo central foi o monitoramento do
alcance do Programa. Os específicos foram descrever os perfis
socioeducativos dos beneficiários em comparação com os nãobeneficiários, aspirantes; analisar os critérios de seleção dos beneficiários,
tendo em vista a manutenção e melhoria do programa no ano de 2002;
e comparar as situações sociais dos beneficiários e não-beneficiários
com o fito de identificação da população pobre não atendida pelo
Programa. A avaliação foi realizada entre os meses de agosto de 2001 e
março de 2002.
89
BOLSA-ESCOLA: Educação para enfrentar a pobreza
O objetivo central e geral da segunda etapa foi realizar um
acompanhamento comparativo da evolução das distintas dimensões
do rendimento dos alunos bolsistas, sempre em comparação com os
não-bolsistas. Como objetivos específicos destacam-se a busca do
conhecimento das mudanças na situação educacional dos bolsistas ao
longo do ano letivo de 2001 e início de 2002 e a existência de vínculos
entre as mudanças educacionais e mudanças gerais dos alunos em suas
escolas, tais como repetência, evasão, permanência e sucesso. Por
último, procurou-se conhecer as formas de utilização do benefício.
A metodologia implicou a análise estatística dos formulários
preenchidos pelos alunos bolsistas, quando da entrada no Programa, e
um segundo levantamento de dados aplicado na matrícula final de
2001, nas escolas com alunos beneficiados. Além disso, os adultos
responsáveis foram entrevistados para a identificação das formas de
uso do benefício, bem como relatar os comportamentos e historiar a
vida estudantil de seus filhos.
RESULTADOS GERAIS DAS AVALIAÇÕES
Impactos na Evasão, Promoção e Repetência Escolar
Nesta parte, será relatado o impacto do Programa Bolsa-Escola
no que se refere à permanência das crianças na escola, os efeitos na
promoção escolar, bem como os indicadores de melhoria de
desempenho dos alunos bolsistas. As conclusões são baseadas em
pesquisas de diversas instituições, geralmente estudos detalhados de
comparação entre alunos bolsistas e não-bolsistas.
Parecem ser consenso os efeitos do Programa Bolsa-Escola na
evasão escolar e na repetência. As verificações das pesquisas e
avaliações chamam a atenção para a diminuição substancial da evasão
e da repetência escolar entre as crianças e os adolescentes bolsistas
em todos os locais em que o Programa foi implementado. A BolsaEscola tem demonstrado eficácia em promover o acesso e a
permanência do aluno na escola.
De forma enfática, houve impactos na evasão escolar e nos índices
de repetência no Distrito Federal brasileiro, por exemplo. Em 1996,
90
para se ter uma idéia mais precisa, a taxa de evasão escolar na Capital,
entre todos os alunos matriculados da rede pública de ensino, foi de
7,4%, e a repetência escolar, de 18,1%. Entre os alunos da BolsaEscola, os índices foram respectivamente de 0,4% e 8% 60 . Esses dados
também foram analisados por Moraes e Sant’Ana61.
Segundo a avaliação da Unesco, a primeira e mais abrangente já
realizada sobre a Bolsa-Escola, o Programa cumpre, por assim dizer,
seu objetivo fundamental de garantir a permanência da criança em
sala de aula durante todo o ano letivo. O Programa serviria para manter
os filhos na escola, incentivar para que estudem e retirar as crianças
das ruas. Esses resultados, inclusive, permanecem após a saída das
crianças da Bolsa-Escola. São mudanças na percepção sobre a
importância da educação para o futuro das famílias pobres.
“Um dos resultados indiretos da passagem pelo programa é a mudança
da percepção que algumas crianças/adolescentes e suas famílias têm
sobre a educação e do seu papel como cidadão. Mesmo com a perda da
Bolsa, parece que muitos dos pais continuam controlando a freqüência
na escola e cobrando os deveres de casa”.62
Por meio da bolsa, reforça-se a idéia de que a educação seria a
única herança a ser deixada aos filhos. Dessa forma, há uma renovação
na valorização da educação como meio de ascensão social, gerando
esperança entre as famílias pobres. Esse é outro achado da avaliação
realizada pela Unesco. Verificou-se, pelos dados coletados, aumento
substancial da freqüência entre os alunos bolsistas.
Esses mesmos efeitos verificados no Distrito Federal do Brasil
podem ser encontrados também no Programa Bolsa-Escola mexicano.
Aumento de matrícula, crescimento no nível de escolaridade,
60
61
62
Índices citados e analisados em ARAÚJO, C. H. Op Cit.
MORAES A.; SANT’ANA, S. R. Avaliação do Programa Bolsa-Escola do GDF. Brasília: Fundação
Esquel, UNICEF, UNESCO, 1997.
WAISELFISZ, J. Op. Cit. p. 123.
91
BOLSA-ESCOLA: Educação para enfrentar a pobreza
diminuição da evasão escolar e ganho de chances de conquista de
melhores postos de trabalho no futuro são eixos de impactos muito
claros no Oportunidades/Progresa. Dados constantes no relatório
do Instituto Internacional de Investigación en Políticas Alimentarias63 ,
publicado em 2001, mostram que houve incremento de 5% a 8% na
taxa de matrícula para os alunos, e de 11% a 14% para as alunas
bolsistas. Pode-se afirmar que as crianças mexicanas beneficiadas
pela política terão cerca de 0,7 anos adicionais de escolaridade após
o recebimento do benefício. As estimativas indicam também que a
renda ao longo da vida das crianças bolsistas poderá ser 8% maior,
pois há uma conhecida correlação entre capital escolar e melhor
posicionamento no mercado de trabalho.
Na Argentina, no mesmo sentido, verificou-se que os alunos
beneficiados com a Bolsa-Escola permanecem na escola, ou seja, o
Programa cumpre sua principal finalidade: combater a evasão escolar.
Segundo pesquisa realizada em julho de 2002, os alunos bolsistas
argentinos têm nível de permanência de 95,9%, enquanto que entre
os não bolsistas esse índice é de 90,5%. 64
No Recife, capital do Estado de Pernambuco, no Nordeste
brasileiro, conclusões muito parecidas de incentivo à escolarização
dos mais pobres foram verificadas. Para os pesquisadores da avaliação
realizada pela OIT/Bird/Ipea: “(...) a obtenção da bolsa mobiliza
positivamente as famílias e as escolas em favor da escolaridade da suas
crianças”.
Em termos macro, há um efeito coletivo no sistema de ensino,
ao provocar impacto também na permanência das crianças na escola.
Para a mesma pesquisa:
“(...) o efeito mais importante do programa é a quebra dos mecanismos
usados tradicionalmente pela escola para excluir os alunos mais pobres. A
63
64
INSTITUTO INTERNACIONAL DE INVESTIGACIÓN EN POLÍTICAS
ALIMENTARIAS. Op. Cit.
GOBIERNO DE LA CIUDAD DE BUENOS AIRES. Secretaría de Educación. Becas
estudiantiles 2001: informe de seguimiento. Buenos Aires: GCBA, jul. 2002.
92
Bolsa-Escola compromete as famílias com a manutenção das crianças na
escola e, ao mesmo tempo, obriga a escola a manter alunos que registram
alta probabilidade de evasão. Eles só permanecem por causa da bolsa.”65
Com relação aos índices de aprovação, pôde-se verificar, na maioria
das avaliações realizadas, que os alunos bolsistas têm superado a
diferença existente antes em relação aos alunos não bolsistas. Na
Argentina, por exemplo, os efeitos do Programa na promoção de ano
demonstraram que entre os bolsistas houve uma taxa de sucesso de
53,1%. Esse mesmo índice entre os não-bolsistas foi de 52,4%.
Evidentemente, como os bolsistas são os mais pobres entre os pobres,
era de se esperar índices bastante diferentes e bem menores do que os
alcançados pelos não-bolsistas.
“Presumindo-se que a dimensão fosse menor no grupo mais vulnerável
– como no caso dos bolsistas – a conclusão anterior aponta uma elevação
dos índice em termos comparados.” 66
Por sua vez, nos índices de repetência, a distância que separava os
alunos pobres e os outros tem diminuído em função da Bolsa-Escola.
Em Brasília, segundo o estudo da Unesco, 40,9% dos alunos bolsistas
nunca repetiram o ano, 35,1% repetiram uma vez, 14,8% duas vezes,
6,7% três vezes e 2,5% três ou mais, conforme dados extraídos do
Sistema Nacional de Avaliação da Educação Básica – 1997. Entre os
não-bolsistas, os dados são os seguintes:
• 61,9% nunca repetiram;
• 23,2% repetiram uma vez;
• 9,8%, duas vezes;
• 3,4%, três vezes;
• 1,8%, três ou mais vezes.
65
66
LAVINAS, L.; BARBOSA, M. L. Avaliação do Programa Bolsa-Escola do Recife. Brasília: OIT,
Bird, Ipea, out. 2000.
GOBIERNO DE LA CIUDAD DE BUENOS AIRES. Op. Cit. p. 92.
93
BOLSA-ESCOLA: Educação para enfrentar a pobreza
De acordo com a mesma fonte, a aproximação dos percentuais de
repetência entre bolsistas e não-bolsistas, nas últimas séries do ensino
fundamental, é ainda maior. Entre os bolsistas da 5a à 8a série, 54,8% nunca
repetiram o ano escolar, entre os não-bolsistas esse índice foi de 50,1%.
Dados sobre repetência escolar entre bolsistas também foram
analisados pela Unesco. Em uma amostra estratificada em níveis sociais,
separaram-se dois grupos: bolsistas e não- bolsistas. Estudaram-se os
dados de repetência. As conclusões foram que tanto no total da amostra
quanto em cada um dos estratos sociais, a repetência dos alunos bolsistas
é sempre inferior à dos alunos não-bolsistas. Porém, o maior impacto na
diminuição da repetência entre os alunos bolsistas foi encontrado nos
estratos inferiores. No estrato E – economicamente menos favorecido
– a repetência dos bolsistas representou praticamente a metade da dos
não-bolsistas. O mais forte impacto, entretanto, foi a inversão na
pirâmide de repetência entre os bolsistas. Se entre os não bolsistas a
probabilidade de repetência diminui à medida que aumenta o estrato
social do aluno, entre os bolsistas acontece o contrário.
Repetência dos alunos da 5a à 8a série na transição 1996/1997 por estrato
educacional familiar segundo situação com respeito à Bolsa-Escola (em %)67
Na mesma pesquisa realizada em Brasília, avaliou-se, por meio de
testes de proficiência, o rendimento dos alunos bolsistas e não-bolsistas
para efeito de comparação. Observou-se que as diferenças entre os dois
grupos foram muito menores do que se esperava. Os bolsistas saíramse melhor nas áreas de Matemática e Língua Portuguesa, e o grupo nãobolsista, em Ciências.
67
WAISELFISZ, J. Op. Cit. p. 131.
94
“Esta ausência de diferença entre os dois grupos mostra um aspecto positivo
do programa bolsa-escola. Diversas pesquisas nacionais e internacionais são
unânimes em comprovar o peso da situação socioeconômica do aluno em seu
aproveitamento escolar. Assim, se os alunos bolsistas que pelos requisitos de
acesso à bolsa são os que se encontram em posição inferior da escala, apresentam
rendimento semelhante à média do universo das escolas públicas, isto já
representa um grande avanço”.68
Impactos na Saúde, Nutrição e Alimentação
O impacto do Programa Bolsa-Escola na melhoria das condições
de saúde e alimentação das famílias beneficiárias é o tema deste item.
Há que se ressaltar o caráter também universal desse impacto, quando
analisados os resultados das diversas pesquisas em distintos países.
No estudo Bolsa-Escola: melhoria educacional e redução da pobreza, no
Distrito Federal brasileiro, por exemplo, foi diagnosticado que a maior
parte dos recursos da Bolsa-Escola serve fundamentalmente para a
sobrevivência da família, ou seja, a compra de alimentos.
Conseqüentemente, há uma melhora considerável na nutrição e bemestar social das crianças e de toda a família.
No México, alguns efeitos da Bolsa-Escola (Oportunidade/
Progresa) entre as famílias beneficiadas se concentram na área de saúde
e desenvolvimento. Houve aumento médio na estatura das crianças
bolsistas em cerca de 16%. Isso se deu correlacionado ao observado
aumento na qualidade e na quantidade da alimentação das famílias
bolsistas. No caso do programa mexicano, são articuladas ações de
diversas políticas públicas integradas, fundamentalmente educação,
assistência social e saúde pública. Portanto, seus impactos são mais
intensos na alimentação e na melhoria da saúde familiar 69 . Pode-se
afirmar que o Programa leva em conta os chamados determinantes
básicos da pobreza: educação, saúde e alimentação.
68
69
Idem. p. 135.
GERTLER, P. J. An evaluation of the impact of progress on health care utilization and health
status: final report. Washington, D.C.: International Food Policy Research Institute,
jul. 2000.
95
BOLSA-ESCOLA: Educação para enfrentar a pobreza
Ao se compararem grupos semelhantes, crianças beneficiadas com
a bolsa e crianças com o mesmo perfil socioeconômico, porém não
beneficiadas com a bolsa, chegou-se à conclusão de que os bolsistas
mexicanos tiveram 12% menos doenças. Pelo mesmo método, registrouse, entre os adultos beneficiados com a bolsa, redução de 19% no número
de dias em que eles adoecem. Pesquisas confirmam progressiva melhoria
na saúde e na alimentação de todos os membros das famílias beneficiadas,
bem como aumento no consumo, fundamentalmente das que moram
nas zonas rurais. É bom lembrar que a primeira fase do Programa teve
como foco as famílias pobres das áreas rurais mexicanas.
No Mato Grosso do Sul, Centro-Oeste brasileiro, parece haver
consenso no interior das famílias sobre a utilização do novo recurso na
compra de alimentos70 . Não há registros de tensões entre pais na forma
de utilização do dinheiro. Sabe-se que o benefício é dado pelo fato de a
criança estar matriculada e ter que freqüentar a escola. O dinheiro serviria,
sobretudo, a esse fim. Por outro lado, se a situação alimentar da família é
de penúria, e esse é um item que diz respeito à sobrevivência dos
indivíduos, nada mais justo que o recurso sirva para a alimentação.
Portanto, os depoimentos são enfáticos no sentido da utilização do recurso
na melhoria da alimentação e mesmo no aumento de sua quantidade.
Nas avaliações realizadas no Brasil, as mães declararam que, antes
da bolsa, passavam necessidades diárias. Muitas delas, devido ao fato
de os responsáveis estarem desempregados, realizando apenas pequenos
biscates, faziam somente uma refeição por dia, geralmente composta de
arroz e feijão, alimentação básica do brasileiro pobre. Portanto, o efeito
mais aparente da introdução da Bolsa-Escola na vida das famílias dá-se
na alimentação de seus membros. A renda mensal, segundo declaração
das mães, é utilizada na compra de café da manhã (pão e leite) para os
filhos e na melhoria das compras quinzenais ou mensais. A carne é
introduzida no cardápio familiar, além de frutas e legumes.
Da mesma forma que se revelou melhora na alimentação das
famílias bolsistas do Brasil, no México houve aumento progressivo na
utilização dos recursos na compra de alimentos. Em 1999, o gasto
70
MISSÃO CRIANÇA. Op. Cit.
96
médio das famílias bolsistas mexicanas em alimentação foi 13% maior,
se comparado com os mesmos gastos de famílias similares, porém não
beneficiadas pela Bolsa-Escola. O aumento não foi somente
quantitativo. Houve também melhorias qualitativas na alimentação.
Verificou-se aumento médio de 10,6% na ingestão de calorias por parte
das famílias beneficiadas e maior qualidade na alimentação após a
entrada no programa. 71
Na Argentina, as pesquisas indicam que o dinheiro da bolsa também
é utilizado para a manutenção das famílias. Revelam também que boa
parte dos recursos é empregada para facilitar a permanência dos filhos
na escola. Segundo a pesquisa, 63,9% dos bolsistas declararam utilizar
o dinheiro na aquisição de material escolar, 56,8% na compra de roupa,
sapato e tênis; 47% em alimentos; 36,6% no pagamento de transporte
para acesso à escola. As respostas são múltiplas, ou seja, os entrevistados
podiam relatar mais de um gasto. 72
Impacto na Redução do Trabalho Infantil
Este item constitui-se em um dos mais importantes temas quando
se trata de combater a exclusão social e elevar os níveis educacionais
das crianças e adolescentes economicamente menos favorecidos. Um
dos grandes desafios da Bolsa-Escola é livrar as crianças do trabalho
precoce. O vínculo do trabalho infantil com a não-matrícula e a evasão
escolar é evidente. A distância entre os estratos sociais faz com que o
capital escolar seja concentrado nos mais ricos. É essa a associação
estruturada entre pobreza e não-distribuição de escolaridade, a qual, no
caso das crianças e adolescentes trabalhadores, é de suma importância.
No Brasil, por exemplo, esse fenômeno, apesar da ampliação do
ensino fundamental no país na segunda metade do século, faz com que
as crianças pobres tenham de deixar as escolas para complementar a
renda familiar. A taxa de evasão escolar e matrícula, no Brasil, não é a
mesma para todos os segmentos da população. É conhecido, na literatura
71
72
HODDINOTT, J.; SKOUFIAS, E. The impact of progress on consumption: final report.
Washington, D.C.: International Food Policy Research Institute, Aug. 2000.
SEMINARIO INTERNACIONAL DE BOLSA-ESCOLA. Ponencia. Buenos Aires, may.
2002. Buenos Aires: Secretaria de Educación de la Ciudad de Buenos Aires, 2002.
97
BOLSA-ESCOLA: Educação para enfrentar a pobreza
especializada nesse assunto, que a taxa de evasão aumenta
progressivamente quanto menor for o nível de renda. Ocorre o contrário
com a taxa de matrícula. O fenômeno assemelha-se ao do mercado de
trabalho infantil.
As crianças das famílias economicamente mais pobres, na maior
parte das vezes, dividem o tempo da escola com o trabalho ou com as
r uas. Em outras palavras, as crianças mais carentes precisam
complementar a renda familiar com pequenos biscates ou com o
ingresso no mercado de trabalho, geralmente no setor mais precário
dele ou mesmo no mercado informal. O tempo gasto no trabalho
dificulta e impede o desenvolvimento pleno na escola, podendo,
inclusive, afastar definitivamente a criança da sala de aula.
Outro efeito do trabalho infantil ocorre no mercado de trabalho
para os chefes de família ou cônjuges. Uma criança no competitivo
mercado de trabalho concorre com um adulto e afeta assim o
rendimento médio do assalariado. O salário ou o serviço pago a uma
criança sempre custa menos segundo a lógica do mercado. A criança é
despreparada e desprotegida socialmente em ter mos de direitos
trabalhistas. Na ótica do mercado, é vantagem pagar menos para um
menor realizar determinado trabalho. O efeito desse raciocínio é
perverso e gera um círculo vicioso: o desemprego entre adultos chefes
de família força novas crianças a buscarem trabalho para completar a
renda familiar, e o trabalho as afasta da escola e as insere no mercado
de trabalho ou as leva de volta às ruas.
A Bolsa-Escola, portanto, seria em tese um Programa de combate
ao trabalho infantil e investimento no futuro da criança, a qual teria
chances maiores do que seus pais de ter trabalhos melhores no longo
prazo. As pesquisas verificaram que indícios desses efeitos estão se
concretizando.
No geral, por meio de diversas pesquisas, provou-se a eficiência
da Bolsa-Escola em devolver o direito da criança economicamente
carente de poder freqüentar a sala de aula e afastar-se do trabalho
infantil. Mesmo que muitas crianças já estivessem matriculadas, sua
assiduidade era prejudicada pela pobreza e pela necessidade de
trabalhar para complementar a renda da família. O benefício deu
98
possibilidade às famílias economicamente muito pobres de garantir a
freqüência dos filhos a pelo menos 90% dos dias letivos.
A Unesco diagnosticou, no Distrito Federal, que a Bolsa-Escola
evita o trabalho infantil e observou a percepção, por parte dos membros
adultos da família, de que “lugar de criança é na escola”. “Tem família
que tem muita criança e pega a de dez, onze anos e coloca numa casa de família
para ajudar. A criança fica sem estudo e dá prioridade ao trabalho devido à
necessidade” (mãe de criança beneficiada em Ceilândia). Ao mesmo
tempo, diversos relatos comprovaram a existência de trabalho entre
as crianças e adolescentes de forma generalizada. Em termos gerais,
as meninas exerciam as funções de domésticas e babás, e os meninos,
diversas outras atividades, tais como engraxar sapatos, carregar
compras de supermercados e feiras e vigiar carros nas ruas da cidade.
Havia a percepção entre os bolsistas, principalmente
adolescentes, de que o benefício era dado pelo Governo e que serviria
para afastar as crianças do trabalho infantil.
“Se não tivesse a bolsa teria que faltar para poder trabalhar” (aluno
bolsista no Paranoá, 12/14 anos). “Tem gente que gostaria de vir para
a escola, mas não tem jeito, os pais são pobres, não tem condições, as
mães desempregadas, e o filho tem que ficar trabalhando de vigiar
carro.”(aluna bolsista, Ceilândia, 12/14 anos).73
No México novamente, o impacto registrado junto às famílias
beneficiárias é semelhante ao encontrado pelas investigações de
pesquisadores brasileiros. O Instituto Internacional de Investigación en Políticas
Alimentarias verificou reduções nas taxas de participação dos meninos
das famílias beneficiárias no mercado de trabalho.
No Distrito Federal do Brasil, foram registrados índices de redução
da participação de crianças no mercado de trabalho, que coincidem com
a expansão do Programa. Nos anos de 1996 e 1997, houve diminuição
de 31,2% na taxa de ocupação de crianças de 10 a 14 anos e de 13,08%
73
WAISELFISZ, J. Op. Cit. p. 121.
99
BOLSA-ESCOLA: Educação para enfrentar a pobreza
da população economicamente ativa entre 10 e 17 anos, enquanto que
a população cresceu 5,19% no mesmo período. Portanto, é de se supor
que o volume de recursos distribuído pela bolsa tenha, entre outros
fatores, aumentado a renda do primeiro percentil mais pobre dos
habitantes da Capital e com isso ter conseguido retirar crianças do
mercado de trabalho.74
Adicionalmente à diminuição da taxa de participação dos menores
de idade no mercado de trabalho, verificou-se redução de 36%, entre
setembro de 1996 e setembro de 1997, no número de crianças e
adolescentes em situação de rua em Brasília. Isso também pode ser
associado, de certa forma, ao Programa 75 . Projeto similar desenvolvido
em Campinas, importante cidade do interior do Estado de São Paulo,
que associava renda mínima com a obrigatoriedade de matrícula e
freqüência à sala de aula para crianças em idade escolar, obteve
resultados semelhantes em relação às crianças e adolescentes em
situação de rua, até mesmo com mais intensidade, pois esse grupo de
crianças era alvo prioritário do Programa. Em Campinas, houve grande
redução no número de crianças e adolescentes em situação de rua:
passou-se de 550 menores, em 1995, para 47, em março de 1997. 76
Nos grupos focais, ouvidos em 2000 e 2001, alguns relatos
mostram o impacto do Programa Bolsa-Escola na redução do trabalho
infantil. Boa parte das mães entrevistadas sente constrangimento ao
falar sobre o trabalho infantil de seus filhos, anterior à integração deles
à Bolsa-Escola. Com o andamento do processo de pesquisa, começam
a revelar que o labor das crianças era fundamental no complemento
do orçamento familiar.
74
75
76
Para maiores detalhes ver ARAÚJO, C. H. Bolsa-escola: renda mínima associada à educação.
In: CACCIA-BAVA, S. et al. Programas de renda mínima no Brasil: impactos e
potencialidades. São Paulo: Pólis, 1998.
ARAÚJO, C. H. Bolsa-escola. Op. Cit. e ARAÚJO, C. H. A face jovem da exclusa. Op. Cit.
BEJARANO, S. R. Programa de Garantia de Renda Mínima: a experiência de Campinas. In:
CACCIA-BAVA, S. et al. Programas de renda mínima no Brasil: impactos e potencialidades.
São Paulo: Pólis, 1998.
100
Entre os pesquisados, todos têm alguma história de trabalho infantil
na família. As mães e os pais que trabalham como catadores de lixo
sempre contaram com a ajuda cotidiana de seus filhos, inclusive os mais
novos. Outros tinham crianças vivendo de pequenos trabalhos nas ruas
das cidades. Executavam atividades como engraxate e vigia de carros.
Há relatos também de crianças que trabalhavam com o corte da canade-açúcar, os chamados bóias frias.
Nas cidades nordestinas, os filhos, em geral, vendiam doces,
“flanelavam” (vigiavam carros) ou mesmo pediam esmolas nos centros
das cidades. No interior, ajudavam como podiam suas mães a sobreviver.
Todos os depoimentos coincidem: a renda obtida pelos filhos seria de
fundamental importância no sustento da família.
Há a clara percepção, por parte dos entrevistados, de que o trabalho
infantil concorria diretamente com a escola e acabava por afastar
definitivamente as crianças dos estudos. Entretanto, confirmam a necessidade
de ter algum dinheiro extra dos filhos para o complemento do orçamento
doméstico, inclusive na compra de alimentos e roupas. Transmitem o
sentimento de que a situação de trabalho infantil é humilhante para toda
a família. Consideravam-se impotentes diante do fato.
Deixar o trabalho como condição para o recebimento da bolsa é
visto como justo e mesmo promissor pelas mães da Bolsa-Escola. O
trabalho dos filhos na coleta de lixo é ainda mais aviltante, segundo
declaração das catadoras. Afirmam que muitas vezes seus filhos ficavam
doentes, faltavam às aulas e, vez por outra, comiam lixo.
Há forte indício de que um dos mais importantes efeitos da política
pública de associação da educação à renda mínima seja a diminuição do
trabalho infantil. Todos os depoimentos indicam que o impacto da BolsaEscola sobre o trabalho infantil dá-se no sentido de eliminá-lo.
Há relatos de filhos que sofriam com a violência das ruas, nas
quais trabalhavam diariamente como engraxates. Apesar de ganharem
mais, não apreciavam um trabalho sempre envolvido com violência e
sujeito às intempéries típicas das grandes e médias cidades. Com o
dinheiro da Bolsa, os meninos e as meninas deixaram espontaneamente
de trabalhar. Declararam ainda que, após tornarem-se bolsistas, os filhos
preenchem o tempo principalmente com a escola e os estudos, e que
isso os teria afastado da violência das ruas e do trabalho “duro”.
101
BOLSA-ESCOLA: Educação para enfrentar a pobreza
Em Campo Grande, verificou-se, com ênfase, o abandono do
trabalho precoce das crianças como catadoras de lixo após o recebimento
do benefício. De maneira clara, o acesso à escola e a freqüência assídua
passam a concorrer com o tempo de trabalho das crianças, derrotando o
trabalho infantil. Há declarações de que algumas crianças ainda
continuam trabalhando, mas com redução dos dias e horas de labuta.
No grupo-controle, as mães dizem que seus filhos contribuem de
alguma forma com a renda familiar – as do Lixão, de forma mais intensa.
Declararam ainda que a renda auferida pelos filhos é de fundamental
importância no sustento do lar. Portanto, é confirmado por contraste que
crianças que não tiveram acesso à Bolsa-Escola trabalham, e as beneficiadas
deixam aos poucos o trabalho infantil. O significado fundamental do
Programa é confirmado. Foram retiradas crianças do mercado de trabalho
precário ou das ruas, e foi devolvido a elas o direito de estudar.
Mudanças na Economia Familiar
Neste item, serão analisadas as mudanças significativas na estrutura
econômica familiar encontradas nas diversas avaliações realizadas em todas
as experiências de Bolsa-Escola. É possível ainda, por meio das avaliações,
entender as microdinâmicas, bem como as estratégias de sobrevivência
das famílias na utilização dos novos recursos oriundos do benefício. No
geral, é introduzido no seio das famílias um incremento na compra de
comida, aquisição de material para reformas na moradia e bens básicos
para uso doméstico, como chuveiros, caixas d’água, camas e colchões..
Na pesquisa da Unesco, foi verificado pela primeira vez o ganho de
racionalidade econômica no uso dos recursos da bolsa pela mãe. Como
era de se esperar, a mãe reforça-se como administradora das necessidades
do lar e, agora, passa a ser vista como importante na economia da família.
Tanto nas pesquisas brasileiras, quanto nas enquetes mexicanas,
evidenciaram-se mães desenvolvendo racionalidade no uso do dinheiro.
Agora, podem se programar, assumir uma prestação ou poupar recursos a
serem aplicados na satisfação de seus desejos. A vida econômica dessas
famílias geralmente é instável. Vivem de biscates e pequenos trabalhos,
que dependem excessivamente de uma demanda espontânea. Estão
excluídas dos direitos trabalhistas e do direito a um mínimo de
previsibilidade financeira. Portanto, a garantia de um recurso mensal dá a
102
possibilidade do desenvolvimento de um planejamento familiar na
aplicação de recursos, noções de prioridades e poupança. Esse ganho
é explicitado por muitas mães entrevistadas.
"Quando me dão (ajudas em dinheiro) e em algumas vezes eles (meus
filhos) têm sapatos e roupa, eu guardo o dinheiro para comida. Se
eu vejo que meus filhos precisam de calças ou algo parecido, compro
uma caça para meus filhos. Mas é sempre para eles. Sou eu quem
toma as decisões sobre o dinheiro que me dão, porque sou eu quem
sabe aquilo de que eles precisam". Promotora.77
Com relação à utilização dos recursos advindos do benefício,
semelhanças foram encontradas entre estudos realizados tanto sobre o
programa mexicano, quanto sobre os programas brasileiros. A BolsaEscola mexicana permite às famílias beneficiadas um aumento de
aproximadamente 10,5% do consumo médio.78 A Bolsa-Escola tem sido
utilizada também como poupança para a compra de bens duráveis. Em
diversos municípios brasileiros, o fenômeno se repete. Pesquisadores 79
verificaram que mães da Bolsa-Escola guardam mensalmente parte dos
recursos advindos do Programa para depois investir na compra de
eletrodomésticos, como geladeiras e rádios.
As próprias crianças e adolescentes participam da decisão sobre a
utilização dos recursos da bolsa. Segundo a percepção dos jovens
beneficiados em Brasília 80, há uma espécie de distribuição do dinheiro
entre as várias necessidades deles próprios e dos outros membros da
família. Facilita o acesso ao material e ao uniforme escolar e possibilita
a compra de outros itens (roupas, sapatos, comida, móveis, objetos para
a casa, remédios), a realização de obras, o pagamento de crediários, o
pagamento de conta de luz, de água, dentre outras despesas.
77
78
79
80
Depoimento de mãe mexicana eleita como representante de um conjunto de mães na assembléia
de incorporação ao programa. In: INSTITUTO INTERNACIONAL DE INVESTIGACIÓN
EN POLÍTICAS ALIMENTARIAS. Op. Cit.
HODDINOTT, J. Op. Cit.
MISSÃO CRIANÇA e UNESCO auditoria de ONGs: relatório final.
WAISELFISZ, J. Op. Cit.
103
BOLSA-ESCOLA: Educação para enfrentar a pobreza
Há um eixo de mudanças na vida dos bolsistas que diz respeito
às melhorias no lar, proporcionadas pelo benefício. São verificadas
mudanças como: ampliação e construção de novos cômodos, melhoria
das condições de higiene, mudança no padrão sanitário, substituição
dos revestimentos da habitação, dentre outras.
“O item construção aparece em vários dos depoimentos como
mudança, na medida em que a casa é um valor fundamental na
vida desta população, pois permite acumular um pequeno capital,
obter uma certa segurança econômica e melhorar sua qualidade de
vida. A casa própria não tem somente um valor instrumental, mas
é uma forma de afirmação e independência”.81
Nas avaliações realizadas até então, não foi verificado nenhum
tipo de incentivo à ociosidade. As famílias com bolsa declaram ver o
benefício como uma ajuda, um complemento da renda familiar. Em
todas as afirmativas, aparece muito clara a idéia de que somente com
a renda da Bolsa-Escola, não é possível o sustento. É preciso auferir
algum tipo de renda para se acrescentar à bolsa.
Essa noção referenda dois aspectos importantes: 1) a consciência
de que o valor do benefício da Bolsa-Escola é insuficiente para
sustentar uma família; 2) os pais não deixariam de procurar emprego
ou o próprio sustento por causa do benefício. Ao mesmo tempo, o
rendimento mensal permite aos pais procurarem trabalhos mais dignos.
Isso acontece, em especial, com as mães que antes viviam do lixo.
Na Bolsa-Escola do Recife, verificou-se, na pesquisa “Avaliação
da Bolsa-Escola de Recife, OIT, BIRD, IPEA – 2000”, que 96% das
famílias beneficiárias encontravam-se na faixa de renda de 40 reais
per capita ao ingressar no Programa. Um ano depois do recebimento
do benefício, esse percentual caiu 18%. “A primeira constatação que
salta aos olhos é que o recebimento do benefício não parece se constituir num
desincentivo ao trabalho. Pois a renda familiar extrabenefício dessas pessoas
81
Idem.
104
extremamente pobres e marginalizadas aumenta. Aumenta pouco, mas
indiscutivelmente aumenta”.82
Ainda no Recife, ficou claro que o número de famílias que
permanece abaixo da linha de indigência caiu de 78% para 38% das
beneficiadas. Portanto, de forma efetiva, o Programa promoveu melhora
significativa das condições de vida da população-alvo, não somente nos
aspectos diretamente envolvidos com a questão nutricional das famílias,
mas também nos mais diversos gastos, além de incrementar a participação
dos filhos e das mães nas decisões sobre a utilização dos recursos,
permitindo inclusive o desenvolvimento de noções de planejamento,
poupança e escolha de prioridades.
Empoderamento, Ganho de Auto-Estima e Perspectiva
de Futuro
O impacto do Programa nas relações de poder entre os gêneros,
nas mudanças de padrão de relacionamento familiar e nas tomadas de
decisões no sentido de uma maior influência da mulher no lar é o tema
deste tópico. Como a opinião das mães passou a ter mais força após
fazerem parte do Programa e como elas passaram a discutir mais sobre
os problemas da casa, dos estudos dos filhos, bem como do orçamento
doméstico, são os subelementos de análise.
O fenômeno do empoderamento feminino com a Bolsa-Escola é
revelado pelas pesquisas realizadas no México e no Brasil. As avaliações
feitas pela Unesco, pela OIT, pelo Bird e pela Missão Criança verificaram
importantes mudanças na vida das mães beneficiárias da Bolsa-Escola.
São resultados muito semelhantes. Fundamentalmente, a posição da
mulher na família transforma-se, na medida em que ela passa a ser gestora
de uma complementação de renda familiar. Sua autonomia e importância
na estrutura da família aumentam substancialmente.
O fato de elas receberem os recursos é certamente um elemento
de segurança para que o dinheiro seja gasto em algo necessário à família.
Elas próprias afirmam que o fato de a mãe receber em dinheiro permite
82
LAVINAS, L.; BARBOSA, M. L. Op. Cit.
105
BOLSA-ESCOLA: Educação para enfrentar a pobreza
a ela escolher em que gastar. Além disso, com o dinheiro da bolsa em
mãos, a mãe pode procurar os lugares mais baratos para comprar,
economizando para aplicar em outras necessidades. Acham que, com a
bolsa, podem cuidar melhor de seus filhos e monitorá-los nos estudos.
Em suma, a mulher é tida como mais responsável e ciosa do que o
homem, com relação às necessidades dos filhos. O homem é considerado
egoísta e irresponsável.(Weiselfizs, Abramovay e Andrade, 1998).
“O fato de as mulheres serem gestoras do dinheiro lhes dá a autonomia de
decidir como, onde e quando gastar, dando-lhes inclusive a chance, ainda
que o façam pouco, de gastarem consigo próprias. Contar com o dinheiro
que é delas pode torná-las mais livres da dependência diária dos maridos”.83
A avaliação realizada no México detectou que, mais que aumentar
a auto-estima, as mães, com a Bolsa-Escola, beneficiaram-se também
em outros aspectos como aumento na confiança em si mesmas e maior
consciência e controle de suas ações e dos recursos da família. No Brasil,
há declarações de mães que acreditam que o pagamento do recurso da
bolsa serviu para organizar a vida dos filhos, obrigando-os a freqüentar
a sala de aula. Elas relatam que os filhos se sentem melhor depois do
recebimento da bolsa. Ganharam também em auto-estima.
Mães que viviam em trabalhos penosos relembram, nas situações de
pesquisa, as inúmeras humilhações e discriminações sofridas. Contam casos
de tentativa de suicídio por não suportar a humilhação de trabalhar no lixo,
por exemplo. Agora, afirmam acreditar mais em si mesmas, terem aprendido
a procurar os seus direitos e, pela primeira vez, serem tratadas como iguais.
Muitos outros efeitos foram detectados a partir de depoimentos
comparados de famílias bolsistas e não-bolsistas do Brasil, bem como
nos grupos focais 84 . De forma geral, pôde-se observar nas crianças
bolsistas aumento da auto-estima. Entre as mães da Bolsa-Escola,
verificou-se também aumento de auto-estima e o despertar do interesse
pela retomada dos estudos.
83
84
WAISELFISZ, J. Op. Cit. p. 86.
MISSÃO CRIANÇA. Op. Cit.
106
A auto-estima é um dado sempre lembrado pelas mães e verificado
em todos os levantamentos. Argumentam que, com a bolsa, passaram a
ter que prestar mais atenção nos estudos dos filhos. Percebem a
necessidade de se auto-aprimorarem. A escola, o estudo e a expectativa
de ascensão social são incluídos na pauta familiar e mesmo nas conversas
cotidianas. Falam em sonhos como o de pag arem cursos
profissionalizantes para os filhos. Acreditam que, com a renda regular e
os filhos distantes do trabalho infantil, passaram a gozar de mais
credibilidade na comunidade.
Igualmente, são observadas mudanças significativas nas relações
de toda a família. Há mães e pais que declaram haver melhorado o
relacionamento do casal após o recebimento da bolsa. A maior fonte de
conflitos, segundo declarações de mães, era a falta de dinheiro para suprir
as necessidades básicas da família. Esse era um tema de constante
constrangimento familiar, principalmente entre marido e mulher.
De modo geral, as crianças passaram a ser percebidas como
membros importantes da família. Há relatos da existência de interesse
da criança pelo próprio uso da bolsa. Elas, de certa forma, estão
preocupadas com a utilização do dinheiro e, com isso, passam a
demonstrar maior cumplicidade com a situação familiar e com o principal
agente administrador dos recursos, a mãe. Essas crianças passam a se
sentir responsáveis pelo novo recurso da família.
As mães começaram a interpretar a escola como a grande
oportunidade para os mais pobres conseguirem um emprego melhor,
que os retire de uma situação geralmente humilhante. Acreditam que
educação é sinônimo de futuro e de melhores expectativas. Explicitam
que uns dos efeitos da bolsa foi o de fazer com que os filhos passassem
a ser exemplos. A perspectiva positiva de futuro, escassa devido à
situação econômica e cultural das famílias, passa a fazer parte do
imaginário dessas mães e de maneira mais profícua aos desejos de seus
filhos. Há o desenvolvimento de um novo anseio de ascensão social, de
ter um emprego melhor do que o dos pais.
As implicações do ganho de autonomia para as mães refletem-se
na própria criação dos filhos. Elas se sentem mais responsáveis com o
estudo dos meninos e mesmo com a formação familiar em sentido
mais amplo. Passam a cobrar mais o desempenho e o modo de agir
107
BOLSA-ESCOLA: Educação para enfrentar a pobreza
deles na escola. As mães continuamente relembram a seus filhos que,
caso eles faltem às aulas, não terão mais o benefício da bolsa e,
portanto, perderão o conforto dela advindo. A auto-estima da mãe
cresce substancialmente, há ganhos em termos psicossociológicos e
de cidadania feminina. Nesse sentido, houve relatos sobre a redução
da violência doméstica.
Parece haver correlações seguras entre esse ganho de auto-estima
e cidadania com a diminuição da violência praticada contra a mulher.
O mesmo passa a ocorrer com os filhos. Eles, agora, são vistos como
importantes para o sustento da família e, na medida em que têm mais
contato com a escola, tornam-se mais seguros e protegidos. Portanto,
há indícios também, nesse caso, de redução de violência doméstica.
(Weiselfizs, Abramovay e Andrade, 1998).
Por último, percebe-se pelos relatos colhidos, que muitas mães
se sentem motivadas a voltar a estudar. Isso se deve a alguns fatores:
• Progressivo aumento da importância da educação na vida
familiar, pois o vínculo filho-escola passa a ser fundamental
para o sustento da família;
• Crescente presença da mãe na escola;
• A educação ganha em grau de importância no planejamento
do futuro;
• A introdução ou a intensificação do fator da escolaridade
como elemento de mobilidade social.
Esses itens agregados despertam nas mães o desejo de progresso
pela educação. Esse é um sentimento ou percepção que pode ser
aproveitada no ensino de adultos. A Bolsa-Escola reaviva a esperança
de ascensão social pelo estudo.
CONCLUSÕES
Com base nas pesquisas relatadas sobre o impacto da BolsaEscola nas famílias beneficiadas, é possível estabelecer conjuntos
específicos de efeitos imediatos e efeitos potenciais do Programa junto
às crianças, às famílias e à comunidade. Os efeitos imediatos são os
108
que se processam de forma automática com o advento do novo
rendimento mensal e a obrigação de freqüentar a escola.
Outro conjunto de efeitos está na dimensão das possibilidades
futuras. São impactos leves, os quais precisam de acompanhamento
delicado e mesmo de uma potencialização por meio de intervenções
específicas de outras políticas sociais, sempre articuladas e integradas.
Essa classificação torna-se importante, pois a introdução do
Programa Bolsa-Escola entre famílias muito pobres gera uma série de
conseqüências e potencialidades não previstas. Tais potencialidades
ou indícios terão maior ou menor contribuição na transformação da
realidade dos beneficiados caso sejam articuladas a ações sociais
específicas. Por tanto, a conjunção entre políticas sociais de
atendimento às famílias e a Bolsa-Escola geraria a infra-estrutura
necessária à construção da autonomia das famílias foco do benefício.
A questão teórica por trás da integração de políticas sociais é o
reconhecimento de que os problemas são complexos e de causas
multivariadas. Os excluídos são excluídos em diversas dimensões da
vida moderna. Não são excluídos apenas porque auferem rendas baixas
e não têm capital escolar. São excluídos porque não têm acesso à saúde,
à água potável, ao esgotamento sanitário, a um lar dentro de um bairro
servido de infra-estrutura urbana, aos meios de comunicação, à arte e
à cultura, para citar alguns exemplos. Nenhuma política social por si
só poderá dar conta de toda essa complexidade.
Por outro lado, ainda não há, na sociedade em geral, a concepção
do excluído como sujeito integral, que vive e interage com o universo
que o cerca e, portanto, tem comportamentos que refletem sua vivência
social. A integração de programas e projetos sociais no sentido de
atender aos excluídos aumenta a eficácia e, sobretudo, a eficiência
das intervenções necessárias. No caso dos jovens, esse dado é evidente.
“O mais relevante é que a questão da juventude é complexa. Compreende
múltiplas dimensões, interligadas e em constante mudança. Significa,
assim, que nenhuma intervenção governamental específica pode, por si
só, criar as condições favoráveis da inserção social integrada. (...) Assim
como a abordagem analítica deve tentar múltiplas facetas da questão, as
109
BOLSA-ESCOLA: Educação para enfrentar a pobreza
intervenções devem ter igualmente este caráter, por meio de ações
integradas. Ganha-se não apenas em sinergia, mas, sobretudo, em
compreensão e eficiência”. 85
Além de contribuir para racionalizar os recursos humanos e físicos
utilizados pela administração nas suas ações sociais na comunidade, a
Bolsa-Escola reforça a cultura inovadora de uma “gestão pública
integrada para o enfrentamento dos graves problemas sociais”.
Os quadros abaixo explicitam, em uma classificação provisória, quais
seriam os efeitos imediatos e potenciais da Bolsa-Escola entre as famílias
beneficiadas, portanto, os elementos que devem ser considerados na
articulação das políticas sociais para o enfrentamento da exclusão.
Efeitos imediatos e potenciais sobre evasão, promoção e repetência escolar
Efeitos imediatos e potenciais da bolsa-escola na saúde,
nutrição e alimentação
85
NASCIMENTO, E. P. Juventude: novo alvo da exclusão social. In: BURSZTYN, M. (Org.).
No meio da rua: nômades, excluídos e viradores. Rio de Janeiro: Garamond, 2000. p. 121.
110
Efeitos Imediatos e Potenciais da Bolsa-Escola sobre o Trabalho Infantil
Empoderamento, ganho de auto-estima e perspectiva de futuro
Os quadros sugerem a necessidade de integrar a Bolsa-Escola a
outras políticas de combate à pobreza e à exclusão social.86 Por exemplo:
a preparação para o trabalho e o microcrédito para os membros adultos
das famílias beneficiadas poderiam compor um quadro de condições
objetivas para livrar as famílias da exclusão. Essas medidas podem ser
acompanhadas de políticas de combate ao analfabetismo e de qualificação
para o trabalho. Outros exemplos concretos podem ser dados de
86
“(...) a pobreza não pode ser enfrentada efetivamente, e com êxito, se as respostas a todas as
suas dimensões não estiverem plenamente integradas. Uma concepção abrangente do alívio à
pobreza precisa captar tanto as dimensões econômicas como as humanas, e exige uma estratégia
baseada em abordagens integradas e intersetoriais”. MATSUURA, K. Op. Cit. p. 19.
111
BOLSA-ESCOLA: Educação para enfrentar a pobreza
integração de políticas visando a efetivar os efeitos potenciais da BolsaEscola junto às famílias beneficiadas. Programas de acompanhamento
da saúde dos membros das famílias seriam de grande valia para o
desenvolvimento pleno da Bolsa-Escola e de suas potencialidades.
Em outros termos, é preciso integrar a Bolsa-Escola a políticas
sociais diversas, as quais promoverão, em conjunto, a energia necessária
para livrar as famílias da exclusão social. A Bolsa-Escola seria, portanto,
um portal de entrada da ação social no seio das famílias mais pobres.
Contudo, essa política sozinha não dá conta da complexidade de
carências a que os excluídos estão submetidos. A Bolsa-Escola é o início
do processo de redenção da exclusão social, é uma estratégia de entrada.
Com isso, gera por si potencialidades. Deve-se transformar em um sistema
mais eficaz de investimento nas famílias.
112
5.
PROPOSTA PARA A ÁFRICA
“Em lugar de destruir a igualdade natural, o
pacto fundamental substitui, ao contrário, uma
igualdade moral e legítima a toda a desigualdade
física, que entre os homens lançara a natureza,
homens que podendo ser dessemelhantes na
força, ou no engenho, tornam-se todos iguais
por conversão e por direito”.
(Jean Jacques Rousseau, 1762)
Neste capítulo, a Bolsa-Escola é proposta como uma das
alternativas de combate à exclusão social e educacional em países da
África. O continente africano é uma das regiões do mundo em que,
segundo projeções, a pobreza poderá crescer e se aprofundar até o ano
2020. Dezoito países do continente figuram entre os mais pobres do
mundo: Benin, Burkina Faso, Camarões, Gâmbia, Guiné, Guiné Bissau,
Madagascar, Malawi, Mali, Mauritânia, Moçambique, Niger, Ruanda,
São Tomé e Príncipe, Senegal, Tanzânia, Uganda e Zâmbia. Existem
mais de três milhões de refugiados na África, segundo a Organização
das Nações Unidas (ONU).
Mais de 20% dos países africanos têm sido vítimas de algum tipo
de destruição em sua infra-estrutura básica, interrompendo programas
escolares devido a conflitos armados. A produtividade da força de
trabalho africana está comprometida pelo baixo nível educacional e
técnico de sua população. O sistema de saúde não consegue atender
aos habitantes do continente, causando grandes rupturas sociais,
agravadas por epidemias como malária e AIDS.
Essa situação justifica um projeto de recuperação inspirado no
Plano Marshall, promovido pelos Estados Unidos para recuperar a
economia de 17 países europeus logo após a Segunda Guerra Mundial.
113
BOLSA-ESCOLA: Educação para enfrentar a pobreza
Os EUA temiam que a pobreza e o desemprego do período pós-guerra
pudessem reforçar o apelo ao comunismo e decidiram financiar a
reabilitação das economias européias.
Em curto período, os 17 países desenvolveram suas economias.
Os valores ocidentais foram reforçados, e a economia dos EUA foi
beneficiada graças ao comércio internacional. Cinqüenta anos depois, o
mundo ocidental atingiu um padrão de vida jamais visto.
Todavia, hoje restam preocupações de suma importância: pobreza,
desemprego, deslocamento de população, violência, drogas e um
crescente aumento da diferença entre pobres e ricos. Em vez do pavor
do comunismo, agora são a desigualdade, a pobreza e a exclusão social
que se constituem em fator de desagregação social em todo o mundo.
Entre as nações pobres, a falta de estudo das crianças representa
uma forte ameaça à próxima geração. Elas podem, no entanto, ser a
solução do problema, caso um plano global para combater a pobreza
seja aplicado e as priorize.
UM PLANO MARSHALL SOCIAL
O que se propõe é um Plano Marshall Social: a troca de parte da
dívida dos países mais pobres por investimentos em educação. Esse seria
um contrato social para combater o ciclo geracional da pobreza, ou seja,
crianças pobres que se tornam adultos pobres, os quais têm filhos pobres.
É uma proposta elaborada primeiramente pelo senador brasileiro
Cristóvam Buarque, defendida pela UNESCO, por intermédio de seu
Representante no Brasil, Dr. Jorge Werthein87 , e assumida pelo Presidente
do Brasil, Fernando Henrique Cardoso, em discurso durante a reunião
da Governança Progressista, em Estocolmo, em fevereiro de 2002.
O combate à pobreza deve abolir o trabalho infantil e trazer todas
as crianças para a escola. Esse instrumento já foi construído e testado,
com resultados positivos, e reconhecido publicamente por UNESCO,
87
WERTHEIN, J.; CUNHA, C. da. Políticas de educação: idéias e ações. Brasília: UNESCO,
2001. (Cadernos Unesco Brasil. Série educação; 6). p. 27.
114
UNICEF, BIRD e BID. A Bolsa-Escola deve figurar entre as principais
estratégias para combater a pobreza. Seria o eixo central do Plano, além
de priorizar as crianças e a educação como elementos centrais.
De acordo com dados do Banco Mundial, evidencia-se que nos próprios
países pobres há recursos suficientes, utilizados para outros fins, para pagar
uma Bolsa-Escola para cada família africana, cujas crianças se encontram
fora da escola. Para se ter uma idéia, o total do Produto Nacional Mundial é
de aproximadamente 30 trilhões de dólares anuais88 , e o custo da Bolsa-Escola
para atender a todas as crianças africanas não chega a mais de sete bilhões de
dólares anuais. Não se trata de doação ou utilização dos recursos dos outros
países, mas a possibilidade de perdão de parte das dívidas externas do
continente africano pelos credores internacionais com a contrapartida de
utilização desses recursos em programas educacionais.
Cerca de 0,02% da riqueza mundial poderiam ser canalizados para
a África, a partir do perdão de parte da dívida externa dos países
africanos, mediante um Plano Marshall Social que pode ser implementado
por meio de um fundo internacional administrado por uma das agências
da ONU. Esse fundo atuaria como uma espécie de Banco da Criança.
Seria o responsável pela administração dos recursos advindos da troca
de parte do serviço da dívida externa, por controlar a aplicação dos
recursos locais e pelo monitoramento e avaliação do Programa.
Fatos históricos têm mostrado que vários países africanos cortaram
seus gastos na área social, particularmente na área da educação. Isso ocorreu
devido à enorme dívida externa, que compromete a economia da maioria
desses países, assim como os investimentos em educação e saúde públicas.89
Em alguns países, a dívida anual custa mais que o dobro ou até o
triplo de seus orçamentos para educação. Esses fatores contribuem para
a deterioração da qualidade do sistema educacional, o que leva ao
declínio do número de crianças matriculadas e freqüentando as escolas,
sobretudo de ensino fundamental.
88
89
THE WORLD BANK. Global development finance: country tables. Washington, D.C.: The
World Bank, 1999.
ASSOCIATION POUR LE DÉVELOPPEMENT DE L’ÉDUCATION EN AFRIQUE.
Étude prospective/bilan de l’éducation en Afrique: projet de synthèse pour la biennale. Paris:
ADEA, 1999.
115
BOLSA-ESCOLA: Educação para enfrentar a pobreza
Existem cerca de 90,5 milhões de crianças fora da escola na África,
segundo dados do Relatório Estatístico Anual da UNESCO (1998).
Considerando uma média de três crianças por família e uma Bolsa-Escola
média de US$20 por mês, o Programa custaria para toda a África cerca
de 7,3 bilhões de dólares por ano. O quadro a seguir descreve o número
de crianças fora da escola em cada país e o quanto custaria por ano para
mantê-las todas no banco escolar.
Custo aproximado da Bolsa-Escola para países africanos
116
Custo aproximado da Bolsa-Escola para países africanos
continuação
Fonte: Anuário Estatístico da UNESCO / 1998
Se compararmos o custo de um pouco mais de sete bilhões anuais
com o total do Produto Nacional Mundial, ao redor de US$30 trilhões,
é possível ver que o sacrifício dos países seria insignificante para atender
as crianças pobres da África. Seria de apenas 0,02 %, abolindo o
trabalho infantil e atendendo todas as crianças africanas no sistema
educacional.
117
BOLSA-ESCOLA: Educação para enfrentar a pobreza
Como pode ser visto no quadro abaixo, considerando o custo
diretamente sobre os 55 países envolvidos, seria necessário cerca de
28% do que eles pagaram de serviço da dívida externa para financiar
um Programa de Bolsa-Escola para a África.
Relação entre o custo da Bolsa-Escola e os serviços
das dívidas externas de países africanos
118
Relação entre o custo da Bolsa-Escola e os serviços
das dívidas externas de países africanos
continuação
Fonte: Coutry Tables – Global Development Finance, The World Bank.
Os custos considerados até aqui são apenas estimados e levaram
em conta a possibilidade de implementação universal do programa. Mas
é necessário que se considere a impossibilidade dessa universalização
em curto espaço de tempo. Isso dependerá das condições políticas em
cada localidade, da oferta de equipamentos escolares e de dificuldades
na implementação em regiões distantes e isoladas.
119
BOLSA-ESCOLA: Educação para enfrentar a pobreza
Optando-se por uma aplicação gradual do Programa, o custo inicial
seria muito menor e cresceria de forma lenta, na medida em que seus
resultados começassem a ser demonstrados.
Os números apresentados permitem uma primeira análise dos
custos. Foram obtidos com base nos dados do UNICEF sobre educação
e do Global Development Finance do FMI, 1999. Eles precisam ser
ajustados em seus detalhes. Como o Banco Mundial, o BID, o FMI, a
OIT, a UNESCO, o PNUD e o UNICEF têm vastas informações sobre
esses países, não é difícil ajustar os dados e identificar os três indicadores
necessários para se detalhar o custo da Bolsa-Escola em cada país. Os
três indicadores seriam o número de crianças pobres fora da escola ou
em risco de evasão, a média de crianças por família e o custooportunidade do trabalho das crianças.
Além do custo, outros nove aspectos devem ser analisados para
que previamente se defina a viabilidade da implementação da BolsaEscola em cada País africano:
• Os critérios de seleção das famílias;
• Os procedimentos de fiscalização da freqüência das crianças
às aulas;
• A avaliação de disponibilidade de infra-estrutura educacional;
• A definição de um cronograma para a implantação do programa;
• Os mecanismos de pagamento a serem utilizados;
• A identificação de outras fontes de financiamento;
• A avaliação dos impactos sociais e macro-econômicos;
• O sistema de monitoramento, avaliação e auditoria; e
• A articulação e integração do Programa a outras políticas sociais.
Um dos aspectos mais importantes para o sucesso da Bolsa-Escola
é a garantia de que as famílias beneficiárias adquiram autonomia, ou
seja, assegurar por seus próprios esforços os meios mínimos de sua
sobrevivência, sem que para isso crianças abandonem a escola e voltem
para o mercado de trabalho. Para tanto, como processo complementar,
é necessário que um conjunto de ações diferenciadas incidam sobre essas
famílias. Ações de alfabetização, de qualificação profissional, de inscrição
nos sistemas de geração de emprego e renda, de acesso ao microcrédito
e outras modalidades que lhes qualifiquem e lhes permitam acender ao
emprego ou à renda.
120
Portanto, são necessárias ações no sentido de uma gestão integrada
de políticas de combate à pobreza e à exclusão social, por meio da
educação. O eixo articulador dessas diretrizes seria o programa BolsaEscola. Uma porta de entrada para o atendimento e a inclusão de famílias
carentes.
É salutar dizer que a implementação de um programa como a BolsaEscola deve levar em conta algumas fases técnicas de suma importância.
Tais fases, se bem feitas, podem tornar o programa mais robusto em
seus efeitos fundamentais. São quatro as diretrizes propostas:
1. Focalização,
2. Mobilização,
3. Intersetorialidade,
4. Rastreabilidade.
A disponibilidade de instrumentos eficazes de focalização é
essencial para identificar e alcançar as camadas mais vulneráveis das
populações atendidas. São esses grupos os alvos prioritários das políticas
de combate à pobreza. A ausência de focalização é uma das causas do
impacto limitado de tais políticas.
Para a Bolsa-Escola, são particularmente úteis, do ponto de vista
operacional, instrumentos de “focalização geográfica”. Estes podem ser
baseados em sistemas de geoprocessamento dedicados à elaboração de
mapas de vulnerabilidade social e educacional.
O sucesso das políticas de combate à pobreza pressupõe ainda
flexibilidade e capacidade de adaptação às necessidades locais, assim
como a adesão dos beneficiários aos objetivos e procedimentos das
mesmas. Para tanto, há a necessidade de um enfoque participativo e de
instrumentos de mobilização que permitam aos grupos-alvo priorizados
identificarem e expressarem suas demandas e potencialidades, ou seja,
participarem de forma ativa no planejamento e na gestão das políticas
sociais, tais como a Bolsa-Escola.
Propõe-se, para tanto, o uso de técnicas de Estimativa Rápida e
Participativa para geração de dados que alimentem “de baixo para cima”
os sistemas operacionais e de informações para o Programa que, caso
haja recursos disponíveis, pode ser um sistema geoprocessado de
informações, utilizado em apoio à tomada de decisões.
121
BOLSA-ESCOLA: Educação para enfrentar a pobreza
A pobreza e a exclusão social são o produto de diversos fatores
que interagem entre si, formando um complexo de múltiplas variáveis
interpostas de forma necessária. O sucesso das políticas de combate à
pobreza e à inclusão social depende da capacidade de atacar as
diferentes dimensões do mesmo problema, de forma eficaz e eficiente.
Do ponto de vista operacional, isso requer a ar ticulação
intersetorial de políticas e programas, em prol de grupos-alvo comuns,
no mesmo espaço social e geográfico. Normalmente, os setores das
administrações públicas atuam de for ma isolada uns dos outros.
Políticas intersetoriais requerem uma engenharia institucional que
permita trabalhar por objetivos, com programas especiais diretamente
coordenados de forma harmoniosa, em termos de indicadores, metas,
prazos, assim como de recursos alocados.
Para a implementação de uma Bolsa-Escola articulada com os
diversos setores, é produtivo adotar um enfoque geográfico de atuação
específica. Há de se ter equipes de diferentes setores para se
articularem em áreas claramente delimitadas, compartilhando
informações sobre um público-alvo comum que tornem explícitas as
ligações entre os problemas setoriais. A gestão intersetorial deve
necessariamente ser uma gestão focalizada sobre alvos claramente
delimitados e problemas de origem comum.
Além da aplicação dos processos de focalização, intersetorialidade
e mobilização, faz-se fundamental o controle periódico dos efeitos da
Bolsa-Escola. São necessárias a constante mudança de rumo e as
readaptações às condições de mudança e permanência. Nesse sentido,
o planejamento e a execução do Programa devem contar com
instrumentos, permitindo reajustes de rumo e medidas flexíveis para
potencializar os efeitos positivos da Bolsa-Escola para toda a família
atendida, incluindo as crianças e os membros adultos.
Portanto, é imprescindível ao Programa comportar sistemas de
rastreamento de efeitos. Tais sistemas devem ser capazes de medir o
desempenho e os impactos da Bolsa-Escola nas condições de vida do
público-alvo, bem como apontar para os desvios que possam surgir no
meio do caminho. Em outros ter mos, é impor tante dispor de
mecanismos adequados de acompanhamento e avaliação, com a
122
utilização de indicadores sintéticos. Esses serão úteis para apontar
tendências em um tempo rápido de resposta. Em paralelo, deve-se
dispor de estudos mais aprofundados, efetuados periodicamente sobre
amostras populacionais, dentro das áreas-alvo priorizadas para
inter venção e atuação da Bolsa-Escola, acompanhada de outras
políticas sociais intersetoriais.
A seguir, serão apresentados os procedimentos sugeridos para
operacionalização das quatro diretrizes: focalização, mobilização,
intersetorialidade e rastreabilidade.
O processo de focalização inicia todos os passos sucessivos da
metodologia de aplicação da Bolsa-Escola. Os procedimentos de
focalização estão baseados no uso da “focalização geográfica”,
apresentando as seguintes vantagens:
• Simplicidade e menor custo administrativo – é mais fácil
identificar grupos vulneráveis a partir de onde vivem do que
de características individuais;
• A própria implementação de ações é facilitada pela localização
do grupo-alvo no território;
• Podem ser usados também indicadores sobre a disponibilidade
local de equipamentos e serviços, visando à definição de ações
para cada contexto;
• A focalização geográfica é recomendada em projetos locais
que necessitam de forte interação com a comunidade;
• A utilização de mapas locais é recomendada, pois são facilmente
interpretáveis também por um público leig o, facilita as
comparações visuais, torna-se um instrumento de participação;
• A focalização geográfica consegue os melhores resultados
quando as unidades territoriais de análise são pequenas –
setores censitários, bairros.
A técnica tem como objetivo identificar e delimitar áreas com
elevada concentração de indicadores críticos (riscos) e presença de
entidades, ser viços ou prog ramas com capacidade de atuação
(oportunidades). O procedimento pede a utilização de dados analisados
seqüencialmente, produzindo mapas distintos, sucessivamente
sobrepostos para identificação das áreas prioritárias.
123
BOLSA-ESCOLA: Educação para enfrentar a pobreza
Alguns dados são imprescindíveis para ser geo-referenciados e
analisados:
• Dados oficiais sobre a situação dos bairros e de suas famílias;
• Dados de outras fontes sobre crianças e adolescentes a risco, e
suas famílias;
• Dados sobre entidades, programas e serviços;
• Dados de outros setores relevantes, como saúde, emprego,
dentre outros.
Após a análise dos dados é possível escolher as áreas priorizadas
para a implementação da Bolsa-Escola.
A Estimativa Rápida e Participativa é um conjunto de técnicas de
levantamento de dados objetivos ou subjetivos junto a informantes-chave
locais – da comunidade, dos serviços, e por meio de observação direta.
A finalidade dessa técnica é complementar os dados oficiais com
informações coletadas nas áreas úteis, sejam para focalizar ou contextualizar
melhor as problemáticas locais. Além disso, permite abrir e estruturar canais
de comunicação, sensibilização e mobilização junto às comunidades.
O instrumento é, portanto, um meio para incluir o ponto de vista
da comunidade – suas necessidades e demandas, capacidades e vocações
– no planejamento e na gestão das políticas sociais.
A partir das informações analisadas anteriormente e dos debates com
representantes da comunidade, identificam-se os itens a serem pesquisados.
Sucessivamente, elaboram-se questionários (nor malmente pouco
estruturados), selecionam-se e treinam-se pessoas da comunidade indicadas
pelas entidades locais eleitas parceiras do programa. Essas pessoas poderão
tornar-se monitores do projeto. Levantam-se e, em seguida, analisam-se os
dados. Enfim, sistematizam-se as informações em bases de dados, e elas
são localizadas no mapa. Os novos dados vão se acrescentar aos já
disponíveis, podendo ser visualizados e utilizados conforme a necessidade.
A técnica permite, ao final, identificar “microáreas homogêneas”
a serem priorizadas para a implementação do Programa, garantindo a
focalização adequada. Em outros termos, alcançar os mais pobres entre
os mais pobres.
A partir dos resultados da focalização e da mobilização, um passo
imprescindível é a intersetorialidade, a integração das políticas sociais a
partir da necessidade de combater a pobreza e a exclusão. Por exemplo: a
124
preparação para o trabalho e o microcrédito para os membros adultos de
famílias beneficiadas com a Bolsa-Escola, acompanhados de políticas de
combate ao analfabetismo e de qualificação para o trabalho. Podem-se
fornecer outros exemplos concretos de integração de políticas visando a
efetivar os efeitos potenciais entre as famílias pobres. Associar saúde,
educação e formação profissional seria uma forma de integração eficiente.
Em termos gerais, é preciso conhecer as necessidades dos futuros
beneficiados e articular as políticas adequadas para que incidam entre
os membros das famílias. São necessários um plano de atendimento e
um fluxograma explicitando os passos de implementação das políticas
associadas à Bolsa-Escola.
Ao mesmo tempo da implementação de políticas de combate à
pobreza, seguindo o procedimento estabelecido pela focalização,
mobilização e intersetorialidade, é necessária a criação de uma forma
de rastreamento dos efeitos e problemas advindos da execução do
programa. Para tanto, a proposta é o estabelecimento de um fino sistema
de acompanhamento e avaliação dos impactos do programa nas famílias
beneficiadas, e entre a comunidade em que elas estejam inseridas.
Um sistema de acompanhamento que indique, em tempo útil, as
condições reais das famílias beneficiadas pelo Programa é um poderoso
instrumento de gestão. Permitirá que as ações que devem incidir sobre
as famílias possam ser programadas em tempo hábil, como também
permitirá saber com rapidez do real impacto dessas ações, dando aos
seus coordenadores a possibilidade de mudar o rumo, introduzir outras
medidas e mesmo renovar as existentes.
A avaliação deve ser feita por meio da medição qualitativa e
quantitativa específicas dos impactos causados pelo programa entre as
famílias beneficiadas e nas comunidades, seguindo indicadores gerais e
específicos, conforme o desenho final da política social integrada.
Cabe lembrar que esses indicadores serão aplicados desde o início,
já no processo de focalização dos beneficiários. As metodologias
adotadas devem privilegiar sempre estudos comparativos. Essa avaliação
faz-se necessária para que se possam mensurar os impactos causados
nas famílias beneficiadas no sentido do combate à exclusão social. Eis
alguns exemplos de indicadores gerais que poderão ser aprimorados para
a efetiva utilização:
125
BOLSA-ESCOLA: Educação para enfrentar a pobreza
• Freqüência e rendimento escolar das crianças das famílias
beneficiadas;
• Diminuição da evasão escolar;
• Diminuição do trabalho infantil;
• Inserção do adolescente no mercado de trabalho e no convívio
social;
• Diminuição de envolvimento de crianças e adolescentes com a
violência urbana e o consumo de drogas;
• Ganho de capital simbólico, físico e cultural;
• Aumento do acesso ao sistema público de saúde;
• Mudanças no orçamento doméstico;
• Melhoria de relacionamento familiar (diminuição de ansiedades,
aumento da coesão social, diminuição de violência doméstica);
• Aumento da autoestima das mulheres e das crianças;
• Inserção dos membros adultos das famílias no mercado de
trabalho;
• Aumento de participação política dos membros das famílias;
• Diminuição do índice de analfabetismo;
• Dinamização da economia local;
• Inserção política dos membros das famílias na comunidade;
• Oportunização de acesso ao crédito;
• Ampliação da capacidade de consumo;
• Melhoria na capacidade gerencial dos pequenos negócios;
• Ganho em racionalidade e planejamento econômico.
O rastreamento periódico dos efeitos e impactos da Bolsa-Escola
permitirá, entre outras medidas, estudos específicos a respeito de
detalhes de execução e graus de eficiência de implementação do
programa, bem como dos seus reais efeitos sobre os beneficiários. Eis
alguns exemplos de estudos que poderão ser gerados com a aplicação
do sistema de rastreamento:
• Estudo do tempo de duração do benefício, definindo um período
em que se dê a condição fundamental para que as famílias
possam realmente se livrar da exclusão social;
• Reavaliação dos critérios de acesso e permanência no Programa;
• Esclarecimento sobre os detalhes dos impactos do Programa;
• Estudos socioeconômicos;
126
• Estudos sobre custo e benefício do Programa;
• Estudos visando ao aprimoramento do Programa.
Os instrumentos a serem utilizados para a implementação do
processo de rastreamento periódico do programa Bolsa-Escola associada
a outras políticas de combate à exclusão social podem ser explicitados
desta forma:
1. Aplicação de um cadastramento dos beneficiários que coletará
as informações quantitativas necessárias de todas as famílias
do Programa;
2. Introdução dos dados em sistema informatizado, permitindo a
retirada de relatórios estatísticos e individualizados;
3. Pesquisas quantitativas periódicas, por amostras ou censitárias,
visando à atualização dos dados, posterior análise estatística
dos resultados e efeitos do Programa;
4. Pesquisas qualitativas periódicas para a aferição de resultados
a partir de indicadores de caráter subjetivo;
5. Estudos específicos e coleta de dados microeconômicos do
ambiente social e econômico, no qual as famílias estão inseridas,
bem como a evolução de tais dados.
A periodicidade de aplicação de tais técnicas em princípio deve
ser executada desta maneira:
1. Cadastramento: aplicado já no início do programa – T0;
2. Sistema: ferramenta que permitirá o uso cotidiano dos dados;
3. Aferição: deve ser aplicada periodicamente, de preferência de
seis em seis meses, a contar da data de início do benefício – T1;
4. Aferição qualitativa: deve ser aplicada periodicamente, de
preferência anualmente, a contar da data de início do benefício
– T1.2;
5. Estudo de ambiente: aplicado desde o início, renovado de ano
em ano.
É importante ressaltar que, conforme forem as especificidades e
os recursos de cada local onde se dará o programa, a periodicidade de
renovação de dados do rastreamento deverá ser repensada. Por fim, a
implementação completa do rastreamento permitirá, em tempo hábil, a
tomada de decisões por parte dos gestores, no intuito de melhorar e
otimizar a Bolsa-Escola em seus aspectos gerenciais e técnicos. 127
BOLSA-ESCOLA: Educação para enfrentar a pobreza
Por fim, há que se ressaltar também o fator cultural, muito forte
no continente, para o sucesso de qualquer iniciativa que se leve a cabo
nesses países. Diferenças lingüísticas, de costumes, de raça e relações
tribais convivendo com a modernidade são alguns dos problemas a serem
enfrentados na implementação de uma política de combate à pobreza e
à exclusão social no continente.
Como pôde ser visto nas diretrizes descritas anteriormente, uma
das técnicas propostas, juntamente com a Focalização, a
Intersetorialidade e a Rastreabilidade, é a Mobilização, ou seja, permitir
aos beneficiários locais identificarem e expressarem suas demandas e
potencialidades. Nesse momento, com certeza aflorarão as questões
culturais a serem tratadas. A participação da comunidade local, de forma
ativa, no planejamento e na gestão das políticas sociais, tais como a
Bolsa-Escola, permitirão ajustes de forma e conteúdo, sem que isso
configure um desvirtuamento dos princípios iniciais do Programa.
AS PRIMEIRAS EXPERIÊNCIAS AFRICANAS
Enquanto não se institui toda a proposta aqui descrita, algumas
experiências não-governamentais de Bolsa-Escola estão sendo
executadas no continente africano. São experiências viabilizadas por dois
termos de cooperação técnica entre o Governo brasileiro, por meio da
Agência Brasileira de Cooperação (ABC), e os governos de São Tomé e
Príncipe e Moçambique. Envolve uma ONG brasileira, a Missão Criança,
que desenvolve uma versão diferenciada do modelo governamental de
Bolsa-Escola. Tal modelo consiste no financiamento das bolsas com
recursos privados e de organismos internacionais. A mesma ONG
implanta programa similar na Tanzânia, em parceria com outra
organização não-governamental daquele país, a Ark Foundation.
O projeto tem por objetivo, portanto, transferir a metodologia, a
tecnologia e o conhecimento formulado e desenvolvido para outros
países interessados. Destacam-se como objetos de cooperação e
transferência os procedimentos técnicos e operacionais para seleção,
cadastramento e monitoramento da situação socioeconômica das famílias
beneficiárias, bem como o treinamento dos gestores.
128
Transfere-se o conhecimento sobre a organização do sistema de
pagamento aos beneficiários, o controle sobre o cumprimento das
diretrizes operacionais do Programa e o acompanhamento da freqüência
escolar das crianças.
A execução do projeto se dá por meio do treinamento de equipes
nos países para aplicar o Programa Bolsa-Escola. Esses treinamentos
desdobram-se em várias atividades, tais como a capacitação nos
procedimentos para a realização de pesquisa socioeconômica, na seleção
e no cadastramento das famílias a serem beneficiadas com o Programa.
A ONG Missão Criança, responsável técnica pela execução dos
projetos-piloto, conta ainda com a parceria institucional e financeira do
escritório da UNESCO no Brasil, na implantação e implementação do
programa nesses países africanos. A UNESCO vem acompanhando e
avaliando os resultados do projeto, além de financiar algumas bolsas.
Em termos resumidos, a cooperação técnica consiste ainda em
capacitar e sensibilizar os dirigentes escolares e professores, sensibilizar
os membros adultos das futuras famílias a serem beneficiadas, bem como
monitorar e avaliar a implementação dos projetos-piloto, para sua futura
e pertinente ampliação.
O primeiro projeto piloto está sendo executado em São Tomé e
Príncipe, um país arquipélago de pequena extensão geográfica e
pouca população. Localiza-se no Golfo da Guiné a 300 quilômetros
da costa africana. Possui extensão territorial de 1.000 Km2 e uma
população aproximada de 135.000 habitantes, segundo dados do
Re l at ó r i o do De s e nvol vi me nt o Humano (PNU D, 1998). Sua
economia é assentada no setor primário. Produz, fundamentalmente,
cacau e café, exportados in natura.
De acordo com o relatório de desenvolvimento humano de 1998,
São Tomé e Príncipe possui índice de desenvolvimento humano (IDH)
de 0.534, considerado baixo. Ocupa a 125 a em um ranking de 175 países.
O órgão de estatística do governo de São Tomé e Príncipe estimou o
seu PIB per capita em 234 dólares, em 1994.
Após a independência, houve um grande esforço governamental
em prol da escolarização dos habitantes das ilhas. Exemplo disso é a
redução do analfabetismo. Em 1974, cerca de 80% da população não
sabiam ler e escrever. Essa taxa caiu para 30% em 1990. Segundo dados
129
BOLSA-ESCOLA: Educação para enfrentar a pobreza
do Banco Mundial (1996), a taxa de escolarização no país é bastante
elevada: 90% das crianças dos 6 aos 12 anos freqüentam a escola. Por
outro lado, a taxa média de repetência é superior aos 30%. Há que se
ressaltar que os gastos em educação primária são baixos,
aproximadamente 0,4% do PIB.
Os docentes possuem baixa qualificação. Por volta de metade do
contingente de professores do ensino primário não possui formação
específica adequada. Esse percentual sobe para 80% no ensino
secundário. Por conseqüência, tem-se uma baixa qualidade do ensino,
apesar dos esforços governamentais.
Os índices de pobreza são altos. Em 1994, 46% da população
estavam abaixo da linha de pobreza. A pobreza extrema atinge 35% dos
habitantes. Os indicadores de saúde também são críticos. Todas as
crianças do país são portadoras de algum tipo de parasita intestinal. A
malária ou o paludismo atinge 87% da população e é responsável por
metade da mortalidade infantil. Há um evidente quadro de insegurança
alimentar, uma vez que 10% da população fazem apenas uma refeição
diária. No máximo, 50% fazem apenas duas refeições por dia. De maneira
geral, a ingestão de calorias diárias é inferior à média africana.
O projeto em São Tomé e Príncipe atende atualmente a 100
famílias dos bairros mais pobres da capital, São Tomé. Neves, Milagrosa
e Monte Café foram os bairros escolhidos para a implementação do
Programa, financiado com recursos da UNESCO e do PNUD. Esses
bairros foram escolhidos conforme os seguintes critérios para a
focalização: menor renda dos moradores, maior grau de degradação do
meio ambiente, menor nível de urbanização e saneamento, maior número
de crianças no trabalho infantil, maior grau de doenças entre as famílias,
menor cidadania formal e maior índice de mulheres chefes de família.
A Bolsa-Escola em São Tomé é realizada em parceria com a
UNESCO e com o Programa Alfabetização Solidária 90 . As mães
atendidas com a Bolsa-Escola, se forem analfabetas, farão parte do
Programa de alfabetização. É a integração de dois programas essenciais
90
O Programa Alfabetização Solidária é um programa brasileiro de combate ao analfabetismo
administrado pela ONG Alfabetização Solidária, que conta com o apoio da UNESCO.
130
no combate à exclusão social. Outro avanço foi a decisão do Governo
de São Tomé e Príncipe de implantar o Programa em nível nacional com
o financiamento oriundo de parte dos “royalties” da exploração do
petróleo, recém-descoberto na costa do país.
O segundo projeto-piloto está sendo executado em Moçambique,
país que possui uma população de mais de 17 milhões, conformada
em uma extensão territorial de 799.300 Km2. Está localizado na costa
oriental da África austral. É a porta de entrada para seis países africanos
do interior. Treze línguas principais, além do português, são faladas
nessa nação. Sua economia concentra-se no setor primário, com
destaque para as exportações de camarão, algodão, caju, açúcar e chá.
Deve-se mencionar que, dentre seus recursos naturais, há potencial
de energia hidroelétrica, gás, carvão, minerais e madeiras. Em 1998, o
PIB per capita era de 236 dólares, muito próximo ao de São Tomé e
Príncipe. A renda per capita do país é de US$ 210.00, de acordo com
dados do Secretariado da UNCTAD. 91
Os dados educacionais são precários. Moçambique possui taxa de
analfabetismo total de 56.8%. Ainda há evidente desequilíbrio entre os
gêneros em relação ao número de analfabetos. Entre os homens, a taxa
é de 40,3 % e entre as mulheres, de 71,2%.
Em 1981, a taxa bruta de matrícula no Ensino Primário do Primeiro
Grau alcançou quase 100%. Contudo, a crise econômica e a guerra
reduziram drasticamente essa taxa para 54% em 1994. Atualmente, apesar
de a taxa de matrícula tender para a recuperação, ainda se tem um pequeno
índice de conclusão desse nível de ensino, que termina na 7ª série.
As meninas representam 44% das crianças que ingressam na 1ª
série, mas apenas 39% destas chegam à 5ª série, e uma pequena
porcentagem consegue transitar para o Segundo Grau. O número de
jovens que nunca estiveram na escola é bastante elevado. Cerca de 1/3
das crianças em idade escolar não está matriculado. A esperança de vida
ao nascer é de 45,3 anos. A taxa de mortalidade infantil é bastante alta.
Atinge 129,4 por mil nascidos vivos.
91
UNITED NATIONS CONFERENCE ON TRADE AND DEVELOPMENT. Statistical
profiles of the least developed countries. New York : United Nations, 2001.
131
BOLSA-ESCOLA: Educação para enfrentar a pobreza
O projeto-piloto em Moçambique atende a 150 famílias da capital
do país, Maputo, nos bairros Laulane, Mahotas e Albazine, escolhidos,
basicamente, segundo, os mesmos critérios utilizados em São Tomé e
Príncipe. A Bolsa-Escola em Moçambique tem seu financiamento
dividido entre a entidade inglesa Parthenon Trust, um grupo de
empresários negros brasileiros e a UNESCO. Também é realizada em
parceria com o Programa Alfabetização Solidária.
A terceira experiência-piloto é a da República Unida da Tanzânia.
O país tem superfície de 945.086 km2. Sua população é de 31.270.820.
É um dos países mais pobres do mundo. A economia depende da
agricultura, responsável por 56% do Produto Interno Bruto (PIB). Provê
85% das exportações e garante emprego a 90% da força de trabalho. A
topografia e as condições climáticas do país limitam sua área cultivável
a 4% da terra. A indústria é responsável por 15% do PIB.
O índice de desenvolvimento humano é de 0,421. O PIB per capita
é de 580 dólares. O índice da população abaixo da linha da pobreza é
de 51.1%.
Cerca de 99% de sua população é formada por grupos étnicos
nativos em mais de 130 tribos, dos quais 95% são Bantu, mas há ênfase
menor nas divisões tribais do que outros países da África. O outro 1% é
constituído de asiáticos, europeus e árabes.
A taxa de analfabetismo no país é bastante alta. Do total da
população, cerca de 67.8% são analfabetos.
Essa experiência-piloto é executada por meio de parceria entre a
Missão Criança e uma ONG Tanzaniana, a Ark Foundation, na capital
do país, Dar es Salaam. A Bolsa-Escola nesse país atende a 100 famílias
e também tem seu financiamento compartilhado entre a fundação inglesa
Parthenon Trust e a UNESCO. Experiência pioneira, a Bolsa-Escola na
Tanzânia atende 167 crianças com menos de 15 anos de idade.
“Eu finalmente posso mandar meus 5 netos para a escola todos os dias.
Era muito difícil para mim mandá-los para escola sem nenhuma assistência,
pois tenho 72 anos de idade, minha filha morreu de aids, deixando 5
crianças sob meus cuidados e nenhum dinheiro. Antes da implementação
do programa Bolsa-Escola, as crianças assavam mandioca no mercado
132
local três vezes por semana para ajudar nossa família. A educação não é
importante se não se tem algo para comer. Agora a Bolsa-Escola me
ajuda a mandar e manter as crianças na escola todos os dias, pois sei que
elas terão comida em casa”. Janeth Emmanuel (avó de cinco crianças com
idades entre 6 e 13 anos).
Os três projetos acima descritos são uma parceria entre uma
Organização Não Governamental e o Governo brasileiro e tem por
objetivo ampliar o Programa Bolsa-Escola para o exterior e dar
continuidade à prestação de cooperação técnica bilateral aos países de
menor desenvolvimento relativo. É uma iniciativa de implementar
projetos pilotos que, em médio prazo, possam vir a ser ampliados. O
objetivo da experiência é influenciar a política publica, além de criar
uma rede de cooperação para promover, difundir e expandir a idéia,
adaptando-a a cada realidade econômica e cultural, enfim uma
contribuição do Brasil ao continente africano.
133
6.
CONCLUSÃO
“O que o mundo social fez, o mundo social
pode, armado deste saber, desfazer. Em todo o
caso é certo que nada é menos inocente que o
laissez-faire: se é verdade que a maioria dos
mecanismos econômicos e sociais que estão no
princípio dos sofrimentos mais cruéis, sobretudo
os que regulam o mercado de trabalho e o
mercado escolar, não são fáceis de serem
parados ou modificados, segue-se que toda
política que não tira plenamente partido das
possibilidades, por reduzidas que sejam, que são
oferecidas à ação, e que a ciência pode ajudar
a descobrir, pode ser considerada como culpada
de não dar assistência à pessoa em perigo.”
(Pierre Bourdieu, 1997).92
As políticas sociais e econômicas implementadas até hoje
contribuíram pouco para a redução da pobreza, da desigualdade e da
exclusão social. O grande crescimento econômico ao longo do último
século confirma esta afirmação. O mundo se industrializou, se urbanizou
e transformou radicalmente as suas estruturas econômicas e sociais,
entretanto, em muito pouco melhorou os seus índices sociais.
Até os anos 70, o crescimento econômico era um instrumento
distributivo. Aumentando a riqueza e espalhando-a em toda a sociedade,
reduzindo a pobreza. A tendência era a de uma contínua redução na
desigualdade social e conseqüente eliminação da pobreza, se nestas
condições fossem mantidas as taxas positivas de crescimento. O mundo
caminhava para a justiça social.
92
BOURDIEU, P. A miséria do mundo. Petrópolis: Editora Vozes, 1997. p. 735.
135
BOLSA-ESCOLA: Educação para enfrentar a pobreza
Porém, nas últimas duas décadas, percebe-se uma mudança nesses
vetores. A riqueza passou a crescer para cima, como um cone,
concentrando-se em uma pequena parcela da população, deixando a outra
parte à margem, condenada à pobreza. Chegamos ao final do século em
um mundo onde nunca houve tanta riqueza, mas a pobreza não recua e
a distância entre ricos e pobres aumenta.
A tendência neste início do século XXI é de um contínuo aumento
da desigualdade social, do acirramento do quadro de pobreza. E há o
risco de uma brecha tão grande entre ricos e pobres que, em breve,
ocorrerá em cada país um crescimento separado, e uma possível partição
da espécie humana em dois grupos distintos, que já não se sentirão
semelhantes entre si.
Depois de cem anos de elevado e contínuo crescimento, com
exceção de curtos períodos de recessão, nem o desenvolvimentismo,
nem o socialismo conseguiram construir um mundo sem pobreza. O
atual modelo de desenvolvimento está ampliando as desigualdades e
construindo uma humanidade partida.
A estratégia de luta contra a pobreza precisa por isso ser
modificada. Já não há idéias que ofereçam uma utopia geral para toda a
sociedade, e já não parece haver uma base de apoio político para
construir qualquer das utopias tradicionais. A base para a superação da
pobreza não será feita com as alianças apenas políticas, mas, sim, em
um bloco composto por aqueles que tenham o entendimento e o
compromisso com a abolição da pobreza.
O que unifica aqueles que se propõem a lutar contra a pobreza
não é um partido político, nem mesmo uma ideologia política, mas, sim,
um sentimento ético. A estratégia para o enfrentamento do problema da
pobreza exige por isso uma base ética.
Uma base ética que, em primeiro lugar, não continue vendo a
redução da pobreza como conseqüência do aumento da riqueza, nem
mesmo como o resultado de uma melhor distribuição da renda, que não
beneficia os realmente pobres porque só ocorre entre os que estão
incluídos no setor moderno do processo produtivo. A luta contra a
pobreza tem que ser feita na ótica da pobreza e não na ótica da economia.
Para fazer isto, o bloco ético tem que olhar o mundo na ótica dos
excluídos. Ver o mundo como os que têm acesso à educação e os que
136
não têm, os que têm acesso aos serviços preventivos e curativos na
saúde e os que não têm, os que se sentem seguros e os que vivem na
insegurança. O mundo tem que ser visto, entendido e enfrentado com
os olhos dos excluídos: as crianças sem futuro, especialmente aquelas
que estão fora das escolas, em geral trabalhando; as mulheres excluídas
sobre as quais mais pesam as conseqüências da pobreza e da violência
doméstica; os doentes sem atendimento médico quando necessitam;
os desempregados permanentes.
Por isso mesmo, argumenta Pierre Sané, Subdiretor-Geral para
Ciências Sociais e Humanas da UNESCO, que ao instante de
estabelecer as metas do desenvolvimento para o novo Milênio, as
Nações Unidas fixou como a mais importante meta a redução à metade,
nos próximos 15 anos, do número de pessoas que vivem na extrema
pobreza. Todavia, esta meta, ainda que sumamente louvável por si,
não encerra a questão da pobreza. Com efeito, este objetivo não será
alcançado com facilidade e, mesmo que o seja, o problema da miséria
continuará intacto: poderemos seguir tolerando a perpetuação da
pobreza? – pergunta e adverte Sané.
É preciso, diz ele, colocar a questão em termos muito diferentes.
Enquanto se continuar abordando a pobreza como um déficit
quantitativo natural – incluindo o qualitativo – o qual é preciso reparar,
não se logrará mobilizar a vontade política necessária para reduzí-la.
A extrema pobreza só acabará no dia em que se reconhecer que ela
constitui uma violação aos direitos humanos, e que, por conseguinte,
for declarada sua abolição. Importa saber agora o porquê e o como.
Diz então Sané que, se se define a pobreza em termos relativos,
ela se mostrará inesgotável e incurável, porque seremos obrigados a
aceitá-la indefinidamente e a gastar recursos e mais recursos para
reduzí-la sem cessar. Daí a necessidade de proclamar sua abolição, o
que significaria introduzir o reconhecimento do direito aos pobres.
No entanto, ela não desapareceria de forma milagrosa ou por arte de
ensalmo, mas se criariam as condições para que a causa abolicionista
se erigisse em prioridade das prioridades por ser do interesse comum
de todos. A aplicação do princípio da justiça e o rigor do direito postos
a serviço dessa causa são forças extremamente potentes. Foi assim
137
BOLSA-ESCOLA: Educação para enfrentar a pobreza
que se conseguiu abolir a escravidão e combater o colonialismo e o
apartheid. Importa salientar e advertir que a pobreza está
desumanizando a metade dos habitantes de nosso planeta em meio a
uma indiferença generalizada, enquanto que a escravidão e o apartheid
foram rechaçados e combatidos. 93
As grandes revoluções foram feitas do Estado para a Sociedade e
da Nação para o Local. Certamente que é a vontade nacional que assegura
uma velocidade maior na erradicação da pobreza, quando as soluções
se espalham, executadas localmente, mas com o apoio e a decisão
nacional. Mesmo quando sejam necessárias decisões no mais alto nível
da administração nacional, a maior parte das ações simples exige o
envolvimento direto local.
Para isto, a justiça social deve ser pensada como a diretriz mais
fundamental a ser incorporada ao desenvolvimento sustentável. As
políticas sociais, um meio para a ampliação e consolidação dos direitos
sociais, devem levar em conta toda as complexidades regionais e
específicas dos tipos de pobreza, tanto econômicas quanto culturais.
Uma política de consolidação dos direitos sociais tem de atacar
necessariamente os diversos tipos de pobreza, tais como a pobreza de
renda, a pobreza derivada da falta de escolaridade, a pobreza de acesso
a infor mações com conteúdo, a pobreza cultural e a pobreza da
participação política, dentre outras.
Devem levar em conta, da mesma forma, os diversos tipos de
pobres, bem como os elementos que caracterizam tal pobreza. Essa
identificação é um instrumento para a concentração de recursos naquele
segmento em que são mais urgentes as ações. Pode-se imaginar escalas
de diferenciação dos tipos de pobres, como, por exemplo, a presença,
em um extremo negativo, de pessoas que passam fome e, no extremo
positivo, de crianças, filhos da classe média baixa, sem acesso aos
microcomputadores. Comem, vão à escola, têm algum tipo de lazer, mas
ainda são analfabetos digitais. Em resumo, é preciso ter políticas tanto
de combate à fome, quanto para viabilizar aos mais pobres o acesso aos
93
SANÉ, P. Abolir la pobreza no es una utopia, sino todo lo contrario... Paris: UNESCO, 2002.
(mimeografado).
138
computadores e à rede mundial de comunicação. Vencer barreiras
econômicas, culturais e educacionais.A erradicação da pobreza
compreende o aumento da renda e a garantia de acesso aos bens e
serviços essenciais para todos.
É preciso enfatizar que o combate à exclusão social deverá ser
levado adiante em uma nova agenda. Essa não poderá se furtar a
consolidar em sua implementação a ampliação dos direitos políticos,
sociais e civis. Sem algum destes elementos não se estará combatendo
de maneira efetiva as mazelas sociais. A questão não é simples. O
problema é complexo e urgente.
As conseqüências da formação de um mundo subterrâneo, da
exclusão de milhares de famílias dos direitos políticos, civis e sociais gerou
problemas estruturais e de difícil solução para a vida cotidiana. Parece
crescer cada vez mais o consenso de que esta situação deve ser combatida.
Em outras palavras, o tema está pautando a agenda política mundial.
Porém, até agora o que se tem visto são ações fragmentadas, não eficientes
e reducionistas. São poucas as exceções. Na maior parte das vezes, as
políticas sociais têm se demonstrado ineficientes e ineficazes.
Uma agenda de combate à pobreza e à exclusão social que atinja o
mundo subterrâneo deve considerar os três direitos fundamentais – civis,
políticos e sociais – para a consolidação de uma sociedade pelo menos
liberal e aberta.
Dar acesso às crianças que ainda não se encontram na escola ou
foram excluídas dela é um imperativo ético. E a Bolsa-Escola é um
incentivo social, uma remuneração que mobiliza as famílias pobres,
especialmente as mães. Mantendo-se a política por vários anos,
evitando a descontinuidade e a fragmentação das ações, especialmente
até o final do segundo grau, reduz-se o risco de os jovens continuarem
na extrema pobreza e também a probabilidade de caírem na exclusão
social quando adultos.
Para alcançar a meta fundamental de reduzir a pobreza é preciso
aprimorar as políticas públicas. Um dos graves problemas na efetivação
de tais políticas é sua falta de integração e articulação das diferentes
ações. Se os recursos de combate à pobreza e ampliação dos direitos
sociais forem aplicados de for ma não-integrada e sem um fino
acompanhamento e avaliação dos seus efeitos e seus resultados, tendem
139
BOLSA-ESCOLA: Educação para enfrentar a pobreza
a ser insuficientes. É preciso avaliar e corrigir rumos. Essas ações
permitirão o aprimoraras políticas sociais e mensurar seus verdadeiros
efeitos na resolução dos problemas.
Há muitas formas de conceber um programa social. A mais
tradicional entende que os governos e a sociedade devam doar algo. Por
outro lado, pode-se imaginar que na maioria das vezes o ideal é
estabelecer uma troca. Esta concepção per mite quebrar o
assistencialismo, responsabilizar o beneficiário, aumentar sua autoestima, tornado-o construtor dos benefícios que obtém. Essa concepção
está na origem da formulação da Bolsa-Escola.
O pronunciamento do Presidente brasileiro, Fernando Henrique
Cardoso, na Reunião de Cúpula de Estocolmo sobre Governança
Progressista, em fevereiro de 2002, expressa a vontade de poder
contribuir com o continente africano a partir da ampliação do Programa
Bolsa-Escola para o continente:
“Existe a possibilidade de que o Bolsa Escola seja levado a diferentes partes
do mundo, especialmente a países afetados pelo trabalho infantil. Uma
espécie de “Plano Marshall Social” de alcance social global, esta iniciativa
poderia eliminar o trabalho infantil, fortalecer a educação entre os pobres,
bem como garantir renda e outros benefícios indiretos a essas famílias.
A expansão desse programa não seria difícil, se novos passos fossem
dados envolvendo as lideranças mundiais tanto do setor público quanto
do setor privado.
Um Bolsa Escola de alcance global não está fora das possibilidades
geradas pela riqueza mundial.
Para resgatar todas as 250 milhões de crianças sem escola no mundo,
mediante uma contribuição mensal de US$ 40 às suas famílias pobres,
seria necessária uma soma total de US$ 40 bilhões.
Para prover em média US$ 20 mensalmente por família às 90 milhões
de crianças fora da escola na África, seriam necessários
aproximadamente US$ 7,3 bilhões.
140
Pagando-se em média por mês US$ 20 por família, US$ 5,2 bilhões seriam
necessários para trazer à escola 64 milhões de crianças em 41 dos países pobres
altamente endividados (HIPCs).
Com relação à América Latina, com US$ 3,6 bilhões, a educação e a libertação
do trabalho infantil poderiam ser assegurados para 22 milhões de crianças que hoje
não estão na escola. Isso envolveria pagar US$ 40 mensais por família.
A Rede para a Governança Progressista poderia adotar o Programa Bolsa Escola
como contribuição para uma globalização ética. Como o desenvolvimento econômico
por si só não erradica a pobreza, a expansão do Bolsa Escola poderia ser uma
forma de quebrar o círculo vicioso que perpetua a pobreza onde, de geração em
geração, cada criança pobre está condenada a tornar-se um adulto pobre, de quem
por sua vez nascerão crianças pobres, perpetuando o ciclo.
Investindo-se em educação, é possível construir a tão necessária ponte entre ricos e
pobres, de forma que possamos ter no século XXI a esperança de viver em uma
sociedade melhor e mais igualitária.” 94
Também a Unesco, como organismo das Nações Unidas na área
de educação e cultura, vem, desde as primeiras experiências de BolsaEscola iniciadas no Brasil, avaliando e acompanhando os impactos e
efeitos do Programa junto às famílias mais pobres. Mais do que isso,
tem divulgado a experiência em outros países e defendido também a
proposta de troca da dívida por Bolsa-Escola, como afirma o seu
representante no Brasil, Dr. Jorge Werthein:
“elas (as experiencias de Bolsa-escola) de fato podem ajudar na luta
maior da Unesco hoje que é a de garantir educação de qualidade para
todos. Estamos tentando agora levar essa proposta, por intermédio da
Unesco em Paris, à Cúpula das Nações Unidas (...). A proposta que
formulamos para entrar na agenda do Diálogo entre as Culturas e as Civilizações,
94
CARDOSO, F. H. Pronunciamento feito na Reunião de Cúpula de Estocolmo sobre
Governança Progressista, fevereiro de 2002.
141
BOLSA-ESCOLA: Educação para enfrentar a pobreza
ou de forma mais específica entre as nações pobres e ricas, envolve a troca de parte da
dívida externa dos países pobres por Bolsa-Escola. Estou cada vez mais seguro de
que será somente por intermédio da solidariedade entre as nações, que será possível
construir estratégias duradouras de combate à pobreza.” 95
É neste sentido que o Brasil, país com a população mais expressiva
de afrodescendentes em todo o mundo, que reconhece o sistema
escravocrata de negros africanos como crime contra a humanidade e
que tem entre seus principais objetivos o combate à pobreza e a exclusão
social, propõe uma espécie de reparação da indignidade da escravidão,
um imperativo ético para o nosso povo.
É importante ser mais audaz, contribuir para que o continente
africano supere a sua condição de pobreza. Com esta vontade é que o
Brasil começa a repensar seu papel no sentido de intercambiar
experiências, cooperar tecnicamente como os países africanos na
implantação de programas de combate à exclusão, principalmente a
Bolsa-Escola.
A África, como o Brasil, infelizmente, ainda é um Continente onde
a Bolsa-Escola é necessária, assim como as bolsas que permitem
assimilar conhecimentos necessários ao seu desenvolvimento autosustentável. É preciso relevar o papel protagônico da educação das
crianças pobres na estratégia de combate à exclusão social e no
rompimento do círculo geracional da pobreza. A História se encarregará
de mostrar que este é um bom caminho, descoberto há 15 anos e
implementado há 7 anos por brasileiros, preocupados com as
contradições centrais de nossa sociedade e dispostos a encontrar
soluções para seus problemas.
95
WERTHEIN, J.; CUNHA, C. da. Op. Cit. p. 27.
142
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Trata-se de uma bibliografia preliminar e não exaustiva sobre o Programa Bolsa-Escola.
Nem todas as publicações são exclusivas sobre o tema. Muitas delas fazem apenas referências
ao programa.
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