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AS AÇÕES ESTRATÉGICAS DOS GOVERNOS ESTADUAIS POR MEIO DO
GASTO PÚBLICO E SEU IMPACTO NO CRESCIMENTO ECONÔMICO
José Mário Bispo Sant´Anna
Mestre em Contabilidade
Fucape
Vitória - ES
27-99635534
[email protected]
[email protected]
Luiz Fernando Dalmonech
Mestre em Contabilidade
Fucape
Vitória - ES
27-99801285
[email protected]
RESUMO
Esse trabalho analisa o impacto da estratégia deliberada dos governos estaduais, ao executar
os gastos públicos, no crescimento econômico estadual, através de dados obtidos na Secretaria
do Tesouro Nacional no período de 1997 a 2007. Como ferramenta utilizou-se dados em
painel. A variável dependente utilizada foi o produto interno bruto (PIB), as variáveis
independentes utilizadas no modelo foram as despesas governamentais presentes no
orçamento-programa de cada Estado da Federação, representando o que foi consumido pelas
ações estratégicas governamentais dentro de suas respectivas funções de gastos. Os resultados
obtidos estatisticamente evidenciam que em sua grande maioria as ações estratégicas
governamentais não estão relacionadas com crescimento econômico, sendo, portanto, ações
estratégicas improdutivas. Este fato ocorre em função de que o governo retira recursos do
setor privado para financiar seus gastos, especificamente aqueles que são aprovados em
função do poder da imprensa (RING E PERRY, 1985), favorecendo a popularidade dos
gestores públicos e de seus partidos (e coesões políticas), interferindo nas ações estratégicas
deliberadas e emergentes, ocorrendo redução da taxa de poupança, menor retorno do setor
privado, proporcionando redução no crescimento econômico ou injetando dinheiro na
economia, independente da natureza do investimento, favorecendo o crescimento econômico
de curto prazo, mas poderá vir a comprometer os investimentos e evoluções de longo prazo.
Palavras-chave: Estratégias governamentais. Gastos públicos. Setor privado. Setor público.
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1. INTRODUÇÃO
Os gastos públicos podem elevar o crescimento econômico, aumentando a
produtividade do setor privado, podendo ainda elevar os retornos privados, a taxa de
poupança e acumulação de capital, desde que esses gastos públicos sejam produtivos (LLEDÓ
e FERREIRA, 1997). Wagner (1890) citado por Cândido Júnior (2001) foi quem primeiro
postulou gastos públicos e crescimento econômico, estabelecendo a Lei dos Dispêndios
Públicos Crescentes, defendendo que o crescimento da renda ‘per capita’ (ou o
desenvolvimento econômico em termos gerais) exige a participação cada vez maior do
governo na oferta de bens públicos. Os gastos públicos são os recursos consumidos pelas
ações estratégicas governamentais, registrados no Orçamento Público, em suas respectivas
funções.
Existem duas correntes que estudam o resultado dos gastos públicos. A primeira
corrente encontrou em seus estudos uma relação entre gasto público e produto (RAM, 1986;
BARRO, 1990; 1991; CASHIN, 1995; ASCAHUER, 1989, apud CÂNDIDO JÚNIOR,
2001);a segunda corrente que defende que os gastos públicos são improdutivos,não geram
nenhum produto adicional porque são apenas resultantes de interesses de grupos, fazendo
parte desse grupo Srinivasan (1985), Buchanan (1980) e Bhagwati (1982) apud Cândido
Júnior (2001) e Kormendi e Meguire (1985), Grier e Tullock (1989) e Summers e Heston
(1988) apud por Rocha e Gilberti (2007).
O setor público, responsável por incentivar o crescimento econômico, geração de
emprego e renda, formula e executa as ações estratégicas, agregadas nas funções
governamentais, utilizando como instrumentos o planejamento de longo prazo, definido como
Plano Plurianual (PPA), de médio prazo definido como Lei das Diretrizes Orçamentárias
(LDO) e o Planejamento Operacional, curto prazo, conhecido como Lei do Orçamento Anual
(LOA). Estes mecanismos são formulados dentro das normas e padrões estabelecidos,
definindo objetivos de longo prazo (objetivos estratégicos), com ações no curto e médio
prazo, sendo que todas as ações somente fazem sentido se estiverem alinhadas com os
objetivos estratégicos de longo prazo.
Gompers, Ishii and Metric (2003, pag. 107 a ) apud
Schelker (2008, pag. 15)
estabelecem uma forte relação entre a governança no setor privado e no setor público, onde
iniciam o artigo com a seguinte definição: “Corporation are republics” e estabelecem a
seguinte estrutura:
"[...] A autoridade final cabe aos eleitores (acionistas). Estes eleitores elegem
representantes (dirigentes) que delegam as decisões aos burocratas (gestores). Como
em toda a república, o poder real de relação de partilha depende das regras
específicas de governança. Um extremo, que se inclina em direção a uma
democracia, as reservas de pouco poder de gestão e permite aos acionistas
rápida e fácil substituição dos diretores.”
A importância do planejamento estratégico no setor governamental é confirmado por
Steiner and Miner (1977, p. 296) apud Stevens e McGowan (1983, pag.527)como:
"government is the most dominant institution in society" for which the strategy
processes may literally mean "the difference between life and death to all of our
institutions and to each of us personally"
Ao analisar a estratégia adotada por governos locais, Stevens e McGowan (1983,
pag.532), encontraram paralelos interessantes entre o setor governamental e o setor privado,
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mas quanto a flexibilidade a estratégia adotada pelo setor governamental é mais restrita tendo
em vista ser um modelo oficial, ou seja, aprovado por um parlamento.
As ações estratégicas estabelecidas nas funções orçamentárias, podem ser definidas
como um conjunto de decisões, consciente, racional e coerente, sobre ações a empreender e
sobre uma gama ampla de insumos a utilizar (RICHERS, 1982). As funções orçamentárias,
aqui traduzidas como ações, tratam do maior nível de agregação das despesas públicas,
composta pela despesa corrente como despesa de capital.
Nesse contexto, os processos de planejamento no setor público brasileiro têm a função
de disponibilizar a organização instrumentos que contemplem objetivos de longo prazo,
médio e de curto prazo. No orçamento os planos passam a uma dimensão menos abstrata, na
medida em que se definem metas e ações organizacionais específicas, alinhadas com os
objetivos de longo prazo (CORRÊA, 1980; BIN E CASTOR, 2007).
Todo esse processo leva em consideração as oscilações dos índices de expansão
demográfica, de evolução econômica, por exemplo, para que as ações estratégicas
governamentais possam ser adequadas às reais necessidades de setores ou regiões. Deve-se
considerar que as estratégias nem sempre são formuladas de forma explícita, podendo emergir
de iniciativas dos gestores das linhas de frente, da base para o topo ou podem simplesmente
emergir (MINTZBERG e WATERS, 1985).
Para emergir, a organização deve ser facilitadora da inovação, ter flexibilidade.
Entretanto, existe uma suposição de que no setor público ocorra uma rigidez em vez de
flexibilidade em função de: estruturas funcionais altamente centralizadas; planos e controles
inflexíveis; recompensas que tendem a valorizar antiguidades em detrimento de mérito ou
capacidade inovadora; perda de flexibilidade, inovação e incisivo direcionamento à eficiência
diante da ausência de objetivos que estimulem a eficácia; falta de comprometimento com
resultados, o que pode comprometer os resultados objetivados (ARAUJO, 1990; MILLER,
HICKSON e WILSON, 1996 in BIN e CASTOR, 2007; SARAIVA, 2003).
As ações governamentais em nível de execução para alinhamento com os objetivos
estratégicos, exigem a elaboração orçamentária (SCHUBERT, 1985). Para Horngren, Sundem
e Stratton (2004, p. 230) citados por Leite et al. (2008) destacam três principais benefícios do
orçamento: a) os orçamentos compelem os gestores a pensar no futuro pela formalização de
suas responsabilidades para planejar; b) os orçamentos fornecem expectativas definidas, que
são a melhor estrutura para julgar o desempenho subseqüente; e c) os orçamentos ajudam os
gestores na coordenação de seus esforços, de modo que os planos das subunidades da
organização satisfaçam os objetivos da organização como um todo.
A forma de monitorar e avaliar se a implementação e execução orçamentária estão de
acordo com os objetivos estratégicos, é feita no orçamento, onde se materializa as intenções
governamentais e onde se pode medir a qualidade da aplicação dos recursos aplicados,
permitindo a percepção das eventuais diferenças entre o planejado e o executado. O
desalinhamento entre ação e declaração de intenções tem sido criticado por Mintzberg (1994),
que descreve como problema o destacamento, que é a separação da formulação da estratégia e
a sua implementação.
É importante analisar as ações estratégicas governamentais, em suas respectivas
funções, uma vez que consomem recursos, presentes no orçamento público, podendo ser
analisado em termos de custo versus benefício, o que pode definir ou orientar a otimização de
recursos e o aumento da produtividade, o que, evidencia a necessidade de se determinar a
qualidade do gasto (produtivo ou improdutivo).
Diante do exposto, esse trabalho tem por objetivo analisar o impacto das ações
estratégicas dos governos estaduais, ao executar os gastos públicos, no crescimento
econômico. A importância para a realização desse trabalho é a de fornecer informações que
permitam uma discussão de qualidade de gastos governamentais em relação aos objetivos
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estratégicos, permitindo dessa forma estabelecer metas e avaliar resultados tanto de curto
prazo como em longo prazo.
2.
ESTRATÉGIAS: DELIBERADA E EMERGENTE
A estratégia pode ser definida como um conjunto de decisões, consciente, racional e
coerente, sobre ações a empreender e sobre uma gama ampla de insumos a utilizar. É levado
em consideração níveis de comprometimento, riscos e incertezas e objetivos a alcançar, de
curto e longo prazo, variações externas nas áreas econômicas, política, social e tecnológica e o
impacto no meio social e as ações que possam ser tomadas pelas organizações concorrentes
(LODI, 1969; RICHERS, 1982; CUSTÓDIO, 1986; WHITTINGTON, 2004;
CARAVANTES, PANNO e KLOECKNER, 2005, p. 430).
Para Custódio (1986) Ansoff (1987) Volberda (2004) A estratégia é um processo de
planejamento deliberado (formal), iniciado pela alta administração, baseado em análise
industrial elaborada, pautando o comportamento da empresa face ao seu ambiente interno e
externo e focado no desenvolvimento de uma estratégia corporativa coesa e consistente,
principalmente diante de uma situação de escassez de recursos
Mintzberg e Waters (1985) estudam “o processo de formação da estratégia baseada na
definição da estratégia como "um padrão num fluxo de decisões".” Ring e Perry (1985, pag.8)
destacam que para as organizações do setor público podem se utilizar do modelo de
Mintzberg (1978):
(…) typology of deliberate (intended strategies that are realized), unrealized
(intended strategies that are not realized), and emergent (realized strategies that were
never intended) strategies. Given previous arguments regarding policy ambiguity,
open and intense influence processes, and coalition instability, public organizations
can be characterized as low on deliberate strategy and high on emergent and
unrealized strategy. If this characterization is correct, any manager who is unable,
for instance, to relinquish intended strategies in order to pursue emergent strategies
is likely to fail.
A tipologia de estratégia pode ser classificada em dois grandes grupos: deliberada e
emergente. A estratégia emergente é aquela que emerge da organização em resposta a uma
oportunidade do ambiente, principalmente diante de eventos contidos no planejamento
estratégico e que apresentam maior probabilidade de não se concretizarem no futuro. Pelo
Decreto-Lei 200/67, artigo 10 (dez), parágrafo 3º (terceiro) apresenta-se clara a menção à
estratégia emergente ao estabelecer: “A Administração casuística, assim entendida a decisão
de casos individuais, compete, em princípio, ao nível de execução, especialmente aos serviços
de natureza local, que estão em contato com os fatos e com o público”.
Estratégia deliberada é um processo de tomada de decisão dentro de um cenário
totalmente previsível, exigindo total controle das variáveis, o que requer pressupostos da
racionalidade ilimitada, simetria informacional e certeza. Além disso, assume-se a tendência
linear existente ou devido a controle normativo, enfatizando direção central e hierarquia
(MINTZBERG e WATERS, 1985).
Entretanto, diante de uma perspectiva política somam-se algumas perspicácias críticas
porque alguns assuntos estratégicos não emergem, são suprimidos, não alcançam a fase de
decisão por não obterem apoio político. Portanto, não obtém poder de influência suficiente
sobre a média e alta administração (NARAYANAN e FAHEY, 1982). Pode ainda a estratégia
evoluir ao contrário dos objetivos declarados de uma firma (ANSOFF, 1987). Nesse caso,
surge o a estratégia emergente, que corrige a rota da organização, não ficando presa a um
planejamento defasado, que não permite o alinhamento organização-ambiente (BORGES JR.
e LUCE, 2000).
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Nesse sentido, a declaração de intenções segue um plano detalhado, claro, objetivo e
preciso, de forma que os objetivos e metas sejam perfeitamente entendidos por todos,
permitindo, assim, ações padronizadas. É necessário alinhamento de objetivos organizacionais
e pessoais, percebidos por todos da organização e cujo monitoramento e avaliação seja aceito
por todos. Desta forma o detalhamento do plano é realizado através na forma de orçamentos e
programas onde os atores devem agir de acordo com o ambiente normativo (controles
formais) que determina a forma de agir, mas restringe o poder de decisão (MINTZBERG e
WATERS, 1985).
2.1
Formulação da estratégia e fatores intervenientes
Os fatores que comprometem ou podem comprometer a formulação e implementações
de estratégias nas Organizações Públicas e Privadas são: a) pressões políticas fortes e difusas,
que condicionam a ação de seus administradores e que inibem a elaboração e, principalmente
a implementação de planos estratégicos adequados; b) as pressões políticas se voltam para
resultados visíveis ao público ou à classe política, a curto prazo; c) quando ocorrem decisões
de maior impacto elas voltam para a realização de grandes obras ou investimentos, nem
sempre posicionados para parte de um plano estratégico sistematicamente elaborado; d)
descontinuidade administrativa, decorrente da rotação periódica de seus administradores,
trazendo, como conseqüência, uma descontinuidade também em seu processo de
planejamento e na caracterização de suas missões, diretrizes, objetivos e estratégias; e) baixa
orientação para o mercado; f) proposição de linearidade sendo que diversas subunidades
representam uma proliferação desordenada de classificações sobre preferências e visões
divergentes acerca das relações entre causa e efeito; g) poder nas organizações; (CUSTÓDIO,
1986; ANSOFF, 1987; VOLBERDA, 2004; BOSCO e PACE, 2003).
Na formulação de estratégia o valor simbólico da organização normalmente é
desprezado. Assim, não se leva em consideração as conseqüências da rigidez de
comportamento e o surgimento de uma organização informal defensiva em face de qualquer
ameaça à integridade do grupo, grupo esse que busca atender a seus objetivos em detrimento
de um objetivo global. Entretanto, não se pode deixar de perceber que existe influência da
perspectiva política no contexto organizacional, onde processos políticos internos determinam
ou modificam conteúdo de estratégia (MOTTA, 1979; NARAYANAN e FAHEY, 1982;
ANSOFF, 1987).
Nutt (1989) concluiu que existe uma tendência para diretores estratégicos investirem
pouco do tempo em aplicação (execução), evidenciando, portanto, um baixo-envolvimento.
Em 93% das táticas de fracasso, uma evidência foi o baixo envolvimento dos diretores
estratégicos (alta administração), mesmo deixando um assessor representando-o. Esse fato no
Brasil se deve à separação entre direção e execução estabelecido no Decreto-Lei 200/67,
artigo 10.
No trabalho de Nutt (1989) quando os diretores estratégicos implementavam planos
estratégicos houve 94% de sucesso e quando não havia o envolvimento dos diretores
estratégicos, apenas 19% obtiveram sucesso. Existe ainda o problema dos diretores
estratégicos, o grupo de indivíduos cuja responsabilidade de trabalho nominal é guiar
evolução estratégica até certo ponto que é funcional às aspirações geralmente seguradas
(objetivos) da organização, mas, pode ocorrer de que na prática, os diretores estratégicos
também buscam influenciar o processo em uma direção que cumpre as suas aspirações
pessoais, como o poder, por exemplo (ANSOFF, 1987).
O poder da imprensa que pode fazer com que medidas necessárias não sejam
discutidas e/ou implementadas em função de popularidade dos gestores públicos,
desencadeadas por meio de indivíduos ou grupos que são contrários à estratégia ou querem
tirar proveito da situação. Outro ponto a ser abordado é o tempo de duração no cargo, o que,
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pelo próprio sistema legal leva-os a ações de curto e médio prazo independente da natureza do
investimento e que leva à uma necessidade de coligações políticas para a execução dos
investimentos. Entretanto, as coligações podem e freqüentemente se separam durante
aplicação (RING e PERRY, 1985).
A administração pública tem, em geral, horizonte estratégico de dois a quatro anos, o
que é uma medida conservadora e de orientação de curto prazo, mesmo em atividades que
demandem orientação em períodos maiores e geralmente entre períodos de eleições. Portanto,
há uma pressão para a obtenção de resultados rápidos, objetivando alcançar objetivos pessoais
e de grupos políticos, comprometendo investimentos e evoluções de longo prazo (LODI,
1969; CORRÊA, 1980; ARAÚJO, 1990).
No longo prazo têm-se vantagens como: a) compreensão mais clara dos futuros
impactos de decisões atuais; b) maior consciência das mudanças econômicas e sociais; c)
antecipação das áreas que requerem mudanças futuras; d) aumento da velocidade das
informações relevantes para monitoramento e avaliação; e implementação mais rápida das
futuras decisões. Já no curto prazo tem-se o desprezo pelos objetivos de longo prazo em
benefício dos objetivos de curto prazo, principalmente diante de prêmios ou para atingir
objetivos pessoais, como permanecer no cargo (LODI, 1969).
Em termos de dimensões, existem pelo menos duas dimensões que influenciam nas
estratégias que são: a dimensão racional e a dimensão política, tratadas por Whitehead (1958)
e Kuhn (1972) citados por Ansoff (1987).
Com isso, aumentam a amplitude das operações internas através de redução da
flexibilidade da alta administração, canalizando esforços administrativos mais a níveis táticos
e operacionais do que a nível estratégico. Gera também vulnerabilidade da organização a
tramas políticas e ideologia do sistema, criando, assim, alto componente de incerteza no
planejamento (ARAÚJO, 1990; BIN e CASTOR, 2007; ANSOFF, 1987).
A perspectiva política traz esta dinâmica em foco, fazendo com que o conteúdo de
decisões estratégicas seja visto como um resultado de transações de poder e influência. Assim,
processos políticos em organizações ganham importância causal em explicações de decisões
estratégicas.
Assim, são formadas coligações para ordenar decisões, principalmente diante dos
recursos limitados, interdependência de tarefas, disponibilidade limitada de informação,
limitações de poder, que em resumo, pode ocorrer:
(1) a diminuição e fluxo de interações organizacionais envolvidos em tais
decisões podem ser capturados amplamente por uma sucessão de marcos ou
passagens;
(2) manifestos de políticas organizacionais na evolução e desintegração de
coligações; e
(3) coligações diferentes evoluem para tomar decisões diferentes ou decisões
semelhantes com o passar do tempo, proporcionando novas negociações através
de ou devido a:
(a) obrigação para alguma ação;
(b) adiamento de decisão para uma data futura;
(c) não decisão ou derrubando o assunto completamente; ou
(d) transformação, ou ainda retratando o assunto como um sintoma de um
assunto maior ser solucionado.
Tais resultados geralmente conduzem a uma quase resolução de conflitos e a
coligações diferentes no futuro. Pode ocorrer ainda a distorção consciente ou inconsciente de
informação e promoção ou supressão de alternativas (NARAYANAN e FAHEY, 1982).
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3.
TRABALHOS ANTERIORES
Em seu estudo exploratório, Stevens e McGowan (1983) tinham como objetivos
examinarem certas dimensões da gestão estratégica dentro dos governos locais, fornecendo
uma base conceitual e desenvolvimento empírico. Estes objetivos demonstravam a
preocupação em fornecer evidências sobre a responsabilidade dos gerentes no processo de
diminuição do setor público, demonstrados pelos profissionais e estudiosos.
Ao analisar a estratégia adotada por governos locais, Stevens e McGowan (1983,
pag.532), encontraram paralelos interessantes entre o setor governamental e o setor privado,
mas quanto a flexibilidade a estratégia adotada pelo setor governamental é mais restrita tendo
em vista ser um modelo oficial, ou seja, aprovado por um parlamento. Os resultados
demonstram que os gestores do governo local e prefeitos é que a sua postura estratégica mais
geral pode ser caracterizado como um conjunto de dimensões que necessitam de integração. O
padrão dos fatores parece ser baseado em uma abordagem de aversão ao risco (Feller, 1981
apud Stevens e McGowan 1983, pag.533)
Aschauer (1989) encontrou evidência de um impacto positivo do investimento público
(em particular estradas, ruas, sistemas de água, etc.) sobre o crescimento econômico e a
produtividade do setor privado nos Estados Unidos no período 1949-1985.
Easterly e Rebelo (1993) verificaram o impacto das variáveis fiscais sobre o
crescimento em 100 países (cross-section) e dados em painéis compreendendo 28 países entre
1870 e 1988 concluindo que as variáveis fiscais e o crescimento econômico no longo prazo é
bastante frágeis, provavelmente diante do número de variáveis fiscais e da forte colinearidade
entre as variáveis fiscais e nível de renda. Investimentos públicos em transporte e
comunicação apresentaram relação positiva e significante com taxas de crescimento de longo
prazo.
Devarajan et al. (1996) procuram determinar que componentes dos gastos públicos
podem ser considerados produtivos em países em desenvolvimento. Eles evitam classificar a
priori os gastos públicos em produtivos ou improdutivos. Ao invés disso, eles deixam os
dados dizerem que componentes atendem à definição de gasto produtivo. Os resultados
empíricos, para um conjunto de 43 países em desenvolvimento ao longo de 20 anos, indicam
que os gastos que normalmente são considerados produtivos podem se tornar improdutivos
quando são feitos em excesso. Este seria o caso dos gastos com capital, transporte e
comunicação, saúde e educação. Somente os gastos de investimentos, como categoria ampla,
estão associados com maior crescimento econômico. Isto resulta do fato de os países em
desenvolvimento terem concentrado seus gastos em capital ao invés de custeio. Desta forma, a
recomendação tradicional de aumentar a parcela do investimento público no orçamento para
promover o crescimento – que valeria para os países desenvolvidos uma vez que esses
investiram relativamente mais em custeio – não é correta para os países em desenvolvimento.
Assim Lledó (1996) concluiu que: a) o crescimento diferenciado dos Estados
brasileiros depende do esforço fiscal de cada governo estadual e a destinação da parcela da
receita arrecadada para as a despesas e investimentos públicos; b) existe relação positiva entre
concentração de renda e taxação, ou seja, Estados com distribuição de renda mais concentrada
apresentam cargas tributárias mais elevadas, e conseqüentemente têm um maior volume de
despesas públicas totais; c) não encontraram relação de longo prazo entre distribuição de
renda e crescimento econômico; d) Estados com maior grau de urbanização tem uma
distribuição de renda mais concentrada; e) entre Estados com graus de urbanização similares,
aqueles que apresentarem níveis mais elevados de renda per capita tem como contrapartida
uma menor concentração de renda.
Candido Júnior (2001) concluiu que a proporção de gasto público no Brasil está acima
do seu nível ótimo. Entretanto, apresentam baixa produtividade. Conclui que a simples
transferência de recursos do setor mais produtivo para o menos produtivo não promove o
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desenvolvimento econômico. Entretanto, Oliveira e Cruz (2000) identificaram que o
comportamento dos estados do Nordeste, quanto à flutuação do emprego, segue uma trajetória
comum à do país, ou seja, que existe uma integração dessas economias estaduais que se
reflete sobre a economia nacional. Concluiu que no curto prazo, um aumento da taxa de
crescimento do gasto público afeta positivamente o crescimento econômico, enquanto, no
longo prazo, o efeito é negativo. Sua justificativa a geração de impostos distorcivos, tais como
o imposto inflacionário e a carga tributária elevada sobre a produção para financiar o aumento
dos gastos e a própria ineficiência na alocação dos recursos, gerou uma redução na taxa de
poupança e nos retornos do setor privado, contribuindo, assim, para a queda na taxa de
crescimento econômico.
Easterly (2005) concluiu que muitos trabalhos encontram relações significantes
estatisticamente entre políticas nacionais e crescimento econômico, com framework razoáveis.
Em outros trabalhos os resultados encontrados não apresentam relações entre as políticas
públicas e crescimento econômico. No trabalho do referido autor os resultados predizem
somente efeitos modestos de políticas nacionais e desenvolvimento econômico. Easterly e
Rebelo (2003) afirmaram que gastos com transportes e comunicações em países em
desenvolvimento não estão comprovados como sendo gastos produtivos. Mas são
comprovadamente gastos produtivos em países desenvolvidos.
Sant’Anna (2006) concluiu que o gasto social dos municípios do Estado do Espírito
Santo, assistência e previdência social, de saúde e saneamento, educação e cultura, não têm
evidência estatística de sua influência no PIB, quanto ao gasto com habitação e urbanismo,
apresentou resultado na relação com o PIB.
4. PROCEDIMENTOS METODOLÓGICOS
A tipologia de pesquisa utilizada nesse trabalho é explicativa e empírica (BEUREN,
2003). Os dados (gastos) foram obtidos na Secretaria do Tesouro Nacional – STN, de todos os
vinte e seis (26) Estados brasileiro e do Distrito Federal, no período de 1997 a 2008, portanto,
11 (onze) anos, 27 observações anual, uma por Estado, totalizando 297 observações. O
Produto Interno Bruto (PIB) utilizado foi o divulgado pelo Instituto Brasileiro de Geografia e
Estatísticas – IBGE, do ano 1999 até 2007, para o ano de 1998, como a série do IBGE foi
iniciada a partir de 1999, foi feito uma média de variação do PIB de 1999 e 2000, passando
esta variação média para 1998. para o ano de 2008 estabelecemos uma média da variação de
dois anos anteriores, 2006 e 2007
Foi utilizada a ferramenta Dados em Painel devido a amostra ser constituída por
Estados ao longo de um período de tempo, sugerindo a existência de características
diferenciadoras desses Estados, constantes ou não, ao longo do tempo (PINDYCK e
RUBINFELD, 2004, P. 288). Assim sendo, permite tipificar as respostas de diferentes
indivíduos a determinados acontecimentos, em diferentes momentos. A janela de tempo
adotada para a análise dos resultados é a de 0 (zero) a 5 (cinco) anos. Cinco anos é o padrão
adotado na literatura econômica, tido como adequado para captar o crescimento de longo
prazo (ROCHA e GILBERTI, 2007). Portanto, trabalhou-se com a progressão (defasagem) da
variável dependente em t+0 até t+5, na segunda regressão. Na primeira regressão as variáveis
independentes foram defasadas de t+0 a t+5 . Essa defasagem se justifica porque os gastos
públicos do período t = 0, por exemplo, devem demorar um determinado tempo para afetar o
crescimento econômico e para minimizar o problema de endogeneidade presente entre gastos
governamentais e crescimento econômico.
Os gastos (despesas) públicos são separados por funções de gastos, já estabelecidas
pela Portaria 042/1999 da secretaria de Tesouro Nacional e serão utilizadas as que têm um
vinculo de gasto direto com o cidadão. Os dados foram atualizados e transformados em
logaritmo neperiano. As variáveis explicativas ou independentes utilizadas no trabalho são:
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‘Assistência e Previdência’, ‘Saúde e Saneamento’, ‘Educação e Cultura’, ‘Habitação e
Urbanismo’, ‘Transporte’, ‘Agricultura, Indústria, Comércio’ e Serviços’, ‘Legislativa’,
‘Judiciária’, ‘Comunicação’, Pib Brasil e ‘Estados’. Todas essas variáveis são numéricas,
expressas em valores reais (R$) per capita. Uma das variáveis dependentes é o PIB Estadual,
denominado nesse trabalho de PIB Privado, que é o resultado da diferença entre o PIB
Estadual menos o PIB da administração pública, expresso em valores reais (R$) per capita.
Portanto, mede-se aqui o impacto das ações estratégicas no desenvolvimento (crescimento)
econômico. O modelo utilizado nesse trabalho está descrito na fórmula 1(um) abaixo.
PIB Privado (PIB Estadual sem Administração Pública) = C(1)*ANO1 + C(2)*PIB Brasil + C(3)*Assistência e
Previdência+ C(4)*Saúde e Saneamento + C(5)*Educação e Cultura + C(6)*Habitação e Urbanismo +
C(7)*Transporte + C(8)*Agricultura + C(9)*Indústria, Comércio e Serviços + C(10)*Legislativa +
C(11)*Judiciária + C(12)*Administração + C(13)*Segurança Pública + C(14)*Relações Exteriores +
C(15)*Trabalho + C(16)*Direitos e Cidadania + C(17)*Gestão Ambiental + C(18)*Ciência e Tecnologia +
C(19)*Organização Agrária + C(20)*Comunicação + C(21)*Energia
5. APRESENTAÇÃO E ANÁLISE DOS DADOS
Na Tabela 1, ‘Assistência e Previdência’, ‘Saúde e Saneamento’, ‘Educação e
Cultura’, ‘Transporte’, ‘Judiciária’, ‘Administração’, ‘Segurança Pública’ e ‘Encargos
Sociais’ são as funções onde se encontram agrupadas as ações estratégicas. Portanto, as ações
governamentais nessas rubricas são consideradas como as de maior importância e que dão
maior contribuição (incentivo) para o desenvolvimento econômico do que as demais.
As Funções ‘Habitação e Urbanismo’, ‘Agricultura’, ‘Indústria, Comércio e Serviços’,
‘Legislativa’, ‘Essencial à Justiça’, ‘Relações Exteriores’, ‘Trabalho’, ‘Direitos da Cidadania’,
‘Gestão Ambiental’, ‘Ciência e Tecnologia’, ‘Organização Agrária’, ‘Comunicações’,
‘Energia’ e ‘Desporto e Lazer’ são consideradas de menor importância devido à menor
contribuição (incentivo) para o desenvolvimento econômico. Muitas dessas funções estão
presentes na tabela abaixo dentro da rubrica ‘Outras’. A função ‘Judiciária’, por exemplo, é
considerada mais importante do que a função Transporte.
Tabela 1. Valor total dos recursos consumidos nas ações estratégicas governamentais
Função / Assistência Saúde e Educação Habitação Transport Indústria, Legislativa Judiciária Administr Segurança Encargos Outras
Ano
e
sae Cultura
e
e
Comércio e
ação
Pública Especiais
Urbanismo
Previdência neamento
Serviços
2008
2007
2006
2005
2004
2003
2002
2001
2000
1999
1998
1997
47,958
35,221
33,249
28,456
25,203
20,251
18,215
15,298
20,170
20,814
20,196
16,774
49,332
40,898
37,576
32,529
28,499
22,028
19,705
16,482
11,744
9,601
8,873
7,746
68,825
55,969
50,150
44,093
39,793
39,632
36,090
32,577
27,962
24,758
22,873
15,982
5,620
2,991
3,712
3,067
2,532
1,940
2,276
2,140
1,913
1,329
1,690
1,629
19,342
14,434
12,377
12,776
10,072
7,740
8,532
7,765
6,555
5,025
7,326
16,305
3,307
2,604
2,172
1,998
1,564
2,232
2,625
2,068
2,936
6,530
4,392
1,484
8,906
7,803
7,147
6,340
5,629
5,004
4,475
3,705
3,057
2,883
2,848
2,731
19,679
19,341
17,566
15,313
12,909
12,680
10,229
9,730
9,516
9,791
11,256
8,806
24,647
22,051
17,203
16,053
15,425
11,173
11,381
5,121
52,947
36,677
42,611
68,742
Total
33,551 101,405 24,446 407,017
30,117 86,150 18,814 336,394
27,374 78,906 18,438 305,871
22,796 73,437 16,671 273,530
19,987 65,467 12,756 239,837
19,506 58,532 10,728 211,445
19,002 51,401 10,149 194,080
14,609
0,0 61,586 171,081
11,813
0,0 2,840 151,453
9,750
0,0 12,067 139,226
8,862
0,0 11,779 142,705
7,786
0,0 11,214 159,198
Fonte: adaptada da STN. Notas:a) Valores históricos e em bilhões de Reais.
Os gastos governamentais (Tabela 1), de maneira agregada (gasto total), apresentam
uma relação positiva com o crescimento econômico (Tabela 2), tanto em curto prazo como em
longo prazo. As divergências que normalmente se encontram nos trabalhos relacionados aos
gastos governamentais e crescimento econômico está na qualidade do gasto, na quantidade do
gasto, no nível de crescimento da esfera governamental analisada, e ainda na quantidade de
variáveis do modelo. Entretanto, quando analisado o crescimento econômico (variação do PIB
(1)
10
entre períodos) a relação não foi significante estatisticamente, demonstrando a fragilidade
dessa variável para explicar as variações no PIB. Esse fato ocorre porque determinados gastos
governamentais são produtivos e outros são não produtivos.
Tabela 2. Resultado PIB Privado x Ações Estratégicas
Method: Pooled Least Squares (cross section)
Method: Pooled Least Squares (cross section)
Total pool (balanced) observations: 297 - Amostra: 1997-2007
Total pool (balanced) observations: 162 (1997-2002)
Váriáveis
Coeficientes Erro padrão Estatística-t P-value
Coeficientes Erro padrão Estatística-t P-value
PIB Brasil
0.385593
0.057829
6.667787
0.0000
0.45349
0.075515
6.005308
0.0000
Gasto Total
0.242435
0.023782
10.19426
0.0000
0.217416
0.031068
6.998021
0.0000
R-Quadrado
27.55%
R-Quadrado
21.69%
R-Quadrado Ajustado
27.31%
R-Quadrado Ajustado
21.20%
F-statistic
112.1929
F-statistic
44.3238
Prob(F-statistic)
0.0000
Prob(F-statistic)
0.0000
Akaike info criterion
1.106184
Akaike info criterion
1.134323
Durbin-Watson stat
0.056821
Durbin-Watson stat
0.055187
Fonte: elaborara pelos autores. Variável dependente: PIB Privado dos Estados, sem defasagem da variável
dependente no primeiro resultado e com defasagem de cinco anos na segunda. Nota: 297 observações de 1997
a 2007.
Foi utilizada a defasagem em dois períodos de tempo seguindo a orientação proposta
por Anderson e Hsiao (1981) citados por Marques (2000), que é a de transformar o modelo
para as primeiras diferenças (removendo os efeitos individuais) e usar a variável dependente
defasada em dois períodos como instrumento para o termo auto-regressivo. Assim, foi
trabalhado ‘Dados em Painel’ para a variável dependente ‘PIB Privado’ defasado utilizandose a fórmula: [∆PIB Privado = PIB Privado t – PIB Privado (t-n)], onde ‘n’ é o período de tempo
a ser defasado e PIB Privado Defasado (ou variação) é a nova variável dependente, conforme
Tabela 3, abaixo. As variáveis dependentes também tiveram o mesmo tratamento.
A variável ‘Ano de Eleição’ para governador estadual somente tem relação com a
variação do PIB Privado no curto prazo, enquanto a variação do PIB Brasil per capita
apresentou relação positiva e significante em curto e em longo prazo conforme esperado.
Na Tabela 3, as variáveis ‘Educação e Cultura’, ‘Habitação e Urbanismo’,
apresentaram relação positiva com o crescimento econômico somente no longo prazo. No
curto prazo não apresentaram relação. A variável ‘Desporto e Lazer’, apresentou relação
significante e positiva com o crescimento econômico em longo prazo, não sendo significante
no curto prazo. As variáveis, ‘Administração Pública’ e ‘Judiciária’ e apresentaram uma
relação negativa no curto prazo e não foram significantes em longo prazo. Já as variáveis
‘Ciência e Tecnologia’ e ‘Organização Agrária’ não foram significantes no curto prazo mas
foram significante em longo prazo apresentando uma relação negativa com o crescimento
econômico, assim como a variável ‘Energia’. As demais funções não foram significantes
estatisticamente. Todos os outros resultados não apresentaram resultados com significância
estatística.
Os resultados das variáveis ‘Transporte’’ e ‘Comunicações’ estão de acordo com as
afirmações de Easterly e Rebelo (1993) de que em países em desenvolvimento gastos
realizados por ações estratégicas nessas funções não estão conclusivas em termos de gastos
produtivos. E estão em descordo com o resultado encontrado por Rocha e Gilberti (2007) que
acharam relação positiva dos gastos com transporte e comunicação e crescimento econômico.
11
Tabela 3. Variação do PIB Privado e Ações Estratégicas Governamentais
Método: Pooled Least Squares. Cross section efeito fixo.
Método: Pooled Least Squares. Cross section efeito fixo.
Variável dependente? Variação PIB Privado per capita anual.
Variável dependente? Variação PIB Privado per capita em 5 anos.
Total pool (balanced) observations: 270. Amonstra: 1998 a 2007
Total pool (balanced) observations: 162. Amonstra: 2002 a 2007
Variáveis Independentes
Coeficientes Erro padrão estatística-t P-value Coeficientes
Erro padrão
estatística-t
P-value
C (intercepto)
-6.156201
0.868501
-7.088304 0.0000
0.036727
0.03084
1.190896
0.2362
Ano de Eleição
0.058339
0.013879
4.203276 0.0000
0.009967
0.04415
0.225743
0.8218
? PIB Brasil per capita
0.664124
0.093538
7.100008 0.0000
0.878971
0.22559
3.896319
0.0002
? Assistência e Previdência
0.012775
0.010714
1.192435 0.2344
0.001166
0.018683
0.062401
0.9504
? Saúde e Saneamento
-0.020508
0.017191
-1.192969 0.2342
-0.027067
0.032553
-0.831479
0.4075
? Habitação e Urbanismo
-0.000647
0.002262
-0.28599
0.7752
0.015905
0.004104
3.875312
0.0002
? Educação e Cultura
0.047059
0.029499
1.595246 0.1121
0.129595
0.045497
2.84842
0.0052
? Transporte
9.04E-05
0.002098
0.043096 0.9657
-0.003562
0.00443
-0.804189
0.4230
? Agricultura
0.002803
0.003594
0.779727 0.4364
-0.006494
0.007229
-0.898286
0.3710
? Organização Agrária
0.000738
0.00149
0.495305 0.6209
-0.004734
0.002343
-2.020465
0.0457
? Indústria, Comércio e Serviços
0.004359
0.00305
1.428891 0.1545
0.005822
0.005839
0.997091
0.3209
? Legislativa
0.003379
0.003236
1.043991 0.2976
-0.002624
0.006995
-0.375138
0.7083
? Judiciária
-0.006897
0.002974
-2.31904
0.0213
-0.007508
0.005042
-1.489082
0.1393
? Administração
-0.003023
0.001055
-2.866149 0.0046
-0.00029
0.002153
-0.13448
0.8933
? Segurança Pública
0.000547
0.003268
0.167487 0.8671
-0.003818
0.007128
-0.535586
0.5933
? Relações Exteriores
-0.000901
0.002614
-0.344446 0.7308
-0.003437
0.003789
-0.907127
0.3663
? Trabalho
0.001672
0.001253
1.33457
0.1834
-0.000946
0.001913
-0.494564
0.6219
? Direito e Cidadania
-0.00177
0.002316
-0.763982 0.4457
0.003998
0.003581
1.1164
0.2666
? Gestãoa Ambiental
-0.003031
0.00754
-0.40192
0.6881
0.006364
0.011165
0.569981
0.5698
? Ciência e Tecnologia
0.001446
0.003179
0.454972 0.6496
-0.008261
0.004893
-1.6883
0.0941
? Desporto e Lazer
0.009312
0.007995
1.164759 0.2454
0.021338
0.011526
1.851324
0.0668
? Comunicações
0.000548
0.001125
0.48744
0.6264
-0.002801
0.001928
-1.452772
0.1491
? Energia
-0.001171
0.000878
-1.333852 0.1836
-0.003531
0.001335
-2.644971
0.0093
? Encargos Especiais
-0.002296
0.007668
-0.299433 0.7649
-0.011686
0.011304
-1.03376
0.3035
R-Quadrado
50.27%
R-Quadrado
80.25%
39.20%
71.61%
R-Quadrado Ajustado
R-Quadrado Ajustado
Estatística-F
453.92%
Estatística-F
9.286339
Prob(F-statistic)
0.00%
Prob(F-statistic)
0.0000
211.95%
Durbin-Watson stat
1.272794
Durbin-Watson stat
FONTE: elaborada pelos autores. Notas: Variável dependente: PIB Privado. 297 Observações. Variáveis
dependentes e independentes com variações de 1(um) ano e de 5(cinco) anos.
A variável explicativa ‘Educação e Cultura’ apresentou significância (Tabela 3) e
relação positiva com o PIB Privado’ em longo prazo. Esse resultado é uma evidenciação
aplicação de recursos nessa função estratégica, formando profissionais em áreas específicas
do saber, contribuindo, assim, para a distribuição de renda e crescimento econômico. Nessa
mesma linha está a função de ‘Habitação e Urbanismo’, e ‘Desporto e Lazer’, que favorecem
o crescimento econômico, incentivando o investimento no mercado de construção, o que
propicia aumento de produção (construção), maior utilização da capacidade instalada de
fabricas de materiais ligados à construção civil, maior movimentação financeira, maior
incentivo para aumento de produção das empresas de móveis, de aparelhos eletroeletrônicos
por exemplo, o que incentiva empresas de outros setores a aumentarem a produção, conforme
já citado, assim como a prestação de serviços e de entretenimento.
As variáveis que não apresentam resultado significante estatisticamente têm como
explicação a qualidade do gasto (investimento ou custeio) e a quantidade do gasto. Para
Devarajan et. al. (1996) gastos produtivos em excesso podem se tornar improdutivos,
deixando claro que existe um ponto ótimo de gastos. Um exemplo é citado por Gasques
(2001) que cita que existe restrição ao crédito de investimento e direcionamento dos gastos
dessa rubrica substancialmente para a agricultura familiar, aliado à pulverização dos gastos
públicos em agricultura e a às dificuldades de acompanhamento e controle de um número
enorme de ações que fazem parte do gasto público. Mais de 50% do gasto público estão
pulverizados em ações sobre as quais o governo não tem o menor acompanhamento e
controle, influenciando no desenvolvimento econômico do setor agrícola e global. No caso de
12
Previdência e Assistência, há uma tendência de piora nas finanças públicas com relação a essa
rubrica no longo prazo (BELTRÃO, OLIVEIRA e PASINATO, 1999).
Sem a coordenação de objetivos e ações estratégicas, as ações se apresentam como
incrementais, circunstanciais, e não como ações deliberadas ou emergentes. Portanto, o
desalinhamento ou a falta de coordenação afetam a ‘QUALIDADE’ do gasto que por sua
também é afetada pela ‘QUANTIDADE’ de recursos destinados às ações estratégicas
governamentais. Na qualidade e quantidade dos gastos governamentais, consumidos pelas
ações estratégicas governamentais, fora do ponto ótimo, têm-se a produtividade ou
improdutividade as ações estratégicas governamentais em relação ao produto interno Bruto.
Além da significância estatística e do sinal, deve ser observado também o valor do
coeficiente. A variável ‘Educação e Cultura’ foi quem apresentou o coeficiente maior das
ações estratégicas governamentais, representando, 14,74% do coeficiente do PIB Brasil, que
foi o maior coeficiente significante obtido. ‘Habitação e Urbanismo’ com 1,81% e ‘Desporto
e Lazer’, com 2,43%, ‘Administração’ com 0,46%. ‘Organização Agrária’, como 0,54%,
‘Energia’, com 0,4%, ‘Judiciária’ com 1,04% e ‘Ciência e Tecnologia’ com 0,94%. Portanto,
os valores absolutos das ações governamentais, significantes, apresentam-se pequeno em
relação ao coeficiente significante PIB Brasil. Assim, as despesas nas rubricas (funções) aqui
utilizadas podem estar relacionadas à efetiva realização da receita e não devido a um
planejamento nos moldes estabelecidos na Lei 4.320/64, na Constituição Federal de 1988 e na
Lei Complementar 101/2000. Nesse sentido, aumenta-se probabilidade de falta de coesão e
coordenação diante de objetivos globais estabelecidos no Plano Plurianual (PPA), a Lei de
Diretrizes Orçamentárias (LDO) e a Lei Anual Orçamentária (LAO), fazendo com que os
objetivos governamentais não sejam alcançados, principalmente diante da falta de ações
estratégicas, sejam elas deliberadas ou emergentes.
De uma forma geral, de acordo com a Tabela 3, das 21(vinte e uma) funções
estratégicas governamentais apresentaram resultado com significância estatística 23,81% pra
o curto prazo e 28,57% para o longo prazo. Apresentaram relação positiva foram 9,52% para
o curto prazo e 14,29% pra o longo prazo. Apresentaram relação negativa foram 14,29% em
curto e longo prazo.
Diante dos resultados obtidos é provável que os planos governamentais sejam
elaborados apenas para cumprir o que o ambiente legal determina e não para atender às reais
necessidades econômicas e sociais. Portanto, não há comprometimento para com os objetivos
estabelecidos no Plano Plurianual. Dessa forma, as ações estratégicas não são deliberadas ou
emergentes. São ações reativas, emergenciais e paliativas, demonstrando ausência de uma
estratégia governamental coesa e consistente com o Plano Plurianual, diante de uma situação
de escassez de recursos. Isso favorece a busca por objetivos pessoais em detrimento de um
objetivo maior, que é o desenvolvimento econômico e a geração de emprego e renda. Assim
sendo, pode-se afirmar que está presente a influência política no contexto organizacional,
onde processos políticos internos determinam ou modificam conteúdo de estratégia, conforme
afirmado por Motta (1979), Narayanan e Fahey (1982) e Ansoff (1987).
Nesse sentido, os resultados apresentados podem ser vistos como processos políticos,
incrementais, onde são formadas coligações temporais, com negociações de obrigação para
alguma ação; adiamento de decisão para uma data futura; não decisão ou derrubando o
assunto completamente; ou (d) transformação, ou ainda retratando o assunto como um
sintoma de um assunto maior ser solucionado, resultando em distorção consciente ou
inconsciente de informação e promoção ou supressão de alternativas, portanto, influenciando
nas ações deliberadas e nas emergentes e por conseqüência, nos resultados objetivados,
conforme relatam Narayanan e Fahey (1982).
Os resultados indicam também a presença de grupos políticos com interesses
específicos e não globais, interferindo no processo de tomada de decisão estratégica e na
13
obtenção de recursos, mesmo dificultado pela interdependência interna entre as subunidades,
fato alertado por Araújo (1990), Bin e Castor (2007) e Ansoff (1987).
É possível, portanto, classificar as ações estratégicas em produtivas, neutras e
improdutivas, diante dos resultados encontrados. As variáveis que apresentaram resultados
positivos podem ser classificadas com relação ao PIB Privado são as variáveis produtivas, as
que não apresentaram relação alguma são as neutras e as que apresentaram resultado negativo
são as variáveis negativas.
Os resultados encontrados na Tabela 4, foram calculados comparando as ações
estratégicas de um período ‘n’ com o PIB Privado Per Capita no tempo de ‘n+1’ e ‘n+5’. As
variáveis explicativas permaneceram no tempo ‘n’. Utilizando a defasagem das variáveis
explicativas em relação à variável dependente, ‘Educação e Cultura’, ‘Habitação e
Urbanismo’, ‘Indústria, Comércio e Serviços’ e ‘Desporto e Lazer’ apresentaram relação
positiva e significante em curso prazo e não significante em longo prazo. As variáveis
‘Segurança Pública’, ‘Ciência e Tecnologia’, ‘Encargos Especiais’ apresentaram relação
negativa e significância estatística no curto prazo. Em longo prazo, ‘Comunicações’,
‘Encargos Especiais’ e ‘Energia’ apresentaram relação positiva e significância estatística.
Gestão Ambiental e Relações Exteriores apresentaram relação negativa em longo prazo.
Portanto, a explicação para as significâncias estatísticas e a relação positiva ou
negativa está na qualidade das ações governamentais e na quantidade de recursos destinadas
para cada função onde estão contidas as ações estratégicas governamentais específicas dessa
função. Quando o governo retira recursos do setor privado para financiar seus gastos,
especificamente aqueles que são aprovados em função do poder da imprensa (RING E
PERRY, 1985), favorecendo a popularidade dos gestores públicos e de seus partidos (e
coesões políticas), interferindo nas ações estratégicas deliberadas e emergentes, ocorre
redução da taxa de poupança, menor retorno do setor privado, proporcionando redução no
crescimento econômico (CÂNDIDO JÚNIOR, 2001), fato presente na maioria das ações
estratégicas governamentais.
Outro ponto para justificar a relação positiva está relacionado às ações estratégicas
governamentais de ações de curto e médio prazo independente da natureza do investimento,
favorecendo o desenvolvimento econômico de curto prazo mas comprometendo investimentos
e evoluções de longo prazo, fato comprovado também por Cândido Júnior (2001).
14
Tabela 4. PIB Privado defasado e Ações Estratégicas Governamentais
Método: Pooled Least Squares. Cross section efeito fixo.
Variável dependente: defasagem do PIB Privado Per Capita em 1 anos.
Total pool (balanced) observations: 270. Amonstra: 1997 a 2006
Variáveis Independentes
Coeficientes
Erro padrão Estatística-t P-value
C (intercepto)
-1.551916
1.303014
-1.19102
0.2349
Ano de Eleição
-0.020782
0.01469
-1.414731
0.1586
? PIB Brasil per capita
0.972588
0.117017
8.311518
0.0000
? Assistência e Previdência
0.000236
0.013106
0.017994
0.9857
? Saúde e Saneamento
-0.034439
0.021416
-1.608083
0.1093
? Educação e Cultura
0.110963
0.033666
3.296022
0.0011
? Habitação e Urbanismo
0.013798
0.002931
4.707714
0.0000
? Transporte
0.000351
0.002934
0.119798
0.9048
? Agricultura
-0.008911
0.005403
-1.649375
0.1005
? Indústria, Comércio e Serviços
0.010359
0.004573
2.265186
0.0245
? Legislativa
0.001835
0.005399
0.339917
0.7342
? Judiciária
-0.004834
0.004681
-1.032632
0.3029
? Administração
0.000836
0.001645
0.508358
0.6117
? Segurança Pública
-0.01078
0.005558
-1.939573
0.0537
? Relações Exteriores
-0.002723
0.002919
-0.933003
0.3518
? Trabalho
-0.003512
0.001515
-2.318503
0.0213
? Direito e Cidadania
0.003181
0.002802
1.135102
0.2576
? Gestãoa Ambiental
-0.006586
0.009376
-0.702364
0.4832
? Ciência e Tecnologia
-0.008897
0.003721
-2.390727
0.0177
? Organização Agrária
-0.002963
0.001935
-1.531113
0.1272
? Comunicações
-0.004705
0.001461
-3.22073
0.0015
? Energia
0.001313
0.001196
1.097942
0.2734
? Desporto e Lazer
0.043023
0.009645
4.460529
0.0000
? Encargos Especiais
-0.015845
0.009154
-1.730972
0.0849
R-Quadrado
97.14%
R-Quadrado Ajustado
96.50%
Estatística-F
152.4746
Prob(F-statistic)
0.0000
Durbin-Watson stat
0.870451
Método: Pooled Least Squares. Cross section efeito fixo.
Variável dependente? Variação PIB Privado per capita em 5 anos.
Total pool (balanced) observations: 162. Amonstra: 1997 a 2002
Coeficientes
Erro padrão
Estatística-t
P-value
-0.234331
2.205732
-0.106237
0.9156
0.001801
0.016655
0.108142
0.9141
1.026803
0.221992
4.625414
0.0000
0.005032
0.008906
0.564952
0.5732
-0.021646
0.013871
-1.560576
0.1214
0.000419
0.024196
0.017297
0.9862
-0.002995
0.002294
-1.305317
0.1945
0.002145
0.001844
1.163372
0.2472
0.00106
0.003204
0.330707
0.7415
-0.002552
0.002747
-0.929185
0.3548
0.003303
0.002996
1.102701
0.2725
0.001733
0.002935
0.590414
0.5561
-0.000342
0.000932
-0.366728
0.7145
0.000427
0.003314
0.128918
0.8977
-0.010993
0.004929
-2.230322
0.0277
-0.000628
0.001258
-0.499256
0.6186
-0.001837
0.003274
-0.561198
0.5758
-0.024038
0.008095
-2.96936
0.0037
0.007372
0.006754
1.091487
0.2774
-0.000112
0.001739
-0.064654
0.9486
0.002782
0.001105
2.518292
0.0132
0.002835
0.000852
3.326774
0.0012
-0.011408
0.008957
-1.273646
0.2054
0.02485
0.008846
2.809112
0.0059
R-squared
99.30%
Adjusted R-squared
99.00%
Estatística-F
326.3804
Prob. (Estatística-F)
0.0000
Durbin-Watson stat
1.470454
Fonte: elaborada pelos autores. Variável dependente = Variação do PIB Privado.
6. CONSIDERAÇÕES FINAIS
Esse trabalho foi realizado com informações obtidas na Secretaria do Tesouro
Nacional (STN), no período de 1997 a 2007, com 297 (duzentos e noventa e sete)
observações, em 11 (onze) anos. As variáveis utilizadas foram as ações estratégicas tendo
como proxies as despesas / investimentos governamentais dos Estados Brasileiros, uma vez
que as atividades (ações) estratégicas consomem recursos para alcançarem os resultados
objetivados. Os dados foram tratados com a ferramenta Dados em Painel, tendo como
abordagem teórica a Estratégia.
Uma das limitações é a não utilização de variáveis relacionadas com a formulação da
estratégia, como no trabalho de NARAYANAN e FAHEY (1982), o que permitiria a
avaliação das ações e consumo de recursos tempestivamente, o que serve de sugestão de
pesquisas futuras, principalmente para analisar a influencia de variáveis intervenientes no
processo do planejamento e nas ações estratégicas governamentais. Outra limitação é o fato
de que se trabalhou por funções, portanto, com conjunto de ações estratégicas
governamentais, quando o ideal seria subdividir as ações em termos de ações voltadas
especificamente voltadas para o crescimento e as ações voltadas para a manutenção do
crescimento obtido. Assim, apesar das muitas limitações que certamente esse trabalho tem, ele
teve o mérito de discutir sobre as estratégias governamentais e os resultados ou conseqüências
dessas ações em função do desenvolvimento econômico, contribuindo assim, para que novos
trabalhos sejam apresentados e discutidos, apresentando uma nova abordagem, fazendo com
que se discuta a essência e não a forma, os fins e não os meios. .
15
Porém, contribui para reflexão para que sejam estabelecidos critérios objetivos, que
possam ser ajustados ao longo do tempo, permitindo análise de gastos públicos e produto, de
forma que sejam atingidos os objetivos de desenvolvimento econômico e distribuição de renda.
Esse trabalho também demonstrou que não foi através de publicação de uma lei que se
resolveu o problema do planejamento estratégico e as ações governamentais e o consumo de
recursos incentivando o desenvolvimento econômico. Notou-se foi a falta de implementações
de ações estratégica deliberadas, geralmente originadas de um planejamento estratégico,
assim como as estratégicas emergentes, que promovem o alinhamento entre os planos quando
de sua implantação. Nesse sentido, ao ser aprovada a Lei Complementar 101/2000 e
anteriores, acreditou-se que seria suficiente para que formulado o planejamento
governamental de forma efetiva, mas, ainda se utiliza a administração pública de ações
estratégicas incrementais e não de ações deliberadas ou emergentes.
Conforme os resultados apresentados as ações governamentais com características
incrementais proporcionam maior consumo de recursos por falta de planejamento e maior
interferência de grupos políticos, com objetivos próprios, influenciando na destinação de
recursos e no incentivo ao desenvolvimento econômico. Ficou evidenciada também a falta de
alinhamento a um objetivo maior, que é o de desenvolvimento econômico, medido nesse
trabalho pela variável PIB Privado.
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