DIRETORIA LEGISLATIVA
SEÇÃO DE ASSESSORAMENTO TEMÁTICO
NOTA TÉCNICA Nº 037
Emancipação de Municípios - Goiás
Elaborada por Miguel D. Gusmão
Filho, Analista Legislativo
–
Pesquisador Legislativo.
Revidada por João Pecin, Chefe da
Seção
de
Assessoramento
Temático.
Goiânia, fevereiro de 2012.
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Miguel D. Gusmão Filho
SUMÁRIO
1. Considerações iniciais; 2. Recente histórico sobre a emancipação de municípios; 3. Limitação
constitucional e perspectivas; 4. Considerações finais; 5. Fontes de Pesquisa.
1. Considerações iniciais
A presente nota técnica é resultado de demanda apresentada pelo
excelentíssimo Deputado Estadual Luis Cesar Bueno, presidente da Comissão de
Organização dos Municípios, com o objetivo de recuperar sucintamente em breve
parecer histórico a situação atual do processo da emancipação de municípios em
Goiás, privilegiando enquanto objeto de estudo a legislação pertinente de âmbito
federal e estadual.
Para tanto, o estudo em tela constitui -se de dois principais momentos,
privilegiando aspectos históricos e normativos, respectivamente. Primeiramente,
dedica-se à recuperação histórica do processo de emancipação de municípios no País e
no Estado, relacionando em anexo os últimos municípios emancipado s em Goiás.
Posteriormente, a análise é direcionada para iniciativas normativas de
regularem o processo de emancipação dos municípios no País, identificando no Projeto
de Lei Complementar Federal n. 416/08 que tramita na Câmara dos Deputados , a
principal perspectiva de superação das limitações constitucionais resultantes do
prescrito pelo §4º do art. 18 da Constituição Federal de 1988.
2. Recente histórico sobre a emancipação de municípios
O processo emancipatório d e municípios brasileiros pode ser associado à busca
pela autonomia local, iniciando-se no Brasil republicano. Após o primeiro quarto do
século XX, destacam-se dois períodos de maior intensificação , entre os anos 1950-60 e
após o término da ditadura militar. Segundo MAGALHÃES (2008), dos 5.565 municípios
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brasileiros existentes, 1 .405 municípios, número correspondente a mais de 34% do
total, foram emancipados após 1985 .
“O início do processo de emancipação municipal no Brasil ocorr eu por volta da
década de 1930. Esse processo se intensificou nas décadas de 1950 e 1960 e foi
restringido pelos governos militares entre 1970 e 1980. Após o término do regime
militar, as emancipações se intensificaram novamente.
(...)
Desde 1985, a intensa criação e instalação de municípios no Brasil têm sido parte de
um processo mais geral de descentral ização. De 1984 a 2000 foram instalados (a
instalação corresponde ao início de funcionamento efetivo do município, o que se
dá com a eleição do primeiro prefeito) 1.405 municípios no país, sendo as regiões
Sul e Nordeste as que mais contribuíram em termos absolutos para esse
crescimento. Como, em 1984, existiam 4.102 municípios no Brasil, os novos
municípios correspondem a um aumento de 34,3%. ” (MAGALHÁES, 2008, p.13)
Assim, a Constituição Federal de 1988, trouxe novas atribuições e
competências aos municí pios, que passaram a figurar enquanto membros da
federação, em colaboração com os Estado s e a União. A redemocratização permitiu o
retorno dos cidadãos às atividades políticas partidárias, servindo de estímulo às
organizações associativas, o que permitiu a mobilização de forças locais que visavam à
emancipação de distritos na busca por melhorias, em razão do descaso do município
de origem.
No início dos anos 90, o Instituto Brasileiro de Administração Municipal (IBAM)
procurou esclarecimentos junto aos nov os prefeitos de municípios emancipados sobre
a principal motivação da emancipação, identificando em quase 63% dos entrevistados
o apontamento de principal motivo no “descaso por parte da administração do
município de origem”, segundo BREMAEKER (1993, apud MAGALHÃES, 2008, p.15) .
Como os pequenos municípios, identificados com população inferior a 20 mil
habitantes, dependem financeiramente, em sua maioria, do repasse de recursos
públicos, especialmente de impostos federais, via Fundo de Participação dos
Municípios (FPM), a emancipação de distritos distantes do principal aglomerado
urbano, onde concentra a sede e os serviços da administração municipal , surgiu como
a solução dos principais problemas.
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Segundo Gomes e MacDowell (2000) , dos 1.405 municípios emanci pados após
1985 no País, 1.329 municípios possuíam população inferior a 20 mil pessoas, o que
corresponde a mais de 94% d este universo, sendo que 735 destes municípios, ou seja,
cerca de 52% do total, eram municípios com até 5.000 habitantes .
De acordo com os mesmos autores, na região Centro-Oeste, o quadro não
apresenta significativa diferença , totalizando 129 de um universo de 138 novos
municípios composto por populações inferiores a 20 mil pessoas, o que corresponde a
um percentual próximo de 94%, sendo que 80 destes municípios teriam uma
população menor de 5 mil habitantes , ou seja, quase 58% do total dos municípios
emancipados entre 1985 e 1997 .
Após a Emenda Constitucional n. 15, de 12 de setembro de 1996, com a
alteração do § 4º, do artigo 18, da Cons tituição Federal de 1988, ocorre a interrupção
nos processos de criação, fusão, incorporação e desmembramento de municípios, uma
vez que a referida emenda estabeleceu a necessidade de criação de Lei Complementar
Federal determinando período específico para os mencionados processos .
Para se ter uma idéia do ritmo que seguiam as criações e desmembramentos
de municípios, dos 246 municípios existentes hoje em Goiás, 31 destes foram criados
entre os anos de 1990 e 1995 , o que representa uma ampliação de mais de 14% do
total existente anteriormente, como pode ser observado em detalhes na tabela em
anexo.
Mesmo a referida emenda constitucional funcionando como limitador de
emancipações municipais, destaca m-se algumas exceções de processos iniciados a pós
da aprovação da Emenda Constitucional n. 15/96, a exemplo de quatro municípios
goianos: Campo Limpo de Goiás , criado pela Lei Estadual n. 13.133, de 21 de julho de
1997; Lagoa Santa, criado pela Lei Estadual n. 13.134, de 21 de julho de 1997; Ipiranga
de Goiás, criado pela Lei Estadual n. 13.137, de 21 de julho de 1997; e Gameleira de
Goiás, criado pela Lei Estadual n. 13.417, de 28 de dezembro de 1998.
Para sanar a situação temerária de municípios emancipados após 1996, com a
aprovação do Congresso Nacional da Emenda Constitucional n. 57, de 18 de dezembro
de 2008, foram convalidados todos os processos de criação, incorporação, fusão e
desmembramento de municípios realizados por lei estadual publicada até 31 de
dezembro de 2000.
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Destarte, a Emenda Constitucional n.15/ 96 acabou por frear o processo de
emancipação de municípios, apesar de haver indicativos do anseio de distritos se
emanciparem nos diversos estados brasileiros, o que pode representar , segundo
alguns levantamentos jornalísticos , mais 600 novos municípios, especulando-se que
em Goiás haveria a possibilidade de criação de 22 novas cidades, a exemplo de matéria
do jornalista André Luis Nery, divulgada pelo Portal G1 1.
3. Limitação constitucional e perspectivas
Em virtude da mencionada limitação constitucion al derivada da lacuna
proporcionada pela aprovação da Emenda Constitucional n. 15/96, uma vez que se
gerou a necessidade de criação de Lei Complementar Federal determinando período
específico para criação, incorporação, fusão e desmembramento de municípios , houve
várias tentativas de aprovar legislação que superasse o entrave em questão.
Assim, um significante exemplo de iniciativa legislativa pode ser percebido na
Proposta de Emenda Constitucional do Senado n. 13 , de 2003, de autoria do Senador
Sérgio Zambiasi, que buscou alterar a redação do §4 do artigo 18 da Constituição
Federal, definindo o período de publicação de lei estadual que c rie, incorpore, funda e
desmembre municípios para o período mínimo de 12 (doze) meses antes das eleições
municipais.
Contudo, apesar de a PEC n.13/03 haver sido apresentada em 04 de abril de
2003, tramitou sem sucesso na referida Casa de Leis por oito anos até ser arquivada
em 09 de março de 2011, por força do disposto no art. 332 do Regimento Interno do
Senado Federal, em razão do final da 53ª legislatura.
A aprovação de proposta de emenda constitucional exige a aprovação em dois
turnos, obtendo em cada um destes três quintos do total de membros na Casa
Parlamentar que estiver tramitando, diferentemente do projeto de lei complementar,
que, constitucionalmente, exige quorum de aprovação da maioria absoluta, ou seja, a
metade mais um dos parlamentares em exercício.
1
Conforme matéria do portal G1, de 11/03/07, de André Luis Nery, Brasil pode ganhar mais de 600 novas cidades,
acessado em 16/2/2012,
disponível em: <<http://g1.globo.com/Noticias/Politica/0,,MUL9154 -5601,00BRASIL+PODE+GANHAR+MAIS+DE+NOVAS+CIDADES.html >>.
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Atualmente, a principal perspectiva à lacuna propiciada pela Emenda
Constitucional n. 15/96 assenta -se no Projeto de Lei Complementar n. 98, do Senado
Federal, apresentado em plenário no dia 23 de abril de 2002, de autoria do Senador
Mozarildo Cavalcanti.
Segundo informações obtidas pelo Portal de Informações Legislativas do
Senado, a aprovação da redação final do Pro jeto de Lei Complementar n.98/02 data de
16 de outubro de 2008, com a consequente remessa deste por meio do Ofício n. 1 .746
do Senado Federal à Câmara dos Deputados, para a devida revisão, nos termos do art.
65 da Constituição Federal.
Ao ingressar na Câmara dos Deputados, o mencionado projeto recebeu uma
nova numeração, específica desta Casa de Leis, passando a ser identificado por Projeto
de Lei Complementar n. 416, apresentado no plenário da referida Casa em 17 de
outubro de 2008.
A redação final do projeto em tela é composta por 35 artigos, organizados em
cinco capítulos, a saber: das disposições gerais; da criação; da incorporação e da fusão;
do desmembramento; e das disposições transitórias e finais.
Tratando-se da limitação resultante da Emenda Consti tucional n. 15/96, o
mencionado projeto em seu art. 6º pretende resolver o entrave ao definir como
período para emancipação de municípios os três primeiros anos de mandado das
autoridades municipais.
“Art. 6º O procedimento para criação, incorporação, fus ão e o desmembramento de
Município será realizado no período compreendido entre a posse dos Prefeitos e
Vice-Prefeitos, na forma do inciso III do art. 29 da Constituição Federal, e o último
dia do ano anterior ao da realização de eleições municipais.” (PLS n.98/02)
Para além da demanda objetiva da presente nota técnica, que avalia entraves
existentes na emancipação de novos municípios goianos, o Projeto de Lei do Senado
n.98/02 aponta para aspectos específicos os quais, caso aprovado, tornarão necessária
a atualização de legislação goiana específica, Lei Complementar do Estado de Goiás n.
4, de 4 de julho de 1990, atualmente em vigor.
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Entre as necessárias mudanças da lei estadual em quest ão destaca-se o
previsto na realização de plebiscito , no intuito de obter junto a população envolvida a
opinião de possível desmembramento.
Segundo a legislação goiana vigente, conforme a Lei Complementar n. 4/90,
apenas a área a ser desmembrada dever ia ser consultada.
“Art. 5º - É permitido o desmembramento e a conseqüente transferência de área de
um município para outro, exigida a consulta plebiscitária na área a ser
desmembrada.” (Lei Complementar do Estado de Goiás n. 4, de 4 de julho de 1990).
O projeto de lei em tramitação no Senado aponta para a necessidade de ser
realizada consulta plebiscitária em todos os municípios envolvidos.
“Art. 9º - A Assembléia Legislativa Estadual após a homologação do Estudo de
Viabilidade Municipal, nos termos desta Lei, para a criação, incorporação, fusão e
desmembramento de Municípios, autorizará a realização de plebiscito nos
Municípios envolvidos.” (PLS n.98/02)
Assim, as consultas plebiscitárias sobre possíveis desmembramentos deverão
consultar todos os municípios envolvidos, a exemplo do que ocorre em uma consulta
plebiscitária no âmbito estadual, semelhante ao ocorrido no Estado do Pará, em 11 de
dezembro de 2011, submetendo todos os eleitores do estado ao certame, o que por
sinal resultou na vitória do não desmembramento, no qual 66,6% da população se
posicionou de forma contrária à formação do estado do Carajás e 66,08% contra a
formação do estado do Tapajós.
Apesar de não ser adequado o exercício de universalizar a experiência paraense
como modelo aos processos vindouros de desmembramento de municípios, pode -se
observar que a mencionada mudança na legislação aponte em direção de um provável
obstáculo às futuras emancipações, uma vez que poderá contar com a oposição das
autoridades e cidadãos d o município de origem, que perderá receita com a diminuição
da participação no Fundo de Participação dos Municípios (FPM).
O Projeto de Lei do Senado n.98/02, no art. 13, apresenta requisitos mais
objetivos a serem verificados no Estudo de Viabilidade Municipal em relação ao
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Município a ser criado, ampliando as exigências previstas na legislaç ão estadual em
vigor.
Para mencionar alguns destes requisitos, pode-se observar que o município a
ser criado, em se tratando da região Centro-Oeste, deverá possuir uma população
igual ou superior a cinco mil habitantes. Para se ter uma idéia de possível im pacto
desta prescrição, dos 246 municípios existentes atualmente em Goiás, 100 destes, ou
seja mais de 40% dos municípios, possuem população inferior a cinco mil habitantes,
segundo dados divulgados do Censo 2010 publicados pelo IBGE 2 .
Segundo o referido artigo, como principais exemplos de outros requisitos a
serem atendidos pelo município a ser criado , observa-se que o mesmo deve: possuir
no mínimo 2.500 eleitores registrados; existência de núcleo urb ano, dotado de
infraestrutura, edificações e equipament os compatíveis; arrecadação estimada
superior à média de 10% dos municípios do Estado, considerados em ordem
decrescente os de menor população; área urbana não situada em reserva indígena, de
preservação ambiental ou pertencente à União.
Assim, com a aprovação do mencionado projeto de lei complementar que
tramita no Congresso Nacional, tornar -se-á necessária a atualização da Lei
Complementar do Estado de Goiás n. 4, de 4 de julho de 1990 , que regulamentará a
criação, incorporação, fusão e desmembramento de municípios no âmbito do Estado
de Goiás.
Destarte, observa-se que o Projeto de Lei Complementar Federal n. 416/08 que
tramita na Câmara dos Deputados constitui a princi pal perspectiva de superação da
limitação constitucional resultantes do prescrito pelo § 4º do art. 18 da Constituição
Federal, regulamentando em todo país o processo de emancipação de municípios.
4. Considerações finais
Uma vez identificado na lacuna normativa resultante do §4º do art. 18 da
Constituição Federal, proveniente da Emenda Constitucional n. 15/96, o principal
obstáculo à realização de processos de emancipação de municípios em território
2
Fonte: disponível em <<http://www.censo2010.ibge.gov.br/dados_divulgados/index.php?uf=52 >>
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nacional, nota-se a importância de regulamentação pertinente para superar o referido
entrave.
Por fim, salvo melhor juízo, diante das informaçõe s que dispomos, identifica -se
no Projeto de Lei Complementar Federal n. 416/08 que tramita na Câmara dos
Deputados a principal perspectiva de atender às prescrições constitucionais em bom
termo, promovendo a regulamentação nacional do processo de emancipaç ão de
municípios.
Segundo relatório de tramitação obtido por meio do portal eletrônico da
Câmara dos Deputados 3, o referido projeto aguarda , desde 18 de agosto de 2011 , ser
incluído na ordem do dia no Plenário da Câmara dos Deputados, apesar de haver
desde a mencionada data três requerimentos apresentados em plenário com esse
objetivo, de autoria dos Deputados Federais Chico D´Angelo (PT -RJ), Zoinho (PR-RJ) e
Romero Rodrigues (PSDB-PB).
5. Fontes de pesquisa
BREMAEKER, F. E. J. Os novos municípios: sur gimento, problemas e soluções. Revista
de Administração Municipal , v. 40, n.206, jan./mar. 1993, p.88 -99.
GOMES, G. M. & MAC DOWELL, R. B. Descentralização política, federalismo fiscal e
criação de municípios: o que é mau para o econômico nem sempre é bom para o
social. Brasília: IPEA, 2000 (Texto para discussão, n. 706).
MAGALHÃES, J. C. Emancipação político -administrativa de municípios no Brasil. In:
CARVALHO, Alexandre X. Y. et all (org.) Dinâmica dos Municípios. Brasília: IPEA, 2008.
p.13-52.
3
Fonte: Portal da Câmara dos Deputados, ace ssado em 28/02/2012, disponível em:
<<http://www.camara.gov.br/proposicoesWeb/prop_imp;jsessionid=452BE44FDF3FD9C821C05462B1908065.node
2?idProposicao=412854&ord=1&tp=reduzida >>
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Anexo
Relação de municípios goianos emancipados após 1990
n.
Cod.
IBGE
Município Criado
Lei de
Criação
1
2
3
4
5
6
7
8
9
10
11
12
13
14
15
16
17
18
19
20
21
22
23
520551
521973
520055
520145
520505
520547
520549
521205
521487
521645
521893
521377
520393
520396
520455
520929
520993
521971
522119
522220
522157
522185
521523
Cocalzinho de Goiás
Santo Antônio de Goiás
Alto Horizonte
Aparecida do Rio Doce
Castelândia
Chapadão do Céu
Cidade Ocidental
Jesúpolis
Nova Iguaçu de Goiás
Perolândia
Professor Jamil
Montividiu do Norte
Buriti de Goiás
Buritinópolis
Caldazinha
Guaraíta
Inaciolândia
Santo Antônio da Barra
Terezópolis de Goiás
Vila Boa
Uirapuru
Valparaíso de Goiás
Novo Gama
Lei n. 11.262
Lei n. 11.360
Lei n. 11.399
Lei n.11.402
Lei n. 11.400
Lei n. 11.398
Lei n. 11.403
Lei n. 11.401
Lei n. 11.406
Lei n. 11.405
Lei n. 11.404
Lei n. 11.701
Lei n. 11.702
Lei n. 11.705
Lei n. 11.699
Lei n. 11.700
Lei n. 11.708
Lei n. 11.703
Lei n. 11.704
Lei n. 11.707
Lei n. 11.706
Lei n. 12.667
Lei n. 12.680
24
520005
Abadia de Goiás
Lei n. 12.799
25
520025
Águas Lindas de Goiás
Lei n. 12.797
26
27
28
520082
520357
521805
Lei n. 12.802
Lei n. 12.800
Lei n. 12.798
29
521945
30
31
32
33
34
35
522028
522230
520485
521225
521015
520815
Amaralina
Bonópolis
Porteirão
Santa Rita do Novo
Destino
São Patrício
Vila Propício
Campo Limpo de Goiás
Lagoa Santa
Ipiranga de Goiás
Gameleira de Goiás
Lei n. 12.801
Lei n. 12.803
Lei n. 12.804
Lei n. 13.133
Lei n. 13.134
Lei n. 13.137
Lei n. 13.417
Data de
Criação
Município de Origem
3/07/1990
Corumbá de Goiás
5/12/1990
Goianira
16/01/1991
Mara Rosa
16/01/1991
Jataí
16/01/1991
Rio Verde
16/01/1991
Aporé
16/01/1991
Luziânia
16/01/1991 São Francisco de Goiás
16/01/1991
Mara Rosa
16/01/1991
Jataí
16/01/1991
Piracanjuba
29/04/1992
Trombas
29/04/1992
Mossâmades
29/04/1992
Mambai
29/04/1992
Bela Vista de Goiás
29/04/1992
Itapuranga
29/04/1992
Itumbiara
29/04/1992
Rio Verde
29/04/1992
Goianápolis
29/04/1992
Formosa
30/04/1992
Crixás
18/07/1995
Luziânia
19/07/1995
Luziânia
Aragoiânia, Goiânia,
27/12/1995
Guapo e Trindade
Santo Antônio do
27/12/1995
Descoberto
27/12/1995
Mara Rosa
27/12/1995
Porangatu
27/12/1995
Goiatuba
Barro Alto e São Luiz
27/12/1995
do Norte
27/12/1995 Carmo do Rio Verde
27/12/1995
Pirenópolis
21/07/97
Anápolis
21/07/97
Itajá
21/07/97
Ceres
28/12/98
Silvânia
Fonte:
1 – Relação dos mais novos municípios goianos (após 1990) foi retirada de MAGALHÃES, J. C.
Emancipação político-administrativa de municípios no Brasil. In: CARVALHO, Alexandre X. Y. et all (org.)
Dinâmica dos Municípios. Brasília: IPEA, 2008. p.13 -52.
2 – Leis de criação e suas respectivas datas: www.ibge.gov.br
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