O Estado Atual do Planejamento em Municípios de Pequeno
Porte
Autoria: Ricardo Rocha de Azevedo, André Carlos Busanelli de Aquino
Resumo
Este artigo analisa o processo de planejamento em 65 municípios de até 50 mil habitantes do
Estado de São Paulo por meio de um questionário respondido pelos responsáveis pela sua
elaboração. As evidências sugerem que o planejamento atual é uma mera peça formal com
fins legais, que não permite a gestão eficiente dos recursos empregados. Com isso, são
originados planos que não tem como objetivo desenhar ações para resultados objetivados
futuros (e sim para distribuir recursos entre as Secretarias atendendo limites fiscais e legais),
portanto é pouco razoável esperar que sejam utilizados para a gestão de resultados de seus
governos.
1
1
Introdução
Mais de 89% dos municípios brasileiros possuem até 50 mil habitantes. O que poderia
ser visto como uma vantagem em termos de proximidade dos representantes ao seus
representados, pode ser negativamente balanceado com a falta de estrutura administrativa que
é refletida na qualidade do processo de planejamento.
Independente do porte, todos os municípios devem seguir as mesmas regras legais que
determinam a elaboração de um planejamento local. Não há nenhuma flexibilização do
processo pelo seu porte: todos devem estimar suas receitas e definir como os recursos serão
aplicados, além de seguir todas as regras fiscais estabelecidas pela LRF.
Diversas foram as mudanças recentes no processo de planejamento. Para mencionar
apenas as principais, cita-se a criação pela Constituição Federal do atual ciclo orçamentário de
quatro anos composto pelo PPA, LDO e LOA; a obrigatoriedade de definição de metas físicas
para as ações e de indicadores para os programas governamentais; o estabelecimento de metas
fiscais; maior transparência no processo orçamentário, com a apresentação de audiências
públicas tanto na fase de elaboração quanto na fase de execução; controle por fontes de
recursos, e ainda a definição pelos próprios entes dos programas e ações a serem executados.
Nos últimos anos a Secretaria do Tesouro Nacional (STN) e o Conselho Federal de
Contabilidade (CFC) têm editado normas para a implantação de novas regras para a
contabilidade aplicada ao setor público (NBCASP) e o planejamento público tem recebido
diversas inovações na tentativa de transformá-lo em um orçamento de resultados, tendo
inclusive sido tema da edição de uma norma técnica especifica sobre o assunto (NBCT 16.3).
Essas mudanças no setor público nacional tem acompanhado uma evolução mundial nos
princípios de administração, através de um movimento conhecido como NPM – New Public
Management, ou Nova Gestão Pública, que tem trazido para a gestão da coisa pública
diversos conceitos de administração privada (business like), focando no resultado ao invés de
focar no processo, e implementando mecanismos de gestão eficiente de recursos (HOOD,
1995).
Dada a considerável quantidade de mudanças no processo orçamentário, o artigo levanta
a seguinte questão: como os municípios de pequeno porte tem assimilado essas mudanças,
considerando suas dificuldades estruturais, como baixo orçamento e falta de recursos
humanos e financeiros para implementar as mudanças?
O presente artigo apresenta e discute o tema “planejamento público municipal”,
utilizando-se de um questionário aplicado a responsáveis pelo planejamento público de
municípios de até 50 mil habitantes do estado de São Paulo, que nos permite concluir que
ainda existe uma barreira muito grande para que os pequenos municípios brasileiros consigam
implementar o novo modelo de ciclo de planejamento criado.
O interesse pelo estudo do planejamento e orçamento dos municípios se justifica pelo
volume de recursos movimentado anualmente nessa esfera. O Brasil é considerado um dos
países que possuem a maior descentralização fiscal do mundo, colocando-o ao lado de países
desenvolvidos, como os Estados Unidos, Canadá e países do norte europeu (GUESS &
LELOUP, 2010, p. 202-203).
O orçamento público não tem cumprido sua função principal que é de servir como
instrumento de controle da sociedade sobre os gastos públicos e como instrumento de
discussão das prioridades dos entes (REZENDE & CUNHA, 2013, p. 17), tendo sido
colocada em cheque inclusive a sua própria existência como ferramenta de gestão em países
desenvolvidos como os Estados Unidos (JOYCE, 2012).
2
2
2.1
Aspectos estruturantes
Definição de planejamento
O planejamento é um termo ambíguo, que é utilizado de modo diferente e recebe
definições de acordo com a área do conhecimento humano que está sendo situado, como a
área de exatas, humanas e sociais (TEIXEIRA, 1997). O planejamento pode ser entendido
como um processo sistematizado através do qual pode-se atingir uma maior eficiência em
uma atividade para num prazo determinado alcançar um conjunto de metas estabelecidas
(CARVALHO, 1978). O planejamento tem uma visão sistêmica, onde um conjunto de partes
coordenadas entre si visam atingir um objetivo comum. Pode-se definir ainda planejamento
como sendo um processo que estabelece objetivos, define linhas de ação e planos detalhados
para atingi-los e determina os recursos necessários à consecução dos mencionados objetivos.
(LOPES, 1990).
Existe uma diferenciação entre planejamento e orçamento. O planejamento deve ser
visto como um processo maior, que pode assumir diversas dimensões: planejamento urbano,
patrimonial, econômico, financeiro, de investimentos, social. O planejamento é o plano,
aquilo que se deseja atingir, enquanto o orçamento é a materialização financeira do que foi
planejado, traduzido em fontes de financiamentos (receitas) e aplicações de recursos
(despesas) (TEIXEIRA, 1997).
Nas diferentes definições sobre planejamento alguns pontos merecem destaque: o
planejamento possui uma visão sistêmica e deve se pautar sempre em objetivos préestabelecidos que sejam baseados em um diagnóstico preliminar. Dessa forma, o
planejamento traz à luz a condição atual da realidade que se deseja atuar e qual o cenário
futuro desejado.
A elaboração do planejamento pelos municípios é uma figura relativamente nova,
surgida nas últimas décadas, pois até a década de 60 ainda imperava a figura dos órgãos
regionais de planejamento, que se encarregavam do planejamento das vilas e municípios das
diversas regiões do país. Os municípios eram apenas vistos como unidades de ocupação
geográfica, e não eram reconhecidos como uma entidade administrativa para o desempenho
de funções locais específicas (COSTA, 1971 - p.371). Até a promulgação da Constituição
Federal de 1988, os municípios sequer eram reconhecidos como membros da federação
(REZENDE, 1995). A atual metodologia de planejamento adotada pelas entidades públicas
possui pouco mais do que uma década.
Além de ser ainda uma atividade relativamente recente, o planejamento nos municípios
possui algumas particularidades em relação ao planejamento público dos demais entes da
federação como o Estado e a União, visto que os municípios possuem grande dependência dos
recursos repassados pelos Estados e Governo Federal, dificultando assim a possibilidade de
planejar antecipadamente suas ações, pelo fato de que muitos projetos só são conhecidos pelo
município quando são disponibilizados em programas do Governo Federal mediante
convênios voluntários e outros instrumentos congêneres.
Outro problema com o planejamento público é o direcionamento político que o
governante aplica. Como o prefeito foi eleito pelo povo utilizando-se de um programa de
governo, ele deveria materializar essa plataforma política em programas e ações do seu
planejamento formal do município, o que raramente ocorre. Isso se comprova pelos resultados
da pesquisa, que mostram que os prefeitos não se interessam em participar da elaboração do
planejamento e raramente utilizam esses instrumentos como ferramentas de gestão. Além
disso, os vereadores não veem importância em participar desse tipo de audiência pública e
assim poder interferir no processo de planejamento.
3
2.2
A evolução recente do planejamento
O orçamento público no Brasil passou por diversas regulamentações legais até a
publicação da Lei 4320, que trouxe a ‘formatação’ de como o orçamento público deve ser
elaborado, focando na estrutura de classificação das receitas e despesas. A partir de 1964 o
país passou por muitos anos sem grandes avanços na área de planejamento público,
experimentando apenas alguns planos quinquenais no âmbito federal, mas com poucas
modificações no processo orçamentário (LOPES, 1990).
A Constituição Federal em 1988 criou a atual metodologia de planejamento no país, que
passou a conter três instrumentos básicos: O Plano Plurianual (PPA) que é composto por um
planejamento de quatro anos, que deve conter todos os investimentos com duração superior a
um exercício financeiro, além de suas despesas continuadas; a Lei de Diretrizes
Orçamentárias (LDO) que deve definir as estratégias e as metas para a elaboração do
orçamento, além do estabelecimento de metas fiscais, e a Lei Orçamentária Anual (LOA), que
é o instrumento de execução dos planos previamente planejados e priorizados.
A adoção desses novos instrumentos de planejamento pelos municípios não foi
imediato: no ano de 1999, 250 municípios não tinham iniciado a edição anual da LDO, e 750
municípios ainda não possuíam um PPA como determinava a Constituição Federal desde
1988 (IBGE, 1999). Faltava regulamentação legal, modelos e compreensão dos conceitos, e
como foram criadas muitas regras novas, com a existência de pouca estrutura na área de
planejamento, a assimilação da nova metodologia não foi uma tarefa simples.
Aliado às dificuldades estruturais, muitos municípios não adotaram inicialmente os
novos instrumentos com o argumento da falta da legislação disciplinadora conforme dispõe o
art. 165, §9º da Constituição Federal. Na falta da lei complementar, muitos municípios
deixaram de atender à elaboração dos instrumentos de planejamento, alguns inclusive
apoiados em entendimentos de órgãos de Controle Externo (GIACOMONI, 2004).
A Lei de Responsabilidade Fiscal no ano 2000 trouxe capítulos específicos para o
Planejamento Público e definiu o conteúdo mínimo que o Plano Plurianual e a Lei de
Diretrizes Orçamentárias deveriam possuir, diminuindo as incertezas sobre a nova
metodologia a ser seguida.
Mas além de trazer as definições que faltavam no planejamento, a LRF trouxe novas
mudanças, passando a exigir dos entes a fixação de metas físicas para as ações
governamentais, além das metas financeiras que até então eram orçadas, além de exigir a
apresentação em audiências públicas periódicas à sociedade as metas que haviam sido
estabelecidas. A LRF criou ainda diversos novos mecanismos de controle fiscal no
planejamento, como o estabelecimento de um demonstrativo de riscos fiscais e a
obrigatoriedade de fixação de metas fiscais (resultado nominal, resultado primário, e meta
máxima de endividamento total).
As mudanças no início da década passada incluíram ainda a exigência da criação de um
Plano Diretor, com a edição da Lei Federal 10.257/2001. A lei federal definiu que o Plano
Diretor deveria ser parte integrante do processo de planejamento municipal, devendo o plano
plurianual, as diretrizes orçamentárias e o orçamento anual incorporar as diretrizes e as
prioridades nele contidas (artigo 40). As dificuldades na compreensão e adoção do Plano
Diretor foram igualmente grandes: apenas recentemente os municípios obrigados passaram a
contar com seus planos plenamente definidos: em 2005 apenas 14,5% dos municípios
contavam com o plano (IBGE, 2013).
No ano de 2001, com o intuito de auxiliar os municípios na compreensão do novo
processo de planejamento foi publicado pelo Ministério de Planejamento, Orçamento e
Gestão em conjunto com o BNDES uma cartilha chamada “Manual de Elaboração - O passo a
4
passo da Elaboração do PPA para municípios”, que forneceu um importante auxílio aos
municípios na elaboração dos novos instrumentos.
Cita-se ainda como importante documento de orientação, no caso do Estado de São
Paulo, a publicação no ano de 2005 de três manuais básicos sobre a elaboração do
planejamento público, sendo um manual para o PPA, outro pra a LDO e o terceiro para a
LOA. Em conjunto com a publicação dos manuais, o Tribunal de Contas fez uma
apresentação para os municípios paulistas (AUDESP, 2005), dando uma visão clara de como
deveriam ser elaborados os programas, que deveria passar a contar com indicadores, e as
ações, que passaram a contar com metas físicas, além das demais regras do novo
planejamento.
Mas ainda faltava nesse período um ingrediente essencial para a evolução do
planejamento: o enforcement por parte dos controles externos, exigindo a adoção do novo
método de planejamento. Em 2008 inicia-se a informatização da coleta dos dados de
planejamento dos órgãos jurisdicionados pelo Tribunal de Contas. A partir da informatização,
o acompanhamento do planejamento passou a ser feito eletronicamente por parte do controle
externo, tornando-o muito mais eficiente, visto que as ações, programas, receitas previstas e
arrecadadas e as despesas fixadas e executadas passaram a ser acompanhadas por regras de
sistema (software), com a emissão de alertas automáticos em caso de descumprimento, sendo
os alertas enviados tanto para a entidade quanto para a Unidade Regional do Tribunal de
Contas que a fiscaliza. Além disso, os alertas passaram a ser publicados no próprio site do
Tribunal de Contas, dando ampla transparência à sociedade.
Ao analisar a evolução do processo orçamentário no âmbito municipal, propõe-se a
existência de quatro fases distintas: (i) fase orçamentária tradicional; (ii) fase pósconstitucional; (iii) fase de adequação e (iii) fase inicial do orçamento por resultados (Figura
1).
Figura 1 - Evolução dos ciclos orçamentários
Fonte: elaborado pelos autores
A fase orçamentária tradicional compreende o período entre a edição da Lei 4320/64 e
a promulgação da Constituição Federal. Nela, o planejamento visava apenas a estimação do
orçamento do ano seguinte, com a previsão de receitas e fixação das despesas, com poucas
5
preocupações com os resultados. Na fase pós-constitucional, mesmo após as mudanças no
ciclo do planejamento promovidas pela Constituição, ele permaneceu genérico e sem a
cobrança de resultados físicos, visando apenas o atendimento aos limites legais. Nessa fase os
softwares dos municípios não estavam adequados às mudanças, e havia baixa cobrança pelos
controles externos, com pouca orientação sobre como fazer o planejamento. Na fase de
adequação, período ocorrido entre a edição da LRF em 2000 até 2005, os softwares de
planejamento dos municípios são atualizados para auxiliar na geração das novas informações,
e ocorre o início do detalhamento das ações, com a fixação de outputs (metas físicas). Nesse
período dá-se o início da cobrança informatizada do planejamento pelo controle externo em
alguns estados. Por fim, na fase inicial do orçamento por resultados, de 2006 em diante,
começa a adoção de indicadores para os programas de governo e amplia-se a utilização de
metas físicas para as ações. Nesse período ocorre a ampliação da cobrança de forma
informatizada pelos controles externos nos Estados.
2.3
Dificuldades estruturais dos pequenos municípios
Ao analisar o estado atual do planejamento municipal dos pequenos municípios, os
resultados sugerem que esses possuem dificuldades na organização dos setores responsáveis
pelo controle e geração de informação: no ano de 2012 apenas 1.434 municípios (25,7% do
total) possuíam valores executados na Subfunção Controle Interno (FINBRA, 2012).
Considerando o papel que a Secretaria Federal de Controle (SFC) exerce no Governo
Federal, de monitorar as políticas públicas e gerar informações sobre a execução orçamentária
que são utilizadas pelo Ministério de Planejamento (OLIVIERI, 2010, p. 145), a falta desse
setor nos municípios brasileiros traz prejuízos ao processo de planejamento, na medida em
que um importante ator do ciclo orçamentário é inexistente ou pouco estruturado. O sistema
de controle interno poderia funcionar como um “reforço positivo” do sistema de
monitoramento e avaliação do planejamento.
Existem também dificuldades na criação de um setor específico para a elaboração do
planejamento nos municípios. Adotando-se como proxy para a existência do setor de
planejamento o valor empenhado na Subfunção de Governo “121 - Planejamento e
Orçamento, aponta-se a existência desse tipo de gasto em apenas 1.295 municípios no ano de
2012, ou 28,24% do total (FINBRA, 2012).
Existem ainda deficiências técnicas na instituição e cobrança das suas receitas próprias,
como os impostos, as taxas e contribuição de melhoria. Faltam sobretudo recursos humanos
em número suficiente na área administrativa, além de capacitação. Uma evidência da falta de
estrutura de arrecadação pode ser obtida ao se analisar os seus cadastros mobiliários, que
muitos não mantêm atualizados, sendo que esses dados servem como base de dados para a
cobrança dos impostos (MELLO, 2001).
A extensão das dificuldades estruturais dos municípios pode ser evidenciada na análise
da sua estrutura de arrecadação apresentada pelo IBGE (2009), que aponta a existência de 365
municípios que não cobravam IPTU nessa data; 1.544 não possuíam a planta genérica de
valores, e 341 municípios não cobravam nenhuma taxa (Tabela 1).
6
Tabela 1:
Estrutura de Arrecadação dos municípios
Estrutura de Arrecadação
Cadastro imobiliário – existência
Cadastro imobiliário informatizado - existência
O município cobra IPTU
Planta Genérica de Valores – existência
Planta Genérica de Valores informatizada - existência
Cadastro ISS – existência
Cadastro ISS informatizado – existência
O município cobra taxa de: Iluminação pública
O município cobra taxa de: Coleta de lixo
O município cobra taxa de: Limpeza pública
O município cobra taxa de: Poder de Polícia
O município cobra taxa de: Outras
Não cobra nenhuma taxa
Sim
5.207
4.628
5.200
4.021
3.124
4.664
3.783
3.894
2.754
2.381
3.079
2.410
341
Não
358
578
365
1.544
896
901
881
1.671
2.811
3.184
2.486
3.155
5.224
N
5.565
5.206
5.565
5.565
4.020
5.565
4.664
5.565
5.565
5.565
5.565
5.565
5.565
Nota. Fonte: Elaborado a partir de IBGE (2009). Perfil dos Municípios Brasileiros - Pesquisa de
Informações Básicas Municipais. Rio de Janeiro, 2009.
Os municípios também possuem dificuldades na obtenção de autorização para contratar
Operações de Crédito. A partir da publicação da LRF todas as Operações de Créditos Internas
devem ser aprovadas previamente pela STN (art. 32 da LRF), e as Externas devem ser
aprovadas pelo Senado Federal. No período de 2002 a 2012, 31,6% dos processos dos
municípios analisados pela STN foram arquivados, sem terem sido concluídos pelos
municípios (Tabela 2).
Tabela 2:
Análise das operações de crédito dos municípios
Movimentação
2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 TOTAL %
Arquivado
16
38 143
16
87 342 910 346 191 181 233
2.503 22,9
<=100.000 hab
10
26 130
8
66 254 827 303 158 160 201
2.143
<=300.000 hab
4
9
7
2
6
47
62
31
18
18
20
224
>300.000 hab
2
3
6
6
15
41
21
12
15
3
12
136
Devolvido
1 116 419 345
73
954 8,7
<=100.000 hab
1 100 292 285
46
724
<=300.000 hab
7
69
50
20
146
>300.000 hab
9
58
10
7
84
Análise Concluída
473 382 580 147 888 1012 1047 404 1073 741 731
7.478 68,4
<=100.000 hab 377 306 478 116 718 722 897 358 928 600 628
6.128
<=300.000 hab
61
58
64
25
92 155
80
28
81
74
57
775
>300.000 hab
35
18
38
6
78 135
70
18
64
67
46
575
Total Geral
489 420 723 163 975 1.354 1.958 866 1.683 1.267 1.037 10.935 100
Nota. Fonte: elaborado a partir de dados da STN (2013)
A mesma análise feita com os Estados mostra que apenas 7,84% dos processos foram
arquivados, o que demonstra a dificuldade que os municípios possuem no levantamento e
apresentação dos documentos, que pode indicar falta de organização ou até a inexistência de
estruturas de geração de informação.
7
3
3.1
Procedimentos metodológicos
Método e Amostra
O presente artigo discute aspectos relacionados ao estado atual da elaboração do
planejamento público no Estado de São Paulo a partir da percepção dos gestores dos pequenos
municípios responsáveis pela elaboração do planejamento.
O questionário foi direcionado apenas aos municípios que se encontravam na faixa
populacional de até 50 mil habitantes, visto que o foco da análise da pesquisa era os pequenos
municípios, que representam mais de 80% dos municípios Paulistas e mais de 89% do total de
municípios do país.
O questionário foi elaborado com 46 questões fechadas utilizando-se escalas likert,
nominal e ordinal. A aplicação do questionário foi feita no final de 2012, por meio de
formulário disposto na internet, com contato feito com os municípios utilizando-se de correio
eletrônico para divulgação da pesquisa. O questionário ficou disponível para coleta das
respostas por três meses.
As questões procuraram analisar os seguintes aspectos: (a) organização interna da
estrutura de planejamento; (b) participação legislativa e popular na elaboração do
planejamento; (c) nível de maturidade na mensuração do orçamento; (d) metodologia de
elaboração do orçamento.
Foram coletadas 148 respostas, sendo que as respostas repetidas do mesmo município
foram eliminadas, assim como as respostas de municípios com faixa populacional acima de
50 mil habitantes. Para a eliminação das respostas duplicadas de um mesmo município foi
adotado o critério de selecionar respondentes ligados à Prefeitura Municipal, e que
preferencialmente exercessem atividade de desenvolvimento dos instrumentos de
planejamento. Assim que o prazo de coleta das respostas se expirou, os dados foram
analisados por meio do software Microsoft® Excel, onde as respostas foram agrupadas e
analisadas.
Após as eliminações das duplicidades nas respostas de um mesmo município e dos
municípios respondentes que estavam fora da faixa populacional de interesse, restaram 65
municípios do Estado de São Paulo, cujos respondentes atuam diretamente com a atividade de
planejamento público (Tabela 3).
Tabela 3:
Características dos respondentes
Respondentes N = 65 %
Contador
40
61,5
Chefe de Departamento
11
16,9
Assessor
6
9,2
Secretário
4
6,2
Outros
4
6,2
O pré-teste do questionário foi realizado com dois consultores da área contábil /
financeira que trabalham com municípios, além de dois servidores públicos responsáveis pelo
planejamento público em seus municípios.
O interesse pelo planejamento dos pequenos municípios de até 50 mil habitantes se
justifica pela sua predominância no Estado de São Paulo (80%), que acompanha a situação no
restante do país (89%). A amostra da pesquisa demonstra ser bem equilibrada para a faixa
populacional analisada (Tabela 4).
8
Tabela 4:
Características dos municípios da amostra
População
(mil hab.)
<= 10
de 10 a 25
de 25 a 50
>50
Total
Municípios do
País
N
%
2.514
45
1.742
31
700
13
612
11
5.568
100
Municípios do
Estado de SP
N
%
278
43
152
24
88
14
127
20
645
100
Municípios
da amostra
N
%
29
45
21
32
15
23
65
13
%
amostra
10
14
17
10
Nota. % amostra: relação percentual entre o número de municípios da amostra em comparação
com os municípios do Estado de São Paulo, por faixa populacional.
A estatística descritiva apresenta que a maior parte dos pequenos municípios paulistas
tem poucos anos de fundação (Tabela 5), o que também é seguido pela amostra. Também é
possível notar que existem grandes diferenças no tamanho da área entre os municípios, o que
pode levar a maiores gastos com a manutenção da sua zona rural e com o transporte de alunos
para alguns casos.
Tabela 5:
Estatística descritiva
População (mil hab.)
Distância da Capital (km)
PIB / Hab. (R$ mil)
Orçamento (R$ milhões)
Orçamento/Hab. (R$ mil)
Área (km2)
Idade (anos)
Amostra (n=70)
Todos os municípios paulistas (n=645)
Média Desv.Pad. Mín. Máx. Média Desv.Pad. Mín.
Máx.
16
12 1,7
43
114
1.628
0,8
41.252
409
167
60
800 344,64
185,94
12
800
17.2
11
7
90.5
20.8
18.1
6.3
241
37.8
25.1 9.7 104.3 167.510 1.351.656 6.844 32.086.363
2.9
1.2 1.6
7
2.6
1.1
0,9
11
885
2.1
28 13.597
384,8
319,74
5,4
1.977,40
71
28
15
138
86
66
15
467
Nota. Fonte: SIAPNET – Tribunal de Contas do Estado de São Paulo
Existe uma grande variação na geração de riqueza nos municípios do Estado de São
Paulo: podem ser encontrados casos com PIB de R$ 6.3 mil até R$ 241 mil por habitante. Da
mesma maneira, existe uma grande variação no orçamento: os orçamentos vão desde 0,9 mil a
11 mil por habitante. O comportamento da amostra dos municípios respondentes assemelha-se
ao comportamento dos municípios do Estado para essas duas variáveis (Tabela 5).
O tamanho do orçamento de alguns municípios pode ajudar a explicar a dificuldade de
constituir uma equipe de planejamento com dedicação exclusiva à essa atividade, visto que
uma equipe dedicada e qualificada requer recursos financeiros que os pequenos municípios
não possuem, e não existem auxílios financeiros (Federal ou Estadual) para o
desenvolvimento desses setores.
3.2
Análise dos dados
A primeira investigação do questionário sobre o processo de planejamento foi sobre a
estrutura dos responsáveis pela elaboração do planejamento no município. Os resultados
mostram que na maior parte da amostra o planejamento está sob a responsabilidade do
contador e alocado na Secretaria da Fazenda, sem possuir um setor específico para isso.
O ponto principal não é especificamente a formação da pessoa que o elabora, e sim, a
dedicação exclusiva à essa atividade. Como a maioria dos municípios não possui um setor de
planejamento, e esse é elaborado pela contabilidade, conclui-se que a elaboração tem sido
9
executada pelo próprio contador da Prefeitura, que por alguns dias compartilha o tempo de
suas atividades para se dedicar ao processo de elaboração, o que torna o processo frágil e
impreciso (Tabela 6).
Os resultados mostram que o planejamento é elaborado de forma centralizada, com
pouco envolvimento das demais unidades no processo, além de ser dedicado pouco tempo a
essa atividade: 70% dos respondentes declararam investir no máximo um mês por ano em
atividades relacionadas ao planejamento.
Tabela 6:
Análise da organização interna da estrutura de planejamento
Questões
1
Respostas em %
2
3
4
5
Estrutura do setor responsável pela elaboração do planejamento
Formação de quem elabora o planejamento
83,1 1,5 4,6 3,1 7,7
(1-contador; 2-economista; 3-administrador; 4-advogado; 5-outros)
Setor responsável pela elaboração do planejamento público (PPA/LDO/LOA)?
(1-Secretaria de Administração; 2- Secretaria da Fazenda / Contabilidade; 3-Setor 3,1 87,7 9,2 de Planejamento)
Frequência de capacitação do Setor de Planejamento
(1-não recebem treinamento; 2-eventualmente recebem; 3-no mínimo 3,2 20,6 73 3,2 anualmente; 4-A participação em treinamentos é incentivada)
Tempo dedicado em média à elaboração do planejamento
15,4 55,4 26,2 3 (1-até uma semana; 2-até um mês; 3-até dois meses; 4-permanente)
Grau de Centralização na elaboração do planejamento
Participação dos setores na elaboração do planejamento
(1-praticamente não existe participação; 2-alguma participação na fase final; 3- 43
alguma participação durante o processo; 4-todas participam)
Nível de independência da administração indireta no processo de planejamento
(1-O planejamento é centralizado na prefeitura; 2-A entidade elabora mediante 50
regras da prefeitura; 3-A própria entidade elabora seu planejamento)
Quantidade de pessoas que exercem atividade de planejamento
9,4
(escala: de 1 a 5, sendo que 5 representa 5 ou mais)
Quantidade de pessoas que exercem atividade de planejamento com nível superior
14,5
(escala: de 1 a 5, sendo que 5 representa 5 ou mais)
15,4 35,4 6,2 17,9 32,1 23,4 31,3 21,9
14
33,9 24,2 14,5 12,9
Esses resultados nos permitem concluir que nos pequenos municípios os instrumentos
de planejamento tem sido elaborados para o cumprimento da legislação e de prazos, sendo
difícil que ele se transforme efetivamente em um plano coordenado para o atingimento de
objetivos pré-estabelecidos, como é a definição geral de planejamento, e seja utilizado como
posteriormente como ferramenta de gestão. Mesmo com esses resultados insatisfatórios, a
maioria dos respondentes afirmou participar de treinamentos sobre planejamento no mínimo
anualmente, o que pode indicar uma futura melhora no processo.
Com relação às técnicas de elaboração dos instrumentos de planejamento, o estudo
encontrou uma tendência a se utilizar o método incremental, que é aquele onde as receitas e
despesas são estimadas a partir de cálculos nas séries históricas. Esse método possui uma forte
tendência a perpetuar o nível de gasto das unidades, visto que os gastos de determinada
unidade em um exercício acabam retornando para aquela unidade no orçamento do ano
seguinte (SCHICK, 1983).
As respostas mostram uma boa notícia: já se nota nos municípios uma preocupação em
elaborar um planejamento voltado a resultados, com a utilização de metas físicas nas ações e
indicadores nos programas governamentais. Ressalta-se que a adoção desses mecanismos no
10
planejamento dos municípios de São Paulo podem estar relacionados à informatização da
coleta dos dados por parte do Tribunal de Contas pelo Projeto AUDESP (AUDESP, 2014),
que além de cobrar os dados ainda os disponibilizam para o Controle Social por meio de um
portal chamado Portal do Cidadãoi. Assim, a divulgação dos dados e a cobrança pelo órgão de
Controle pode ter induzido os municípios a elaborarem seus instrumentos com a utilização de
produtos no planejamento.
Também é possível observar a preocupação dos pequenos municípios em efetuar a
previsão dos investimentos, tanto para os custeados com recursos próprios quanto com
recursos vinculados que dependem de convênios com a União e o Estado, que pela falta de
informações completas, são mais difíceis de serem estimados, o que pode indicar uma maior
preocupação em tornar transparente os investimentos planejados (Tabela 7).
Tabela 7:
Nível de Maturidade na estimação do orçamento
Respostas em %
1
2
3
Questões
Estimação das receitas
(1 – Elaboração automática pelo sistema; 2 – a partir de série histórica de anos anteriores; 3
– cálculo individualizado por receita)
Estimação das despesas com pessoal
(1 – pela média dos últimos anos; 2 - outros; 3 – mediante informações do setor de RH)
Estimação dos gastos com custeio
(1 – pela média dos últimos anos; 2 - outros; 3 – mediante informações dos setores)
Metas físicas das ações
(1 – Não possui; 2 – metas estabelecidas para algumas ações; 3 – metas para todas as ações)
Indicadores dos programas de governo
(1 – Não possui; 2–adota para alguns programas; 3–adota para todos os programas)
Estimação dos investimentos
(1 – Poucos investimentos são previstos no orçamento inicial; 2-São previstos apenas os
custeados com recursos próprios; 3 – recursos próprios e convênios)
10,9
54,7 34,4
65,6
3,1
31,3
80
6,2
13,8
6,6
41
52,5
11,3
38,7
50
26,2
21,5 52,3
A investigação sobre o nível de participação popular no processo de planejamento
mostra que as audiências públicas realizadas ainda são inexistentes ou apenas realizadas
formalmente. A legislação determina a realização de audiências públicas na fase de
elaboração e de aprovação dos instrumentos de planejamento (LRF, art. 48, Estatuto das
Cidades, art. 44). Porém esses instrumentos de participação popular ainda cumprem apenas
um caráter simbólico e cerimonial na maioria dos municípios, com baixa adesão da
população. (SANDER & PETRALLI, 2013).
Segundo os respondentes, quando as audiências ocorrem, a adesão da sociedade é baixa.
Além da baixa participação popular, as respostas mostram que a participação do Legislativo
no processo de planejamento também tem sido baixa, com pouca presença dos vereadores nas
audiências públicas: em 70% dos municípios ocorre uma participação média de até 2
vereadores. Esse número está de acordo com a percepção dos respondentes quanto à
importância dada pelos vereadores em relação às audiências, onde 85 % acreditam que o
Legislativo não vê importância na sua participação desse tipo de evento. Além da pouca
participação, o acompanhamento Legislativo no processo de discussão e aprovação é também
baixo, com 86% dos respondentes afirmando não terem sido apresentadas emendas ao projeto
inicialmente apresentado pelo Executivo. Também se verificou que os pequenos municípios
praticamente não tem adotado técnicas de orçamento participativo (Tabela 8).
11
Tabela 8:
Participação popular e Legislativa no processo de planejamento
Questões
1
Respostas em %
2
3
4
Participação popular
Número de Audiências Públicas na fase de elaboração
(1-não adotadas; 2-não é prática comum; 3-apenas uma é realizada; 4-alguma 3,1 33,8 56,9 4,6
iniciativa de realização em diversos locais; 5-realizada em diversos bairros)
Número médio de participantes da sociedade nas audiências públicas de
planejamento
44,3 1,6 18 1,6
(Escala: de 1 a 5, sendo que 5 representa 5 ou mais participantes)
Nível de utilização de técnicas de orçamento participativo
(1-não são adotadas; 2-por meio do envio de correspondência aos cidadãos; 3- 92,3 1,5 3,1 3,1
participação via web; 4-utiliza com uso de votação dos cidadãos).
Engajamento Legislativo
Respostas em %
Questões
1
2
3
4
Percentual médio de vereadores presentes nas audiências públicas de
planejamento
52,3 20 9,23 9,23
(Escala: de 1 a 5, sendo que 5 representa 5 ou mais)
Emendas propostas por parte do legislativo
85,7 14,3
(1-raramente apresentam emendas; 2-quase sempre o legislativo emenda)
Os vereadores não veem importância em participar das audiências públicas do
planejamento
57,7 17,3 11,5 7,7
(1=Concordo Plenamente; 2=Concordo Parcialmente; 3=Indiferente; 4=discordo
parcialmente; 5=discordo totalmente)
5
1,6
34,5
5
9,23
5,8
Por fim, buscou-se a percepção dos respondentes sobre eventuais dificuldades no
processo de planejamento (Tabela 9). As respostas indicam que em geral o gestor não vê
importância no planejamento, visto que não o utiliza para tomada de decisão e dessa forma
não faz esforços para participar de seu processo de elaboração.
Tabela 9:
Entendimento dos respondentes sobre as dificuldades em relação ao planejamento do pequeno município
Questões
1
Respostas em %
2
3
4
5
As informações sobre os indicadores dos programas e as metas físicas das ações
18 24 10 34 14
são utilizadas gerencialmente por parte das entidades
O município já discute a elaboração de um planejamento de no mínimo 20 anos
54,9 9,8 15,7 15,7 3,9
O Plano Plurianual é uma importante ferramenta estratégica para as entidades
5,7 3,8 5,7 32 52,8
As regras implementadas pela LDO são respeitadas na elaboração da LOA
3,8 5,8
2 53,8 34,6
O gestor não dá a atenção devida ao planejamento público no momento da
5,9
2
2 35,3 54,9
elaboração e não o utiliza como instrumento de gestão
A LOA, em geral, é gerada diretamente a partir dos dados do PPA original, sem
47,1 17,6 3,9 27,5 3,9
preocupação com uma revisão anual.
O excesso de arrecadação elevado é recorrente pois o planejamento é
subdimensionado (a receita é prevista a menor do que a capacidade real de 28,6 22,4 4,1 30,6 14,3
arrecadação).
(1=discordo totalmente, 2=discordo parcialmente; 3=Indiferente; 4=Concordo Parcialmente; 5=Concordo
Plenamente)
Não houve consenso entre os respondentes sobre a utilidade das informações dos
indicadores dos programas e das metas físicas das ações alocadas no planejamento (questão 1
da tabela 10). Essa resposta deve ser analisada com a resposta apresentada na Tabela 7, que
indicou uma grande adesão dos municípios no estabelecimento das metas físicas e
12
indicadores. Analisando-as em conjunto, pode-se concluir que os municípios tem adotado a
elaboração do planejamento por resultados, mas não tem utilizado essa informação para
direcionar as decisões.
Segundo os respondentes, tanto o PPA quanto a LDO são respeitados hierarquicamente
no momento de se elaborar o projeto de lei do orçamento público. Também segundo eles não
se discute um planejamento de longo prazo nos pequenos municípios, permanecendo o espaço
temporal de 4 anos do PPA como sendo o limite planejado. Mesmo não havendo consenso
sobre a elaboração intencional de um orçamento subdimensionado, observa-se que boa parte
dos respondentes confirmou a adoção dessa estratégia que pode estar sendo adotada para se
obter excesso de arrecadação no exercício seguinte, que pode estar levando ao Prefeito uma
liberdade para decisão na alocação ex-post de gastos.
A falta de importância dada pelos Prefeitos ao processo de planejamento pode ser
decorrente da falta de reprovações de contas em decorrência desse tipo de falha. Isso pode ser
observado nos dados das reprovações das contas dos municípios fiscalizados pelo Tribunal de
Contas do Estado de São Paulo no período de 2002 a 2009, que mostram que esse não tem
sido um dos motivos de reprovação de contas nos municípios. (Tabela 10).
Tabela 10:
Motivos de reprovação de contas e apontamentos pelo TCE-SP
EXERCÍCIO
2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009
Total
644 644 644 644 644 644 644 644 644
Desfavoráveis
78 118 210 310 179 217 256 218
77
Motivos desfavoráveis 143 220 575 728 350 403 536 541 135
Ensino
42
37
53
72
29
48 114 101
31
Ensino fundamental
13
21
30
37
18
23
2
0
0
Ensino magistério
4
10
13
31
15
14
54
50
26
Déficit elevado
6
18 116
81
28
36
45
38
24
LRF/restos a pagar
19
20
93 186
18
15
8
85
1
Pessoal
13
10
25
17
8
5
17
14
9
Previdência
15
13
37
17
7
16
12
6
2
Precatórios
3
18
40
86 100 135 158
99
5
Saúde
4
6
8
37
15
9
17
20
1
Outras irregularidades
24
67 160 164 112 102 109 128
36
Nota. Fonte: Tribunal de Contas do Estado de São Paulo
Ressalta-se, porém, que mesmo não havendo histórico anterior de reprovação de contas
em decorrência do orçamento, em períodos mais recentes já é possível notar uma mudança no
comportamento dos Tribunais, pois já são encontradas contas reprovadas em decorrência da
imprecisão no orçamento, como é o caso da Prefeitura de Cássia dos Coqueiros/SP, que teve
as contas do exercício de 2011 reprovadas devido a esse motivoii.
As respostas da Tabela 6 e da Tabela 9 mostram que os pequenos municípios acabam
tendo seus instrumentos de planejamento elaborados pelos burocratas (técnicos), com pouco
envolvimento político no processo, visto que os gestores participam pouco do processo por
não verem importância no planejamento público como ferramenta de gestão. Com isso, há
uma transferência das escolhas orçamentárias para os burocratas, e ocorre um déficit de
democracia (REZENDE & CUNHA, 2013, p. 272) visto que os burocratas não tem suas
decisões responsabilizadas por meio da eleição, como ocorre com os agentes políticos.
Como o planejamento é um instrumento político, mas também é um instrumento técnico
elaborado por burocratas, a discussão sobre o controle dos burocratas é importante, pois os
burocratas também participam da tomada de decisões e das escolhas nas políticas públicas
(LOUREIRO, ABRUCIO & PACHECO, 2010, p. 113). Essa relação entre as escolhas
13
públicas sendo feitas pelos burocratas, que não são politicamente responsabilizados, é deixada
como sugestão para pesquisas futuras.
4
Considerações finais
Os pequenos municípios possuem dificuldades técnicas e estruturais em aspectos
importantes como a instituição e arrecadação das receitas próprias, obtenção de autorização
para contratar Operações de Créditos, e na criação de setores vitais para a geração de
informação, como o setor de controle interno, além de poucos possuírem um setor para a
elaboração do planejamento público.
Com a pouca existência de um setor específico para a elaboração do planejamento, essa
tarefa acaba sendo executada por outros setores, sem dedicação exclusiva. A consequência é
uma baixa disponibilidade de tempo para as atividades de planejamento, que acaba
concorrendo com as próprias atividades dos setores, que na maioria dos respondentes é o setor
de contabilidade. Além disso, a falta da existência de um setor exclusivo leva à centralização
na elaboração, pois como o tempo de elaboração é reduzido, não há tempo suficiente para que
ocorra uma arena de negociações com as demais áreas, sendo elaborado um plano que leva
em conta quase que exclusivamente as decisões da Secretaria da Fazenda.
A inexistência desse setor pode ser resultado da falta de atenção dada pelo Prefeito ao
processo de planejamento, como os próprios respondentes afirmaram que o gestor não tem
interesse pelo planejamento público no momento da elaboração, além de não utilizá-lo como
instrumento de gestão.
Com relação à metodologia de elaboração do planejamento, há predominância da
elaboração do orçamento do tipo incremental, que é aquele em que se analisa a série histórica
de receitas e despesas para se projetar o próximo orçamento. Esse tipo de metodologia
favorece o aumento do gasto público, visto que os setores não tem incentivos para a economia
de despesas, pois isso poderá levar à diminuição de seu orçamento no próximo exercício.
Os resultados sugerem ainda que o Legislativo municipal possui participação quase nula
no processo de elaboração e aprovação do orçamento, que são quase sempre aprovados sem a
apresentação de emendas, e com baixa participação dos vereadores nas audiências públicas,
que seria uma importante arena de discussão.
A maior parte dos municípios declarou já adotar metas físicas e indicadores de
acompanhamento nos programas e ações governamentais, o que poderia ser um bom
indicador, porém como a maioria dos municípios declarou que essas informações não são
utilizadas para a tomada de decisão, pode-se concluir que sua utilização tem sido apenas para
a fins de compliance e até de legitimação do processo de cobrança instituído pelo Tribunal de
Contas do Estado.
A partir das respostas ao questionário conclui-se que o planejamento dos pequenos
municípios paulistas tem sido elaborado apenas para o atendimento à demanda legal e prazos,
sem seguir o princípio básico do planejamento, que requer um diagnóstico prévio e
estabelecimento de ações para atingir aos objetivos.
Como o questionário foi aplicado a pequenos municípios do Estado de São Paulo, que
conta com uma cobrança eletrônica do planejamento por parte do Tribunal de Contas do
Estado, que determina a transmissão ao AUDESP dos três instrumentos de planejamento,
como sugestão para pesquisas futuras recomendamos que o questionário seja aplicado em
outros estados da federação onde não existe informatização por parte do controle externo,
para verificar se o grau de maturidade e desenvolvimento do planejamento público dos
pequenos municípios apresenta diferenças significativas em relação a municípios de um
estado com controle externo informatizado.
14
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16