Racionalização das Relações Intergovernamentais: federalismo e política pública no Brasil e
Argentina.
Ximena Simpson1
Trabalho elaborado para a apresentação no XIII Encontro da ABCP.
Gramado, 1 a 4 de agosto de 2012.
Versão Preliminar
Não citar sem a autorização da autora
INTRODUÇÃO
O objetivo do trabalho é investigar de que maneira os diferentes arranjos federativos2
resolvem os problemas de ação coletiva que são inerentes aos processos de negociação para a
produção e a implementação de políticas públicas (quase) universais e intertemporais. Desde essa
problemática mais geral, parte-se do argumento de que o conflito é inerente aos contextos federais e
que portanto, a implementação de políticas que busquem modificar o status quo ver-se-á
condicionada à capacidade das federações de gerarem mecanismos eficientes de coordenação entre
suas partes constitutivas.
Dito isto, defende-se então que é a forma como se institucionaliza a relação política entre o
governo central e as subunidades o que irá determinar a capacidade das federações de resolverem
problemas de coordenação e de alcançarem uma interação cooperativa entre os atores dos diferentes
níveis de governo. Por isso, postula-se que, para entender o funcionamento das federações e suas
implicações nas políticas públicas, é preciso analisar a maneira como se estruturam as relações
intergovernamentais (RIGs doravante).
A partir desta perspectiva, o trabalho parte, então, de três premissas centrais. São elas: 1)
Uma maior cooperação é alcançada quando se consegue estabelecer consenso em relação à
distribuição de poder entre as subunidades e o governo central, questão diretamente relacionada com
os mecanismos de geração e de distribuição da renda (federalismo fiscal) e a distribuição de poder
1
Doutora pelo IESP/UERJ.
Professora e Pesquisadora da Escuela de Política y Gobierno /UNSAM, Argentina.
Email: [email protected]
2
Para tal propósito, adotamos a definição de federalismo como organização política dividida em governos das
subunidades e em um governo central, no qual os interesses das regiões são representados no processo decisório
nacional, ao mesmo tempo em que mantêm áreas de autonomia em relação ao governo central (DUCHACEK, 1970).
Existe, portanto, um governo da federação assim como um conjunto de governos das subunidades, em que todos são
atores soberanos entre si, mas sua autonomia é partilhada (RIKER, 1969; 1975).
1
político entre as esferas de governo3; 2) No que tange à distribuição vertical de poder político, este
trabalho defende que a existência de uma burocracia com maior independência e estabilidade 4 incide
positivamente na capacidade de os atores políticos gerarem acordos de longo prazo, pois atenuam os
problemas de ação coletiva, ao incidirem nos custos de transação. O conceito de burocracia aplicado
aqui se refere à existência de uma organização administrativa direcionada à gestão e regulação de
políticas econômicas e de desenvolvimento e caracterizada pela internalização de uma cultura
tecnocrática e meritocrática5. Por último, 3) Define-se o sistema partidário como o mecanismo
central de coordenação entre os interesses das subunidades e o poder central (RIKER, 1969). É,
portanto, endógeno à dinâmica das relações intergovernamentais e elemento central na análise das
implicações do federalismo na resolução de problemas de ação coletiva.
Por sua vez, entende-se o federalismo como um bem público, cuja legitimidade reside na
conexão entre as preferências dos atores locais e as políticas do governo central através de seus
sistemas de representação. Sua sobrevivência, então, depende de sua capacidade de adaptação em
face às mudanças na estrutura de incentivos dos atores das distintas esferas de poder. Estas mudanças
se referem não só a possíveis modificações conjunturais, mas ao resultado da aprendizagem que
suscita processos repetidos de interação entre instituições e atores diversos.
Seguindo esta lógica, argumenta-se que as características do funcionamento de um Estado
federal estarão relacionadas com as modificações em seu sistema partidário, já que este é o locus
central de expressão das preferências dos atores relevantes e para onde a aprendizagem é canalizada.
No entanto, é importante ressaltar, processos de aprendizagem não previnem resultados ineficientes
ou não cooperativos. Ao contrário, podem reproduzir mecanismos perversos de interação com
resultados de soma zero.
Nesse sentido, a capacidade de racionalizar o sistema federativo será maior quando o sistema
partidário, de forma horizontal, for capaz de solucionar os problemas de ação coletiva. Porém, esta
horizontalidade, é importante aclarar, não se refere à completa nacionalização do sistema de partidos.
Ao contrário, diz respeito a interesses locais projetados na arena nacional, sem que sua identidade
seja dissolvida. Formam-se dois interesses integradores e não contraditórios: o nacional e o local.
Nessa linha de trabalho, tomam-se como objetos de estudo os casos do Brasil e da Argentina.
A escolha dos casos não é aleatória. Uma análise comparativa preliminar dos processos políticos
3
Questão diretamente relacionada aos parâmetros de autonomia e soberania dos entes de uma federação e que
corresponde, por sua vez, às variáveis fundacionais, mesmo que flexíveis, dos federalismos modernos (na acepção
rikeriana).
4
Para uma rica discussão sobre o termo e sua aplicação ao caso brasileiro, ver a tese de doutorado de Gilda Figueiredo
Portugal Gouvêa (1994) e o Ex-Leviatã Brasileiro de Wanderley Guilherme dos Santos (2006).
5
Contudo, adverte-se que essa concepção não presume a inexistência de conflitos ou de práticas discricionais ou
clientelistas.
2
desses dois países demonstra que constituem exemplos paradigmáticos e, pode-se dizer, até mesmo
contrafactuais.
As instituições brasileiras, amplamente assinaladas como fragmentárias (ABRÚCIO, 1997;
MAINWARING, 1999; AMES, 2003; SAMUELS, 2003; entre outros) devido ao amplo multipartidarismo,
aos elevados índices de fragmentação legislativa e ao efeito personalizante do sistema eleitoral de
representação proporcional de lista aberta, alcançaram, ao longo do tempo, índices superiores de
cooperação entre as instâncias governativas em comparação às da Argentina.
Quanto ao caso argentino, este é classificado por vários autores como partidariamente
disciplinado, e com baixa dispersão de poder, ambas as características reforçadas pela adoção do
sistema de representação proporcional de lista fechada (GARMAN, HAGGARD & WILLIS, 2001;
WIBBELS, 2005, entre outros). Porém, as relações intergovernamentais nesse país têm mostrado
maior dificuldade em alcançar acordos intertemporais.
No que se refere a ambos os países, a análise de sua dinâmica política não pode deixar de
levar em conta três fatores contextuais que reforçam a perspectiva comparativa deste trabalho. Em
primeiro lugar, estamos diante de instituições democráticas com relativamente pouco tempo de vida
e com passados autoritários coincidentes. Em segundo lugar, os dois países têm sofrido recorrentes
crises econômicas durante as décadas de 1980 e 1990; e, por último, essas nações contam com
estruturas federais amplamente descentralizadas e com Executivos que apresentam forte poder de
agenda (mesmo que haja diferenças importantes em relação às dimensões de suas prerrogativas).
Desse modo, as diferenças nos resultados das dinâmicas políticas nos dois países sugerem
que as características da divisão institucional de poder – inerente ao federalismo – são insuficientes
para definir o potencial de governabilidade e gerenciamento da agenda de políticas públicas.
A partir desta discussão, o artigo estrutura-se da seguinte forma: a próxima seção analisa os
processos de reforma fiscal levados a cabo em ambos os países durante a década de 1990 e começo
do ano 2000. A escolha das políticas focalizadas se justifica por três razões: a primeira, diz respeito
ao fato de essas políticas terem como objetivo central a modificação da estrutura de incentivos dos
atores intergovernamentais no que tange ao seu comportamento fiscal; a segunda razão é por estas
políticas suporem benefícios dispersos a longo prazo e custos concentrados imediatos, questão que
torna o processo de negociação muito mais problemático; e, por último, por consistirem em duas
políticas paradigmáticas, pois ambas, mesmo partindo de conjunturas aparentemente similares,
alcançaram, por um lado, resultados substancialmente diferentes, ao ponto de considerá-los casos
contrafactuais e, por outro, como veremos, porque estes resultados enfatizaram uma tendência que
vêm delineando a dinâmica das relações intergovernamentais em ambos os países.
3
A terceira seção enfoca as transformações ocorridas nos sistemas partidários no Brasil e na
Argentina durante as últimas duas décadas do século XX e começo do XXI e seu impacto no
processo decisório no âmbito federal. A quarta parte consiste na análise empírica das hipóteses a
cima propostas e dos principais postulados levantados nas seções 3 e 4. Na última seção apresentamse as conclusões.
2. A POLÍTICA FISCAL NO BRASIL E NA ARGENTINA
Esta seção examina as diferenças observadas nos graus de cooperação intergovernamental
existentes nos processos de negociação que visam à implementação de políticas de responsabilidade
fiscal no Brasil e na Argentina6. Enfatiza o comportamento das subunidades em relação às tentativas,
por parte do governo central, de colocar em prática as políticas de estabilização econômica.
Este enfoque se justifica pela característica difusa que adquirem políticas de responsabilidade
fiscal em países federais, já que sua eficiência depende diretamente do comprometimento de todos os
entes de governo que conformam a federação. Caso contrário, a irresponsabilidade de uma
subunidade pode provocar uma externalidade negativa, a qual, no curto prazo, contamina o resultado
fiscal da nação como um todo. Por isso, este tipo de política exige claramente um ente coordenador,
que, dada sua posição privilegiada (e razão de ser), recai sobre o governo central.
Parte-se do suposto, então, de que a eficiência desse tipo de política depende do resultado de
negociações entre as subunidades e o poder central, o que se traduz, na linguagem da Teoria dos
Jogos, em determinado ponto de equilíbrio. As características desses equilíbrios e sua capacidade de
adaptar-se às mudanças de conjuntura ao longo do tempo podem favorecer processos mais
cooperativos, não cooperativos ou não alterar o tipo de interação existente7. Os graus de cooperação,
portanto, estão relacionados aos níveis de institucionalização das relações intergovernamentais 8.
No que tange ao federalismo fiscal, diversos trabalhos têm demonstrado que um forte
desequilíbrio fiscal vertical ou, em outras palavras, a alta dependência econômica das subunidades
6
A responsabilidade fiscal se refere à aplicação de regras fiscais, ou seja, a restrições permanentes em relação ao déficit
fiscal, ao estoque permitido de dívida pública ou sobre outros indicadores globais de conduta fiscal. Em geral, essas
regras – que podem ser implementadas através de diferentes graus de formalidade institucional – estão acompanhadas por
critérios de transparência e de um marco orçamentário plurianual consistente.
7
Sobre este aspecto em particular, ver o trabalho de FALLETTI (2005). Em análise comparativa sobre os processos de
descentralização na Colômbia, no Brasil, no México e na Argentina, a autora demonstra que as relações
intergovernamentais na Argentina, em termos de distribuição de poder entre os atores pivotais, não têm sofrido
alterações, apesar das mudanças de conjuntura e dos processos de descentralização.
8
Utiliza-se a definição do conceito de institucionalização das relações intergovernamentais proposta por MORA (2002).
Segundo a autora, este diz respeito à adoção de regras claras que sirvam de parâmetros para o jogo político e assume que,
como se trata de relações políticas, a institucionalização não pressupõe a assepsia, ou melhor, as interferências na
interação entre os atores. Essas regras, por sua vez, serão responsáveis pela flexibilidade necessária para dotar o processo
político de maior credibilidade, pois, além de delimitarem o espaço das crises e as circunscreverem aos conflitos
intrínsecos à Federação, conferem estabilidade suficiente ao sistema para que a instabilidade inerente ao processo político
não cause maiores danos.
4
em relação às transferências do governo central, associado a frágeis instrumentos de controle fiscal
por parte das autoridades centrais, tende a incentivar comportamentos não cooperativos,
principalmente em relação às políticas de estabilização fiscal (JONES, SANGUINETTI & TOMMASI,
2000; REMMER & WIBBLES, 2000; WIBBELS, 2005; RODDEN, 2006; ENTRE OUTROS).
Nesse mesmo sentido, RODDEN (2006) chama a atenção para o dilema institucional
provocado pela concepção, entre os atores subnacionais, de que a receita pública faz parte de um
“poço comum” (common pool). Isto ocorre quando o governo central é responsável em grande parte
pelo financiamento dos governos subnacionais e este incorre, então, em obrigações morais, políticas
e práticas que dificultam impor limites às subunidades. Por isso afirma-se que gerar
comprometimento fiscal em um país federal torna-se mais difícil quando o desequilíbrio vertical é
mais notável.
Por sua vez, a questão do controle do endividamento apresenta-se como não trivial. O
processo de endividamento explicita tanto o limite entre a autonomia dos governos subnacionais e a
soberania da Federação, quanto suas contradições. Desde essa perspectiva, este trabalho defende que
a existência ou não de uma burocracia independente e estável incide positivamente na capacidade de
os atores políticos gerarem acordos de longo prazo, pois atenuam os problemas de ação coletiva, ao
diminuírem os custos de transação.
Com base nessas considerações, observa-se que a situação de desequilíbrio fiscal vivida pelo
Brasil e pela Argentina durante as décadas de 1980 e 1990, que levou os governos a buscarem
soluções mediante a tentativa de reforma das instituições responsáveis pela redistribuição da receita
pública e a reformularem a relação entre a União e as subunidades, teve resultados
significativamente diversos: enquanto o caso argentino se caracterizou pelo fracasso reiterado no
tocante à reforma para a consecução de um regime sólido de coleta e de distribuição dos recursos
tributários, o Brasil, no ano 2000, conseguiu aprovar e sancionar a Lei de Responsabilidade Fiscal,
cujo objetivo era a normatização das finanças públicas nos três níveis de governo.
Enquanto o Brasil parece mostrar um processo de aprendizagem institucional, evidenciado
pelo maior consenso a respeito de certos parâmetros de distribuição de autoridade entre os governos,
as relações intergovernamentais na Argentina representam uma fonte de conflitos tão acirrada, que
impedem a implementação não só de uma reforma fiscal mais ampla, como de políticas públicas de
longo prazo.
Com o objetivo de verificar esta afirmação, a seção seguinte estuda os países separadamente.
5
Brasil
Transição Democrática: a nova Carta Magna e o federalismo predatório
O contexto brasileiro da década de 1980 se caracterizou pelo início de profundas
transformações para a federação, oriundas tanto do compromisso assumido com a redemocratização
como do novo paradigma econômico. Nesse período, estados e municípios adquiriram o poder de
participar mais ativa e diretamente do processo decisório nacional como consequência do processo
de descentralização ocorrido principalmente a partir do II Plano Nacional de Desenvolvimento (II
PND/1975-1979)9. Esse aumento da autonomia representou um acréscimo na demanda por maior
quantidade de recursos públicos disponíveis, assim como do peso político estadual no processo
decisório.
A eleição direta para governadores, realizada em 1982, permitiu que, com o respaldo das
urnas, os estados passassem a requerer maior descentralização fiscal. Os estados mais desenvolvidos
exigiam a descentralização do poder de tributar, o que lhes permitiria explorar mais intensamente
suas bases de tributação. Porém, lançando mão de sua maioria parlamentar sedimentada no período
militar, os estados menos desenvolvidos conseguiram aprovar uma descentralização baseada na
ampliação das transferências fiscais já existentes. Contudo, o aumento de autonomia pela via da
descentralização não foi paralelo à transferência de responsabilidade aos estados.
A aprovação da Emenda Passos Porto em 198310, consolidada na Constituição de 1988, fez
do Brasil o país em desenvolvimento com maior grau de descentralização fiscal11. Os estados e
municípios conquistaram maiores benefícios tributários com o aumento dos repasses do governo
federal e com a ampliação de sua participação impositiva.
9
O II PND foi uma resposta à crise econômica decorrente do primeiro choque do petróleo no fim do chamado "milagre
econômico brasileiro", período de seis anos consecutivos com taxas de crescimento superiores a 10% ao ano. Foi o
último grande plano econômico do ciclo desenvolvimentista e, provavelmente, o mais amplo programa de intervenção
estatal na economia do país. O plano firmou-se politicamente graças ao capital financeiro nacional e às oligarquias
tradicionais. Entretanto, apesar dos investimentos feitos, a dívida externa do Brasil aumentou de maneira considerável no
período de vigência do Plano. O II PND se propôs a realizar na economia brasileira um ajuste estrutural, que tem o
objetivo de reorganizar as bases da economia, enquanto os ajustes conjunturais se referem a medidas de regulação da
economia ou de gestão da política econômica no curto prazo (através da utilização de instrumentos, tais como taxa de
câmbio, taxa básica de juros, regras para exportação e importação, tributação etc.). O plano conseguiu êxito parcial, uma
vez que, pela primeira vez na história, o Brasil conseguiu dominar todo o ciclo produtivo industrial. Contudo, essa
industrialização ocorreu a preço alto, pois fez a dívida externa explodir, o que resultou na moratória do final de 1982.
10
EC: 1/12/83 (PEC 22/83) Autor: Paulo Lustosa – Relator: Passos Porto.
11
Indicadores dos níveis de descentralização de impostos no Brasil, medidos pelos índices de participação dos governos
subnacionais no total da receita e do gasto, somados à autonomia das subunidades na coleta de impostos e na elaboração
de seu orçamento, colocam o Brasil em posição similar às das federações mais desenvolvidas; entre os países em
desenvolvimento é, de longe, o mais descentralizado em termos de autonomia. O Brasil se aproxima de países como
Canadá, Austrália, Alemanha e Estados Unidos e ultrapassa aqueles Estados unitários que baseiam suas administrações
em estratégias de descentralização, como é o caso da França e da Inglaterra (SERRA & AFONSO, 2007).
6
No caso dos municípios, isto se deveu ao seu reconhecimento como membros da federação
em posição de igualdade com os estados no que concernia a direitos e deveres. Assim, o aumento
desordenado do número de municípios – de quatro mil, em 1983, para mais de cinco mil, em 1997 –
foi incentivado pela garantia de transferências federais à região 12. Com a proliferação de municípios,
os prefeitos angariaram maior poder de barganha e fortaleceram seu peso político no processo
decisório. De acordo com ABRÚCIO (2005), o resultado do processo de descentralização foi o
federalismo “compartimentalizado”, no qual cada nível de governo procurava encontrar o seu papel
específico e não havia incentivos para o compartilhamento de tarefas e para a atuação consociada.
As esferas subnacionais transferiam para o governo federal o ônus da crise fiscal. De acordo
com GONZAGA JR. (1995), a crise geral de financiamento se exacerbou ainda mais como decorrência
do padrão de ajustamento do início dos anos de 1980: a necessidade de manter um mínimo de
articulação no Congresso Nacional e as alianças políticas que garantiram a sustentação de SARNEY
(1985 – 1990) no governo, acabaram tendo cunho regionalista. As discussões no interior das duas
casas legislativas federais tinham as demandas estaduais por financiamento como elemento
norteador, acarretando a sobreposição de critérios políticos no tratamento da crise financeira dos
governos estaduais.
Durante os primeiros dez anos da Nova República (1985-1995), os governos aproveitaram o
momento de crise vivido pelo Estado Nacional e pela Presidência da República para obter benefícios
fiscais e financeiros que significavam, a médio e a longo prazo, um agravamento do desequilíbrio
fiscal e financeiro do setor público como um todo (ABRÚCIO & FERREIRA DA COSTA, 1998).
Com o aparente fortalecimento do Congresso Nacional frente ao Executivo Federal, os
estados aumentaram seu poder ante a União: os governos estaduais conseguiram se articular para
formar coalizões de veto às mudanças que modificassem a estrutura de distribuição de recursos e de
encargos dentro da Federação, criando dificuldades ao prosseguimento da reforma de Estado em
várias áreas. Ao conquistar mais poder, os estados puderam adotar uma postura mais independente
diante do governo federal.
Ao longo dos anos de 1990, o novo federalismo fiscal – resultante da Nova Carta de 1988 –
impôs severas dificuldades à política de estabilização no Brasil. Os esforços de austeridade do
governo central foram parcialmente cancelados pelos gastos excessivos dos governos subnacionais.
A busca do ajuste fiscal permanente do setor público foi igualmente limitada pela obrigação do
12
De acordo com estudo do Instituto de Estudos para o Desenvolvimento Industrial (IEDI, 2006), estima-se que o “custo
político” dos municípios, ou seja, o montante de gasto mínimo correspondente ao funcionamento de um ente municipal
federalizado é de dez bilhões de reais (0,6% do PIB). É importante ressaltar, contudo, que, a partir da EC nº 15, de
dezembro de 1996, apesar de ser genérica e de depender da aprovação de Lei Complementar, conseguiu-se deter o
crescimento descontrolado do número de municípios: entre 1997 e 2005 somente foram criados cinquenta e sete.
7
governo central em transferir aos governos subnacionais grande proporção da receita advinda do
Imposto de Renda e do Imposto sobre Produtos Industrializados, sabendo, de antemão, que qualquer
transferência seria imediatamente gasta. Essa vinculação reduziu, por um lado, a efetividade do
esforço de ajuste fiscal e, por outro, a qualidade do sistema tributário (GIAMBIAGI & RIGOLON, 1990).
A conjuntura de crise culminou, assim, com o colapso das finanças públicas estaduais no
começo da década de 1990. Basicamente, cinco fatores contribuíram para isso. Um, com validade
para todos os estados, foi a recessão iniciada no governo Collor (1990-1992). Outro se refere ao
engessamento do orçamento público estadual, resultado, sobretudo, do crescimento exorbitante da
folha salarial do funcionalismo, o que impedia a realização de investimentos de maior impacto por
parte dos governos estaduais. Um terceiro fator diz respeito à paralisação dos investimentos federais
nos estados a partir da segunda metade da década de 1980.
Para piorar a situação, secaram as fontes de financiamento internacionais ou nacionais,
caracterizando um quarto fator propulsor da crise das finanças estaduais. Por fim, um fator que
obrigou os governos estaduais a reverem suas estratégias de atuação no campo econômico: trata-se
da saída de empresas de seus estados de origem, motivada por incentivos fiscais de outros estados.
Tal quadro somente pôde ser estabelecido porque os investimentos públicos federais do II
PND – em especial, na área de infraestrutura – tinham beneficiado, em termos da distribuição de
riqueza, um conjunto considerável de estados periféricos, os quais anteriormente não poderiam
competir em igualdade de condições com as unidades estaduais mais ricas. A partir da
implementação de condições mínimas, esses estados periféricos passaram a poder competir pela
atração de novos recursos do setor privado (ABRÚCIO & FERREIRA DA COSTA, 1998).
Começava aí a chamada guerra fiscal entre os estados. Essa competição ocorre mediante a
manipulação dos respectivos Imposto sobre Circulação de Mercadorias e Serviços (ICMS)13 e por
meio da concessão de benefícios disfarçados na forma de empréstimos subsidiados e, até, de
participações acionárias. O principal efeito dessa “guerra” foi a redução da receita estadual
efetivamente disponível, como um todo, e o aumento das pressões fiscais dessas esferas de governo
sobre a União (CAVALCANTI & PRADO, 2000).
13
Regulamentado pela Lei Complementar 87/1996, a chamada "Lei Kandir", o ICMS é um imposto que cada Estado e o
Distrito Federal podem instituir por determinação da Constituição Federal de 1988. O imposto também incide sobre
serviços de transporte interestadual e intermunicipal, de comunicações, de energia elétrica, de entrada de mercadorias
importadas e naqueles serviços prestados no exterior. Cada Estado possui autonomia para estabelecer as próprias regras
de cobrança do imposto, respeitando as regras previstas na Lei. Esse imposto pode ser seletivo. Na maior parte dos casos,
o ICMS, que é embutido no preço, corresponde ao percentual de 18%. Entretanto, para certos alimentos básicos, como
arroz e feijão, o ICMS cobrado é de 7%. Já no caso de produtos considerados supérfluos, como, por exemplo, cigarros,
cosméticos e perfumes, cobra-se o percentual de 25%. O ICMS é imposto não cumulativo, compensando-se o valor
devido em cada operação ou prestação com o montante cobrado anteriormente.
8
Outro ponto a ser destacado é o da política de rolagem das dívidas pelos estados desde os
anos de 1980. Tal política consistiu na transferência do ônus da crise fiscal para o governo federal
por parte das esferas subnacionais, ônus decorrente também da relação dos estados com seus bancos
estaduais. Esse processo funcionava da seguinte forma: como resultado da reforma tributária de
196614, os estados foram autorizados a contrair empréstimos junto a seus bancos comerciais, dos
quais eram sócios majoritários.
A partir de então, os estados usaram seus bancos como uma das principais fontes de recursos,
em geral, tomando empréstimos, que não eram pagos, e, mais do que isso, recorrendo a subsídios que
os próprios bancos não disponibilizavam, o que obrigava o Banco Central a cobrir o déficit, lançando
mais moeda no mercado e gerando mais inflação e aumento exponencial das dívidas estaduais. Tal
situação fez com que os estados passassem a dever a seus bancos estaduais US$ 22,8 bilhões, dos
quais US$ 18 bilhões pertenciam ao estado de São Paulo.
Desse contexto de insolvência resultou que o governo federal passou a sofrer constantes
pressões direcionadas à suspensão do pagamento das dívidas estaduais por parte dos governos,
levando-o a sancionar um programa de ajuste em agosto de 1996. Este previa, dentre outras medidas,
a privatização dos bancos estaduais com financiamento de 100% ou de 50% do custo do saneamento
financeiro do banco, caso o estado decidisse permanecer com o controle acionário. A utilização dos
recursos obtidos com a privatização para pagar empréstimos feitos junto ao governo federal foi
tomada como garantia do pagamento das receitas do estado e sua quota no Fundo de Participação dos
Estados (FPE)15 16.
14
Em linhas gerais, de acordo com VIOL (2000), a reforma de 1966 criou um sistema tributário sistematizado, com
menores distorções e ineficiências se comparado com o modelo de tributação anterior, que fora definido na Constituição
de 1946. Isso se deveu ao fato de os tributaristas responsáveis pela reforma de 1966 terem colocado em primeiro plano o
fator econômico, ou seja, a tributação brasileira passou realmente a incidir sobre bases econômicas, abandonando a
prática de tributar meras definições jurídicas. As principais modificações introduzidas pela reforma foram: 1) a criação
do Imposto sobre Produtos Industrializados (IPI) em substituição ao antigo Imposto sobre o Consumo (IC), ambos de
competência da União; 2) a criação do Imposto sobre Circulação de Mercadorias (ICM) em substituição ao antigo
Imposto sobre Vendas e Consignações (IVC), ambos de competência estadual; 3) a criação do Imposto sobre Serviços
(ISS) sob competência municipal; 4) a transferência do Imposto de Exportação para a União, antes administrado pelos
Estados, e do Imposto Territorial Rural, anteriormente sob competência municipal. Assim, é fácil constatar que não
houve significativas alterações na estrutura do sistema tributário brasileiro após a reforma de 1966, pois os impostos
anteriormente elencados continuam sendo, conjuntamente com o Imposto de Renda (instituído, no Brasil, sob
competência federal, desde 1922), a base do sistema atual.
15
O Fundo de Participação dos Estados (FPE) e o Fundo de Participação dos Municípios (FPM) são modalidades de
transferências constitucionais de recursos financeiros da União para Estados, Distrito Federal e Municípios, previstos na
Constituição Federal no art. 159, inciso I, alínea “a” e “b”. O FPE é constituído de 21,5% da arrecadação líquida
(arrecadação bruta deduzida de restituições e incentivos fiscais) do Imposto sobre a Renda e Proventos de Qualquer
Natureza (IR) e do Imposto sobre Produtos Industrializados (IPI). Já o Fundo de Participação dos Municípios (FPM) é
constituído de 22,5% da arrecadação líquida (arrecadação bruta deduzida de restituições e incentivos fiscais) do IR e do
IPI.
16
A Constituição de 1988 previa um sistema de transferências intergovernamentais fundamentado por critérios
compensatórios ou em acordo com a lógica de repartição. As disparidades regionais no Brasil exigiam um mecanismo
9
Paradoxalmente, a grave crise fiscal que atingiu os estados e provocou a limitação de suas
margens de manobra, proporcionou incentivos para que os governos subnacionais aceitassem
mudanças nos mecanismos que regulam as relações intergovernamentais (ABRÚCIO & FERREIRA
COSTA, 1998). O passo principal foram os acordos de refinanciamento patrocinados pelas leis
7.977/89; 8.727/9317 e consolidadas na Lei 9.496/97, os quais podem ser entendidos como parte de
um processo de consolidação das dívidas estaduais e um passo em direção à maior
institucionalização das relações federativas.
O Programa de Apoio à Reestruturação e ao Ajuste Fiscal dos Estados teve início em 1995,
com o chamado Voto 162 do Conselho Monetário Nacional (CNM), que instituía para os estados três
linhas de crédito destinadas pela Caixa Econômica Federal (CEF), buscando, assim, solucionar os
problemas de ordem estrutural nas administrações públicas estaduais.
O voto 162/95 foi o marco do processo de ajuste fiscal dos estados brasileiros. Pela primeira
vez na história do endividamento das subunidades, a possibilidade de obtenção de novos
financiamentos pelo Governo Federal passou a depender de compromissos de ajuste fiscal e
financeiro assumidos pelos estados, sob o acompanhamento da Secretaria do Tesouro Nacional
(STN). Consistiu em uma tentativa de interromper o processo cíclico de refinanciamento de dívidas,
proporcionando aos governos estaduais uma oportunidade de equilibrar suas contas a partir da busca
por programas de desenvolvimento autossustentável.
Entretanto, no final de 1996, já estava evidente que o socorro financeiro que se oferecia era
limitado, não se criando condições plenas para o ajuste fiscal dos estados. Assim, estes voltaram a
negociar na União uma solução para o problema das dívidas já refinanciadas e para aquelas não
abrangidas pelos refinanciamentos anteriores, principalmente a dívida mobiliária.
Uma nova rodada de negociações teve início a partir da assinatura dos Protocolos de Acordos
entre o Governo Federal e os Estados, os quais previam amplo programa de refinanciamento de
longo prazo das dívidas estaduais.
para contrabalançar, em alguma medida, as limitações impostas pela base de tributação aos governos estaduais. Como
contrapartida ao ICMS, então, o FPE é alocado, obedecendo a determinados critérios, como o inverso do PBI per capita.
O Fundo de Participação é formado por 44% da receita do Imposto de Renda e do IPI e distribuído entre estados (21,5%)
e municípios (22,5%).
17
Ao longo do ano de 1993 foram negociadas e refinanciadas as dívidas contratuais internas de responsabilidade das
administrações direta e indireta dos estados, contratadas até 30 de setembro de 1991 junto aos órgãos e entidades
controlados direta ou indiretamente pela União, nos termos da Lei nº 8.727, de 05 de novembro de 1993. Esse
refinanciamento, tido como terceira e última renegociação de obrigações dos estados junto à União anteriormente
ocorreram reestruturações de dívidas de origem externa e interna ao amparo das Leis nos 7.614, de 10 de julho de 1987, e
7.976, de 27 de dezembro de 1989 mereceu a adesão da maioria dos devedores, proporcionando o reescalonamento de
obrigações no valor equivalente a R$ 33,4 bilhões, posição em 31 de outubro de 1995, o que permitiu a regularização de
grande
parte
do
contencioso
existente
entre
os
devedores
e
a
União.
Disponível
em:
<http://www.fazenda.gov.br/portugues/orgaos/cmn/cmnvoto.asp>.
10
Com a edição da Lei n° 9.496 em setembro de 1997, a União ficou autorizada a assumir a
dívida pública mobiliária dos Estados e do Distrito Federal, além de outras dívidas permitidas pelo
Senado Federal, dentre elas aquelas assumidas a partir do Voto 162/95. Ganhou força, a partir de
então, a busca pelo desenvolvimento autossustentável através do Programa de Reestruturação e de
Ajuste Fiscal. A próxima seção centra-se nesse processo.
Ponto de Inflexão? Da Renegociação das Dívidas Estaduais à implementação da LRF
Ao longo da década de 1990 constatou-se que as negociações individuais continuaram a
alcançar a totalidade dos estados em 1997, embora nem todos tenham aderido ao sistema de
refinanciamento de suas dívidas em um primeiro momento. O Programa de Refinanciamento tinha
como base um arcabouço geral estruturado em quatro pontos:
•
quitação de dívidas via privatizações das estatais;
•
cumprimento de cláusulas mais rígidas de desempenho fiscal;
•
penalidades bem definidas àqueles que não cumprissem regularmente os pagamentos;
•
assunção pela União, através de títulos públicos federais, de dívida que dificilmente
seria refinanciada e pagaria preços muito altos no mercado.
A preocupação da União em assegurar o ajustamento fiscal das unidades da federação e de
impedir a ocorrência de novos desajustes futuros – suscitados pela utilização de bancos estaduais e
das concessionárias de energia elétrica bem como pela realização de operações de crédito – decorria
do receio de inviabilizar o pagamento das prestações do refinanciamento. Desse modo, buscava-se
evitar que a restrição orçamentária imposta às unidades da federação fosse flexibilizada, de modo a
resguardar a capacidade de pagamento.
A absorção de uma dívida superior a 13% do PIB (dívida subnacional renegociável) implicou
um ônus significativo para a União e tornou concretas as consequências do arranjo federativo em
vigência. O potencial de desgaste decorrente das relações intergovernamentais e suas implicações
sobre a estabilidade macroeconômica estavam explicitados (MORA & GIAMBIAGI, 2007).
O sucesso do Programa de Reestruturação Fiscal e Financeira18 dependia da capacidade de
efetiva revisão das relações federativas e da imposição de limites aos governos estaduais. Era
18
O Programa de Ajuste Fiscal, assinado pelos governadores dos vinte e cinco Estados que refinanciaram suas dívidas
(Amapá e Tocantins não o fizeram), apresenta metas anuais para um triênio, considerando a evolução das finanças
estaduais, os indicadores macroeconômicos para o novo período e a política fiscal adotada pelos governos estaduais. A
cada ano é avaliado o cumprimento das metas e compromissos do exercício anterior. Também anualmente poderá ser
realizada a atualização de metas para novo triênio. Estes procedimentos deverão ser observados enquanto o contrato de
refinanciamento perdurar. As propostas de metas fiscais apresentadas pelos Estados e Distrito Federal são avaliadas pelo
Ministério da Fazenda, que manifesta sua concordância de acordo com metodologias de análise técnica, de
responsabilidade da Secretaria do Tesouro Nacional, as quais buscam preservar a solvência do ente federado, em
particular com relação à sua capacidade de honrar os compromissos assumidos contratualmente. Ao longo da existência
dos Programas de Ajuste Fiscal, por conta da adoção de postura consistente com a manutenção do equilíbrio fiscal e com
11
necessário inverter o papel desempenhado pelos governos subnacionais, forçando-os a gerar
superávit primário em níveis condizentes com o pagamento das prestações do refinanciamento junto
à União e a contribuir para o esforço fiscal do setor público consolidado. A geração compulsória
desses superávits primários é garantida legalmente por dispositivo constitucional, que permite à
União, e apenas a ela, não só reter as transferências constitucionais a estados inadimplentes, como
acessar as contas recolhedoras dos tributos próprios.
Vislumbrava-se, portanto, a implementação de um abrangente ajuste fiscal para obter um
resultado primário condizente com o acordado nos contratos de refinanciamento. Como nessa época
a Receita Líquida Real (RLR)19 beirava os 7% do PIB, a proposta do Governo de um limite de 13%
da RLR para o pagamento das dívidas dos estados, indicavam no médio prazo uma contribuição dos
governos estaduais para o esforço fiscal do setor público consolidado na ordem de 1,0% do PIB.
Como consequência, a partir de 1999 verificou-se maior responsabilidade dos estados em
relação aos seus gastos públicos, o que gerou melhora fiscal primária de 0,11% do PIB entre 1998 e
1999 e de 0,50% do PIB no ano 2000.
No ano 2000 foi sancionada a Lei de Responsabilidade Fiscal com o objetivo de
normatização das finanças públicas nos três níveis de governo e de evitar a emergência de novos
desequilíbrios fiscal-financeiros nas esferas subnacionais. Para tanto, entre outras medidas, proibiu o
refinanciamento pela União de dívidas subnacionais como estratégia de controle ao endividamento e,
mediante a Lei Complementar 101 (LRF), desviou do Senado a prerrogativa sobre as decisões de
a estabilidade macroeconômica, os resultados alcançados pelos Estados foram significativos, em especial na redução do
endividamento estadual. Ademais, as revisões dos programas se coadunam com o entendimento do Governo Federal de
que deve haver compartilhamento dos benefícios da estabilidade econômica entre os entes que se esforçaram e mantém
situação
fiscal
equilibrada.
Disponível
em:
<http://www.tesouro.fazenda.gov.br/estados_municipios/programa_ajuste_fiscal.asp>.
19
A Receita Líquida Real (RLR) é utilizada para apurar o limite de pagamento da dívida de Estados e Municípios
renegociada com o Tesouro Nacional e para a relação Dívida Financeira / Receita Líquida Real. É também parâmetro dos
Programas de Reestruturação e Ajuste Fiscal de Estados. O conceito de RLR encontra-se na Lei nº 9.496/97 (disponível
em <http://www2.camara.gov.br/legin/fed/lei/1997/lei-9496-11-setembro-1997-365395-publicacaooriginal-1-pl.html>)
em seu Artigo 2º, Parágrafo Único, assim transcrito: RLR é a receita realizada nos doze meses anteriores ao mês
imediatamente anterior àquele em que se estiver apurando, excluídas as receitas provenientes de operações de crédito, de
alienação de bens, de transferências voluntárias ou de doações recebidas com o fim específico de atender despesas de
capital e, no caso dos Estados, as transferências aos Municípios, por participações constitucionais e legais. A Lei nº
10.195/01 determinou que o cálculo da RLR exclua da receita realizada as deduções tratadas na Lei nº 9.424/96 (que
dispõe sobre o Fundo de Manutenção e Desenvolvimento do Ensino fundamental e de Valorização do Magistério –
FUNDEF). No que se refere aos Municípios, o conceito de RLR está definido na Medida Provisória nº 2.185/01
(Instrumento Legal referente ao refinanciamento das dívidas dos Municípios). A RLR é apurada a partir dos dados de
balancetes enviados pelos Estados e Municípios e obtida pela dedução dos valores permitidos pelos contratos das receitas
orçamentárias. Os valores são calculados e divulgados mensalmente por meio de portaria da Secretaria do Tesouro
Nacional.
12
gasto estadual, o que visava eliminar o componente político do processo decisório em torno ao
endividamento20.
Vale lembrar também, a propósito, que a Lei de Responsabilidade Fiscal tem sua origem na
Lei Camata (Lei Complementar nº. 82), a qual propôs normas rígidas e mecanismos de controle dos
gastos permanentes. Estes gastos são os que passam de um exercício fiscal para o outro,
principalmente aqueles relacionados à contratação de pessoal. A Lei de Responsabilidade Fiscal não
altera o limite imposto pela Lei Camata, que é de 60% da receita corrente líquida para os Estados e
de 50% para o Governo Federal.
O total de recursos envolvidos nesse processo atingiu a cifra astronômica de R$ 103 bilhões
(incluindo os recursos necessários ao saneamento, privatização ou extinção de bancos estaduais), que
foram incorporados ao estoque da dívida do Governo Federal. A partir do artigo 35 da LRF, a prática
de refinanciamento, ou mesmo a postergação de dívidas contratadas por entes públicos, ficou
efetivamente vedada. Além disso, com a publicação da LRF, a busca pelo ajuste fiscal nas contas
públicas tornou-se obrigatória em todo o território nacional.
Portanto, observando as metas fiscais desde 1995 (a partir da edição do supracitado Voto
162), vê-se que os governos estaduais em 2000 estavam melhor preparados para o cumprimento das
regras determinadas a partir da Lei de Responsabilidade Fiscal.
Um ponto importante destacado por AFONSO (2010) é o tratamento que a LRF recebeu no
Legislativo. A Câmara dos Deputados, embora tenha preservado todos os princípios propostos pelo
Executivo, promoveu expressivas mudanças na estruturação da lei e em sua técnica redacional, assim
como incluiu importantes alterações, que acentuaram ainda mais a austeridade fiscal do projeto e
sobre o Banco Central (separando as políticas fiscais e monetárias). O autor ainda sugere que o fato
de a comissão especial da Câmara dos Deputados ter alterado muitos dispositivos do projeto do
Executivo (com a concordância deste último), aumentou a adesão política dos parlamentares.
À parte, vale registrar como a questão federativa apareceu no processo legislativo da LRF.
Claro está que a autonomia foi um dos princípios mais reclamados pelos parlamentares que se
opuseram ao projeto. No entanto, AFONSO aponta para uma contradição, em termos partidários, entre
as posições favoráveis ao projeto por parte de prefeitos e governadores vinculados à oposição, e as
resistências e os votos negativos dos parlamentares dos mesmos partidos (que, no final, votaram em
20
Em 1998, o controle ao endividamento passou a respeitar a Resolução 78/98, vigente até a promulgação da Lei
Complementar no 101. Atualmente, o controle do endividamento não é mais da alçada do Senado Federal. A nova lei
estabelece limites ao endividamento do setor público através das Resoluções 40/01 e 43/01. Por sua vez, o equilíbrio
intertemporal das finanças públicas proposto no artigo 30 da Lei de Responsabilidade Fiscal é um mecanismo de controle
ao endividamento sustentável no tempo para as três esferas de governo. Para mais detalhes ver:
<http://www.planejamento.gov.br/secretarias/upload/Legislacao/Resolucao/010000_resol_43.pdf.>
13
bloco contra, nas duas Casas). Fato que denota a legitimidade, em termos federativos, que alcança a
Lei Fiscal.
Logo, a Lei de Responsabilidade Fiscal reforçou a autonomia dos governos subnacionais ao
contribuir para a institucionalização das relações federais, fortalecendo suas contas públicas, aspecto
que ilustra o crescimento da economia estadual de forma agregada. Esse aumento, que é mais
contundente nos anos posteriores à implementação da Lei, pode ser visualizado no Gráfico 1, a
seguir.
Gráfico 1. Receitas Estaduais (1998 – 2009)
Fonte: STN.
É pertinente indicar que a implementação da LRF não significou perda de soberania fiscal e
administrativa por parte dos estados, pois, além de incorporar regras específicas para cada órgão
governamental, o que preservava a independência entre os poderes, também abarcou o governo
federal, dando tratamento igual a todos os entes federados.
Nesse sentido, o processo de ordenamento fiscal que culminou com a aplicação da LRF nos
três níveis de governo e em todos os milhares de entes da federação brasileira, significou bem mais
do que a implementação de uma política econômica. Teve o alcance de mudança na cultura em
relação à gestão econômica e à coordenação federal.
O que se procurou destacar nesta seção não foi a eficiência econômica da trajetória fiscal
relativa às RIGs no Brasil ou à competência técnica da LRF; buscou-se chamar a atenção para as
modificações nos incentivos aos atores subnacionais a partir da introdução de novos parâmetros de
coordenação fiscal em direção à interação mais institucionalizada e que parece perdurar ao longo do
tempo.
A seção seguinte descreve o caso argentino.
14
Argentina
Transição Democrática: Instabilidade Institucional e Crise Fiscal
O processo de redemocratização levado a cabo na Argentina no começo da década de 1980,
caracterizou-se pela fragilidade institucional e pela débâcle econômica resultante de um contexto de
crise fiscal e de hiperinflação. Em termos políticos, a volta à democracia representou uma
significativa mudança nas relações intergovernamentais, já que as províncias passaram a ter maior
margem de negociação como consequência da ampliação de seu poder fiscal – pelo aumento da
porcentagem de recursos coparticipados – e do poder político – pela volta à democracia.
No que tange aos recursos fiscais propriamente ditos, a redemocratização foi acompanhada
pela continuidade do regime de Coparticipação Fiscal de Impostos entre a Nação e as províncias (Lei
nº 20.221), que fora instituído em 1973 e renovado ao final de 1980 ainda pelo regime militar. De
acordo com a Lei, o regime era válido até 31 de dezembro de 1984, quando deveria ser instituído um
novo sistema de repartição. O ano terminou sem que fosse confeccionada nova lei, fato que pode ser
explicado pela dificuldade de se chegar a consenso entre as subunidades e o poder central.
Nessa época, a Nação via-se condicionada pelo peso da dívida externa herdada do regime
militar (1978 – 1982), pelos desequilíbrios econômicos e pela pressão do sistema de previdência
social. O contundente déficit fiscal ostentado pelo conjunto das províncias, todavia, obrigava o
governo Central a cobrir as necessidades de financiamento das subunidades através de repasses de
recursos do Tesouro Nacional, que se faziam de forma ad hoc. Este quadro, somado ao vazio legal
resultante da ausência de norma formal de Coparticipação de impostos, gerava tensão na já frágil
relação entre as esferas de governo.
Em termos políticos, o resultado das eleições de 1987 ampliou de forma contundente o
número de províncias nas mãos do partido opositor (PJ) e sua base parlamentar, desafiando a
governabilidade do debilitado Partido Radical, na Presidência da República com Raúl Alfonsín
(1983 – 1989) como presidente.
A oposição fortalecida lançou mão de seu poder de barganha para exigir maior participação
no montante de recursos a serem distribuídos. Vale mencionar que as províncias lideradas pelo
Partido Justicialista (Peronista) já vinham negociando com o governo militar um aumento de sua
participação na distribuição primária antes do retorno à democracia. Pleiteavam a participação de
56,66%, dando como justificativa a elevação de seus gastos pela transferência dos serviços
educativos ocorridos em 197821.
21
De fato, a porcentagem que iria corresponder às províncias na nova norma de distribuição foi negociada entre
peronistas e radicais, tendo como moeda de troca o apoio político do partido opositor (PJ), necessário para manter
minimamente a governabilidade do país.
15
Em 1987, após várias negociações, estabeleceu-se o novo regime transitório de distribuição
de recursos tributários entre a União e as províncias: a Lei de Coparticipação Federal de Impostos nº.
23.548, a qual, salvo algumas modificações, está vigente até os dias de hoje. A norma consistiu na
repetição das distribuições efetivamente realizadas durante os anos de 1985-1988, que não se
baseavam em normas institucionalizadas, mas na distribuição herdada da anterior lei nº. 20.221 do
ano de 1973 (CENTRÁNGOLO & JIMÉNEZ, 2004). Ampliava-se, contudo, a porcentagem que
correspondia às províncias: de 48,5% passava a 54,66%.
O sistema transitório de Coparticipação Fiscal estabeleceu que a maioria dos impostos
nacionais faria parte de um fundo comum de recursos e sua distribuição se dividiria em três etapas:
1.
Em um primeiro momento, determinava quais impostos fariam parte da receita
comum a todas as províncias, os quais seriam posteriormente divididos entre o
governo nacional e as subunidades;
2.
Depois, fixava o percentual distribuído desses recursos comuns entre as províncias e o
governo federal (distribuição primária);
3.
Por último, determinava o critério usado para estabelecer o percentual a ser dividido
entre as províncias (distribuição secundária).
A norma estipulava que 42,34% dos recursos coletados pela Nação permaneceriam nos cofres
federais, enquanto 54,66% seriam repassados às províncias pela via das transferências federais; 2%
iriam para Buenos Aires, Chubut, Neuquen e Santa Cruz – como recuperação de seus níveis
tributários –; e o 1% restante faria parte do chamado “Fondo de Aportes del Tesoro Nacional”
(ATNs), destinado às províncias com desequilíbrios econômicos, de acordo com regras definidas
pelo Ministério da Economia.
Uma observação importante é que, apesar de terem sido feitas modificações ao longo da
história quanto à porcentagem de distribuição primária e secundária dos recursos coparticipados,
todas tinham a centralização da arrecadação como fundamento comum. As subunidades delegavam
ao governo central o recolhimento da maioria dos tributos que seriam posteriormente distribuídos22.
Sobre esse aspecto em particular, EATON (2005) chama a atenção para a rigidez que vem
adquirindo o sistema de coparticipação fiscal argentino, pois nas negociações acerca dos critérios de
distribuição intergovernamental não é posta em discussão a regra mais fundamental acerca de o
porquê o governo federal recolher impostos provinciais.
A década de 1980 terminou, contudo, em meio a um crítico período hiperinflacionário. Em 6
de Fevereiro de 1989, o Governo de Raúl Alfonsín decidiu desvalorizar a moeda da época, o Austral,
22
Os serviços de educação pré-primária e primária, que representavam ao redor de 35% do quadro de professores, foram
transferidos às províncias mediante as Leis 21.809 e 21.810 de 1978.
16
o que disparou uma escalada de preços sem precedente na história argentina. O índice de preços ao
consumidor alcançou uma cifra de 3.079% anual. O governo, sem praticamente nenhuma base sólida
de sustentação política, perdeu as eleições de 1989, quando assumiu Carlos Saúl Menem, candidato
do opositor Partido Justicialista.
Políticas de Estabilização Fiscal: as RIGs e o círculo vicioso
Em 1991, com Menem na Presidência (1989 – 1999) iniciou-se um amplo programa de
estabilização econômica e de ajuste fiscal. O plano visava à restrição do gasto público, à privatização
da maioria das empresas estatais e à descentralização dos serviços de saúde. Começava uma
mudança significativa no contexto político e econômico do país como resultado do forte aumento dos
recursos coparticipáveis e da recuperação da atividade econômica. Vislumbrava-se, portanto, a
possibilidade de redefinição do frágil equilíbrio que existia entre os diferentes níveis de governo.
Entretanto, a pressão dos representantes das subunidades por maiores recursos a sua
disposição não cessou e acabou por diluir a oportunidade a favor de uma modificação significativa
na estrutura das relações fiscais intergovernamentais, oferecida por uma conjuntura economicamente
mais favorável.
Como explica MORDUCHOWICZ (1996: 35), a estratégia das províncias não foi a de se
comprometer com a política de estabilização lançada pelo Executivo Nacional, porém ao contrário.
Ao vislumbrar melhora em sua situação fiscal, os líderes subnacionais se desentenderam quanto às
responsabilidades com as regras de gasto e de endividamento propostas pelo poder Central.
O governo federal, então, passou a sofrer constantes pressões dos governadores para ampliar
ainda mais a porcentagem da coparticipação que correspondia às províncias. A resposta do Executivo
Federal foi a negociação de “alocações específicas” para determinadas rubricas de gasto. As
alocações específicas funcionavam como “pré-coparticipações”, ou seja, os recursos eram retirados
do montante destinado às províncias antes que fosse realizada a segunda distribuição. No entanto,
essa estratégia claramente tinha suas limitações e logo os governadores mostraram resistência através
de seus legisladores no Congresso Nacional.
A saída encontrada pelo Poder Central foi a de descentralizar gastos sem transferir seu
equivalente em recursos. No final de 1991, vinte hospitais federais e os serviços de educação
(fundamentalmente, os de ensino médio), que ainda permaneciam na órbita federal, foram
transferidos aos governos provinciais e à Cidade de Buenos Aires.
17
Pouco depois, em abril de 1992, a Nação conseguiu refinanciar a dívida externa mediante a
assinatura de um Plano Brady23. Contudo, o cumprimento das obrigações impostas pelas entidades
financiadoras exigia um aprofundamento das medidas de ajuste anteriormente aplicadas.
A dificuldade em regular as economias provinciais levou o governo nacional a buscar reduzir
seus gastos, diminuindo os recursos repassados às províncias através da contínua transferência de
serviços sem seu paralelo financiamento. No mês de abril de 1992, o governo decidiu introduzir précoparticipações mediante os decretos 559/92 e 701/92, os quais retiravam do montante da
coparticipação os gastos referentes à própria tarefa de recoletar os impostos (os gastos da Direção
Geral de Impostos – DGI), e o Decreto 879/92, no mês de junho, o qual modificava a distribuição do
Imposto de Renda (Impuesto a las Ganancias), destinando o valor recuperado ao financiamento do
sistema previdenciário.
Era preciso estabilizar as contas fiscais da federação como um todo. Mas, a estratégia de ação
unilateral do Executivo, através de decretos, e as medidas não populares de ajuste econômico
acirravam ainda mais os conflitos com as subunidades e afastavam o Presidente Menem de sua base
de sustentação política dentro do tradicional Partido Justicialista. O apoio no Congresso e entre os
governadores peronistas mostrava-se cada vez mais escasso, minguando as expectativas do
Executivo em relação à discussão e à aprovação de nova lei de Coparticipação Federal de recursos
que substituísse a provisória.
O governo Federal lançou então a proposta de um acordo entre o governo nacional e os
provinciais para rever os parâmetros de distribuição dos recursos da Coparticipação. Após
negociações bilaterais, a Lei 23.548 foi modificada. Duas das mais relevantes alterações aplicadas à
normativa referiam-se aos Pactos Fiscais propostos pelo governo de Carlos Menem nos anos de 1992
e 1993, respectivamente.
O Pacto Fiscal I, denominado "Acuerdo de Compromiso Federal entre el Gobierno Nacional
y los Gobiernos Provinciales", modificou a distribuição primária dos recursos coparticipáveis com o
objetivo de auxiliar as províncias com desequilíbrios fiscais no pagamento das obrigações
previdenciárias nacionais entre outros gastos operativos. Por sua vez, o Pacto Fiscal II, conhecido
como o “Pacto Federal para el Empleo, la Producción y el Crecimiento”, tinha como objetivo
23
Em março de 1989 foi anunciado pelo secretário de tesouro dos EUA, Nicholas F. Brady, um plano que pretendia
renovar a dívida externa de países em desenvolvimento mediante a troca por bônus novos. Estes bônus contemplavam o
abatimento do encargo da dívida através da redução do seu principal ou pelo alívio nos juros. Além de emitir os bônus,
os países deveriam promover reformas liberais em seus mercados. Os bônus do plano Brady ficaram conhecidos como
bradies. Apesar do ceticismo inicial, a visão que prevalece atualmente é a de que o plano Brady levou a crise da dívida ao
fim. A securitização da dívida dos países devedores levou à flexibilização desta dívida e permitiu que o mercado pudesse
conviver com o risco envolvido. Este risco foi compartilhado por todos os agentes que detinham os bradies; além disso, o
preço da dívida foi determinado pelas condições econômicas e/ou políticas dos países devedores. Desta forma, nenhuma
instituição credora ficava exposta a risco em excesso.
18
equiparar a política tributária das províncias e melhorar a competitividade dos setores produtivos
através de alocações específicas.
Esses Pactos buscavam reduzir a fração das províncias na distribuição dos recursos da
Coparticipação. Mais especificamente, o Pacto I reduzia em 15% os recursos destinados às
províncias e os transferiam aos gastos de previdência social (os quais representavam sério déficit de
caixa) de responsabilidade da União. A busca de maior centralização econômica24 respondia aos
efeitos das modificações na Coparticipação aprovada pelos legisladores em 1987, as quais
determinavam que as províncias deveriam receber em torno de 57% dos recursos coletados pela
Nação e não mais por volta de 48%, como previa a Lei nº. 20.221.
Com o fim de aprovar esta modificação, entretanto, os governadores exigiram um piso
mínimo para as transferências provinciais (nenhuma província poderia receber benefícios menores
do que $740 milhões de pesos). Os decretos 559/92 e 701/92, que estipularam pré-coparticipações
anteriores, foram revogados e transferências foram garantidas para cobrir os serviços antes
descentralizados. A negociação foi economicamente possível devido aos ganhos obtidos com o
sistema de convertibilidade lançado pelo Ministro Cavallo, uma vez que, ao controlar a inflação,
seria possível maior coleta de impostos e, em consequência, haveria maiores recursos disponíveis.
Em contrapartida, o governo exigia maior discrecionalidade a seu favor no processo decisório
e a privatização de empresas estratégicas para, no melhor dos casos, desafogar o caixa deficitário.
O Pacto Fiscal I, de 1992, também previa que tanto o Governo Federal, o Governo da Cidade
de Buenos Aires e as Províncias, comprometiam-se a não incrementar seus níveis de gasto primário,
na medida em que apresentassem ainda desequilíbrios fiscais, mesmo que potenciais, e
comprometiam-se a sancionar uma “Ley de Solvencia Fiscal e Ley de Administración Financiera” 25.
Contudo, como podemos ver no quadro abaixo, nem todas as províncias cumpriram o
pactuado. Em relação à implementação das leis de solvência fiscal e à administração financeira, o
comprometimento não ficou longe de ser unânime. O Quadro 3, a seguir, ilustra essa situação.
Quadro 3. Leis de Solvência Fiscal e Administração Financeira
Províncias
GCBA
BUENOS AIRES
CATAMARCA
CORDOBA
Leis de Solvência Fiscal
não possui
não possui
Lei N° 4997/m. Lei N°
26/12/2000
25/03/2000
Lei 5017
N° 8836
Adm. Financeira
Lei Nº 70
Não possui
Lei Nº 4938
Não possui
24
A re-centralizacão econômica concerne à centralização dos recursos nas mãos do Executivo federal; não se refere à
centralização e à federalização da política econômica.
25
As normativas presentes nas Leis foram sancionadas com base nas diretivas da Lei de Administração Financeira e dos
Sistemas de Controle do Setor Público Nacional (Ley Nº 24.156 de Administración Financiera y de los Sistemas de
Control
del
Sector
Público
Nacional).
A
Lei
completa
pode-se
ver
em:
<http://www2.mecon.gov.ar/foro_presupuesto/otrasnorm/ley24156del30-9-92administracionfinanciera.pdf>
19
CORRIENTES
CHACO
17/05/2000
CHUBUT
ENTRE RIOS
FORMOSA
31/12/1999
JUJUY
LA PAMPA
LA RIOJA
MENDOZA
13/01/2000
MISIONES
04/05/2000
NEUQUEN
RIO NEGRO
17/01/2001
SALTA
27/05/1999
SAN JUAN
04/01/2001
SAN LUIS
03/08/1999
SANTA CRUZ
SANTA FE
S. DEL ESTERO
TUCUMAN
09/09/1999
T. DEL FUEGO
22/08/2000
Elaboração Própria com base nas informações
Coordinación
CoordinaciónFiscal
Fiscalcon
conlas
lasProvincias
Provincias
não possui
Não possui
Lei N° 4725
Lei Nº 4787
não possui
Lei Nº 4626
não possui
Lei N° 8964/m.
Lei N° 1298
Lei N° 1180
Lei N° 5104
não possui
Lei Nº 4958
não possui
Não possui
não possui
Lei Nº 6425
Lei N° 6757
Não possui
Lei N° 3648
Não possui
não possui
Lei Nº 2141
Lei N° 3502
Lei Nº 3186
Lei N° 7030
Não possui
Lei N° 7119
Lei Nº 6905
Lei N° 5164
Lei N° 5172
não possui
Não possui
não possui
Não possui
não possui
Não possui
Lei N° 6964
Lei Nº 6970
Lei N° 487
Lei N° 495
da Secretaria de Hacienda. Dirección Nacional de
É interessante fazer a respeito duas observações. Em primeiro lugar chama a atenção, em
termos federativos, a falta de coordenação horizontal entre as subunidades e a falta de cooperação
vertical entre estas e o governo central, uma vez que apenas 30% das subunidades (apenas oito das
vinte e quatro) aderiram completamente às regras preestabelecidas. Em segundo lugar, é lógico supor
que os dados observados antecipam as minguadas chances de alcançar os resultados políticos e
econômicos esperados pelos Pactos.
O panorama econômico, contudo, mudou significativamente na segunda metade da década de
1990, como resultado da crise fiscal que emergia, em grande parte, pela incapacidade de o governo
federal manter o nível dos repasses acordados com as subunidades e o aumento dos gastos públicos.
Os Pactos, por sua vez, não só tornaram as províncias economicamente mais dependentes do
governo central, como engessaram o orçamento da administração central. O que teoricamente
serviria para aliviar e reordenar as relações fiscais intergovernamentais, terminou por limitar as
margens de manobra do Executivo e ampliar, uma vez mais, o poder de negociação das subunidades.
Paradoxalmente, o problema que o programa objetivava solucionar, acabou se agravando e o
endividamento das subunidades aumentou de maneira considerável.
A dinâmica de endividamento utilizada pelas províncias desde o começo da década de 1990,
que se caracterizava pelo uso das transferências de recursos da coparticipação como garantia, acabou
20
por gerar dois resultados: incentivou o endividamento provincial e restringiu a provisão de bens e
serviços sociais, aumentando a desigualdade entre as subunidades.
A situação fiscal na época da negociação do segundo Pacto fiscal, em 1993, havia se
deteriorado em comparação ao ano anterior, o que impunha limites estreitos às margens de
negociação do Executivo. Os resultados foram parciais: a União não conseguiu implementar um
ajuste nas subunidades e a falta de enforcement que as fizesse cumprir o acordado, impediu a
consolidação dos objetivos do segundo Pacto.
De fato, o texto do próprio acordo, na Cláusula 6ª, estimulava o seu não cumprimento, pois,
em lugar de prever punição, afirmava o repasse habitual às províncias:
ARTICULO 6°.- Las sumas destinadas a las provincias de acuerdo a lo dispuesto por los artículos 4°
y 5°, deberán ser giradas por la Nación independientemente de la garantía mínima de
coparticipación establecida en el Pacto Federal del 12 de agosto de 1992 y en el Pacto Federal para
el Empleo, la Producción y el Crecimiento del 12 de agosto de 1993. (COMISIÓN FEDERAL DE
IMPUESTOS – PACTO II)
Em 1994, com a Constituição finalmente reformada após quase dez anos de vida democrática,
determinou-se que a legislação que regulava a redistribuição da receita deveria ser prerrogativa do
Senado, onde se encontravam sobrerrepresentadas as províncias mais dependentes dessas
transferências. Tal decisão terminou por complicar qualquer iniciativa do Poder Executivo Federal
que se direcionasse às políticas de responsabilidade fiscal. Um indicativo disso é que, apesar de a
Constituição de 1994 estabelecer, no artigo sexto de suas Disposições Transitórias, que a nova lei de
Coparticipação deveria ser sancionada antes do final de 1996, e apesar de o prazo ter sido prorrogado
até 1998, as regras de distribuição não foram modificadas até hoje26.
Nesse sentido, SPILLER & TOMMASI (2005) ressaltam que o país se caracteriza pela
ineficiência do Estado em fazer cumprir suas próprias políticas e metas fiscais, o que se traduz em
alta volatilidade no que se refere à estabilidade das políticas públicas
27
(BID, 2006). Este contexto é
agravado pelo observado alto conflito entre o Executivo e os governadores em questões fiscais.
Notou-se ainda que, na primeira metade da década de 1990, houve simplificação da estrutura
dos recursos a serem distribuídos, porém essa tendência se reverteu na segunda metade da mesma
década como consequência da introdução de novos impostos. Esses impostos funcionavam como
válvulas de emergência para o enfrentamento da explosão da crise fiscal. Por sua vez, no mesmo
26
Sexta: Un régimen de coparticipación conforme a lo dispuesto en el inc. 2 del art. 75 y la reglamentación del
organismo fiscal federal, serán establecidos antes de la finalización del año 1996; la distribución de competencias,
servicios y funciones vigentes a la sanción de esta reforma, no podrá modificarse sin la aprobación de la provincia
interesada; tampoco podrá modificarse en desmedro de las provincias la distribución de recursos vigente a la sanción
de esta reforma y en ambos casos hasta el dictado del mencionado régimen de coparticipación. (CONSTITUIÇÃO
FEDERAL, 1994)
27
Em medição elaborada com base na volatilidade do índice Fraser de liberdade econômica e em amostra com cento e
seis nações, a Argentina se caracteriza por ser o sétimo país mais volátil no ramo das políticas públicas.
21
período, sucessivas decisões políticas simplificaram o acesso das províncias às fontes internas e
externas de financiamento, o que levou a considerável aumento das dívidas provinciais, chegando ao
seu limite no final de 2001. Nesse ano observou-se uma contundente elevação da dívida pública total
(como % do PBI), a qual passou de 36%, em 1996, para 57%, em 2001 (Informes del Ministerio de
Economia, 2004)28.
JONES, SANGUINETTI &TOMMASI (2000) explicam que este quadro foi agravado pelo fato de a
maioria do gasto provincial ter sido financiado por impostos coletados pelo governo nacional. Assim,
o alto grau de desequilíbrio vertical, somado à grande fração de serviços sociais oferecidos pelas
províncias – como é o caso da saúde e da educação –, contribuiu para a emergência do chamado
problema de common pool, o qual induz a um comportamento irresponsável por parte dos governos
subnacionais.
O Gráfico 2, a seguir, mostra o desequilíbrio vertical das províncias argentinas no ano de
2009.
Gráfico 2: Recursos Provinciais e da Coparticipação
Recursos provinciales + Coparticipación
14.000
Coparticipación y otras transferencias automáticas 2009
Otros recursos provinciales 2008
12.000
Recaudación tributaria provincial 2008
$ per cápita
10.000
8.000
6.000
4.000
2.000
Neuquén
Santa Cruz
T del Fuego
CABA
Chubut
La Pampa
Catamarca
Río Negro
Bs As
Mendoza
Santa Fe
Córdoba
San Luis
San Juan
Entre Ríos
Salta
Tucumán
Misiones
Chaco
Fuente: CIPPEC, datos del MECON
La Rioja
S d Estero
Corrientes
Jujuy
Formosa
0
Observa-se nesse gráfico que a principal fonte de recursos na maioria das províncias provém
das transferências efetivadas pelo sistema de coparticipação, sendo os recursos próprios
comparativamente inexistentes.
SAIEGH & TOMMASI (1999) argumentam, então, que a configuração redistributiva – a qual
centralizou quase 70% da arrecadação – incentivou comportamentos perversos por parte das
subunidades, “privilegiando” posturas fiscais expansivas. Assim, o forte desequilíbrio vertical,
somado à ausência de mecanismos que regulassem o gasto dos governos provinciais, contribuiu para
que as subunidades com déficits elevados recebessem “ajuda” federal, embora só tendo participado
de pequena fração dos custos políticos relacionados a sua arrecadação e mesmo tendo
comportamento irresponsável no que concerne a esses recursos.
28
A dívida pública consolidada do Estado argentino em setembro de 2010 foi de 47,1% do PIB.
22
Nesse contexto, a história da política fiscal argentina demonstra as dificuldades de estabelecer
um âmbito estável para transações políticas de longo prazo nas relações entre as províncias e o
governo federal. A separação entre o recolhimento de impostos e os gastos comprometeu a
autonomia fiscal dos governos provinciais, ao mesmo tempo em que os governadores gozavam de
considerável poder como atores políticos: as províncias que governam se tornaram unidades
relativamente fracas, enquanto eles se fortaleceram politicamente. As relações intergovernamentais
acabaram por se basear na luta de forças entre o Executivo e os governadores.
Com base nas questões apresentadas nesta seção, a seguir serão analisadas separadamente a
dinâmica das relações intergovernamentais na arena legislativa no Brasil e na Argentina, entendendo
que, em um sistema federal, no qual a divisão de poderes é inerente à sua razão de ser, o legislativo
representa a arena institucional onde formalmente ou idealmente tomam forma ou são dirimidos os
conflitos federais.
3. COORDENAÇÃO INTERGOVERNAMENTAL E PROCESSO DECISÓRIO
Os mecanismos de coordenação de interesses entre diferentes níveis de governo autônomo
constituem aspectos-chave para entender a produção de políticas públicas em uma estrutura
federativa. Assim, para garantir a coordenação nas relações intergovernamentais, as federações
devem, em primeiro lugar, equilibrar as formas de competição existentes, levando em conta que o
federalismo é intrinsecamente conflituoso (ABRÚCIO, 2005).
Este trabalho postula, então, que o sistema partidário é o instrumento central de articulação
entre os interesses das subunidades e o poder central (RIKER, 1969). Defende-se que, mesmo que o
federalismo estruture o sistema de partidos em um primeiro momento, este último não é dependente
daquele. Abraçando a premissa segundo a qual o sistema partidário é endógeno à dinâmica das
relações intergovernamentais, pensamos que as transformações ao longo do tempo do próprio
sistema partidário podem vir a reformar o federalismo, em momento posterior, em direção a
interações mais ou menos cooperativas.
Portanto, nesta seção buscaremos analisar, separadamente, o impacto do sistema de partidos
no processo decisório no Brasil e na Argentina, com o objetivo de demonstrar seus efeitos na
resolução de problemas de ação coletiva e, em consequência, na implementação de política públicas
intertemporais, estas subordinadas às dinâmicas federais mais ou menos cooperativas.
O caso brasileiro
O ponto de partida de diversos estudos sobre o processo legislativo no Brasil se baseia na
dicotomia entre um país estadualista e refém dos “Barões da Federação” (ABRÚCIO, 1998; ABRÚCIO
23
& SAMUELS, 1997) e um país que demonstra, cada vez mais, uma lógica de interação mais
cooperativa.
Claramente, o ponto de referência que desafia a posição estadualista são os trabalhos de
FIGUEIREDO & LIMONGI (1999; 2005; 2010) e de CHEIBUB, FIGUEIREDO & LIMONGI (2009), os quais,
mesmo aceitando o peso significativo dos governadores na dinâmica política brasileira, destacam que
a lógica estadual – segundo a qual a lealdade às bases eleitorais locais dominaria as preocupações
nacionais e partidárias – é contrarrestada por mecanismos institucionais e políticos que o governo
federal lança mão a fim de construir coalizões de apoio às suas políticas.
A partir da Constituição de 1988 (CF88), a organização interna dos trabalhos legislativos
caracteriza-se por ter um formato decisório centralizado que se harmoniza com o papel
preponderante do Executivo e por um Colégio de Líderes que esvazia o papel das comissões
permanentes.
As mudanças fundamentais instauradas em 1988 foram: a criação do Colégio de Líderes, com
a prerrogativa de organizar o calendário das votações; o controle de emendas em plenário29; o
sistema de encaminhamento do voto30; e em relação ao processo de formação das Comissões. Nesta
última, a centralização da escolha dos membros se dá através da decisão dos líderes partidários,
baseando-se a preferência na lealdade partidária e na expertise.
Por sua vez, no que tange ao poder de agenda do Executivo, os constituintes de 1988
preservaram as vantagens institucionais que o regime militar havia dotado o Poder 31. Nas áreas de
maior interesse, como tributação, orçamento, regulamentação e alterações na estrutura de cargos,
salários e gratificações do funcionalismo público e da burocracia nomeada, o Executivo tem a
prerrogativa exclusiva de propor legislação32.
O Executivo também conta com uma arma significativa para alterar unilateralmente o estatus
quo legal: as medidas provisórias, cuja entrada em vigor é imediata, mesmo que precise ser validada
pelo Legislativo dentro de um período determinado. No caso da legislação orçamentária, ainda mais
importante do que a prerrogativa da iniciativa, são as limitações impostas ao poder de emenda do
29
Quando um projeto é submetido à votação no plenário em regime de urgência, as emendas somente são consideradas
quando conta com, pelo menos, um décimo da Câmara ou dos Líderes cujas bancadas representam esse número.
30
Encaminhamento do voto pelos líderes partidários diz respeito à orientação de voto que os membros de seu partido
devem seguir.
31
É interessante notar que, no Brasil, em todas as Constituições, inclusive na monárquica de 1824, o Executivo foi
contemplado com o direito de iniciativa legislativa. É possível que, nesse domínio, o Legislativo tenha exercido
supremacia no contexto das Constituições de 1824 (salvo a fase parlamentarista) e de 1891. Mas, em 1934, a
preeminência presidencial já se manifestava, inclusive pela criação de uma esfera de iniciativa exclusiva ou reservada, a
qual, com algumas modificações, se mantém na Constituição atualmente em vigor.
32
A Constituição Federal de 1988 e, em grande medida, também as Cartas anteriores (ver nota de rodapé nº 31) deram
amplos poderes legislativos ao Governo federal em políticas estratégicas, mesmo que estas fossem implementadas pelos
governos subnacionais.
24
Congresso que, em última análise, somente pode remanejar verbas alocadas em investimento, dado
que as receitas são estimadas pela proposta original e pelos gastos destinados a pessoal, custeio e
pagamento da dívida não podem ser cortados (FIGUEIREDO & LIMONGI, 2010).
No que tange aos interesses federais propriamente ditos, no Brasil, a formação de uma
coalizão majoritária no Congresso Nacional é suficiente para que o Executivo federal consiga a
aprovação de sua agenda, incluindo emendas que modifiquem a Constituição, e não exige aprovação
ou revisão das instâncias inferiores de governo quando se trata de interesses subnacionais. O jogo
político começa e termina no Congresso Federal.
Como destacam SANTOS (2002) E AMORIM NETO & SANTOS (2003), a mudança alocativa do
Congresso, em comparação com o período de 1946-64, foi decisiva para uma “racionalização” do
comportamento legislativo. Observa-se, inclusive, maior disciplina partidária no segundo período
democrático brasileiro como resultado da ampliação das prerrogativas legislativas do presidente, as
quais incentivaram os legisladores individuais a seguir os lineamentos de seu partido, em lugar de
agir individualmente.
A alteração no comportamento dos parlamentares refletiria, de acordo com os autores, uma
solução ao problema de ação coletiva, já que os partidos passam a ter maior capacidade de
negociação do que o legislador individual. Nesse sentido, o maior peso que o partido vai adquirindo
no sistema político brasileiro propulsou a transformação de um presidencialismo de facções (sistema
presidencialista faccional) para um sistema presidencialista de coalizão, em que o processo de
formação de coalizões tem-se mostrado significativamente mais estável e preditor (ABRANCHES,
1987; SANTOS, 2002; FIGUEIREDO & LIMONGI, 2010).
A dimensão do impacto da mudança alocativa no processo decisório nacional é demonstrada
em diversos trabalhos. CHEIBUB, FIGUEIREDO & LIMONGI (2009) demonstram, por exemplo, que em
termos de conflitos especificamente federais, como é o caso das políticas centralizadoras da década
de 1990, o índice de disciplina dos parlamentares mostra-se ainda maior.
Nessas pesquisas, quando analisadas as medidas centralizadoras mais relevantes e,
consequentemente, mais conflituosas (como é o caso das medidas que modificam o status quo do
federalismo fiscal33), os dados mostraram que a probabilidade de congruência do legislador
pertencente à coalizão do governo federal porém de um estado com governo oposicionista é positiva
com o líder do governo. Ou seja, no caso de medidas mais controvertidas federalmente, o legislador
tende a votar de acordo com a indicação do líder do governo. Inclusive, deputados da base
33
As mais importantes são aquelas que redefinem a estrutura do federalismo fiscal instituído em 1988: Criação do SUS,
LRF, Lei Camata, Lei Kandir, ICMS, ISS, ITR e FSE (FEF e DRU).
25
governista, mas de estados com governos opositores, apresentaram índices superiores de disciplina
(89%) em comparação aos deputados de estados governistas (87%).
Em trabalho recente, FIGUEIREDO & LIMONGI (2010) demonstraram que não há grande
divergência no que tange às prioridades dos membros do Congresso e às do Executivo Federal. A
agenda de um e a do outro parecem ter caráter complementar. Mesmo que isso não implique
identidade de interesses e ausência de conflitos, significa que a atuação dos dois Poderes é baseada
em um princípio de coordenação.
Na mesma linha, os resultados encontrados por ARRETCHE & RODDEN (2004), ao analisarem
o impacto da distribuição regional de recursos fiscais nas estratégias eleitorais e legislativas dos
governadores brasileiros, mostram que os acordos entre os presidentes e o parlamento tendem a ser
de longo prazo, e não aleatórios, em torno a cada votação legislativa. Dentre todas as variáveis
testadas no trabalho, o pertencimento à coalizão de governo do presidente apresentou os mais
elevados índices de correlação: os estados com maior representação na coalizão de sustentação
legislativa do presidente recebem maiores montantes de transferências não constitucionais per capita.
O pertencimento do governador à coalizão de governo, no entanto, não é significativa em nenhuma
estimativa. Os autores não encontraram evidência de que o presidente favoreça os governadores que
pertencem ao seu partido ou à sua coalizão governamental. Estes resultados são reforçados pelo
trabalho posterior de CHEIBUB, FIGUIREDO & LIMONGI (2009) e de FIGUIREDO & LIMONGI (2010),
citados em parágrafos anteriores.
ARRETCHE (2007; 2009), por sua vez, argumenta que a centralização do processo decisório na
arena federal afeta as oportunidades institucionais de veto dos governos territoriais no Brasil. Como
mencionado anteriormente, em virtude de a União concentrar a autoridade de legislar sobre a maioria
das responsabilidades em políticas dos estados e municípios, a arena federal acaba se transformando
no lócus central das decisões sobre questões federais e acarreta que a maioria dessas questões seja
processada na forma de legislação ordinária.
Apesar de os entes federativos terem formalmente a faculdade de administrar seus impostos,
de implementar uma série de políticas públicas e de gastar recursos descentralizados, sua autonomia
para tomar decisões a respeito dessas funções é limitada pela extensiva e detalhada Constituição
Brasileira. De acordo com a CF 88, todas as iniciativas dos governos territoriais pressupõem
regulação34 prévia por parte da União.
34
A ressalva sobre regulação é importante quando comparada com o caso argentino. Se entendermos que aprovação e
regulação são instâncias distintas, no caso argentino há exemplos que mostram como o processo que atravessa uma lei
entre um momento e outro é utilizado como poder de negociação pelo PEN, já que este último é importante ressaltar ão
só tem poder de modificar a lei antes de sua regulamentação, como tem inclusive a prerrogativa de regulamentar toda
matéria aprovada. Fato que o dota de considerável poder de agenda (RODRÍGUEZ & BONVECCHI, 2004).
26
Um ponto relevante é que na CF brasileira, diferente de outras federações, não há regras
decisórias específicas sobre assuntos de interesse dos governos subnacionais35. Os pontos de veto são
basicamente as comissões legislativas e o plenário das duas casas. Contudo, o resultado dos
processos nesses dois âmbitos, como bem demonstra SANTOS (2002), é fortemente influenciado
pelos recursos institucionais que o Executivo Federal e os líderes partidários lançam mão para a
aprovação de medidas de seu interesse36.
Sendo assim, a ausência de regras institucionais que regulem particularmente os assuntos
subnacionais e as prerrogativas de autoridade legislativa sobre assuntos federais, enfraquece a
capacidade de veto dos governos estaduais e municipais. Contudo, isso não quer dizer que as
subunidades sejam reféns das preferências do governo central37.
Por um lado, é importante ressaltar que o processo de recentralização posterior à CF 88 não
representou um ponto de inflexão, mas sim um processo de aprofundamento da tendência contida na
própria CF 88, a qual contou fortemente com a participação dos atores subnacionais (ARRETCHE,
2007; 2009). Um exemplo é a aprovação da Emenda Constitucional 19 em 4 de junho de 1998, dez
anos após a implementação da CF88. A EC 19/98 normatizou as diretrizes da administração pública
em todas as esferas da federação e foi aprovada mediante discussões no plenário que se dividiram em
clivagens ideológicas e não federais.
Por outro lado, trabalhos análogos (ARRETCHE & RODDEN, 2004; ARRETCHE, 2007, 2009 E
CHEIBUB, FIGUEIREDO & LIMONGI, 2006; 2009; FIGUEIREDO & LIMONGI, 2010) têm demonstrado que
as bancadas estaduais não se comportam, em geral, como um ator coletivo, o que se verifica pela
variabilidade na coesão de suas decisões parlamentares. Os trabalhos citados mostram que a
indicação do líder partidário tem impacto maior na decisão do voto parlamentar do que a posição do
governador de seu estado, o que independe do fato de o governador ser ou não do seu partido. Os
35
Nos Estados Unidos, as alterações na Constituição que afetem os estados devem ser confirmadas pela maioria das
Assembleias Legislativas. Na Suíça e na Austrália devem ser confirmadas por referendo popular e pelo apoio da maioria
das subunidades. Na Argentina, esta especificação se remete a possíveis alterações da política de coparticipação e de
transferência de funções e serviços. Qualquer modificação que afete os interesses provinciais deve ser aprovada pelas
Assembleias Provinciais. Uma questão importante é que a Constituição argentina não especifica os limites da aprovação
nem o órgão que deve legitimá-la. Em uma perspectiva histórica, estas aprovações deram-se através de negociações
bilaterais entre os executivos, federal e provincial. Art. 52 Inciso 2.
36
Exemplos são o encaminhamento do voto e os pedidos de urgência anteriormente citados.
37
Apesar do componente centralizador do processo decisório que a seção tem demonstrado, é importante destacar não só
a existência de interesses particularmente locais e sua relevância no funcionamento da federação. Um indicador disso é,
paradoxalmente, a própria existência de bancadas estaduais definidas no Congresso Nacional e a não linearidade de suas
preferências. Arretche (2009) demonstra que, quando as iniciativas do Governo central incidem diretamente sobre as
transferências constitucionais, a sua aprovação é menos contundente. Também é interessante observar os embates no
Legislativo a respeito da distribuição dos Royalties do Pré-Sal, medidas que modificam a distribuição constitucional das
receitas dos estados de forma diferenciada. A questão da existência dessas bancadas torna-se ainda mais destacável ao
analisar o caso argentino. Como se verá mais adiante, no Parlamento argentino não há evidências de articulação formal
de bancadas (bloques) provinciais no processo de votação de iniciativas do Executivo federal.
27
trabalhos mostram que a fidelidade partidária é o que tem explicado o sucesso parlamentar dos
presidentes na aprovação de medidas, em geral, e das medidas que atingem os interesses
subnacionais, portanto, federalmente mais conflitivas, em particular.
De maneira concomitante, observa-se que o sistema partidário brasileiro tende à maior
previsibilidade: apesar da alta dispersão de poder, o Congresso organiza-se ao redor de mais ou
menos oito partidos, mostrando, ao longo do tempo, que os mecanismos de competição exercem
efeito regulador sobre o sistema de partidos e das coalizões formadoras de governo. Este fato foi
acompanhado pelo aumento significativo da disciplina partidária no Brasil, observado durante o
período de 1989-1994, quando os principais partidos (Partido dos Trabalhadores - PT, Partido
Democrático Trabalhista - PDT, Partido da Frente Liberal - PFL, Partido Democrático Social - PDS,
Partido do Movimento Democrático Brasileiro - PMDB, Partido da Social Democracia Brasileira PSDB e Partido Trabalhista Brasileiro - PTB) mostraram o índice de RICE entre 85,4 e 98
(FIGUEIREDO & LIMONGI, 1995).
É interessante mencionar também que, em termos de congruência eleitoral entre as votações
estaduais e federais, o trabalho de FIGUEIREDO (2005) mostra que o atual sistema partidário
brasileiro tem estrutura de votação consistente entre os três níveis de representação. O sistema
partidário parece consolidar-se em bases partidário-eleitorais mediante votações para o Legislativo
com nexo partidário entre os três níveis de representação. O autor analisou o resultado das eleições
proporcionais de 1996 a 2002 e encontrou que, em média, um mínimo de 81% dos votos para um
nível de representação é explicado pelos votos dos dois outros níveis de representação38.
Com base nas discussões precedentes, a hipótese que permeia esta discussão sustenta que as
características institucionais do processo decisório no Brasil mostram uma agenda coordenada entre
os poderes e suas modificações atendem à diminuição de problemas de ação coletiva.
38
Em termos da conexão entre o processo decisório nacional e a política partidária subnacional, Borges (2007)
demonstra que houve diminuição das máquinas políticas dominantes nos estados mais conservadores, o que é explicado
pelo autor em termos da ampliação do escopo de competição eleitoral nos dois níveis de governo e pela lógica da
alocação de recursos, mais centralizada no governo federal. Borges defende que as instituições brasileiras atualmente
conspiram contra a construção de monopólios políticos sustentados por de redes de patronagem, pois as elites estaduais
estão sujeitas não só a competição horizontal subnacional, mas também às ameaças da competição vertical entre as
distintas esferas de governo. Assim, quando os chefes estaduais precisam de recursos para “comprar” votos, eles acabam
tendo que competir em arena comum por políticas financiadas pelo governo federal. Nesse sentido, é muito mais
estratégico buscar construir máquinas políticas que possam influenciar tanto a arena federal como a estadual. Por sua vez,
índices de competitividade eleitoral subnacional para o período compreendido entre 1945 e 2006, elaborados pelo
Laboratório de Estudos Experimentais (LEEX), mostram o significativo aumento da competição eleitoral nas eleições
para as Assembleias Legislativas em todas as regiões brasileiras. No NE, claro bastião “coronelista”, o índice passou de
1,53 em 1986 a 3,15 em 2006. No Norte, o aumento nas mesmas eleições foi de 1,60 para 5,41. Em estados específicos,
temos que na Bahia o índice foi de 1,83 para 3,37 em 2006; no Rio Grande do Norte, de 0,77 para 2,23; e em Roraima,
de 2,50 em 1994 para 6,71 em 2006 (Disponível em: <http://www.ucam.edu.br/leex/Brasil/Compet/ESTADUAL2.htm>).
28
Nesse sentido, nota-se que o modelo de Estado federativo que surge da CF88, autorizou, por
um lado, as elites do governo central a apresentarem iniciativas legislativas em todas as áreas
relevantes de políticas públicas, em particular naquelas cuja execução é de competência de Estados e
municípios, e outorgou maior poder de agenda ao governo central, mas, por outro lado, dotou de
grande flexibilidade as regras institucionais que regulam as áreas mais conflitivas das RIGs.
Um indicador é que a CF88 não criou um ambiente institucional que congelasse a
distribuição original de autoridade de 1988 ao não estabelecer normas que dificultassem sua
modificação. Isso nos leva a crer que as reformas da década de 1990 mostram continuidade nas
preferências das elites intergovernamentais, ligadas a um modelo de Estado que vem sendo
desenhado ao longo da história da federação brasileira. A opção por maior centralização, então,
responde à necessidade de adaptação da estrutura institucional vigente frente a uma conjuntura de
crise, tendo em mente que a capacidade intergovernamental de gerar comprometimentos críveis
(credible commitment) é ampliada a partir de processos de aprendizagem ao longo do tempo.
Não representaram nem ruptura nem usurpação por parte do governo central dos direitos
originários dos governos subnacionais, mas sim uma delegação racional de poder. Pode-se dizer que
as medidas que centralizaram a arrecadação e aquelas que incidiram na autonomia de gasto das
esferas subnacionais, como é o caso da Lei de Responsabilidade Fiscal, estão dentro de um ideal de
Estado-gestor.
Considero que esta, comumente chamada, ruptura denota justamente a flexibilidade existente
nas regras institucionais, como defendido por MORA (2000), frente a novos padrões
macroeconômicos nacionais e internacionais, como foi, por exemplo, a própria modificação dos
paradigmas econômicos precedentes nas novas democracias latino-americanas e a introdução da
preocupação com normas de responsabilidade fiscal.
As modificações observadas no sistema partidário, por sua vez, evidenciam um processo de
aprendizagem no qual se consolida uma racionale federal. A centralização do processo decisório e o
caráter horizontal que passa a caracterizar a negociação partidária nacionalmente mostram que a
resolução de problemas de ação coletiva federais tem seu instrumento canalizador nos partidos. Não
há abdicação de poder (AMORIM NETO & TAFNER, 1999), porém sim a delegação racional de
autoridade decisória ao Executivo federal por parte dos representantes das subunidades.
O Caso Argentino
A estrutura da política argentina caracteriza-se por uma organização que reproduz a
organização federal: os maiores partidos (Partido Justicialista – PJ e Unión Cívica Radical – UCR)
contam com uma autoridade nacional, uma, provincial e uma, local (MUSTAPIC, 2000).
29
Essa configuração descentralizada faz com que os líderes nacionais não tenham condições de
controlar plenamente o comportamento dos seus membros, pois se baseia em um sistema de
múltiplas lealdades, no qual o líder nacional se apoia em uma coalizão de líderes provinciais, os
quais, por sua vez, se amparam em uma coalizão de líderes locais.
Ao intensificar as possibilidades de conflito interno, esse tipo de arranjo requer mecanismos
mais complexos de coordenação, uma vez que os legisladores do partido governante necessitam
apoiar as políticas das províncias, ao mesmo tempo em que são pressionados a seguirem a linha
partidária nacional, articulada ao Presidente da República.
Tal contexto é agravado pelo fato de que, mesmo sem existir formalização institucional, há
acordo tácito entre os principais partidos políticos, pelo qual se estipula que os chefes dos executivos
(nacional ou provincial) também sejam os chefes do partido. Ou seja, o Presidente da República é,
em geral, também o chefe nacional de seu partido e, no âmbito subnacional, o chefe provincial do
Partido é, em geral, o governador. Nas províncias em que o partido não é governo, a estrutura de
poder interna segue a mesma lógica: uma pessoa ou um pequeno grupo domina a dinâmica do
partido em nível provincial.
MUSTAPIC (2000) ressalta que a organização descentralizada dos partidos políticos e suas
regras de competição interna (eleições diretas abertas), as do PJ e da UCR, em particular, conspiram
contra a capacidade dos líderes nacionais em descansar na disciplina dos legisladores. O tipo de
arranjo institucional argentino resulta, então, da combinação entre atribuições presidenciais fortes e
de recursos políticos de poder incertos. De acordo ainda com a autora, como é fraca a densidade
ideológica nas divisões partidárias internas, ao mesmo tempo em que existe curta distância
ideológica entre os partidos políticos em geral, a coesão entre os líderes e seus correligionários se
baseia nos resultados eleitorais, fato que explica os permanentes realinhamentos internos antes e
depois das eleições.
Por sua vez, na Constituição argentina de 1994, diferentemente da CF88 brasileira, as
subunidades têm a última palavra nas decisões relativas a questões que envolvem seus interesses
fiscais e têm total autonomia na gestão e na organização da administração pública provincial.
Nesse contexto, EATON (2005) sugere que a dinâmica das relações intergovernamentais
embebidas nesta estrutura política provoca uma considerável rigidez institucional, a qual deriva da
incapacidade de superar problemas de ação coletiva, que se aprofundam, em grande parte, como
consequência da descentralização de sua estrutura política somada a um centralismo fiscal.
A histórica centralização da arrecadação ou seja, a separação entre o recolhimento de
impostos e o gasto tem conduzido a um elevado desequilíbrio fiscal vertical, que, como resultado da
limitada autonomia fiscal, torna as subunidades, em sua maioria, altamente dependentes das
30
transferências governamentais. No entanto, a estrutura das relações políticas nesse país, ao
circunscrever núcleos de poder em muitos aspectos autônomos ao âmbito subnacional, assegura
considerável poder aos governadores como líderes políticos. Essa conjuntura gera um contexto de
conflito intergovernamental intermitente.
Os autores evidenciam que a alta aprovação legislativa obtida no Congresso pelo presidente
Menem, por exemplo, não se deveu ao uso de recursos típicos de uma democracia delegativa, nos
termos de O´DONNELL (1994). Reflete o resultado de um processo de negociação, na qual os chefes
partidários provinciais apoiam as iniciativas dos líderes nacionais através dos votos de “seus”
legisladores provinciais no processo legislativo. A moeda de troca usual é a transferência de recursos
adicionais concentrados no âmbito federal.
Foi essa a estratégia que permitiu ao governo de Carlos Menem manter unida uma coalizão
majoritária. Durante o período estudado por JONES
ET ALLI
(2009) 1989 – 2003 o PJ dominou
claramente a cena nacional: tanto o número de províncias governadas como de municípios com mais
de quatro mil habitantes, o Partido Justicialista obteve uma média de 63,7% e 55,4 %
correspondentemente. O partido que o segue é a UCR, com 20,2% e 32,1%.
É interessante notar que, enquanto os legisladores nos Estados Unidos e no Brasil são os que
delegam poder aos líderes partidários (mesmo que de diferentes formas e com incentivos também
distintos), na Argentina, a delegação de poder ocorre entre chefes partidários provinciais a líderes
partidários nacionais no legislativo federal, através da negociação de votos dos seus representantes
no legislativo e de recursos para suas províncias.
O argumento supracitado encontra eco em vários estudos. GIBSON & CALVO (2000), por
exemplo, demonstram que a coalizão periférica peronista foi responsável pela aprovação das
políticas de mercado implementadas por Menem e seu apoio foi negociado por vantajosas
transferências fiscais. Para o mesmo período, JONES, SANGUINETTI & TOMMASI (2000) mostram que
os governadores foram capazes de dificultar consideravelmente os esforços de ajuste fiscal levados a
cabo pelo então presidente. EATON (2002) comprova que os líderes provinciais lançam mão de seu
poder na estrutura partidária para pressionar o Executivo Nacional através de seus legisladores a
favor de maiores recursos para suas localidades e, por último CALVO & MURILLO (2005) confirmam
que há relação direta entre as características da estrutura partidária e as políticas redistributivas e que
esta constitui uma lei-de-ferro do processo político argentino.
Observa-se, assim, que o Partido Justicialista conseguiu manter uma base sólida e
heterogênea de sustentação no Congresso Nacional durante o governo de Carlos Menem, ao mesmo
tempo em que alcançou eleger seu candidato a governador em dezessete das vinte e duas províncias
entre 1989 e 1991; e em quatorze das vinte e três províncias entre 1991 e 1995. Além disso,
31
somaram-se as cinco províncias governadas por partidos provinciais coligados, em nível nacional, ao
partido justicialista.
Por sua vez, nota-se que as administrações subnacionais, no segundo período mencionado,
recuperaram os recursos perdidos entre os anos de 1988 e 1990, no que concerne à porcentagem de
coparticipação: entre 1990 e 1995, as transferências nacionais passaram de 7.300 milhões de dólares
anuais para 15.100 milhões. A maioria desses recursos foi utilizada para ampliar a folha de
funcionários, adequando-a ao processo de descentralização dos serviços de saúde e educação. Assim,
enquanto o número de funcionários da administração nacional caiu de 870 mil para 200 mil entre
1989 e 1994, a folha do funcionalismo nas províncias passou de um milhão de contratações para
quase um milhão e quinhentos mil (NOVARO, 2001; CALVO & ESCOLAR, 2005).
O Congresso argentino é formado por duzentos e cinquenta e sete membros eleitos em
distritos plurinominais para um período de quatro anos, com eleições intercaladas. Ou seja, a metade
dos representantes é renovada a cada dois anos e são escolhidos mediante o sistema de lista fechada e
de representação proporcional.
De acordo com JONES et al. (2002), essa configuração amplia o poder dos líderes políticos
provinciais no processo de nominação de candidatos vis-à-vis os líderes nacionais, pois, em
contextos federais, esse tipo de sistema eleitoral outorgaria poder relevante de decisão às lideranças
locais. Sustentam, então, que o tipo de sistema eleitoral existente na Argentina não cria incentivos
para o desenvolvimento de fortes instituições legislativas, ou melhor, não cria incentivos para que os
legisladores busquem se fortalecer frente aos eleitores ou procurem se especializar no processo
decisório legislativo. O legislador argentino se caracterizaria por ser um legislador amador e, ao
mesmo tempo, um político profissional, que focaliza seus objetivos na estrutura partidária local, em
lugar de buscar fortalecer-se na arena legislativa.
As taxas de renovação parlamentar da Câmara de Deputados mostradas pelos autores são
contundentes. Entre os anos de 1985 a 1997, a média de renovação foi de 46%, com o menor índice
(41%) na legislatura de 1985-1987 e o maior, durante o período parlamentar de 1987-1989,
superando os 50%.
O trabalho de CALVO & ESCOLAR (2005), desde outra perspectiva, explica que o
aprofundamento da dualidade no sistema partidário argentino é consequência dos processos de
reforma do Estado ocorridos durante a década de 1990. Mais especificamente, o tipo de
descentralização das políticas de saúde e de educação levado a cabo durante o governo de Menem,
fortaleceu o poder dos atores locais como resultado do aumento dos repasses federais para cobrir a
transferência dos serviços sociais.
32
Contudo, os autores apontam que, como não foram criados mecanismos de supervisão da
gestão dos recursos, os executivos federais se viram beneficiados com a ampliação de verbas a sua
disposição. Como vimos em parágrafos anteriores, grande parte desses recursos foram utilizados para
ampliar a folha do funcionalismo público provincial.
Esse contexto impulsionou a maior separação entre os sistemas políticos nacionais e
provinciais como decorrência do fortalecimento político dos líderes subnacionais. As razões
principais para tal fortalecimento residem na capacidade de distribuição discricionária de recursos
políticos, econômicos e simbólicos a eleitorados que se encontram territorialmente concentrados. Os
governadores e, em poucos casos, os prefeitos exercem considerável influência nas decisões de gasto
em política pública tanto através de seu controle direto do orçamento provincial como pelo seu
controle discricionário de programas financiados pelo governo federal39.
Um ponto importantíssimo é o fato dos repasses dos recursos da coparticipação para os níveis
locais (municípios) ser de responsabilidade dos governos provinciais. Diferente do Brasil, os
municípios argentinos não são considerados constitucionalmente entes federais em pé de igualdade
com as províncias e o distrito federal. Esta questão permite que o governador utilize os próprios
repasses federais como ferramenta de barganha política com os diversos intendentes (prefeitos), o
que incentiva a construção e o fortalecimento de nichos políticos provinciais a partir do controle das
instituições partidárias e eleitorais40.
Segue-se que o fortalecimento dos sistemas políticos subnacionais vis-à-vis o nacional tornou
mais
complexo
não só
o
processo
decisório,
mas
igualmente
as
próprias
relações
intergovernamentais. A tendência à atomização dos sistemas partidários provinciais explica a
fragmentação maior do processo decisório no âmbito nacional e sua tendência a gerar governos
divididos (CALVO, SZWARCBERG, MICOZZI & LABANCA, 2001).
Os Gráficos 4 e 5, a seguir, ilustram essa tendência. O primeiro refere-se ao número efetivo
de partidos que competem nas eleições presidenciais, para deputados nacionais e deputados
provinciais nos anos de 1983 a 2003.
39
Neste ponto vale fazer uma comparação com o Brasil. Neste país, o processo de descentralização das políticas sociais
incentivou, ao contrário da Argentina, a ampliação da competitividade subnacional o que resultou no enfraquecimento,
de modo geral, de estruturas “oligárquicas” de poder (como visto na nota de rodapé nº 9). Um dos vetores institucionais
de diferenciação nos processos de descentralização é a existência, no Brasil, de condicionalidades no repasse das verbas e
de lineamentos gerais sobre sua implementação administrados pelo Governo Nacional.
40
Entre 1983 e 2001 ocorreram sucessivas reformas dos sistemas eleitorais nas províncias argentinas. A maioria delas
teve como objetivo a manipulação institucional dos sistemas eleitorais de modo a beneficiar a elite política tradicional
que detinha o poder local na época. Para análise detalhada, ver Calvo & Escolar, 2005, Capítulo 5.
33
Gráfico 4: NEP para as Eleições Presidenciais, deputados federais, provinciais e para governador
(1983 – 2003)
5
4,5
4
3,5
Nep PRES
3
Nep Dnac
2,5
2
NEP Dprov
1,5
NEP Gov
1
0,5
0
1983
1985
1987
1989
1991
1993
1995
1997
1999
2001
2003
Fonte: Elaboração Própria com base em Calvo & Escolar, 2005.
Pode-se observar que, enquanto os níveis de competição efetiva para as eleições de Presidente
e deputados federais aumentam, o número de partidos efetivos que competem nas eleições para
deputados provinciais e governador mostra tendência contrária.
Este aspecto é explicado por CALVO
ET
ALLI (2001) a partir da conjunção entre o “viés
partidário” e o “viés majoritário” da política argentina. O víeis majoritário é consequência de
dispositivos institucionais que reduzem os níveis de competição efetiva subnacional ao favorecer
eleitoralmente os partidos vencedores e, consequentemente, estimulam a configuração de governos
unificados com legislativos subnacionais em sintonia com os governadores.
No entanto, JONES et alli (2009) em sua análise sobre o comportamento dos legisladores
durante 1989 e 2007 através do exame das votações nominais na Câmara de Deputados, concordam
com o importante papel reativo do Congresso no processo decisório, mas demonstram, contudo, que
as clivagens no legislativo se direcionam em uma única dimensão: quem vota com o governo e quem
vota com a oposição.
Isso se deve também ao sucesso do partido majoritário na imposição da agenda legislativa
mediante sua capacidade de funcionar como cartel: a liderança partidária do partido majoritário lança
mão de seu poder de agenda para dominar o processo legislativo. Suas prerrogativas consistem em
bloquear aquelas iniciativas que vão contra as preferências do partido e dar passagem àquelas que o
apoiam. A oposição, no entanto, ao não possuir poder de agenda, nem positivo nem negativo, é
relegada a um papel reativo.
Como resposta a um problema de ação coletiva, é lógico esperar que a dinâmica do processo
legislativo nacional passe a centrar-se na competição entre governo e oposição, em vista dos maiores
custos e dos menores ganhos de uma oposição fragmentada. A clivagem federal propriamente dita
fica de fora do âmbito legislativo e é exposta pelos processos de barganha bilateral entre
representantes dos executivos.
34
Dessa forma, levando em conta o exposto até aqui, temos que o impacto da estrutura do
sistema partidário argentino induz a duas importantes clivagens no âmbito nacional. Por um lado, aos
embates entre o partido do governo e o(s) partido(s) da oposição na arena legislativa e, por outro, às
disputas entre os membros do mesmo partido, porém de subunidades diferentes, fato que estimula
inclusive a proliferação de blocos intrapartidários, aumentando a fragmentação legislativa. As
negociações entre seus membros, no entanto, dão-se fora do contexto parlamentar.
Em relação à rigidez institucional antes mencionada, GORDIN (2009) destaca a existência de
mecanismos institucionais que fortalecem o status quo ineficiente. De acordo com o autor,
subunidades periféricas e mais dependentes das transferências governamentais preferem um sistema
fiscal centralizado no governo nacional. A sobrerepresentação dessas subunidades tende a torná-las
mais atrativas para a construção de coalizões políticas em contextos onde o governo central tem
maior dificuldade em obter maioria legislativa. Assim, em linha com o clássico trabalho de STEPAN
(1999)41, GORDIN defende que a conjunção entre estruturas políticas fortemente institucionalizadas
territorialmente e regras que incentivam a sobrerepresentação tenderá à perpetuação das patologias
fiscais que surgem das políticas distributivas.
O mesmo autor também ressalta a importância do papel do Senado argentino na manutenção
da estrutura fiscal vigente. Como foi destacado em parágrafos anteriores, a prerrogativa no
tratamento das questões federais, em geral, e da descentralização fiscal em particular, no Senado, é
suficiente para demonstrar como esta Casa é o ator institucional de referência no que tange à
politização das relações intergovernamentais.
Este aspecto é reforçado pela recorrente preponderância do partido justicialista nos governos
subnacionais. Vantagem que é transferida ao Senado através da obtenção de maiorias históricas nessa
Casa e que reforça a premissa da existência de “um partido eixo” (CAVAROZZI, 2008) ou um de um
“viés partidário” (CALVO ET ALLI, 2001) na política argentina.
Esse “eixo”, contudo, não implica que a clivagem federal seja menos intensa, já que tende a
abarcar membros do mesmo partido ou coligados a ele, mas que a barganha política dar-se-á em
termos do que TSEBELIS (1993) chamou de Nested Games, ou seja, processos políticos nos quais os
atores são obrigados a tomar decisões tendo como base duas ou mais arenas políticas superpostas.
Esta conjuntura seria o resultado do que, como já vimos e diversos trabalhos demonstram, as
características de seu sistema partidário espelham nas clivagens inerentes ao seu sistema federal,
fazendo com que os conflitos políticos sejam transferidos para a arena intergovernamental e
personificados na figura do governador e na do Presidente da República (CALVO & ESCOLAR, 2005).
41
Stepan defende a relevância da análise das estruturas constitucionais dos sistemas federais como varáveis explicativas
do desempenho político e econômico dos países.
35
Em termos das premissas levantadas ao longo do texto, argumentamos que a estrutura dual
que adquire o sistema de partidos argentino, longe de canalizar a interação intergovernamental para
uma direção mais cooperativa, tende a aprofundar o conflito federal como resposta à ambiguidade da
distribuição de autoridade. Nesse contexto, a implementação da agenda do governo federal está
condicionada à capacidade de negociação do Executivo, enquanto chefe partidário nacional, com os
chefes partidários provinciais que, na maioria das vezes, são de seu mesmo partido. É a partir dessa
lógica que se apreende o caráter dual da estrutura política argentina e a dificuldade, através de seu
sistema partidário, de alcançar uma dinâmica intergovernamental com maiores graus de
institucionalização.
4. COMPROVANDO AS HIPÓTESES
Com o intuito de corroborar os dados empíricos das hipóteses propostas, esta seção faz uso de
ferramentas estatísticas para analisar a trajetória recente dos federalismos brasileiro e argentino.
Aplicando as hipóteses expostas aos casos em questão, defende-se que a tendência ao uso de
parâmetros burocráticos na gestão e regulação de políticas econômicas observada no Brasil (hipótese
1) incidiu positivamente nos graus de cooperação dos atores intergovernamentais. Este aspecto
somado à configuração de um federalismo fiscal com maior autonomia no que tange à geração e
arrecadação de recursos próprios (Hipótese 2) impactou positivamente na institucionalização das
RIGs. Esta maior institucionalização é expressa, finalmente, através da maior centralização do
processo decisório e da progressiva nacionalização de seu sistema partidário (Hipótese 3).
No caso argentino, observa-se, de certo modo, uma dinâmica contrafáctica. No que tange aos
parâmetros de gestão burocrática, os processos políticos analisados mostraram que a barganha
intergovernamental tem se direcionado para âmbitos mais políticos e menos institucionais (Hipótese
1). Por sua vez, a configuração de seu federalismo fiscal, com forte centralização e significativo
desequilíbrio fiscal vertical impactou negativamente nos graus de conflito intergovernamental,
dificultando interações mais cooperativas (Hipótese 2). Consequentemente, pela lógica das premissas
expostas até aqui, a maior conflitividade ao longo do tempo nas RIGs tem impelido à
desnacionalização do sistema partidário e a uma cada vez maior separação entre as agendas políticas
provinciais e a nacional (Hipótese 3).
Brasil: da Teoria aos Dados
Para medir o impacto dos interesses estaduais no comportamento dos legisladores no Brasil
utilizaram-se as informações do Banco de Dados Legislativos do CEBRAP. Mais especificamente
foram utilizados os dados sobre a taxa de disciplina e o índice de Rice dos partidos e das bancadas
36
estaduais42 durante as votações nominais43 válidas44 na Câmara de Deputados das iniciativas
enviadas pelo poder Executivo durante o período de janeiro compreendido desde o começo de 1989 a
dezembro de 2009.
Por questões temáticas e metodológicas, nos concentraremos, em um primeiro momento, na
análise da estrutura do sistema partidário com o objetivo de comparar o peso dos interesses locais e
partidários nas preferências dos deputados federais. Em um segundo momento, focalizaremos o
possível impacto da Lei de Responsabilidade Fiscal nos incentivos dos legisladores federais.
Para verificar, então, a hipótese sobre o fortalecimento do vínculo partidário no Brasil e a
nacionalização de seu sistema de partidos, os seguintes indicadores foram utilizados:
•
Índice de Rice das Bancadas Partidárias e Estaduais: diferença absoluta entre o número de deputados que
votaram de acordo com a indicação do líder de seu partido (ou do governo de seu estado) e dos que votaram contra essa
indicação.
•
Taxa de Disciplina Partidária [dispartido]: porcentagem dos deputados que votaram em consonância com a
indicação do líder de seu partido.
•
Taxa de Disciplina da Bancada Estadual [disgovd]: porcentagem dos deputados que votaram em consonância
com a indicação do líder do partido do governador de seu estado.
•
Taxa de Disciplina do Governo Federal [disgovfed]: porcentagem dos deputados que votaram de acordo com a
indicação do líder do governo federal.
•
Coalizão governo federal [coalgov]: se o deputado faz parte ou não da coalizão do governo federal.
•
Medida [Medida]: Tipo de iniciativa votada.
Para a classificação das iniciativas foi empregada a tabela elaborada por CHEIBUB,
FIGUEIREDO & LIMONGI (2009). O tipo de medida votada segue, então, uma escala de 0 a 5 de acordo
com o quadro a seguir:
0
Não federativa
1
Mudanças gerais legislação fiscal
2
Aumenta/altera imposto central não sujeito a distribuição entre estados e municípios (ex.: CPMF; CSLL; Cofins;
alíquotas de contribuição, inclusive INSS e setor público; precatórios;
3
Afetam interesses de alguns estados (ex.: FPE; áreas de livre comércio; permissão para tributação de alguns
produtos pelos Estados e Distrito Federal);
42
A expressão “Bancadas Estaduais” refere-se aos blocos parlamentares que representam as subunidades na Câmara dos
Deputados. Mesmo não existindo regimentalmente, a justificativa para sua utilização nesta tese e em diversos trabalhos
(Figueiredo e Limongi, 2005, 2000, 1999; Cheibub, Figueiredo e Limongi, 2009; Arretche, 2009, 2007, 2004, entre
outros) é a necessidade de tentar compreender o comportamento dos representantes partidários de cada estado vis-à-vis
os interesses partidários ou nacionais.
43
As votações nominais ocorrem em duas circunstâncias: é obrigatória quando a aprovação deve ser por maioria
qualificada em uma ou nas duas casas; ou nas emendas à Constituição, que exigem 60% dos parlamentares das duas
casas. Para os casos de legislação ordinária, as votações nominais só ocorrem por requerimento de uma parcela
relativamente pequena de parlamentares no plenário ou líderes partidários.
44
As votações incluídas na análise são aquelas para as quais se conhece a posição do governo e a dos líderes partidários.
Não foram levadas em conta as votações inválidas, ou seja, aquelas que não tiveram decisão final por falta de quórum,
bem como as votações unânimes.
37
4
Mudanças fiscais/orçamentárias que afetam as receitas ou a participação dos estados e municípios nas receitas
da União (ex FEF, partilha CIDE; regula ICMS; ITR, ISS; permissão cobrança taxa iluminação e outras);
5
Limites aos gastos/outros subnacionais (ex. Lei Camata, PEC impõe limite despesa legislativo municipal; dívida
estados; restringe criação municípios.
Para testar a validade das afirmações, comparamos as taxas de disciplina / indisciplina
partidária medidas pelo percentual da bancada que acompanhou o voto do líder de seu partido e as
taxas de disciplina / indisciplina das bancadas estaduais.
Gráfico V-1: Taxas de Disciplina e Partidos e das Bancadas Estaduais (Dados
agregados / 1989 - 2009)
100
80
60
Indisciplinado
40
Disciplinado
20
0
Partido
Estado
Nota-se que a disciplina partidária é o indicador mais elevado para todo o período em análise
(mais de 90%), ao passo que a taxa de disciplina das bancadas estaduais não chega a 50%. Por sua
vez, a análise das taxas de indisciplina mostra que há menor coesão nas bancadas estaduais em
comparação à fidelidade mostrada pelos deputados em relação a seu partido.
No Gráfico 2, a seguir, cotejamos os índices de Rice das bancadas partidárias e estaduais e
seus desvios padrão. Os resultados seguem a mesma tendência que as taxas de disciplina analisadas
no Gráfico 1.
Gráfico V-2: Coesão das Bancadas Partidárias e das Bancadas Estaduais na
Câmara de Deputados (1989 – 2009)
100
80
Rice Partido
60
40
Rice Bancada
Estadual
20
0
Média
DP
O índice de Rice das bancadas partidárias, analisado de forma agregada para o período
estudado, é significativamente superior ao das bancadas estaduais. Como esperado, o desvio padrão
relacionado ao Índice de Rice das bancadas estaduais mostra maior, e significativa, volatilidade das
intenções de voto dos legisladores de um mesmo estado.
Para corroborar os primeiros resultados, os Quadros 1 e 2 analisam a distribuição das taxas de
disciplina e indisciplina das bancadas estaduais (3) e partidárias (4), ao longo do mesmo período, de
acordo com o pertencimento ou não do deputado à coalizão do governo federal.
38
Quadro 1: Disciplina das Bancadas Estaduais dos Deputados da Coalizão do Governo Federal (1989-2009)
Disciplina gobernador
Total
Indisciplinado Disciplinado
Coalizão_Gov Não % within Coalizao_GOV
59,1%
40,9% 100,0%
41,2%
30,7% 36,1%
47,7%
52,3% 100,0%
% within Disciplina gobernador
% within Coalizao_GOV
58,8%
51,8%
69,3% 63,9%
48,2% 100,0%
% within Disciplina gobernador
100,0%
100,0% 100,0%
% within Disciplina gobernador
Sim % within Coalizao_GOV
Total
Observa-se que ao interior da variável que mede a disciplina das bancadas estaduais dos
deputados que fazem parte da coalizão do governo federal, 51,8% dos deputados não votam de
acordo com as indicações do líder do governo de seu estado. Dentre aqueles que votam seguindo as
orientações de seu governador, medido através da indicação do líder do partido do governo estadual,
52,3% correspondem a deputados que pertencem a um partido da coalização do governo federal.
Os dados, então, mostram leve tendência à maior disciplina estadual dos deputados que fazem
parte de um partido que forma a coalizão do governo federal. Dos votos indisciplinados, a maior taxa
é, paradoxalmente, a dos deputados que não fazem parte da coalizão de apoio ao governo federal.
Quadro 2: Disciplina das Bancadas Partidárias dos Deputados da Coalizão do Governo Federal (19892009)
Disciplina partidária
Total
Indisciplinado
Coalizão_GOV
Não
% within Coalizao_GOV
8,3%
91,7%
100,0%
33,5%
33,3%
33,3%
% within Coalizao_GOV
8,2%
91,8%
100,0%
% within disc_part
% within Coalizao_GOV
66,5%
8,3%
66,7%
91,7%
66,7%
100,0%
100,0%
100,0%
100,0%
% within disc_part
Sim
Total
Disciplinado
% within disc_part
Em relação à disciplina partidária, não há significativas diferenças no comportamento dos
deputados que pertencem à base de apoio do governo federal. As taxas de disciplina e indisciplina
são similares entre os deputados que pertencem à coalizão do governo federal (91,8% e 8,2%) e
daqueles que não fazem parte (91,7% e 8,3%). A disciplina partidária tende a ser alta para todos os
partidos vistos de forma agregada.
O Quadro 3, a seguir, analisa a distribuição das taxas de disciplina e indisciplina dos
deputados federais com base no tipo de iniciativa votada – se não federal ou federal e de que tipo. Os
resultados são os seguintes:
39
Quadro 3: Média da Disciplina e DP das Bancadas
Partidárias de Acordo com a Iniciativa Votada (19892009)
Medida
Média
DP.
Freq.
0
.91170683
.28372122
336402
1
.91070905
.28516672
40956
2
.92095844
.2698073
36601
3
.93159483
.25244967
12923
4
.93828873
.24063275
51190
5
.91618956
.27710665
41570
Total
.91575161
.91575161
519642
Observa-se que, numericamente, a maioria das medidas votadas no período não são
federativas (33.6402 ou quase 65%). Os dados acima mostram taxas de disciplina partidária
significativamente altas e com pouca variação em relação às medidas que tocam interesses federais.
A distribuição entre votos disciplinados e indisciplinados entre as medidas sensíveis aos interesses
federativos é também mais disciplinada e com baixos percentuais de volatilidade. As taxas de
fidelidade partidária oscilam entre 91,2% e 93,8%.
Para corroborar esses dados, o Quadro 4, a seguir, mostra a distribuição da disciplina das
bancadas estaduais de acordo com o tipo de medida votada.
Quadro 4: Média da Disciplina e DP das Bancadas
Estaduais de Acordo com a Iniciativa Votada (19892009)
Medida
Média
DP.
Freq.
0
0.4970226
0.49999169
452581
1
0.4340563
0.49563657
58785
2
0.5418111
0.49825406
47009
3
0.4906231
0.49992467
19836
4
0.5642639
0.49585677
65021
5
0.5548188
0.49699071
50822
Total
0.5050717
0.49997464
694054
Os dados mostram considerável volatilidade no comportamento das bancadas estaduais e
pouca variação nas taxas de disciplina em razão do tipo de medida votada. No entanto, nota-se maior
disciplina estadual para os casos das medidas 4 e 5. Os tipos de medida que remetem aos tipos quatro
e cinco correspondem àquelas que mais incidem diretamente na autoridade fiscal subnacional (5) e
na autonomia financeira (4), razão que pode explicar a variação observada. Mesmo assim, ainda são
bastante inferiores aos índices de disciplina dos legisladores em relação a indicação do líder de seu
partido.
40
No entanto, esta maior disciplina pode indicar a existência de preferências estaduais também
canalizadas através do sistema partidário e dirimidas no âmbito legislativo federal. Como demonstra
o trabalho de ARRETCHE (2009), as preferências das bancadas estaduais não são lineares. Quando
modificações no status quo incidem diretamente nos interesses estaduais, a certeza de sua aprovação
é menos contundente.
Em relação à disciplina partidária analisada individualmente por partido, tampouco se
observa variação acentuada. De forma agregada para o período, os partidos apresentam taxas
consideráveis de disciplina partidária. O Quadro 5, a seguir, detalha os valores e a participação dos
principais partidos brasileiros na porcentagem total dos votos disciplinados em que cada partido
participou.
Quadro 5: Disciplina Partidária de Acordo com o partido (1989 – 2009)
% de Disciplina Partidária
Indisciplinado
Partido
PMDB
PSDB
% partido
11,6%
88,4%
100,0%
% de votos disc.
26,3%
18,0%
18,7%
100,0%
% partido
% de votos disc.
PFL
% partido
% de votos disc.
PT
% partido
% de votos disc.
PTB
PDT
DEM
PCdoB
% partido
Total
6,6%
93,4%
11,7%
15,0%
14,7%
6,5%
93,5%
100,0%
10,8%
14,1%
13,9%
3,6%
96,4%
100,0%
6,2%
15,0%
14,3%
10,4%
89,6%
100,0%
% de votos disc.
7,1%
5,5%
5,7%
% partido
7,3%
92,7%
100,0%
% de votos disc.
4,2%
4,8%
4,8%
100,0%
% partido
13,6%
86,4%
% de votos disc.
3,3%
1,9%
2,0%
% partido
4,2%
95,8%
100,0%
% de votos disc.
PDS
Total
Disciplinado
1,0%
2,1%
2,0%
12,1%
87,9%
100,0%
% de votos disc.
% partido
1,0%
8,3%
,6%
91,7%
,7%
100,0%
% de votos disc.
100%
100,0%
100,0%
% partido
Os dados mostram que o DEM/PFL (13,6% e 6,5) concentra uma das maiores taxas de
indisciplina partidária – ponderada pelo número total das votações em que participou
disciplinadamente –, seguido do PMDB (11,6%). Esses resultados podem ser explicados pelas
características próprias dos partidos, principalmente do PMDB, com preocupações mais eleitorais
(oportunistas) que programáticas. Um exemplo dessa afimação é o fato de o PMDB ter participado
da coalizão de apoio de todos os governos federais desde a volta à democracia em 1985, apesar de
claras diferenças na composição da agenda de cada governo.
41
Por sua vez, partidos classificados como mais programáticos, como é o caso do PT, do PSDB
e do PC do B, apresentam índices de disciplina partidária superiores a 90%. No entanto, de modo
geral, os índices de disciplina partidária de todos os partidos mostram que o sistema partidário exibe
níveis significativos de previsibilidade.
De acordo com os dados vistos até aqui, pode-se sugerir que o sistema partidário brasileiro
estrutura-se em bases partidárias. As bancadas estaduais, por sua vez, parecem não atuar como ator
coletivo, como mostram os dados sobre os índices de coesão, baseado na média e no desvio padrão
de suas taxas de disciplina nas votações nominais, nas decisões dos parlamentares. Essas
constatações são reforçadas quando se analisa o tipo de medida que está sendo votada. Nos casos de
medidas sensíveis aos interesses federais, as taxas de disciplina não sofrem alterações contundentes.
Agora falta analisar o impacto da LRF no comportamento dos deputados em relação às
indicações de seus partidos vis-à-vis à indicação do governador de seu estado de origem. O que
buscamos observar é simplesmente se a implementação da LRF provocou impacto nas preferências
dos deputados federais expressas nas variações das taxas de disciplina e indisciplina partidárias e em
relação às suas respectivas bancadas estaduais. A disciplina das bancadas estaduais, como
explicitado anteriormente, foi medida com base na indicação de voto do líder do partido do
governador do estado de cada deputado. Com esse objetivo, foi construída uma variável dummy para
indicar os anos anteriores à implementação da Lei de Responsabilidade Fiscal (1989 – 2000) e os
anos posteriores (2001-2009) à sua implementação.
Os Quadros 6 e 7, a seguir, mostram as taxas de disciplina partidária antes e depois da LRF
para as bancadas partidárias (6) e estaduais (7).
Quadro 6: Média da Disciplina e DP dos Partidos em
relação à LRF (1989-2000 / 2001-2009)
Quadro 7: Média da Disciplina e DP das Bancadas
Estaduais em relação à LRF (1989-2000 / 2001-2009)
Média
DP.
Freq.
LRF
Média
DP.
Freq.
Antes
.90678613
.29073239
305373
Antes
.50554429
.49996989
396624
Depois
.9257177
.26223008
388289
Depois
.46399438
.49870237
544054
Total
.91738339
.27530204
693662
Total
.48151333
.49965839
940678
LRF
Os dados acima mostram que a LRF teve um impacto, ainda que leve, nas decisões de voto
dos legisladores federais. A disciplina partidária aumentou nos anos posteriores à LRF e também
houve um pequeno aumento de sua coesão: a disciplina passou de 90,6% para 92,6%, ao passo que o
Desvio Padrão diminuiu de 0,29 para 0,26.
Em termos do comportamento das bancadas estaduais, os dados mostram tendência contrária
à das taxas de disciplina partidária, o que reforça os supostos levantados neste trabalho. Mesmo que a
42
variação seja de apenas 0,4%, pode-se interpretar que houve leve diminuição da disciplina estadual
nos anos posteriores à implementação da LRF. O desvio padrão, porém, permanece alto e
praticamente o mesmo, mostrando índices consideráveis de volatilidade nas decisões dos deputados.
O próximo quadro (8) mostra, então, a variação da disciplina dos deputados federais em
relação às indicações do líder do governo federal.
Quadro 8: Média da Disciplina e DP dos Legisladores Federais em
relação às indicações do líder do Governo Federal (1989-2000/20012009)
LRF
Média
DP.
Freq.
Antes
.74703557
.43471165
238579
Depois
.81836521
.38554384
323699
Total
.78809948
.40865509
562278
Os dados acima mostram que a disciplina dos deputados federais – dos que pertencem e não
pertencem a um partido da coalizão do governo federal – aumentou, ainda que levemente, nos anos
posteriores à Lei de Responsabilidade Fiscal, ao passo que também houve diminuição da volatilidade
de seu comportamento (o desvio padrão passou de 0,43 para 0,38). Esse resultado pode sugerir a
tendência ao fortalecimento de uma agenda federal consensuada gerida pelo governo central.
Esta suspeita ganha força ao levarmos em conta as prerrogativas do Executivo Federal na
apresentação de iniciativas que incidem na administração pública nacional e nas questões
orçamentárias, como apontado nos capítulos dois, três e quatro desta tese. Ou seja, os dados
demonstram que há considerável grau de congruência entre a indicação do Líder do governo federal
na Câmara de Deputados e as decisões de votos dos deputados federais individualmente.
A seção a seguir consiste na análise da estrutura de preferências dos legisladores argentinos
durante o período estudado.
Argentina: da Teoria aos Dados
Como amplamente demonstrado pela literatura e discutido nas seções que antecedem, as
votações nominais na Câmara dos Deputados argentina não expressam a clivagem federal. Ou seja,
os índices observados de disciplina partidária e apontados em várias pesquisas refletem o resultado
de negociação intra e interpartidária que ocorre antes das votações e fora da arena parlamentar.
Como vimos, a clivagem legislativa, no caso argentino, se dá em termos governo-oposição.
Para analisar as preferências dos legisladores desse país e verificar o peso dos interesses
locais na barganha intergovernamental (e, consequentemente, a mencionada territorialização do
sistema de partidos), optou-se pela utilização da metodologia sobre a construção de redes de
colaboração entre deputados na arena legislativa, em linha com os trabalhos de ALEMÁN, CALVO,
43
JONES & KAPLAN (2009), CALVO & ALEMÁN (2011), CALVO & LEIRAS (2011) E CALVO &
SAGARZAZU (2011).
De acordo com CALVO & LEIRAS (2011),
To measure the nationalization of legislative efforts among lawmakers we focus on the study of
cosponsorship networks in Congress, responsible for the drafting and promotion of law initiatives.
We focus on the decision to coauthor or cosponsor bills as na indicator of the coordination efforts
legislator make while in office (…) and inquire on the territorial orientation os such collaborative
efforts. (Calvo & Leiras, 2011: 7)
Nesse sentido, os mesmos autores destacam a importância analítica de diferenciar o processo
de nacionalização ou desnacionalização do sistema partidário a partir de suas duas dimensões: a
eleitoral e a legislativa. A primeira refere-se a acordos programáticos ou em relação a estratégias de
desempenho entre membros de diversas regiões e partidos ou de mesma região e partido; a segunda,
legislativa, refere-se à colaboração na formulação e na apresentação de iniciativas entre membros de
uma mesma região ou partidos ou de regiões e partidos diferentes.
Propõem investigar, então, a formação de redes de preferências de políticas no legislativo
(policy networks), através do estudo da coautoria (coauthoring) ou apresentação conjunta
(cosponsoring) de iniciativas de projetos de lei entre membros do legislativo. Nos trabalhos acima
citados, defendem que a probabilidade de apresentação de inciativas conjuntas entre deputados (e a
consequente construção de redes estáveis no legislativo) está diretamente relacionada ao
pertencimento dos deputados ao mesmo partido, à mesma subunidade ou a áreas similares de
especialização (variável definida a partir de sua profissão ou de seu pertencimento a uma comissão
específica). Os autores assinalam que os incentivos para a formação de redes entre um ou mais
deputados serão, em grande parte, determinados pelos incentivos eleitorais (MEYHEW, 1974) ou
legislativos (em termos de preferência de políticas) decorrentes das regras institucionais que
controlam a competição partidária, o processo de nominação de candidaturas e os graus de
descentralização do poder político.
A relevância do uso desta metodologia para analisar a estrutura do sistema partidário
argentino se explica pela presença, como vimos na análise sobre o processo decisório na Argentina
de um partido-eixo ou dominante com amplo poder de agenda no que se refere ao ingresso e à
aprovação de legislação no Parlamento. Na parte 4 quatro do presente trabalho dissemos que:
(…) Jones et alli (2009) em sua análise sobre o comportamento dos legisladores durante 1989 e 2007
através do exame das votações nominais na Câmara de Deputados, concordam com o importante
papel reativo do Congresso no processo decisório, mas demonstram, contudo, que as clivagens no
legislativo se direcionam em uma única dimensão: quem vota com o governo e quem vota com a
oposição.
Isso se deve também ao sucesso do partido majoritário na imposição da agenda legislativa mediante
sua capacidade de funcionar como cartel: a liderança partidária do partido majoritário lança mão
44
de seu poder de agenda para dominar o processo legislativo. Suas prerrogativas consistem em
bloquear aquelas iniciativas que vão contra as preferências do partido e dar passagem àquelas que o
apoiam. A oposição, no entanto, ao não possuir poder de agenda, nem positivo nem negativo, é
relegada a um papel reativo.
Isso leva a crer que a formação de redes entre os legisladores com preferências similares é
também uma estratégia para aumentar seu poder de negociação para o acesso e a aprovação de
iniciativas de seu interesse na arena legislativa.
Com essa perspectiva em mente, comparamos, primeiramente, estatísticas descritivas a
respeito das características das redes de colaboração que se formaram no interior da Câmara dos
Deputados argentina45.
A base de dados conta com 130.000 projetos de Lei apresentados no período entre 1984 a
2007. Busca-se, assim, elucidar o vetor que incentiva a maior colaboração entre os deputados: o
pertencimento à mesma província (portanto, a um partido diferente), a um mesmo partido; ou à
mesma província e ao mesmo partido.
De acordo com as hipóteses propostas neste trabalho, espera-se que a territorialização do
sistema de partidos gere impacto sobre as características das redes que se formam no interior da
câmara de Deputados. Espera-se, então, que os deputados tenham mais incentivos em colaborar com
aqueles membros que sejam de sua mesma província.
Os primeiros resultados são os seguintes:
Quadro 1: Características das redes de colaboração na Câmara de Deputados.
Colaboração Província
Colaboração Partido
Colaboração Prov-Part.
Observações
232639
232639
232639
Média
.4600139
.7399009
.3858188
DP
.2985258
.3144564
.0212766
Nota-se que durante o período de análise, a maioria das colaborações para a apresentação de
projetos conjuntos deu-se com base no nexo partidário. Isso quer dizer que, durante 1984 e 2007,
73% dos deputados tenderam a criar redes de ação conjunta a partir de sua coincidência partidária em
contraposição aos 46 e 38% das colaborações entre membros da mesma província e da mesma
província e mesmo partido, consecutivamente. Mesmo assim, os incentivos para colaborar no tocante
aos membros de uma delegação provincial são ainda significativos: 46% projetos foram apresentados
por membros de uma mesma província.
Nas seções 2 e 3 ponderamos acerca do impacto das reformas fiscais dos anos 1992 e 1993,
os chamados Pactos Fiscais, na dinâmica das relações intergovernamentais. De acordo com o
45
A base de dados utilizada foi gentilmente cedida pelo Prof. Ernesto Calvo da University of Maryland. A construção da
base de dados remete-se à pesquisa realizada e publicada no seguinte artigo: Calvo, Ernesto and Inaki Sagarzazu. 2011.
“Legislator Success in Committee: Gatekeeping Authority and the Loss of Majority Control,” American Journal of
Political Science (AJPS), 55(1):1‐15.
45
argumentado nesses capítulos, as reformas aprofundaram as clivagens federais e incentivaram o
processo de territorialização do sistema de partidos. Para corroborar essa hipótese, buscou-se,
primeiramente, verificar se houve variação nos graus e tipos de colaboração – entre membros de um
mesmo partido, de uma mesma subunidade ou de mesmo partido e mesma subunidade – entre as
legislaturas de 1990 a 1992 (Legislatura nº 4); 1992 a 1994 (Legislatura nº 5) e; de 1994 a 1996
(Legislatura nº 6).
Foi, então, analisada a variação na intensidade de cada tipo de rede através de suas estatísticas
descritivas – médias e desvio padrão. Os Quadros 2, 3 e 4, a seguir, mostram os resultados.
Quadro 2: Modelos de Colaboração entre Deputados Federais (1990 – 1992 Legislatura nº 4)
Colaboração Província
Colaboração Partido
Colaboração Prov-Part.
Observações
34833
34833
34833
Média
.4699558
.7830957
.4090524
DP
.3035547
.3027165
.2916583
Quadro 3: Modelos de Colaboração entre Deputados Federais (1992 – 1994 Legislatura nº 5)
Colaboração Província
Colaboração Partido
Colaboração Prov-Part.
Observações
20071
20071
20071
Média
.446572
.7433019
.3866959
DP
.2986874
.3224267
.2897946
Quadro 4: Modelos de Colaboração entre Deputados Federais (1994 – 1996 Legislatura nº 6)
Colaboração Província
Colaboração Partido
Colaboração Prov-Part.
Observações
177735
177735
177735
Média
.4595834
.7310514
.3811663
DP
.2974465
.3150959
.2777554
Os dados descritivos do tipo de colaboração entre os deputados não mostram variação para os
anos anteriores (1990-1992), circunscritos (1992-1994) e posteriores à implementação dos Pactos
(1994-1996). A tendência a gerar redes de colaboração tendo como nexo a coincidência partidária,
em primeiro lugar, e a origem, em segundo, permanece similar em todos os períodos de análise.
É importante, no entanto, mencionar os resultados encontrados por CALVO & LEIRAS (2011).
Os autores demonstram um aumento contundente nos efeitos provinciais e partidários, a partir de
1994-1995, na formação de redes de colaboração entre os legisladores, à medida que se intensifica a
modalidade de base da rede. Ou seja, quando se estabelecem limiares de frequência de colaboração
mais elevados, a incidência de redes de colaboração entre legisladores de um mesmo partido e de um
mesmo distrito ganha considerável proeminência. Esta tendência se intensifica a partir de 1994.
Ponderou-se, então, acerca da incidência dos Pactos nas possibilidades de êxito legislativo das
iniciativas ligadas a uma rede específica de colaboração. Foi então empregado um modelo estatístico
de regressão logit para a análise de dados de painel com efeitos aleatórios, sendo a variável de
tempo, a legislatura da iniciativa apresentada, e a variável de agrupação, a identidade do deputado
(Id).
46
Quadro 5: Probabilidade de Aprovação de Inciativa de Acordo com o tipo de Colaboração Legislativa
Tipo de Colaboração/Aprovação
Mesmo Partido
Mesma Província
Mesmo Partido/Mesma Província
*Valores de p entre parênteses.
Antes de 1992
Depois de 1994
-9484581
(0,000)
.2672806
-.4898056
(0,000)
.0580155
(0,002)
-.0153912
(0,882)
(0,195)
.2559518
(0,000)
De acordo com os resultados da regressão, pode-se notar que os projetos apresentados por
legisladores de mesmo partido e de mesma província mostram contundente crescimento de êxito
legislativo, sendo aprovados no plenário da Câmara de Deputados. O êxito dos projetos das
delegações provinciais aumenta significativamente após os anos da implementação dos Pactos
Fiscais. Seguindo a tendência contrária, os níveis de sucesso legislativo dos projetos apresentados
por bancadas partidárias ou provinciais e apartidárias caem de forma expressiva.
CONCLUSÃO
Desse modo, a preocupação central deste trabalho consistiu em compreender como são
solucionados os problemas de coordenação entre os diversos entes governamentais, a partir de um
contexto federal em que a soberania e a autonomia são valores que estão intimamente ligados à sua
própria consolidação.
Seguindo esta lógica, temos que as características do funcionamento de um Estado federal
estão relacionadas com as modificações de seu sistema partidário, já que este é o locus central de
expressão das preferências dos atores politicamente decisivos. No entanto, é importante ressaltar que,
como demonstraram os casos em estudo, processos de aprendizagem não previnem resultados
ineficientes ou não cooperativos. Ao contrário, podem reproduzir mecanismos perversos de interação
com resultados de soma zero.
Buscou-se demonstrar, então, que os níveis de conflitividade latente na federação estão
relacionados com: 1) os graus de insulamento burocrático nos parâmetros de gestão e regulação
intergovernamental e; 2) as características de seu federalismo fiscal.
Por sua vez, a forma de administrar o conflito intergovernamental, ou seja, de resolver os
problemas de ação coletiva ao longo do tempo estará relacionada com 3) as características do sistema
partidário. A capacidade de racionalizar o sistema federativo será maior quando o sistema partidário,
de forma horizontal, for capaz de solucionar os problemas de ação coletiva. Porém, esta
horizontalidade não se refere à completa nacionalização das preferências dos atores partidários. Diz
respeito a construção de uma agenda federal autônoma, sem que a identidade das esferas
subnacionais seja dissolvida. Formam-se, assim, dois interesses integradores e não contraditórios: o
nacional e o local.
47
Com o intuito de comprovar as hipóteses acima descritas, a análise comparativa entre Brasil e
Argentina demonstrou que o maior insulamento burocrático observado no Brasil, somado à maior
independência
fiscal
subnacional
permitiu
maior
institucionalização
das
relações
intergovernamentais ao longo do tempo e, portanto, a construção de uma agenda nacional com
elevado grau de autonomia. Consequentemente, como se postulou que as características do sistema
partidário refletem os conflitos que estruturam as relações intergovernamentais, observa-se que o
sistema partidário brasileiro caminhou para a maior nacionalização de sua organização,
acompanhada do fortalecimento do nexo partidário como mecanismo de representação dos interesses
dos atores nas arenas decisórias nacional e subnacional.
O caso argentino representa, aparentemente, um exemplo contrafactual. A conflituosa relação
intergovernamental, apoiada em um fraco insulamento burocrático e em um desequilíbrio fiscal
vertical significativo impulsionaram a descentralização do sistema de partidos. A territorialização do
sistema partidário, ao provocar impacto negativo na capacidade de construção de uma agenda
nacional consensuada, tornou o processo legislativo nacional menos cooperativo e, portanto, com
políticas públicas mais voláteis.
Enquanto o jogo político nesse país mostra a preocupação dos políticos subnacionais em
intensificar o poder de veto das jurisdições, limitando o poder central (WEINGAST, 1995) ou criando
joint-decision traps (SCHARPF, 1988) com a multiplicação de arenas de negociação, no Brasil, a
formação de uma coalizão majoritária no Congresso Nacional é suficiente para que o Executivo
federal consiga a aprovação de sua agenda, incluindo emendas à Constituição de matérias que
modificam o status quo federativo. Nesse sentido, argumenta-se que a centralização do processo
decisório e o caráter horizontal da negociação partidária no Legislativo são o reflexo de um processo
de aprendizagem institucional, o qual induz a soluções mais cooperativas.
Nesse contexto, os processos de reforma vividos por ambos os países na década de 1990
(como foi o caso da Lei de Responsabilidade Fiscal, no Brasil e os Pactos Fiscais de 1992 e 1993, na
Argentina), em lugar de corresponderem a pontos de inflexão, aprofundaram as características
fundacionais de seus federalismos, as quais correspondem às hipóteses desta tese. São elas: a
estrutura de seu federalismo fiscal, a (des) burocratização dos parâmetros econômicos de
coordenação intergovernamental e as características de suas clivagens federais canalizadas em seus
sistemas partidários.
No que tange ao impacto da Lei de Responsabilidade Fiscal, a leve variação nas preferências
dos legisladores a partir de sua implementação (demonstrada na seção 4) permite supor maior peso
dos incentivos partidários e nacionais nas suas decisões de voto depois de sua implementação. Fato
que indica, de acordo com as premissas expostas nesta investigação, a maior institucionalização das
48
relações intergovernamentais como resultado de um processo de aprendizagem e o consequente
fortalecimento da autonomia da agenda nacional.
Quanto ao caso argentino, os resultados expostos reforçam a tese defendida neste trabalho,
segundo a qual há tendência à territorialização e compartimentalização do sistema de partidos na
Argentina. Tendência reforçada pelo impacto dos Pactos Fiscais de 1992 e 1993, implementados
durante o governo de Carlos Menem, na distribuição de poder político entre os atores
intergovernamentais.
Esta pesquisa representou um esforço para a maior compreensão acerca do funcionamento
dos sistemas federais e seu reflexo na implementação de políticas públicas de caráter universal e
intertemporal. Mais especificamente, este trabalho buscou contribuir para a ampliação do
conhecimento acerca da problemática central da política: a produção e reprodução de bens públicos
através de processos de negociação entre atores autointeressados em contextos muitas vezes
adversos.
49
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